Tài liệu Giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh quảng ngãi

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LƯƠNG THỊ THƯ GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LƯƠNG THỊ THƯ GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH HÀ NỘI, năm 2017 LỜI CẢM ƠN Qua 2 năm học tập và nghiên cứu tại học viện Khoa học xã hội, được PGS.TS. Bùi Nguyên Khánh hướng dẫn khoa học, được sự giúp đỡ của các đồng chí lãnh đạo các Sở, ngành, lãnh đạo các huyện, Ban Tổ chức huyện ủy & Phòng Nội vụ các huyện cùng các cơ quan có liên quan. Tôi đã nỗ lực để hoàn thành công trình nghiên cứu “Giải pháp Chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi”. Trước hết, Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Khoa học xã hội, Văn phòng Khoa Chính sách công, Cơ sở học viện Khoa học xã hội tại Thành phố Đà Nẵng đã tạo điều kiện thuận lợi hỗ trợ tích cực cho chúng tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu, cung cấp cho chúng tôi hệ thống kiến thức và nhiều kinh nghiệm bổ ích. Xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học Xã hội & quý thầy, cô trong Hội đồng phản biện đề cương và PGS.TS. Bùi Nguyên Khánh đã trực tiếp hướng dẫn đề tài để tôi hoàn thiện luận văn của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo các Sở, ngành ở tỉnh Quảng Ngãi, Ban Tổ chức Huyện ủy & Phòng Nội vụ các huyện, các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn! Học viên Lương Thị Thư LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Lương Thị Thư, học viên Lớp Thạc sĩ Chính sách công khóa VI đợt 1 năm 2015 Niên khóa 2015-2017 tại Học viện khoa học xã hội, cơ sở tại Đà Nẵng. Qua 2 năm học tập và nghiên cứu tại Học viện và được PGS.TS. Bùi Nguyên Khánh hướng dẫn khoa học, Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do tôi thực hiện, các số liệu, kết quả thể hiện trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong các công trình nghiên cứu khác. Học viên Lương Thị Thư MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂNCÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM ......................................... 7 1.1. Lý luận về chính sách phát triển công chức cấp xã ............................................. 7 1.2. Chính sách của Nhà nước đối với phát triển công chức cấp xã ......................... 30 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC CẤP XÃ TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI ................. 35 2.1. Chính sách phát triển công chức cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi ............................ 35 2.2. Đánh giá kết quả thực hiện các giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi .............................................................................................. 50 CHƯƠNG 3. HOÀN THIỆN GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY ............................................. 69 3.1. Phương hướng, mục tiêu hoàn thiện chính sách phát triển công chức cấp xã ... 69 3.2. Hoàn thiện các giải pháp chính sách đối với công chức cấp xã ......................... 72 3.3. Một số kiến nghị, đề xuất ................................................................................... 77 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT % : Tỉ lệ % BCH : Ban chấp hành BCT : Bộ Chính trị BTV : Ban Thường vụ CBCC,VC : Cán bộ công chức, viên chức CC : Công chức CCHC : Cải cách hành chính CNH : Công nghiệp hoá CT-XH : Chính trị xã hội. HĐH : Hiện đại hóa HĐND : Hội đồng nhân dân LLCT : Lý luận chính trị SL : Số lượng THPT : Trung học phổ thông THCS : Trung học cơ sở UBND : Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng bảng Bảng 2.1. Bảng 2.2. Bảng 2.3. Bảng 2.4. Bảng 2.5. Bảng 2.6. Bảng 2.7. Phân tích chủ thể chính sách phát triển công chức cấp xã của tỉnh Quảng Ngãi Cơ cấu đơn vị hành chính và số lượng công chức cấp xã của tỉnh Quảng Ngãi Cơ cấu về giới tính, dân tộc, độ tuổi của đội ngũ công chức cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi Trình độ văn hóa của đội ngũ công chức cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi Trình độ chuyên môn,lý luận chính trị của đội ngũ công chức cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi Trình độ ngoại ngữ, tin học của đội ngũ công chức cấp xã tỉnh Quảng Ngãi Thống kê số lượng, chất lượng công chức cấp xã đến tháng 12 năm 2015 Trang 47 52 53 56 56 57 56 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong suốt quá trình hình thành và phát triển của nền hành chính nhà nước Việt Nam, chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp cơ sở) có vai trò vô cùng quan trọng trong hệ thống chính quyền của nước ta hiện nay, là nền tảng của hệ thống chính trị, thực hiện các chức năng chủ yếu: bảo đảm việc chấp hành các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước cấp trên; quyết định và đảm bảo thực hiện các chủ trương biện pháp để phát huy mọi khả năng và tiềm năng của địa phương về các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trong xã và làm tròn nghĩa vụ của địa phương với Nhà nước. Trên thực tế, cấp xã giữ một vị trí, vai trò rất quan trọng, nơi trực tiếp thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước, là cầu nối giữa Nhà nước và nhân dân. Tuy nhiên, chính quyền cấp cơ sở không thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách hiệu lực và hiệu quả nếu thiếu một đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở có đủ trình độ để đảm nhận công việc được giao. Công chức cấp xã là những người gần dân nhất, gắn bó và tiếp xúc trực tiếp với quần chúng nhân dân, sâu sắt với tâm tư nguyện vọng của nhân dân hơn bất cứ một bộ phận nào trong hệ thống cán bộ, công chức nước ta. Đó là những người trực tiếp đại diện cho Nhà nước trong tổ chức thực thi đường lối, chủ trương của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước; là nhân tố quyết định hiệu lực, hiệu quả của quản lý Nhà nước. Nói cách khác, chính sách pháp luật được tổ chức thực hiện thành công đến đâu đều phụ thuộc vào đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Là một tỉnh ven biển nằm ở vùng duyên hải miền trung và vùng kinh tế trọng điểm miền trung được Chính phủ chọn khu vực Dung Quất để xây dựng nhà máy lọc dầu đầu tiên của Việt Nam. Điểm nổi bật về kinh tế Quảng Ngãi trong những năm gần đây là sự phát triển mạnh mẽ của ngành công nghiệp mà trọng tâm là nhà máy lọc dầu Dung Quất. Cùng với Nhà máy lọc dầu, khu kinh tế Dung Quất cũng 1 đã thu hút nhiều ngành công nghiệp như đóng tàu, dệt, chế biến các sản phẩm sau hóa dầu, góp phần quan trọng vào tăng trưởng công nghiệp của tỉnh và mục tiêu của tỉnh phấn đấu trở thành tỉnh công nghiệp vào năm 2020. Vì vậy để đáp ứng yêu cầu sự nghiệp CNH-HĐH đất nước nói chung và phát triển nhanh, bền vững của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay là phải xây dựng được đội ngũ CBCC và CBCC cấp xã theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, tinh thông và có phẩm chất đạo đức. Trong những năm qua, Đảng bộ và chính quyền tỉnh Quảng Ngãi đã quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo công tác đào tạo, bồi dưỡng phát triển đội ngũ công chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng nhờ đó đội ngũ công chức cấp xã được nâng lên, phát triển mạnh về số lượng, chất lượng và cơ cấu. Tuy nhiên, bên cạnh đó chất lượng đội ngũ công chức cấp xã cũng còn những hạn chế nhất định: trình độ chuyên môn chưa đáp ứng so với yêu cầu trong tình hình mới; công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng công chức tuy đã được quan tâm nhưng chưa kịp thời, chưa phù hợp và đôi lúc chưa đúng yêu cầu; đội ngũ công chức còn chưa hợp lý, thể hiện rõ qua số lượng cũng như giới tính, chưa đồng bộ, chưa hợp lý trong hệ thống chính sách về tiền lương, phụ cấp đối với đội ngũ công chức cấp xã. Bên cạnh đó, một bộ phận đội ngũ công chức đã có những biểu hiện suy thoái về phẩm chất, đạo đức, lối sống tham nhũng gây tổn hại không nhỏ đến uy tín và làm giảm sút lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước. Xuất phát từ những lý do trên cho thấy, việc chọn và nghiên cứu đề tài: "Giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi" là yêu cầu tất yếu khách quan, cấp thiết cả về lí luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề phát triển đội ngũ CBCC nói chung, công chức cấp xã nói riêng đã được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Liên quan trực tiếp đến công tác xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC có một số công trình như sau: - Nguyễn Thị Hậu (2003)" Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã ở tỉnh Phú Thọ hiện nay" Luận văn thạc sĩ Luật học, Hà Nội, 2003. Luận văn này đã đề cập đến cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng và nâng 2 cao chất lượng đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã ở một tỉnh trung du, miền núi như tỉnh Phú Thọ và đã đánh giá thực trạng về chất lượng đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã của tỉnh Phú Thọ, luận văn đề xuất các phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã, đáp ứng nhiệm vụ hiện nay đối với một tỉnh trung du miền núi, có nhiều dân tộc, đa dạng các loại hình kinh tế như tỉnh Phú Thọ. - Nguyễn Thị Phương Thảo (2010) "Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã của tỉnh Tuyên Quang"; Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2010. Tác giả của công trình nghiên cứu này đã làm rõ cơ sở lý luận về chất lượng cán bộ, công chức, đánh giá thực trạng chất lượng cán bộ, công chức cấp xã của tỉnh Tuyên Quang, từ đó đưa ra một số giải pháp nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã của tỉnh Tuyên Quang đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. - Trần Thị Hồng Nhung (2014) "công chức cấp xã ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay". Với công trình này, tác giả đã nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận về công chức cấp xã, năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã, đánh giá thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã ở tỉnh Thanh Hóa, trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp nâng cao chất lượng thực thi công vụ của công chức cấp xã góp phần thực hiện mục tiêu CNH-HĐH đất nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. - Luận văn thạc sĩ chính sách công của tác giả Trương Việt Hoa (2015) "Chính sách phát triển cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Tiền Giang", đã làm rõ cơ sở lý luận về chính sách phát triển cán bộ, công chức cấp xã, thực trạng thực hiện các chính sách phát triển cán bộ, công chức cấp xã và đưa ra các giải pháp hoàn thiện chính sách phát triển cán bộ công chức cấp xã. - Luận văn thạc sĩ chính sách công của tác giả Nguyễn Ngọc Tuấn (2016) " Chính sách phát triển cán bộ, công chức, viên chức từ thực tiễn thị xã Điện Bàn tỉnh Quảng Nam" đã làm rõ cơ sở lý luận về chính sách phát triển CBCC, VC, thực trạng thực hiện các chính sách phát triển CBCC, VC và đưa ra các giải pháp hoàn 3 thiện chính sách phát triển CBCC, VC. Ngoài ra còn có nhiều luận văn thạc sĩ nghiên cứu về cán bộ, công chức cũng như công chức cấp xã ở nhiều góc độ khác nhau, một số bài viết trên các tạp chí như: Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cơ sở ở Hải Dương (9/2009) của tác giả Vũ Thị Phương, Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã từ sau Hội nghị Trung ương 5 khóa IX và một số kiến nghị, bài viết “Những nội dung mới của Luật cán bộ công chức năm 2008” trên tạp chí Tổ chức Nhà nước (số 2/2009) của Tiến sỹ Trần Anh Tuấn, bài viết “Vấn đề đánh giá và sử dụng cán bộ” trên tạp chí Xây dựng Đảng (số 6/2009) của tác giả Nguyễn Đình Hương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài "Giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi" hướng đến làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã, phân tích thực trạng đội ngũ công chức cấp xã và việc thực hiện các giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã ở tỉnh Quảng Ngãi. Từ đó hoàn thiện các giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: + Làm rõ những vấn đề lý luận về giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã; + Vận dụng lý thuyết chính sách công để nghiên cứu phân tích thực trạng thực hiẹn các giải pháp của chính sách phát triển công chức cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi; + Nghiên cứu hoàn thiện giải pháp chính sách phát triển công chức ở nước ta hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến chính sách phát triển công chức cấp xã, cụ thể là nghiên cứu chủ thể chính sách, thể chế chính sách, giải pháp và công cụ chính sách dưới góc độ khoa học chính sách công. 4 4.2. Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu tình hình thực hiện chính sách phát triển công chức cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi từ 2011 đến 2015 và đề ra các công cụ giải pháp thực hiện hoàn thiện chính sách phát triển công chức cấp xã giai đoạn 2016-2020. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công đa ngành, liên ngành về khoa học xã hội và luận văn triệt để vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công đó là cách tiếp cận chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập thông tin + Phân tích và tổng hợp, thống kê và so sánh được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các Văn kiện, tài liệu, Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Nhà nước, Bộ Ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi. Đồng thời, thu thập các tài liệu của các tổ chức và học giả có liên quan đến đề tài trong thời gian qua. + Thu thập, tìm hiểu và vận dụng các lý thuyết của chính sách liên quan đến vấn đề chính sách phát triển công chức cấp xã. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Luận văn vận dụng các lý thuyết về chính sách công để đánh giá kết quả thực hiện chính sách phát triển công chức cấp xã ở địa phương, góp phần làm phong phú lý luận về chính sách công. 5 - Kết quả nghiên cứu đề tài minh chứng cho việc vận dụng các lý thuyết liên quan đến chính sách công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Qua nghiên cứu chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi, luận văn chỉ ra những khó khăn, hạn chế trong việc hoạch định và thực thi chính sách để có biện pháp khắc phục. Đồng thời kết quả nghiên cứu giúp cho lãnh đạo tỉnh Quảng Ngãi, các tổ chức, đoàn thể, đơn vị liên quan có cơ sở thực tiễn để điều chỉnh chính sách và tổ chức thực thi chính sách phát triển công chức cấp xã tại tỉnh Quảng Ngãi hiệu quả hơn. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung chính của luận văn được trình bày theo 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng thực hiện các giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3: Hoàn thiện giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã ở nước ta hiện nay. 6 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂNCÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM 1.1. Lý luận về chính sách phát triển công chức cấp xã 1.1.1. Các khái niệm cơ bản có liên quan 1.1.1.1. Khái niệm công chức và công chức cấp xã Theo Luật Cán bộ công chức số 22/2008/QH12 (Chủ tịch nước ký ban hành ngày 13/11/2008, có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2010), khái niệm công chức được định nghĩa như sau: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội (CT-XH) ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Luật cán bộ công chức số 22/2008/QH12 ngày 13/11/2008 tại Khoản 3, điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008 đã định nghĩa rằng: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Theo Nghị định 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính Phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã; Nghị định 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính Phủ về công chức xã, 7 phường, thị trấn và theo khoản 3, điều 61 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 thì công chức cấp xã có 7 chức danh như sau: + Trưởng Công an; + Chỉ huy trưởng Quân sự; + Văn phòng – thống kê; + Địa chính- xây dựng- đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính – nông nghiệp – xây dựng và môi trường ( đối với xã); + Tài chính – Kế toán; + Tư pháp – Hộ tịch; + Văn hóa – Xã hội. Các Nghị định quy định cụ thể số lượng cán bộ, công chức cấp xã theo phân loại cấp xã (loại 1: không quá 25 người; loại 2: không quá 23 người; loại 3: không quá 21 người). 