Tài liệu Hệ thống chính trị cơ sở trong hòa giải các tranh chấp đất đai ở thành phố hà tĩnh – thực trạng và giải pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ------------------------------------- ĐINH XUÂN HẢO HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ CƠ SỞ TRONG HOÀ GIẢI CÁC TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI Ở THÀNH PHỐ HÀ TĨNH - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành Chính trị học Hà Nội – 2013 i ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ---------------------------------- ĐINH XUÂN HẢO HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ CƠ SỞ TRONG HOÀ GIẢI CÁC TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI Ở THÀNH PHỐ HÀ TĨNH - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính trị học Mã số: 60 31 02 01 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Vũ Hoàng Công Hà Nội – 2013 ii LỜI CAM ĐOAN Luận văn “Vai trò của hệ thống chính trị cơ sở trong việc hòa giải các tranh chấp đất đai ở Thành phố Hà Tĩnh – Thực trạng và giải pháp” là công trình khoa học của riêng tôi. Các nội dung, số liệu được nêu trong Luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đảm bảo độ tin cậy, chính xác. Tôi xin chịu trách nhiệm về cam kết của mình. Tác giả Đinh Xuân Hảo iii MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... i 1. Tính cấp thiết của đề tài ..............................................................................1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ........................................................................4 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .............................................................6 3.1. Mục đích ................................................................................................6 3.2. Nhiệm vụ ................................................................................................6 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ..............................................................7 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu ...........................................................................7 4.2. Phạm vi nghiên cứu ..............................................................................7 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu ................................................7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .................................................8 7. Kết cấu của luận văn ...................................................................................8 Chƣơng 1: TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ HOÀ GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI ...........................................................................................................9 1.1. Tranh chấp đất đai ...............................................................................9 1.1.1. Khái niệm ........................................................................................9 1.1.2. Đặc điểm của tranh chấp đất đai trong giai đoạn hiện nay ...... 10 1.1.3. Phân loại tranh chấp đất đai ....................................................... 11 1.2. Hoà giải tranh chấp đất đai .............................................................. 13 1.2.1. Định nghĩa ................................................................................... 13 1.2.2. Đặc điểm ....................................................................................... 14 1.2.3. Các nguyên tắc thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai .............. 14 1.3. Quy trình hoà giải tranh chấp đất đai ............................................. 16 1.3.1. Quy định về hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở........................ 16 1.3.2. Các bước hoà giải và trách nhiệm của các tổ chức hoà giải ..... 17 iv Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC HOÀ GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ CƠ SỞ Ở THÀNH PHỐ HÀ TĨNH .............................................................................................................. 