Tài liệu Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh lạng sơn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------o0o--------- ĐOÀN THANH SƠN HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------o0o--------- ĐOÀN THANH SƠN HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ MÃ SỐ: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN VIỆT TIẾN XÁC NHẬN CỦA CÁN BỘ HƢỚNG DẪN XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CHẤM LUẬN VĂN PGS.TS. NGUYỄN VIỆT TIẾN GS.TS. PHAN HUY ĐƢỜNG Hà Nội - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất cứ một công trình nào khác. LỜI CẢM ƠN Luận văn là kết quả quá trình học tập, nghiên cứu ở Nhà trƣờng, kết hợp với kinh nghiệm trong quá trình thực tiễn công tác, với sự cố gắng nỗ lực của bản thân. Lời đầu tiên tôi xin dành bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới thầy giáo PGS. TS Trần Việt Tiến là ngƣời trực tiếp hƣớng dẫn khoa học, đã tận tình hƣớng dẫn cho tôi cả chuyên môn và phƣơng pháp nghiên cứu và chỉ bảo cho tôi trong thời gian nghiên cứu thực hiện đề tài. Tôi xin chân thành cám ơn các cơ quan quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ XDCB tại tỉnh Lạng Sơn, các cơ quan liên quan và đồng nghiệp đã giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập dữ liệu và cung cấp thông tin của luận văn. Tôi xin chân thành cám ơn các Thầy giáo, Cô giáo trong Trƣờng Đại học kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập cũng nhƣ trong quá trình hoàn thành luận văn này. Quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn, do những hạn chế về thời gian và kinh nghiệm, không tránh khỏi những thiếu sót. Tôi mong nhận đƣợc sự góp ý chân thành của các Thầy giáo, Cô giáo, đồng nghiệp để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn. MỤC LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU ............................................................... ii DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU ............. Error! Bookmark not defined. MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .......................................................................................... 4 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................. 4 1.2 Những vấn đề chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ................................................................................................................... 7 1.2.1 Khái niệm đầu tƣ xây dựng cơ bản .......................................................... 7 1.2.2 Đặc điểm của đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc .... 8 1.2.3 Vai trò của đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ....... 11 1.3. Nội dung, những nhân tố ảnh đến quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc .................................................... 14 1.3.1 Quan niệm về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc .................................................................................. 14 1.3.2 Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ......................................................................................... 15 1.3.3. Những nhân tố ảnh đến quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc .................................................................. 26 1.3.4. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc. ................................................... 29 CHƢƠNG 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 30 2.1 Phƣơng pháp nghiên cúu lý thuyết............................................................ 30 2.2 Phƣơng pháp tổng hợp và phân tích.......................................................... 30 2.3 Kết hợp giữa phƣơng pháp nghiên cứu lý thuyết và phân tích tổng hợp.. 31 2.4 Phƣơng pháp thu thập thông tin, tổng hợp số liệu. ................................... 31 CHƢƠNG 3.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN .......................................................................................... 33 3.1 Khái quát tình hình kinh tế, xã hội và tình hình đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn ............................................................................. 33 3.1.1 Đặc điểm tự nhiên xã hội của tỉnh ......................................................... 33 3.1.2 Tình hình đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh .............................. 35 3.2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh .............................................................. 41 3.2.1 Trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ XDCB. ............................ 41 3.2.2. Trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt đầu tƣ xây dựng có bản ............ 44 3.2.3. Trong triển khai các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc .......................................................................................................... 47 3.2.4. Nghiệm thu và quản lý chất lƣợng công trình đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN............................................................................................................... 49 3.2.5 Thanh quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ................................................................................................................. 51 3.3 Đánh giá chung về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh ....................................................... 53 3.3.1 Những thành tựu..................................................................................... 53 3.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................. 55 CHƢƠNG 4. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN............... 61 4.1 Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và dự báo đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn đến năm 2020. ......................................... 61 4.1.1 Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ....................................................... 61 4.1.2 Dự báo đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn đến năm 2020. .................................................................. 62 4.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn....................... 65 4.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn ............................. 68 4.3.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản và cơ chế quản lý liên quan đến đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ............................................. 68 4.3.2. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ......................................... 70 4.3.3. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ......................................... 72 4.3.4 Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với triển khai thực hiện dự án........... 72 4.3.5. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với nghiệm thu và quản lý chất lƣợng công trình đầu tƣ đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ...... 73 4.3.6. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc trong thanh quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ............................................................. 74 4.3.7. Hoàn thiện bộ máy tổ chức và nâng cao năng lực cán bộ quản lý quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản ............................................................................... 75 4.3.8. Tăng cƣờng kiểm tra, kiểm soát của nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc ............................................................. 76 4.4 Kiến nghị, đề xuất ..................................................................................... 76 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 80 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ KT-XH : Kinh tế-xã hội XDCB : Xây dựng cơ bản ĐTXD : Đầu tƣ xây dựng NSNN : Ngân sách nhà nƣớc QLNN : Quản lý nhà nƣớc UBND : Ủy ban nhân dân HĐND : Hội đồng nhân dân ĐTPT : Đầu tƣ phát triển CSHT : Cơ sở hạ tầng i DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU BẢNG 3.1: CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ PHÂN THEO NGÀNH KINH TẾ .... 