Tài liệu Hoạt động của chính quyền xã – từ thực tiễn huyện văn lâm, tỉnh hƣng yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ---/--- ---/--- HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN SỸ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN VĂN LÂM, TỈNH HƢNG YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2016 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ---/--- ---/--- HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN SỸ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN VĂN LÂM, TỈNH HƢNG YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Đinh Văn Mậu HÀ NỘI - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Đinh Văn Mậu. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày … tháng … năm 2016 Tác giả luận văn Nguyễn Văn Sỹ LỜI CẢM ƠN Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả luận văn xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành, sâu sắc nhất tới GS.TS. Đinh Văn Mậu vì sự tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tác giả trong quá trình thực hiện luận văn. Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các Thầy, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng dạy và truyền đạt kiến thức cho tôi. Xin cảm ơn toàn thể cán bộ, nhân viên của Học viện Hành chính quốc gia đã tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành chương trình cao học. Xin chân thành cảm ơn UBND Huyện Văn Lâm, Tỉnh Hưng Yên đã nhiệt tình cung cấp số liệu, tài liệu cho tôi hoàn thiện luận văn. Cảm ơn gia đình, bạn bè đồng nghiệp đã luôn động viên, quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ tôi về cả vật chất và tinh thần, để tôi có thể hoàn thiện luận văn này. Tuy đã có nhiều cố gắng trong việc đầu tư thời gian và công sức nghiên cứu hoàn thành luận văn, nhưng do hạn chế về chuyên môn, kiến thức, nên chắc hẳn không thể tránh khỏi những khiếm khuyết, thiếu sót. Kính mong nhận được sự góp ý của các Thầy, cô giáo, của đồng nghiệp và các bạn học viên, để luận văn ngày càng hoàn thiện, hữu ích hơn. Xin trân trọng cám ơn! Hà Nội, ngày … tháng … năm 2016 Tác giả luận văn Nguyễn Văn Sỹ DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ VIẾT TẮT DỊCH NGHĨA 1 CC Công chức 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 NQ-CP Nghị quyết – Chính phủ 4 NQ/TW Nghị quyết/ Trung ương 5 MTTQ Mặt trận tổ quốc 6 QĐ-TTg Quyết định – Thủ tướng 7 UBND Ủy ban nhân dân 8 UBMTTQVN Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam DANH MỤC BẢNG BIỂU STT TÊN BẢNG/BIỂU 1 Bảng 2.1. Cơ cấu, số lƣợng Cán bộ, Công chức, lao động hợp đồng thuộc HĐND và UBND các xã thuộc huyện TRANG 44 Văn Lâm, tỉnh Hƣng Yên nhiệm kỳ 2011-2016 2 Bảng 2.2. Số lƣợng các kỳ họp HĐND xã thuộc huyện Văn Lâm nhiệm kỳ 2011-2016 3 Bảng 2.3. Số lƣợng Nghị quyết do HĐND xã thuộc huyện Văn Lâm ban hành trong nhiệm kỳ 2011-2016 4. 45 48 Bảng 2.4. Số lƣợng văn bản quản lý nhà nƣớc do UBND xã thuộc huyện Văn Lâm ban hành trong nhiệm kỳ 57 2011-2016 5 Biểu 2.1. Số lƣợng văn bản quản lý nhà nƣớc do UBND xã thuộc huyện Văn Lâm ban hành trong nhiệm kỳ 2011-2016 58 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN Xà VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà ................................................... 7 1.1. Khát quát về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã ................ 7 1.1.1. Chính quyền xã..................................................................................... 7 1.1.2. Hoạt động của chính quyền xã........................................................... 20 1.2. Đặc điểm, vai trò hoạt động của chính quyền xã ..................................... 21 1.2.1. Đặc điểm về hoạt động của chính quyền xã ...................................... 21 1.2.2. Vai trò hoạt động của chính quyền xã ............................................... 23 1.3. Nội dung hoạt động của chính quyền xã .................................................. 24 1.3.1. Nội dung hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ................................ 24 1.3.2. Nội dung hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ................................... 29 1.4. Kinh nghiệm về hoạt động của chính quyền địa phương ở một số quốc gia ................................................................................................................ 30 1.4.1. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ ................................................................... 30 1.4.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp ...................................................... 32 1.4.3. Kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang Đức........................................ 33 1.4.4. Kinh nghiệm ở Thụy Điển .................................................................. 35 1.4.5. Kinh nghiệm của Đan Mạch .............................................................. 36 1.4.6. Những bài học vận dụng vào hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam ......................................................................................................... 37 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ............................................................................... 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà QUA THỰC TIỄN HUYỆN VĂN LÂM, TỈNH HƢNG YÊN ................. 41 2.1. Khái quát chung về huyện Văn Lâm và chính quyền xã thuộc huyện Văn Lâm ................................................................................................................ 41 2.1.1. Khái quát chung về huyện Văn Lâm .................................................. 41 2.1.2. Khái quát chung về chính quyền xã của huyện Văn Lâm .................. 43 2.2. Nhận xét hoạt động của chính quyền xã .................................................. 