21 2.1. Khái quát tình hình quản lý, sử dụng đất và tranh chấp đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Tĩnh ............................................................ 21 2.1.1. Điều kiện tự nhiên và hiện trạng sử dụng đất đai ..................... 21 2.1.2. Tình hình quản lý sử dụng đất.................................................... 22 2.1.3. Tình hình tranh chấp đất đai trên địa bàn ................................. 23 2.2. Kết quả hoà giải các tranh chấp đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Tĩnh trong 5 năm (2008 -2012) .......................................................... 26 2.2.1. Cơ sở chính trị, pháp lý để thực hiện hoà giải các tranh chấp đất đai........................................................................................... 26 2.2.2. Thực trạng hoà giải tranh chấp đất đai trong 5 năm qua (2008-2012) ............................................................................................ 26 2.2.3. Một số nhận định rút ra từ công tác hòa giải tranh chấp đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Tĩnh .......................................................... 36 2.2.4. Việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức trong hệ thống chính trị cơ sở trong hòa giải các tranh chấp về đất đai ........... 38 Chƣơng 3: CÁC GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ, HIỆU QUẢ CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ CƠ SỞ TRONG HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI Ở THÀNH PHỐ HÀ TĨNH .................. 55 3.1. Nhu cầu nâng cao hiệu quả hoà giải tranh chấp đất đai................ 55 3.2. Các giải pháp phát huy vai trò của hệ thống chính trị ở cơ sở trong hoà giải tranh chấp đất đai ...................................................................... 56 3.2.1. Tăng cường các hoạt động tuyên truyền, phổ biến chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về đất đai và các hệ thống pháp luật có liên quan..................................................................................... 56 v 3.2.2. Nâng cao nhận thức và làm đúng vai trò hạt nhân lãnh đạo của cấp uỷ Đảng cơ sở đối với công tác hoà giải, giải quyết các tranh chấp về đất đai ................................................................................................. 58 3.2.3. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về hoà giải tranh chấp đất đai của chính quyền cơ sở ............................. 60 3.2.4. Đổi mới vai trò của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân cấp xã tham gia hoà giải tranh chấp đất đai .................................................... 63 3.2.5. Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp uỷ, chính quyền Thành phố đối với công tác hoà giải các tranh chấp đất đai ở cơ sở . 65 3.3. Kiến nghị nhằm phát huy vai trò của hệ thống chính trị cơ sở, nâng cao hiệu quả công tác hòa giải các tranh chấp về đất đai ........... 66 3.3.1.Hoàn thiện các quy định pháp lý về hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai ............................................................................................ 66 3.3.2.Hoàn thiện bộ máy theo hướng phân trách nhiệm rõ ràng đối với nhiệm vụ hòa giải tranh chấp đất đai ................................................... 67 3.3.3. Tăng cường đầu tư kinh phí cho hoạt động hòa giải ở cơ sở ... 68 KẾT LUẬN .................................................................................................... 