37 BẢNG 3.2 CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ THEO LÃNH THỔ............................. 39 BẢNG 3.3: DANH MỤC DỰ ÁN QUY HOẠCH ĐƢỢC PHÊ DUYỆT GIAI ĐOẠN 2011-2014 ........................................................................................... 41 BẢNG 3.4: TÌNH HÌNH THẨM ĐỊNH DỰ ÁN GIAI ĐOẠN 2011-2014 ... 44 BẢNG 3.5: SỐ LIỆU QUẢN LÝ THẨM ĐỊNH DỰ TOÁN CÔNG TRÌNH NĂM 2014....................................................................................................... 46 BẢNG 3.6:TỔNG HỢP KẾT QUẢ LỰA CHỌN NHÀ THẦU DỰ ÁN....... 48 GIAI ĐOẠN 2011 – 2014 ............................................................................... 48 BẢNG 3.7: SỐ LIỆU KIỂM TRA, KIỂM ĐỊNH CHẤT LƢỢNG CÔNG TRÌNH ............................................................................................................. 49 BẢNG 3.8: SỐ LIỆU GIẢI NGÂN VỐN ĐẦU TƢ XDCB GIAI ĐOẠN 2011-2014 ........................................................................................................ 51 BẢNG 3.9: KẾT QUẢ THỰC HIỆN QUYẾT TOÁN DỰ ÁN GIAI ĐOẠN 2011-2014 ........................................................................................................ 52 BẢNG 3.10: KHẢO SÁT ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CÁC QUY HOẠCH CHỦ YẾU GIAI ĐOẠN 2011-2014 ............................................................... 54 BẢNG 3.11: THỐNG KÊ MỘT SỐ TỒN TẠI TRONG QUẢN LÝ ĐTXD 58 GIAI ĐOẠN 2011-2014.................................................................................. 58 ii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tƣ xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chiến lƣợc, một giải pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo hƣớng tăng trƣởng cao, ổn định và bền vững cho một đất nƣớc cũng nhƣ trong từng địa phƣơng. Bất cứ một ngành, một lĩnh vực nào, để đi vào hoạt động đều phải thực hiện đầu tƣ cơ sở vật chất, tài sản cố định; vì vậy đầu tƣ XDCB luôn là vấn đề quan trọng và đƣợc chú ý quan tâm. Trong những năm qua, đầu tƣ XDCB đã góp phần không nhỏ đối với tăng trƣởng và phát triển nền kinh tế của nƣớc ta. Rất nhiều công trình XDCB trong các lĩnh vực nhƣ: năng lƣợng, công nghiệp khai thác, chế biến, cơ sở hạ tầng, nông, lâm nghiệp đƣợc đầu tƣ xây dựng làm tiền đề cho việc phát triển kinh tế của đất nƣớc. Cũng nhƣ nhiều địa phƣơng khác trong cả nƣớc, quá trình thực hiện đầu tƣ XDCB tỉnh Lạng Sơn thời gian qua đã đạt đƣợc những kết quả, thành công nhất định, nhờ đó mà KT-XH có bƣớc phát triển, đời sống của nhân dân đƣợc cải thiện. Tuy nhiên, việc QLNN đối với đầu tƣ XDCB chƣa đạt đƣợc hiệu quả nhƣ mong muốn; hạn chế, yếu kém còn xảy ra ở nhiều khâu; thất thoát, lãng phí chƣa đƣợc ngăn chặn triệt để. Nghiên cứu tìm giải pháp phù hợp để khắc phục những hạn chế, yếu kém, nâng cao hiệu quả QLNN đối với đầu tƣ XDCB trên địa bàn tỉnh đang là vấn đề bức xúc đặt ra. Là cán bộ đang công tác tại tỉnh Lạng Sơn, với những kiến thức đã đƣợc học và kinh nghiệm qua công tác thực tế, tôi quyết định lựa chọn đề tài: "Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn" làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế với mong muốn có thể đóng góp một phần nhỏ bé hỗ trợ cho việc nâng cao hiệu lực quản lý và sử dụng hiệu quả vốn đầu tƣ XDCB, đồng thời góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế - xã hội của địa phƣơng. 1 Đề tài đƣợc thực hiện nhằm tìm lời giải đáp cho câu hỏi nghiên cứu: Những giải pháp nào cần được thực hiện để hoàn thiện QLNN đối với đầu tư XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn? 2. Mục tiêu nghiên cứu Tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tƣ xây dựng cơ bản và QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn ngân sách. - Nghiên cứu, làm rõ thực trạng công tác QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. - Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu - Đối tƣợng nghiên cứu: Nghiên cứu các khâu của quá trình QLNN đối với đầu tƣ XDCB nói chung và QLNN đối với đầu tƣ bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn nói riêng. - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình thực hiện QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn bằng số liệu từ năm 2011 đến năm 2014. Do những hạn chế về thời gian, thông tin; đề tài chỉ thực hiện khảo sát đối với đầu tƣ XDCB bằng nguồn vốn NSNN do tỉnh Lạng Sơn quản lý, các nguồn vốn NSNN do các Bộ, cơ quan trung ƣơng triển khai trên địa bàn tỉnh chƣa đề cập tại Luận văn này. 5. Những đóng góp mới của luận văn - Trên cơ sở nghiên cứu những văn bản quy phạm pháp luật về QLNN, thực hiện đầu tƣ XDCB đã đƣợc ban hành, luận văn đã hệ thống những vấn đề lý 2 luận và thực tiễn QLNN đối với lĩnh vực đầu tƣ XDCB trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. Luâ ̣n văn đã thể hiê ̣n đƣơ ̣cnhững nội dung quản lý nhà nƣớc đố i với đầ u tƣ XDCB bằ ng vố n NSNN trên đ ịa bàn tỉnh Lạng Sơn để ha ̣n chế đế n mƣ́c thấ p nhấ t lañ g phi,́ thất thoát, nâng cao hiê ̣u quả sƣ̉ du ̣ng vố n đầ u tƣ . - Luâ ̣n văn đã phân tích và đánh giá thực trạng, nêu ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế về QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. - Các giải pháp trong Luận văn sẽ góp phần tăng cƣờng hơn nữa công tác QLNN đối với lĩnh vực đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn, đă ̣c biê ̣t là về 05 nô ̣i dung mà luâ ̣n văn đã đi sâu vào nghiên cƣ́u , đánh giá , góp phần nâng cao hi ệu lực, hiệu quả QLNN, khắc phục, hạn chế những yếu kém trong công tác QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằ ng vố n NSNN trên điạ bàn tỉnh Lạng Sơn. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn đƣợc kết cấu 4 chƣơng: Chƣơng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc. Chƣơng 2. Phƣơng pháp nghiên cứu. Chƣơng 3. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. Chƣơng 4. Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. 3 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu Hoàn thiện QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN đã có một số đề tài, bài viết đƣợc nghiên cứu và đăng tải trên những khía cạnh khác nhau. Có thể nêu lên một số công trình đã nghiên cứu có liên quan đến đề tài nhƣ: Luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước” của Trần Văn Hồng tại Học viện tài chính, năm 2002 đã hệ thống hoá, khái quát và mở rộng những lý luận cơ bản về vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc, cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc, cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc, luận án đã phân tích cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc ở Việt Nam qua các thời kỳ từ Nghị định 232/CP ngày 6/6/1981 đến năm 2001; rút ra những ƣu, nhƣợc điểm của cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc giai đoạn này. Vận dụng những bài học kinh nghiệm từ quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của nƣớc ta và của các nƣớc trên thế giới, kết hợp với những lý luận đã đƣợc nghiên cứu, luận án đã đƣa ra những kiến nghị nhằm đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc nhƣ xác định đúng đối tƣợng đầu tƣ theo các nguồn vốn NSNN, tín dụng Nhà nƣớc … Luận án tiến sỹ kinh tế: “QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN ở Việt Nam” của Tạ Văn Khoái, tại Học viện chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2009, nghiên cứu QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN trên các giai đoạn của chu trình dự án, chủ yếu là cấp NSTW trong phạm vi cả nƣớc. QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung: 4 hoạch định, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ máy và kiểm tra, kiểm soát. Tác giả đã chỉ ra nhiều hạn chế, bất cập trên nhiều mặt nhƣ: khung pháp luật chƣa đồng bộ, chƣa thống nhất, cơ chế quản lý còn nhiều điểm lạc hậu, năng lực quản lý chƣa đáp ứng yêu cầu. Luận án đã chỉ rõ ba nhóm nguyên nhân của những hạn chế, bất cập, trong các nguyên nhân đó có nguyên nhân chủ quan từ bộ máy, cán bộ quản lý. Đồng thời cũng chỉ rõ hạn chế của các dự án, trong đó đặc biệt là sự phân tán, dàn trải, sai phạm và kém hiệu quả của không ít dự án ĐTXD từ NSNN. Luận án tiến sĩ kinh tế: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý” của Cấn Quang Tuấn tại Học viện tài chính, năm 2009 đã đề cập một số vấn đề lý thuyết chung