1.1.1.2. Khái niệm chính sách công Chính sách công là tập hợp những quyết định mang tính chính trị nhằm vạch ra những đường hướng hành động ứng xử cơ bản của chủ thể quản lý với các vấn đề, hiện tượng tồn tại trong đời sống để thúc đẩy và quản lý sự phát triển nhằm đạt tới những mục tiêu nhất định cho trước. Như vậy, có thể hiểu chính sách công như sau: Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với các giải pháp công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của đảng cầm quyền. Chủ thể ban hành chính sách cán bộ công chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng là Nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực Quốc hội, Chính Phủ, các Bộ, HĐND và UBND các cấp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Chính sách công được biểu hiện bằng nhiều cấp độ khác nhau: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết, Nghị định, Thông tư, Quyết định.... cấu trúc của chính sách gồm 3 bộ phận: Một là: Những đường hướng hành động ứng xử (là quan điểm và định hướng chính sách). Hai là: Biện pháp thực hiện chính sách, các công cụ chính sách. Ba là: Mục tiêu chính sách hướng tới. 8 1.1.1.3. Khái niệm chính sách phát triển công chức cấp xã Xuất phát từ quan niệm về chính sách, cũng như vai trò, đặc điểm của đội ngũ công chức cấp xã, có thể quan niệm: Chính sách phát triển công chức xã là tổng thể các quan điểm, nguyên tắc và các quy định thể hiện trong các văn bản của Đảng, Nhà nước và các tổ chức trong hệ thống chính trị nhằm điều chỉnh hoạt động, nghĩa vụ và quyền của công chức cấp xã phù hợp với hoàn cảnh khách quan và những mục tiêu của Đảng, Nhà nước trong mỗi thời kỳ lịch sử. Từ khái niệm chính sách công và khái niệm công chức cấp xã thì “ Chính sách phát triển công chức cấp xã là tập hợp các quyết định có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với các giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề phát triển công chức theo mục tiêu đã xác định”. Tùy theo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn mà Đảng và Nhà nước ta có sự điều chỉnh các chính sách nhằm định hướng tiêu chuẩn, điều kiện, chức trách, nhiệm vụ và yêu cầu đối với CBCC nói chung và công chức cấp xã nói riêng cho phù hợp với yêu cầu quản lý, điều hành kinh tế- xã hội của đất nước và từng địa phương. 1.1.1.4. Khái niệm giải pháp chính sách công Giải pháp chính sách là cách thức chủ thể tác động phù hợp để đạt được mục tiêu chính sách công. Giải pháp chính sách công là việc tìm giải pháp cho các nguyên nhân của vấn đề chính sách mang tính đồng bộ. Các giải pháp chính sách công: - Can thiệp thông qua lợi ích kinh tế. - Can thiệp thông qua quan hệ cộng đồng. - Can thiệp thông qua giá trị xã hội. - Can thiệp thông qua tâm lý đám đông. 1.1.2. Vai trò của giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã Giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã có vai trò quyết định thực hiện mục tiêu chính sách. 9 Giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã có vai trò quyết định sự thành công của một chính sách phát triển công chức cấp xã nào đó. 1.1.3. Yếu tố ảnh hưởng đến chính sách phát triển công chức cấp xã. * Định hướng của Đảng về chính sách phát triển công chức cấp xã: Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 02/02/2008 Hội nghị lần thứ sáu BCH Trung ương khóa X về nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của tổ chức cơ sở Đảng và chất lượng đội ngũ cán bộ, đảng viên. Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 Kết luận Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nhấn mạnh: “Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước. Có chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ và có cơ chế loại bỏ, bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân” [16]. * Quy định của chủ thể chính sách phát triển công chức cấp xã: Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ đã quy định chức vụ, chức danh, số lượng, chế độ tiền lương, phụ cấp của CBCC cấp xã; điều đó đã thể hiện CBCC cấp xã dược điều chỉnh bởi Luật Cán bộ, công chức và Nghị định của Chính phủ. Chính vì vậy ngân sách Nhà nước phải đảm bảo cho cho CBCC cấp xã, phải được ghi thành một mục chi riêng trong mục lục NSNN hàng năm của các bộ, ngành, địa phương. * Năng lực của chủ thể chính sách phát triển công chức cấp xã: Chủ thể chính sách là cơ quan chủ trì soạn thảo chính sách; cơ quan này thành lập Ban soạn thảo chính sách với thành phần gồm Trưởng ban là đại diện cơ quan chủ trì và các thành viên là đại diện cơ quan tham mưu, thẩm định, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học....Ban soạn thảo chịu trách nhiệm về chất lượng và tiến độ soạn thảo dự thảo, phân tích, xác định vấn đề chính sách; xây dựng đề cương dự thảo chính sách; hoàn chỉnh chính sách; ban hành và 10 hướng dẫn thực hiện chính sách. Năng lực của chủ thể chính sách cũng là yếu tố rất quan trọng đối với CBCC nói chung và công chức cấp xã nói riêng. Chính năng lực quyết định hiệu quả công việc của người CBCC. Năng lực của chủ thể bao gồm nhiều yếu tố nhưng trong đó có hai yếu tố quan trọng cơ bản tạo thành hai điều kiện cần và đủ cho chủ thể đó là " năng lực pháp luật và năng lực hành vi". Năng lực chủ thể chỉ xuất hiện và tồn tại ở con người và phát triển dần theo lứa tuổi, đồng thời nó phụ thuộc vào sức khỏe, kỹ năng điều khiển của hành vi, trình độ văn hóa, nhận thức và trình độ giao tiếp của mỗi người, mỗi tập thể con người, tự mình tạo lập và thực hiện các hành vi xử sự của mình đồng thời trực tiếp tham gia vào các quan hệ theo mục tiêu do mình đề ra nhằm đáp ứng các yêu cầu về vật chất và tinh thần của bản thân và của cả cộng đồng. Năng lực thường có quan hệ mật thiết với quyền lực, hiệu lực và hiệu quả. Quyền lực chỉ là tiền đề cho năng lực, năng lực là thước đo hoặc là chuẩn mực biểu thị quyền lực của bộ máy nhà nước trong thực tiễn đời sống xã hội. Nếu một cá nhân hay một tổ chức nào đó có một khối lượng quyền hạn to lớn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền trao cho, nhưng bản thân họ không có năng lực hoặc năng lực yếu kém thì họ không thể biến khối thẩm quyền đó thành hiện thực nghĩa là không thể thực hiện được quyền lực của mình. Đối với hệ thống chính trị cấp xã bao gồm thiết chế là Đảng ủy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội cấp xã. Mặc dù là cùng cấp cơ sở nhưng với vị trí pháp lý của các tổ chức này khác nhau; chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cũng khác nhau cho nên yêu cầu về năng lực trình độ đối với công chức cơ quan này không hoàn toàn giống nhau. Ngoài những yêu cầu chung như phẩm chất đạo đức lối sống, bản lĩnh chính trị, trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn có những yêu cầu khác. 1.1.4. Mối quan hệ nhân quả vấn đề- giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã * Vấn đề chính sách- giải pháp chính sách công - Vấn đề chính sách đó là những mau thuẫn, trở ngại, khó khăn, vướng mắc nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội, các lĩnh vực hoạt động cần được giải quyết 11 bằng chính sách để thỏa mãn những nhu cầu nhất định của xã hội. - Vấn đề chính sách được xác định đúng, giải pháp chính sách đúng mới dừng lại ở việc vấn đề chính sách có thể được giải quyết. - Chẩn đoán vấn đề chính sách công đúng bản chất, đúng thời điểm, đúng đối tượng thì việc tìm giải pháp cho các nguyên nhân của vấn đề chính sách sẽ mang tính đồng bộ, tác động phù hợp và đóng vai trò cực kỳ quan trọng trong hoạch định chính sách công thành công đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội. - Nếu xác định vấn đề của xã hội sai thì xử lý vấn đề chính sách sẽ bị sai, khi đưa ra vấn đề chính sách công có tính mơ hồ, tù mù, không khả thi thì không có giải pháp xử lý, xác định sai vấn đề chính sách công - thì chắc chắn có giải pháp sai, triển khai giải pháp không đúng được yêu cầu. - Vấn đề của chính sách công sẽ phức tạp nếu chúng ta xác định sai vấn đề hơn là xác định sai giải pháp (sai ngay từ khâu xác định vấn đề sẽ dẫn tới hậu quả lớn hơn). - Do đó xác định vấn đề chính sách công phải xác định đúng những bất hợp lý gây mâu thuẫn, tạo mất cân bằng, mất ổn định, ngăn cản tăng trưởng, tạo khoảng cách giữa tiềm năng và thực tế, điểm mấu chốt là phải xác minh được mối quan hệ nhân quả của các yếu tố tác động tới vấn đề chính sách để xác định đúng bản chất của vấn đề. * Vấn đề - giải pháp chính sách phát triển công chức cấp xã Thực hiện Chiến lược cán bộ trong thời kỳ đổi mới, đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước, những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm, coi trọng xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, trong đó có đội ngũ CBCC cơ sở. Thực hiện chủ trương của Đảng, từ năm 2003 đến nay, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản nhằm chuẩn hóa, nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC cấp xã như: Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; Nghị định số 121/2003/NĐ-CP về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn; Nghị định số 92/2009/NĐ-CP về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã...... 12 Tuy nhiên, trước yêu cầu đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở và yêu cầu ngày càng cao trong lãnh đạo, quản lý, điều hành quá trình đẩy mạnh CNH-HĐH, phát triển kinh tế - xã hội, quản lý đô thị, xây dựng nông thôn mới… ở cấp xã hiện nay, đội ngũ CBCC cấp xã tại nhiều địa phương còn bộc lộ những hạn chế, yếu kém cả về số lượng và chất lượng. Về số lượng, vấn đề nan giải đặt ra đối với các xã, phường, thị trấn hiện nay là vừa thừa, lại vừa thiếu cán bộ. Số cán bộ được hưởng lương, phụ cấp, bồi dưỡng… từ ngân sách ở cấp xã, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách cấp xã có xu hướng còn tăng thêm, trong khi đó nhiều nơi lại đang rất thiếu những cán bộ có trình độ, năng lực chuyên môn, có khả năng làm việc tốt. Đây thực sự là một gánh nặng cho ngân sách nhà nước và là bài toán khó cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ này. Về chất lượng, bên cạnh những chuyển biến tích cực, trình độ, kiến thức và năng lực của đội ngũ CBCC cơ sở còn nhiều mặt hạn chế; tỷ lệ cán bộ chưa đạt chuẩn về chuyên môn còn cao, công chức chưa đạt chuẩn về chuyên môn, tỷ lệ CBCC chưa qua bồi dưỡng lý luận chính trị còn nhiều. Thực tế cho thấy, việc chuẩn hóa đội ngũ CBCC cấp xã vừa qua mới chỉ tập trung vào việc chuẩn hóa bằng cấp. Không ít CBCC đương nhiệm phải “chạy xô” học hành, thi cử lấy bằng cấp để đáp ứng yêu cầu “chuẩn hóa”. Hơn nữa, nếu trình độ của đội ngũ CBCC cấp xã hiện nay chỉ đạt trình độ chuyên môn là trung cấp thì không đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác lãnh đạo, quản lý, điều hành việc phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh, quốc phòng ở đơn vị hành chính cơ sở, đặc biệt khi chúng ta triển khai thực hiện mô hình chính quyền đô thị, đẩy mạnh CNH-HĐH nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông thôn mới với rất nhiều nội dung, tiêu chí đòi hỏi phải có kiến thức khoa học, công nghệ, kiến thức quản lý hành chính, xây dựng, quản lý kinh tế… Bên cạnh hạn chế về trình độ chuyên môn, lý luận chính trị, kinh nghiệm, đội ngũ CBCC cấp xã ở nhiều nơi vẫn còn nhiều hạn chế về tinh thần trách nhiệm, thái độ giao tiếp, ứng xử. Nhiều cán bộ xã sau khi trở thành công chức có biểu hiện xa dân hơn, quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch, vi phạm quyền làm chủ của 13