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 73 vi MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sau hơn 25 năm kể từ khi Việt nam chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất nước ta đã đạt được nhiều thành tựu to lớn, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ theo chiều hướng tích cực trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế - chính trị - xã hội. Song, đi cùng với những thành quả thì quá trình phát triển cũng phải đối mặt với nhiều vấn đề tiêu cực, phức tạp nảy sinh. Một trong những hạn chế xuất hiện sớm, kéo dài trong nhiều năm và phổ biến ở tất cả các địa phương trong cả nước là hiện tượng tranh chấp đất đai. Đặc biệt, đối với những vùng đang trong quá trình đô thị hoá nhanh thì tranh chấp đất đai phát sinh có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung. Tính bình quân chung trong cả nước, các tranh chấp đất đai chiếm từ 50 - 60% các tranh chấp dân sự phát sinh. Đối với Thành phố Hà Tĩnh là trung tâm tỉnh lỵ của tỉnh Hà Tĩnh, mới được tái lập năm 1991 và được công nhận là đô thị loại III vào tháng 5/2007; với diện tích tự nhiên 56,6 ngàn km2; trên 28 ngàn hộ dân; trong 5 năm qua (1/2008 - 12/2012), số vụ tranh chấp đất đai thuộc lĩnh vực dân sự phải qua hòa giải cơ sở là trên 451 vụ, chiếm 62% các vụ việc hoà giải trên địa bàn. Nguyên nhân của hiện tượng trên bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế khi đất đai ngày càng trở lên có giá trị; đồng thời cũng là hệ quả từ sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền; sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai; sự khác biệt có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ... Từ những tranh chấp, khiếu nại về đất đai nếu không được giải quyết sớm và triệt để sẽ dẫn đến những "điểm nóng" kéo dài, gây bất ổn về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, làm giảm sút niềm tin của nhân dân đối với cấp uỷ và hệ thống công quyền các cấp. 1 Việc giải quyết các tranh chấp, khiếu nại về đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm và được xác định là một trong những chính sách nhằm an dân, ổn định xã hội, phát triển kinh tế đồng thời cũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Về quan điểm và quy trình giải quyết tranh chấp, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 (khoá IX) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã nêu: "Việc giải quyết tranh chấp, trước hết cần tiến hành hoà giải, nếu hoà giải không thành thì đưa ra Toà án giải quyết. Nhà nước quy định thời hiệu và thời hạn giải quyết các khiếu nại không để kéo dài. Uỷ ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương là cấp giải quyết cuối cùng các khiếu nại về đất đai trong phạm vi thẩm quyền của cấp địa phương"[2, tr.71] . Luật đất đai năm 2003 cũng quy định hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở là trình tự thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đất (Điều 135); khi phát sinh tranh chấp về quyền sử dụng đất, vụ việc bắt buộc phải được hoà giải tại cơ sở, nếu hoà giải không thành mới tiến hành các bước đề nghị giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính cấp trên hoặc Toà án. Quan điểm này tiếp tục được khẳng định nhất quán tại Điều 202 Luật đất đai sửa đổi năm 2013. Thực hiện các chính sách trên, những năm qua hệ thống chính trị cơ sở mà chủ trì là UBND cấp xã dưới sự chỉ đạo của cấp uỷ Đảng đã phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác thực hiện hoà giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp đất đai; giúp cho các bên đương sự đạt được thoả thuận chung; đảm bảo được tình cảm gia đình, tình làng nghĩa xóm; giảm bớt khiếu kiện, khiếu nại; giảm áp lực về tinh thần, thời gian, kinh phí, lực lượng cho các bên tranh chấp cũng như hệ thống các cơ quan Nhà nước có chức năng giải quyết tranh chấp. 2 Tuy nhiên, với những thuận lợi và thành công, thì thực tế công tác hoà giải tranh chấp đất đai của cấp cơ sở những năm qua cũng bộc lộ không ít hạn chế, khó khăn. Một số cấp uỷ, chính quyền cấp xã còn coi nhẹ công tác hoà giải cơ sở; hoà giải qua loa, chiếu lệ, ngại va chạm; coi việc giải quyết các tranh chấp về đất đai là việc của chính quyền cấp trên hoặc Toà án. Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên tham gia công tác hoà giải mang tính chất chiếu lệ, điểm diện. Các vụ tranh chấp về nhà, đất mà các tổ hoà giải ở cơ sở, UBND cấp xã, phường hoà giải thành thường là các vụ việc đơn giản, cơ sở pháp lý giải quyết tương đối rõ ràng. Đối với các vụ việc phức tạp thì các tổ hoà giải hoặc hệ thống chính trị cơ sở thường khó giải quyết do trình độ của hoà giải viên và công chức cấp xã còn nhiều hạn chế. Thực tế, có sự việc nhỏ chỉ cần giải quyết bằng phương pháp hoà giải ở cấp cơ sở là xong, nhưng việc hiểu biết và vận dụng pháp luật của một số cán bộ còn chưa đúng, chưa phù hợp; có biểu hiện lạm quyền, cố tình áp đặt ý chí của người hoà giải nhằm mục đích có lợi cho một hoặc nhiều bên tranh chấp ... đã làm cho sự việc phức tạp thêm, kéo dài thời gian, phát sinh quy trình khiếu nại, khiếu kiện, tạo ra nhiều dư luận không tốt trong quần chúng nhân dân. Từ những vấn đề nêu trên, bản thân hiện đang là một cán bộ tham mưu cho Ủy ban nhân dân (UBND) Thành phố Hà Tĩnh làm công tác quản lý Nhà nước, hướng dẫn nghiệp vụ công tác hoà giải ở cơ sở; nhận thấy rằng chất lượng và hiệu quả công tác hoà giải tranh chấp đất đai ở cơ sở phụ thuộc phần lớn vào vai trò của hệ thống chính trị cơ sở, nơi nào hệ thống chính trị vững mạnh thì thường thực hiện tốt công tác hoà giải và ngược lại, việc thực hiện tốt công tác hoà giải có tác động tích cực đối với việc ổn định tình hình chung, góp phần xây dựng hệ thống chính trị vững mạnh. Do đó, việc nghiên cứu nhằm phát huy vai trò của các tổ chức trong hệ thống chính trị cơ sở đối với công tác hoà giải các tranh chấp về đất đai là một đòi hỏi cấp bách, không 3 những có ý nghĩa trong thực tiễn mà còn có giá trị về mặt lý luận, vừa phục vụ nhiệm vụ chính trị trước mắt, vừa đặt cơ sở cho việc nghiên cứu khoa học sau này, tôi chọn đề tài nghiên cứu: Hệ thống chính trị cơ sở trong hoà giải các tranh chấp đất đai ở Thành phố Hà Tĩnh - Thực trạng và giải pháp làm đề tài luận văn Thạc sĩ Chính trị học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đến vấn đề đặt ra của Luận văn, có một số công trình khoa học, nghiên cứu. + Về hệ thống chính trị ở cơ sở, đáng chú ý có: Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước “Củng cố và tăng cường hệ thống chính trị ở cơ sở trong sự nghiệp đổi mới và phát triển của nước ta hiện nay” (2002) do GS.TS. Hoàng Chí Bảo làm chủ nhiệm. Công trình tập trung làm rõ quan điểm, lý luận và phương pháp nghiên cứu hệ thống chính trị ở cơ sở; đánh giá hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta; nêu phương hướng cơ bản, các quan điểm và giải pháp đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn có "Hệ thống chính trị cơ sở - Đặc điểm, xu hướng và giải pháp" (2002) của PGS.TS Vũ Hoàng Công. Công trình đi sâu tìm hiểu về đặc điểm, bản chất, xu hướng phát triển của hệ thống chính trị cơ sở và đề xuất các giải pháp để nâng cao vai trò của hệ thống chính trị ở cơ sở trong giai đoạn đổi mới. Bên cạnh đó cũng có rất nhiều các công trình, bài nghiên cứu về vai trò của hệ thống chính trị trong việc lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh; vai trò của hệ thống chính trị cơ sở ở vùng nông thôn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số; điển hình như: "Vai trò của cán bộ lãnh đạo chủ chốt cấp xã trong việc giữ vững ổn định chính trị- xã hội ở nông thôn nước ta hiện nay" (2008) của TS Mai Đức Ngọc; "Xây dựng và 4 phát huy vai trò của hệ thống chính trị cơ sở ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số", Tạp chí Cộng sản số 64/2012 của tác giả Trần Đức Quang; "Luận cứ khoa học và một số giải pháp xây dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo phường hiện nay", Nxb Chính trị Quốc gia, 2008 do TS Nguyễn Duy Hùng chủ biên... + Về hòa giải ở cơ sở có: “Số chuyên đề về công tác hoà giải”, năm 2004 của Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Bộ Tư pháp. Chuyên đề đi sâu nghiên cứu các vấn đề của hòa giải cơ sở dưới góc độ chính trị - pháp lý về đặc điểm, quy trình hòa giải, nội dung hòa giải, giá trị pháp lý của kết quả hòa giải. “Công tác hoà giải cơ sở”, tập I, II, Nxb Tư pháp, 2007 thuộc Dự án VIE/02/015 và UNDP (2006) do TS Uông Chu Lưu chủ biên. Công trình nghiên cứu toàn diện về hòa giải ở cơ sở, đặc điểm, yêu cầu, quy