về vốn ĐTPT và vốn đầu tƣ XDCB tập trung từ NSNN, trong đó việc nghiên cứu vốn ĐTPT đƣợc tiến hành dƣới góc độ có liên quan đến vốn đầu tƣ XDCB tập trung từ NSNN. Góp phần hệ thống hóa và phân tích sâu một số nội dung lý luận về quản lý vốn ĐTPT nói chung, vốn đầu tƣ XDCB thuộc NSNN nói riêng. Trên cơ sở hệ thống hóa những nhận thức chung về vốn ĐTPT và vốn XDCB tập trung từ NSNN, luận án tập trung đánh giá thực trạng sử dụng vốn XDCB tập trung từ nguồn NSNN do thành phố Hà Nội quản lý. Luận văn thạc sỹ kinh tế chính trị: “Tăng cường quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản b ằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An” của Nguyên Trung Hiếu tại Trƣờng Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2014 đã hệ thống những khái niệm về đầ u tƣ, đầu tƣ XDCB, đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN. Tƣ̀ đó , luận văn đã đi sâu phân tích đố i với 4 nội dung quản lý Nhà nƣớc về quản lý đ ầu tƣ XDCB thông qua các công cụ pháp luật, cơ chế chính sách, quy hoạch XDCB và t ổ chức thực hiện; giám sát viê ̣c thực hiện của các chủ đầ u tƣ trong công tác quản lý đầ u tƣ XDCB bằ ng vố n 5 NSNN nhằ m mang l ại hiệu quả cao nhất, bao gồ m : Quy triǹ h quản lý ; phƣơng thƣ́c quản lý ; công cu ̣ quản lý và thanh tra, kiể m tra, xƣ̉ lý vi pha ̣m trong hoa ̣t đô ̣ng đầ u tƣ XDCB bằ ng vố n NSNN. Trong công tác thanh quyết toán công trình có luận án tiến kỹ kinh tế: “Phương pháp kiểm toán báo cáo quyết toán công trình xây dựng cơ bản hoàn thành”của Trịnh Văn Vinh, tại Trƣờng đại học tài chính kế toán Hà Nội, năm 2000. Luận án nghiên cứu kiểm toán báo cáo quyết toán các công trình đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc và những công trình chỉ định thầu. Đây là những công trình xây dựng cơ bản đã hoàn thành tức chỉ đề cập đến giai đoạn thực hiện đầu tƣ (giai đoạn thứ hai) của dự án đầu tƣ. Luận án đã phân tích làm rõ về vai trò và sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trƣờng đồng thời hệ thống những luận cứ cơ bản của một cuộc kiểm toán báo cáo tài chính về việc vận dụng vào kiểm toán báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành. Trong lĩnh vực thanh tra, kiểm tra, giám sát có luận án tiến sĩ kinh tế: Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước ở Việt Nam” của Nguyễn Văn Bình tại Học viện tài chính, năm 2010. Luận án đi sâu nghiên cứu về thanh tra tài chính dự án đầu tƣ xây dựng sử dụng vốn nhà nƣớc. Luận án trình bày những vấn đề liên quan đến lí luận và thực tiễn trong hoạt động thanh tra tài chính dự án đầu tƣ xây dựng sử dụng vốn nhà nƣớc của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc thƣờng xuyên có hoạt động thanh tra về đầu tƣ xây dựng nhƣ: Thanh tra Chính phủ, thanh tra Bộ tài chính, thanh tra Bộ xây dựng, thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ… Luận án tập trung nghiên cứu, khảo sát những dự án đầu tƣ xây dựng thuộc thẩm quyền giám sát, đánh giá toàn bộ của cơ quan nhà nƣớc, đó là những dự án có tỷ lệ sử dụng vốn nhà nƣớc từ 30% trở lên với khoảng thời gian từ năm 2000 đến năm 2009. 6 Nhìn chung, các công trình nghiên cứu ở những mức độ khác nhau, trên nhiều khía cạnh khác nhau đã đề cập đến QLNN đối với đầu tƣ XDCB. Tuy nhiên, chƣa có luận án nào nghiên cứu về Hoàn thiện QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn. Vì vậy đề tài vẫn mang tính cấp thiết và có ý nghĩa cả về lý luận lẫn thực tiễn. 1.2 Những vấn đề chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 1.2.1 Khái niệm đầu tƣ xây dựng cơ bản Đầu tƣ theo nghĩa rộng có nghĩa là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm đem lại cho nhà đầu tƣ các kết quả nhất định trong tƣơng lai mà kết quả này thƣờng phải lớn hơn các chi phí về các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực đầu tƣ bao gồm các tài sản hữu hình nhƣ: tiền vốn, đất đai, nhà xƣởng, máy móc, thiết bị, hàng hoá… và các loại tài sản vô hình nhƣ: bằng sáng chế, phát minh, bí quyết kĩ thuật, bí quyết thƣơng mại, thƣơng hiệu, bản quyền … Theo nghĩa hẹp, đầu tƣ chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nhà đầu tƣ hoặc xã hội kết quả trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt đƣợc kết quả đó. Đầu tƣ là việc bỏ vốn hôm nay để mong thu đƣợc lợi nhuận trong tƣơng lai. Xét về mặt thời gian, đầu tƣ là để dành tiêu dùng hiện tại và kì vọng một tiêu dùng lớn hơn trong tƣơng lai, đầu tƣ gắn liền với rủi ro, mạo hiểm. Mục tiêu của đầu tƣ là nhằm thu về hiệu quả, là tổng hợp các lợi ích kinh tế, kỹ thuật, xã hội, môi trƣờng, an ninh quốc phòng do đầu tƣ tạo ra. Nhƣ vậy, đầu tƣ là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, vật chất và trí tuệ để sản xuất và kinh doanh nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế xã hội trong một khoảng thời gian nhất định ở tƣơng lai. Đầu tƣ xây dựng cơ bản là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động 7 xây dựng cơ bản. Công trình xây dựng là sản phẩm đƣợc tạo thành bởi sức lao động của con ngƣời, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, đƣợc liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dƣới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dƣới mặt nƣớc và phần trên mặt nƣớc, đƣợc xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lƣợng và các công trình khác. Xây dựng cơ bản là nh ững hoạt động với chức năng tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế (bao gồm hoạt động khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt máy móc thiết bị…) thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục, sửa chữa các tài sản cố định. Đầu tƣ XDCB có thể bằng vốn của các thành phần kinh tế, có thể bằng vốn NSNN. Đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN là quá trình nhà nƣớc bỏ vốn từ ngân sách (toàn bộ hoặc một phần giá trị đầu tƣ) để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nh ằm tạo ra tài sản cố định, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật để nhằm phát triển kinh tế, xã hội. (Nguyễn Trung Hiếu, 2014) 1.2.2 Đặc điểm của đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc Hoạt động đầu tƣ XDCB bằng vố n NSNN mang nh ững đặc điểm của đầ u tƣ XDCB nói chung và có nhƣ̃ng đă ̣c điể m riêng biê ̣t. 1.2.2.1 Đặc điểm chung Thứ nhấ t, đầ u tư XDCB đòi hỏi vốn lớn, đầ u tư trong thời gian dài: Hoạt động đầu tƣ XDCB đòi hỏi một số lƣợng vốn lao động, vật tƣ lớn, đƣợc tạo ra trong thời gian dài, có thời gian sử dụng lâu dài và liên quan đến nhiều ngành nhƣ: kỹ thuật, kinh tế, xây dựng, điêu khắc... Nguồn vốn đƣa vào đầ u tƣ xây dƣ̣ng cơ b ản sẽ chƣa phát huy hiê ̣u quả trong su ốt quá trình đầu tƣ nhƣng nó sẽ phát huy hiệu quả khi đƣa công trình xây dựng vào sử dụng. Sản phẩm xây dựng từ khi khởi công đến khi hoàn thành công trình bàn 8 giao đƣa vào sử dụng thƣờng kéo dài. Quá trình thi công đƣợc chia thành nhiều giai đoạn: từ khâu chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ cho đến khi kết thúc đầu tƣ, mỗi giai đoạn đƣợc chia thành nhiều công việc khác nhau. Các công việc này thƣờng diễn ra ngoài trời, tại địa điểm xây dựng công trình nên chịu tác động lớn của nhân tố môi trƣờng nhƣ nắng, mƣa, bão… đồng thời còn chịu nhiều biế n động của giá cả, quy mô, công nghệ… Đặc điểm này không những chỉ đòi hỏi việc tổ chức quản lý, giám sát chặt chẽ sao cho đảm bảo chất lƣợng công trình đúng nhƣ thiết kế, dự toán, thi công đúng tiến độ, mà còn phải dự kiến đƣợc mức độ lỗi thời của dự án để quyết định đầu tƣ cho phù hợp. Tùy theo quy mô, mức độ đầu tƣ mà thời gian đầu tƣ xây dựng khác nhau, thông thƣờng từ 3 tháng đến 5 năm, đối với những dự án có mức đầu tƣ lớn có thể lên đến 10 – 15 năm. Vì vậy trong quá trình đầu tƣ cần phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý, đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tƣ thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn nhất để đƣa vào vận hành khai thác, chống lãng phí nguồn lực. Thứ hai, đầ u tư XDCB tạo ra sản phẩm cố đi ̣nh và có giá tr ị sử dụng lâu dài: Sản phẩm của hoa ̣t đô ̣ng đầ u tƣ XDCB thƣờng c ố định tại nơi sản xuất, các điều kiện để sản xuất phải di chuyển theo địa điểm đặt sản phẩm. Các điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hƣởng lớn đến quá trình thực hiện đầu tƣ, cũng nhƣ việc phát huy kết quả đầu tƣ. Vì vậy, địa điểm xây dựng cần đƣợc