trình, giá trị pháp lý, các biện pháp nghiệp vụ hòa giải và trách nhiệm của các tổ chức trong hệ thống chính trị đối với công tác hòa giải. + Về tranh chấp và giải quyết tranh chấp đất đai có: Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2003 của Trường Đại học Luật Hà Nội; cuốn "Hướng dẫn và tìm hiểu các vấn đề tranh chấp, khiếu kiện về đất đai", Nxb Trẻ, TP Hồ Chí Minh, 1996 của tác giả Nguyễn Ngọc Điệp là những công trình nghiên cứu về tranh chấp đất đai dưới góc độ khoa học pháp lý. Tiếp cận dưới góc độ chính trị - pháp lý có chuyên đề "Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai" của Vụ phổ biến tuyên truyền pháp luật Bộ Tư pháp; Số chuyên đề pháp luật về đất đai, tháng 7/2012 của Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Bộ Tư pháp... Các công trình nghiên cứu trên đã đi sâu phân tích và làm rõ các vấn đề độc lập: hệ thống chính trị cơ sở; công tác hoà giải cơ sở; đất đai, thực trạng tranh chấp, khiếu nại về đất đai. 5 Tuy nhiên, nghiên cứu về vai trò của hệ thống chính trị cơ sở trong việc hoà giải các tranh chấp đất đai trong phạm vi hiểu biết của bản thân gần như chưa có. Song thực tế lại chứng minh, đây là mối quan hệ rất cần phải nghiên cứu, làm rõ để khắc phục các tồn tại hạn chế, phát huy vai trò của các tổ chức chính trị ở cơ sở trong việc tham gia thực hiện một quy trình mang đậm tính văn hoá, nhân văn của dân tộc Việt Nam đối với việc giải quyết một loại tranh chấp thường xuyên xảy ra tại địa bàn dân cư, đó là tranh chấp đất đai. Với mục đích đó, luận văn hi vọng mang đến một đóng góp mới, thiết thực, phục vụ việc giải quyết một vấn đề đặt ra từ thực tiễn là nâng tầm năng lực và trách nhiệm của các tổ chức chính trị ở cơ sở trong việc hoà giải các tranh chấp đất đai. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở đánh giá thực trạng hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị cơ sở đối với công tác hoà giải các tranh chấp đất đai; đề xuất các các giải pháp nhằm phát huy vai trò của các tổ chức trên khi tham gia hoà giải các tranh chấp về đất đai ở Thành phố Hà Tĩnh; góp phần giữ gìn tình đoàn kết, đảm bảo an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ngay từ địa bàn cơ sở. 3.2. Nhiệm vụ Luận văn có nhiệm vụ làm rõ, trình bày một số vấn đề lý luận và cơ sở pháp lý về tranh chấp đất đai và hòa giải tranh chấp đất đai; vai trò và giới hạn trách nhiệm của hệ thống chính trị cơ sở trong hòa giải các tranh chấp đất đai; thực trạng công tác hòa giải tranh chấp đất đai của hệ thống chính trị cơ sở trên địa bàn Thành phố Hà Tĩnh từ năm 2008 đến 2012; làm rõ nguyên nhân thành công, hạn chế; đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm phát huy 6 vai trò, hiệu quả của hệ thống chính trị cơ sở trong công tác hoà giải các tranh chấp về đất đai khi. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu Sự thực hiện vai trò của các tổ chức trong hệ thống chính trị cơ sở ở Thành phố Hà Tĩnh trong việc tham gia hoà giải các tranh chấp về đất đai. 4.2. Phạm vi nghiên cứu "Hệ thống chính trị cơ sở" trong luận văn này được giới hạn theo quan điểm truyền thống với ý nghĩa là hệ thống các thiết chế chính trị ở cơ sở gồm Cấp uỷ Đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể quần chúng tham gia vào hoà giải các tranh chấp đất đai theo quy định của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở năm 1998, Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành. "Tranh chấp đất đai" đề cập trong luận văn này được giới hạn bởi các tranh chấp về quyền sử dụng đất trong lĩnh vực dân sự, phát sinh giữa các chủ thể có năng lực dân sự theo quy định của Bộ Luật dân sự năm 2005. Các số liệu làm cơ sở nghiên cứu, đánh giá được tính trong 5 năm, từ tháng 1/2008 đến hết tháng 12/2012 trên địa bàn Thành phố Hà Tĩnh, tỉnh Hà Tĩnh. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận của luận văn là hệ thống các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về hệ thống chính trị, chính sách quản lý Nhà nước về đất đai, về hoà giải cơ sở. 7 Luận văn sử dụng những phương pháp nghiên cứu dưới góc nhìn chính trị học, sử dụng phương pháp duy vật biện chứng Macxit làm nền tảng; kết hợp phương pháp lịch sử và logic, phân tích và tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội học. Trên cơ sở tính liên ngành trong nghiên cứu chính trị học, luận văn cũng có xem xét các vấn đề trên cơ sở lý luận của luật học và xã hội học. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về lý luận: Làm rõ thêm một số vấn đề về vai trò, phạm vi, trách nhiệm của hệ thống chính trị ở cơ sở đối với việc hoà giải các tranh chấp về đất đai. Về thực tiễn: Việc thực hiện nhiệm vụ hoà giải tranh chấp đất đai của hệ thống chính trị cơ sở ở Thành phố Hà Tĩnh; những ưu điểm, tồn tại, hạn chế; đề xuất các giải pháp tham mưu cho cấp uỷ, chính quyền các cấp hoạch định chính sách, nâng cao vai trò, chất lượng hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị cơ sở; xây dựng các biện pháp để tạo điều kiện cho công tác hoà giải hoạt động có hiệu quả; đồng thời cũng là những giải pháp để hạn chế hiện tượng tranh chấp đất đai vốn là một trong những vấn đề nóng, thách thức cấp uỷ, chính quyền các cấp trong công tác quản lý Nhà nước, giữ vững ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn gồm có 3 chương, 8 tiết. 8 Chƣơng 1 TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ HOÀ GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI 1.1. Tranh chấp đất đai 1.1.1. Khái niệm "Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân" [5, tr.82]. Cùng với sự phát triển của sản xuất và đời sống, nhu cầu sử dụng đất của con người ngày càng phong phú và đa dạng hơn. Xuất phát từ lợi ích của các giai tầng trong xã hội và dựa trên đòi hỏi của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, Nhà nước sử dụng các chính sách chính trị và pháp luật để điều chỉnh các quan hệ đất đai nhằm tạo lập một môi trường pháp lý lành mạnh cho hoạt động khai thác và sử dụng đất được hợp lý, hiệu quả. Tranh chấp đất đai là một hiện tượng xã hội xảy ra trong bất kỳ hình thái kinh tế - xã hội nào. Trong xã hội tồn tại lợi ích giai cấp đối kháng thì tranh chấp đất đai có thể xảy ra trên bình diện rộng giữa giai cấp thống trị sở hữu về đất đai với giai cấp bị thống trị vô sản về đất đai. Trong xã hội Xã hội chủ nghĩa, khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý thì tranh chấp đất đai thường xảy ra trong các mối quan hệ dân sự, khi xuất hiện mâu thuẫn về lợi ích kinh tế, quyền và nghĩa vụ của các bên. Việc giải quyết tranh chấp đất đai do các bên tự thương lượng hòa giải hoặc do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật. Tranh chấp đất đai hiểu theo nghĩa rộng là biểu hiện sự mâu thuẫn, bất đồng trong việc xác định quyền quản lý, quyền sử dụng đối với đất đai, phát sinh trực tiếp hoặc gián tiếp trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. Theo nghĩa hẹp, Luật đất đai năm 2003, khoản 26, Điều 4 đã giải nghĩa “tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ pháp luật về đất đai” [34, tr.12]. 9 Thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý, quyền sử dụng xung quanh một khu đất, một địa điểm đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải được quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ phải đi đến thương lượng, hòa giải hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết, phân xử. 1.1.2. Đặc điểm của tranh chấp đất đai trong giai đoạn hiện nay Vì đất đai là một loại tài sản, công cụ sản xuất đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên tranh chấp đất đai có đặc điểm khác với những tranh chấp khác, đó là: Thứ nhất: Chủ thể tham gia tranh chấp đất đai chỉ có thể là chủ thể của quyền quản lý và quyền sử dụng đất mà không phải là chủ thể của quyền sở hữu đất đai. Quyền sử dụng đất của các chủ thể được xác lập dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của Nhà nước hoặc được Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất đang sử dụng, được Nhà nước công nhận việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp từ chủ thể khác. Như vậy, chủ thể của tranh chấp đất đai có thể là các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình tham gia vào quan hệ quản lý và sử dụng đất. Thứ hai: Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý và quyền sử dụng đất, là công cụ sản xuất, tài sản, hàng hoá đặc biệt nên hầu hết các tranh chấp đều rất phức tạp và gay gắt. Nội dung của tranh chấp đất đai rất đa dạng và phức tạp bởi hoạt động quản lý và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất vào nhiều mục đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau. Trong nền kinh tế thị trường, đất đai không chỉ đơn thuần là một loại tư liệu sản xuất đặc biệt mà nó cũng là một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại lớn và cũng chịu tác động của quy luật thị trường nên việc quản lý và sử dụng không chỉ đơn thuần là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn phải khai thác 10 giá trị sinh lời của đất thông qua các giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Và tất yếu, khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú, phức tạp thì những mâu thuẫn, bất đồng phát sinh từ nội hàm trên cũng trở nên phức tạp và gay gắt hơn. Thứ ba: Tranh chấp đất đai gây hậu quả xấu về nhiều mặt, không chỉ tác động trực tiếp đến các bên tranh chấp mà gây ảnh hưởng tiêu cực đến xã hội và lợi ích Nhà nước. Tranh chấp đất đai phát sinh làm tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền quản lý, quyền sử dụng của người sử dụng đất, gây đình trệ sản xuất, hao tổn kinh phí, nhân lực và làm đóng băng các quan hệ giao dịch đối với phần đất bị tranh chấp. Tranh chấp đất đai không được giải quyết sớm đầu tiên dẫn đến mất đoàn kết giữa các bên tranh chấp, sau đó ảnh hưởng đến an ninh trật tự, nếu phức tạp có thể trở thành một vấn đề gây bất ổn về mặt chính trị, làm phá vỡ các mối quan hệ xã hội, gây thiệt hại đến lợi ích của xã hội và Nhà nước. Thứ tư: Tranh chấp đất đai nhiều trường hợp có thể trở thành những điểm nóng lôi kéo số đông người tham gia, trở thành một vấn đề nhạy cảm thu hút sự chú ý của dư luận xã hội, là một hiện tượng mang vừa tính pháp lý vừa mang tính chính trị. 1.1.3. Phân loại tranh chấp đất đai Theo pháp luật hiện hành: Trước năm 1980, Nhà nước ta thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân... Sau khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, Nhà nước trở thành đại diện chủ sở hữu duy nhất thống nhất quản lý đối với toàn bộ vốn đất đai trong cả nước. Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài; người sử dụng đất có các quyền năng thuộc quyền quản lý và sử dụng đối với khu đất thuộc quyền quản lý và sử dụng hợp pháp của mình. Do đó, phân loại dưới góc độ pháp luật, các tranh chấp đất đai hiện nay 11 có: Tranh chấp về quyền sử dụng đất; tranh chấp về tài sản có liên quan đến quyền sử dụng đất; tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến đơn vị hành chính. Theo nội dung tranh chấp: Để thuận lợi cho việc xác định quy phạm pháp luật điển hình áp dụng vào giải quyết tranh chấp về đất đai; tranh chấp đất đai thường được phân loại theo nội dung tranh chấp bao gồm: Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất; tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất; tranh chấp do lấn, chiếm đất; tranh chấp do cản trở việc thực hiện quyền sử dụng đất... Theo quy trình giải quyết: Để phục vụ việc nghiên cứu của Luận văn, có thể phân loại tranh chấp theo quy trình giải quyết gồm tranh chấp bắt buộc phải giải quyết qua hòa giải ở cơ sở và tranh chấp không bắt buộc phải giải quyết qua hòa giải ở sơ sở, xã phường, thị trấn. Căn cứ vào khoản 26 Điều 4, Điều 135, Điều 136 Luật đất đai năm 2003 và xét dưới góc độ lý luận thì tranh chấp đất đai bắt buộc phải qua hòa giải phải thỏa mãn các yếu tố sau: - Về quan hệ pháp luật nó phải là quan hệ đất đai như tranh chấp, lấn chiếm, đòi lại đất (tranh chấp quyền sử dụng) ... hoặc liên quan chặt chẽ đến đất đai như quan hệ chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn quyền sử dụng đất, được quyền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Về