bố trí hợp lý, đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với kế hoạch, qui hoạch, bố trí tại nơi có điều kiện thuận lợi để khai thác lợi thế so sánh của vùng, quốc gia, đồng thời phải đảm bảo đƣợc sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ. Các thành quả của đầu tƣ XDCB có giá trị sử dụng lâu dài, các tài sản 9 thông thƣờng thời gian sử dụng từ 5 đến 30 năm, có khi hàng trăm năm. Thứ ba, liên quan đế n nhiề u ngành, nghề : Một dự án đầu tƣ XDCB thƣờng do nhiều đơn vị cùng tham gia thực hiện. Để thực hiện một dự án đầu tƣ XDCB thƣờng có nhiều hạng mục, nhiều giai đoạn, tƣ̀ lâ ̣p dƣ̣ án đầ u tƣ , khảo sát thiết kế , thi công xây dƣ̣ng , lắ p đă ̣t thiế t bi ̣, giám sát, quản lý chất lƣợng , mỗi công viê ̣c đề u mang đă ̣c thù riêng đòi hỏi phải có nhiề u đơn vi ̣với chƣ́c năng nhiê ̣m vu ̣ phù hơ ̣p để tham gia . Trên một công trƣờng xây dựng có thể có nhiều đơn vị tham gia, các đơn vị này cùng hoạt động trên một không gian, thời gian, trong tổ chức thi công cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau. 1.2.2.2 Đặc điểm riêng Thứ nhấ t, sử dụng tiề n từ NSNN: Đầu tƣ XDCB bằng vốn NSNN là quá trình nhà nƣớc bỏ vốn từ ngân sách (toàn bộ hoặc một phần giá trị đầu tƣ, để tiến hành các hoạt động xây dựng công trình nhằm tạo ra tài sản cố định, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế. Vố n chi cho hoa ̣t đô ̣ng đầ u tƣ XDCB tƣ̀ NSNN chiế m tỷ tro ̣ng lớn trong tổ ng chi đầ u tƣ XDCB của toàn xã hô ̣i , đƣơ ̣c cấ p phát trƣ̣c tiế p và không hoàn lại nên là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất, cầ n phải đƣơ ̣c quản lý chặt chẽ . Mă ̣t khác , vố n chi cho hoa ̣t đô ̣ng đầ u tƣ XDCB tƣ̀ NSNN đƣơ ̣c phân bổ theo dƣ̣ toán chi hàng năm , là một trong những nguyên nhân dẫn đế n viê c̣ thi công xây dƣ̣ng công triǹ h kéo dài để chờ vố n , làm tăng tổng mức đầu tƣ, thấ t thoát, lãng phí vố n đầ u tƣ. Thứ hai, đầ u tư XDCB bằng vốn NSNN chủ yếu phục vụ lợi ích công cộn:g Lĩnh vực đầu tƣ XDCB từ vốn NSNN thƣờng tập trung vào xây dựng kế t cấ u ha ̣ tầ ng công cô ̣ng , công trình phúc lơ ̣i xã hô ̣i , nhƣ̃ng công trình này có tỷ suất lợi nhuận thấp nhƣng có tác du ̣ng xây d ựng cơ sở hạ tầng, tạo môi 10 trƣờng đầu tƣ thuận lợi, thu hút các nguồn vốn khác, tạo điều kiện t húc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Đây là nhƣ̃ng liñ h vƣ̣c mà các thành phầ n kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tƣ do vốn bỏ ra để đầ u tƣ không thu hồ i trƣ̣c tiế p hoă ̣c thu hồ i rấ t châ ̣m. Quan điể m ph át triển về kinh tế của Đảng và Nhà nƣớc là ph ải phát triển bền vững về kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an ninh kinh tế. Đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trƣởng... Phát triển nhanh và bền vững phải luôn gắn chặt với nhau trong quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế - xã hội. 1.2.3 Vai trò của đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc Đầu tƣ XDCB có vị trí quan trọng đối với phát triển kinh tế của tất cả các nƣớc trên thế giới, đặc biệt là các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam. Công tác đầu tƣ XDCB có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực hiện thành công chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội theo hƣớng công nghiệp hóa – hiện đại hóa nhằm khai thác và sử dụng có hiệu quả nhất các tài nguyên thiên nhiên, lao động, vốn và các nguồn lực khác trong xã hội. Nhìn một cách tổng quát, đầu tƣ XDCB trƣớc hết là hoạt động đầu tƣ nên cũng có những vai trò chung của hoạt động đầu tƣ nhƣ: tác động đến tổng cung và tổng cầu, tác động đến sự ổn định, tăng trƣởng và phát triển kinh tế, tăng cƣờng khả năng phát triển khoa học và công nghệ của đất nƣớc. Ngoài ra, với tính chất đặc thù của mình, đầu tƣ XDCB là điều kiện trƣớc tiên và cần thiết cho phát triển nền kinh tế, có vai trò ảnh hƣởng riêng đối với nền kinh tế và với từng cơ sở sản xuất. Nhƣ vậy, đầu tƣ XDCB là hoạt động rất quan trọng trong quá trình thực hiện đầu tƣ phát triển, quyết định trực tiếp đến sự hình thành chiến lƣợc phát triển kinh tế từng thời kỳ, góp phần làm thay đổi cơ chế quản lý kinh tế, chính 11