pháp luật chính để áp dụng khi giải quyết phải là Luật đất đai và Bộ luật dân sự. - Về khách thể của quan hệ này phải là quyền sử dụng đất. - Về chủ thể của quan hệ đất đai có thể là tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp. Như vậy, đối với các mâu thuẫn từ đất đai phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước, giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình an ninh – quốc phòng ... theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước giữa một bên là cơ quan quản lý hành chính Nhà nước và 12 một bên là cá nhân, tổ chức, hộ gia đình thì pháp luật chính để áp dụng quy trình giải quyết các mâu thuẫn này là Luật Khiếu nại, Luật tố cáo, Luật tố tụng hành chính nên không bắt buộc phải qua hòa giải ở cấp cơ sở. 1.2. Hoà giải tranh chấp đất đai 1.2.1. Định nghĩa Hòa giải là một biện pháp truyền thống để giải quyết các tất cả các mâu thuẫn, tranh chấp trong đời sống xã hội. “Hòa” có nghĩa là êm đẹp, “Giải” có nghĩa là cởi bỏ đi, “Hòa giải có nghĩa là làm cho êm đẹp, không còn chống đối nhau” [47, tr.383]. Ở nước ta hiện nay, có những hình thức hòa giải khác nhau: Hòa giải tại Tòa án theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự, hôn nhân gia đình; hòa giải các tranh chấp lao động; hòa giải bằng trọng tài thương mại; hòa giải tại cộng đồng dân cư thông qua hòa giải ở cơ sở. Theo Pháp lệnh Hòa giải ở cơ sở năm 1998 thì Hòa giải cơ sở “là việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế vi phạm pháp luật, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư” [52, tr.3]. Như vậy, Hòa giải có thể được hiểu là một phương pháp trong đó lấy việc tự thỏa thuận để tự nguyện đi đến một nhất trí chung nhằm giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp giữa các bên. Hòa giải có thể được tiến hành tự nguyện giữa các bên tranh chấp hoặc do một bên thứ ba đóng vai trò trung gian hòa giải để giúp đỡ, thuyết phục các bên đi đến một thỏa thuận chung. Hòa giải tranh chấp đất đai nhìn dưới góc độ là một biện pháp của quản lý Nhà nước (có tổ chức trung gian hòa giải) thì có thể định nghĩa như sau: Hòa giải tranh chấp đất đai là một phương thức giải quyết tranh chấp lấy việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục là biện pháp chính để các bên tranh chấp đạt 13 được thoả thuận chung, tự nguyện thống nhất được với nhau về quyền quản lý, quyền sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể trên cơ sở hài hoà lợi ích các bên và phù hợp với các quy định của pháp luật. 1.2.2. Đặc điểm Hòa giải là một trong những biện pháp giải quyết tranh chấp đất đai được ưa chuộng bởi nó có những đặc điểm và ưu điểm sau: Mục đích của hòa giải tranh chấp đất đai nhằm giúp đỡ các bên tranh chấp đạt được thống nhất chung, tự nguyện giải quyết các tranh chấp về quyền quản lý, quyền sử dụng đất đai mà không cần đến vai trò của Tòa án và các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. Phương pháp hòa giải không mang tính chất bắt buộc, cưỡng chế thi hành mà thể hiện sự thỏa thuận ý chí của các bên. Điều này phù hợp với một trong những nguyên tắc cơ bản của quan hệ dân sự là nguyên tắc tự nguyện. Ưu điểm của hòa giải tranh chấp đất đai là giúp các bên tranh chấp giữ gìn được tình đoàn kết; củng cố, phát huy đạo lý, truyền thống tốt đẹp trong gia đình, dòng họ và cộng đồng; giảm bớt các vụ khiếu kiện; phòng ngừa và hạn chế các vi phạm pháp luật trong nhân dân; giữ gìn trật tự xã hội, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai khá đơn giản, tiện lợi, kịp thời và ít gây tốn kém về tiền bạc, thời gian của các bên tranh chấp. Hòa giải tranh chấp đất đai có hiệu quả cao đối với các tranh chấp xảy ra ban đầu mang tính chất đơn giản, không phức tạp. 1.2.3. Các nguyên tắc thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai 1.2.3.1. Nguyên tắc chung Vì hòa giải tranh chấp đất đai là một nhóm việc của công tác Hòa giải ở cơ sở nên hòa giải tranh chấp đất đai phải được thực hiện theo những nguyên tắc và tiêu chí chung của công tác Hòa giải, đó là: 14