45 2.2.1. Nhận xét hoạt động của Hội đồng nhân dân ..................................... 45 2.2.2. Nhận xét hoạt động của Ủy ban nhân dân ........................................ 55 2.3. Nguyên nhân các hạn chế trong hoạt động của chính quyền xã ................... 62 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ............................................................................... 64 Chƣơng 3: THÚC ĐẨY HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà Ở HUYỆN VĂN LÂM, TỈNH HƢNG YÊN HIỆN NAY .... 65 3.1. Quan điểm, phương hướng ...................................................................... 65 3.2. Giải pháp thúc đẩy hiệu quả hoạt động của chính quyền xã.................... 70 3.2.1. Tiếp tục thực hiện sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy Đảng .......... 70 3.2.2. Đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền xã ................... 76 3.2.3. Hoàn thiện hệ thống thể chế về chính quyền địa phương .................. 77 3.2.4. Đổi mới hoạt động của Hội đồng nhân dân ...................................... 79 3.2.5. Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức xã ...................................... 82 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 .............................................................................. 89 KẾT LUẬN .................................................................................................... 90 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 92 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong Hiến pháp năm 2013, chính quyền nhà nước được chia thành bốn cấp: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chính quyền xã là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền được tổ chức tại các đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn. Nó có một vị trí đặc biệt trong các cấp chính quyền. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”(Hồ Chí Minh toàn tập: Tập 5, NXB CTQG, H.2002, trang 371). Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khoá IX) về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở xã, phường, thị trấn, xác định: “Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy chủ quyền dân chủ của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế-xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư”.Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, hiệu quả và sức mạnh của nhà nước không chỉ phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực ở trung ương mà còn lại phụ thuộc rất nhiều vào cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở cơ sở. Chính quyền xã phải trong sạch, đủ năng lực để đảm nhận vị trí luôn là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là nơi trực tiếp thực hiện và đưa chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống. Huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên được coi là cửa ngõ phía đông của Thủ đô Hà Nội. Văn Lâm có 11 đơn vị hành chính cấp xã, gồm: 1 thị trấn Như Quỳnh (thành lập ngày 24/2/1997 trên cơ sở xã Như Quỳnh cũ) và 10 xã với diện tích 74,4 km2 và 96.900 nhân khẩu. Trong những năm qua, kinh tế của 1 huyện tăng trưởng khá. Cơ sở hạ tầng của huyện không ngừng được đầu tư nâng cấp theo hướng hiện đại; tiến trình đô thị hóa diễn ra với tốc độ cao; công tác quy hoạch, xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng nông thôn mới theo Chương trình mục tiêu quốc gia được triển khai thực hiện có hiệu quả. Chính quyền xã thuộc huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên trong những năm gần đây được củng cố, tăng cường về tổ chức bộ máy; cán bộ, công chức từng bước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển địa phương. Tuy nhiên, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, nhất là yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Đồng thời với việc áp dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, hoạt động của chính quyền xã ở huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên đã bộc lộ những yếu kém, bất cập về thể chế; mô hình tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền xã còn nhiều điểm chưa hợp lý; sự phân cấp cho chính quyền xã còn thiếu cụ thể; số lượng định biên và cơ cấu chức danh công chức xã còn cứng nhắc, nơi thiếu, nơi thừa; chưa có sự phân công rõ ràng, rành mạch thẩm quyền, trách nhiệm của cá nhân và tập thể… Đây chính là những nguyên nhân làm hạn chế hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền xã trong bối cảnh mới. Xuất phát từ tình hình thực tiễn đó, tôi xin được lựa chọn đề tài: “ Hoạt động của chính quyền xã – từ thực tiễn huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên” làm đề tài luận văn tốt nghiệp của mình, để qua đó nghiên cứu và đưa ra được một số biện pháp khắc phục những hạn chế trong hoạt động của chính quyền xã hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nghiên cứu về hoạt động của chính quyền xã đã trở thành đề tài thu hút sự quan tâm nghiên cứu của Đảng, Nhà nước, các nhà nghiên cứu lý luận và 2 hoạt động thực tiễn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. Mỗi công trình có những góc độ tiếp cận, phạm vi và cấp độ nghiên cứu khác nhau. Căn cứ theo nội dung có thể chia thành các nhóm sau: - Nhóm thứ nhất gồm các công trình nghiên cứu về hoạt động của bộ máy nhà nước và của chính quyền địa phương, trong đó đề cập tới chính quyền xã dưới giác độ là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng. Có thể kể đến một số công trình như cuốn: “Về cải cách bộ máy nhà nước”, Trường Hành chính quốc gia, Nxb Sự thật, 1991; Cuốn “Thể chế hành chính và tổ chức hành chính nhà nước”, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Nxb Sự thật, 1992; Cuốn “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương – Lịch sử và hiện tại” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng Nai, 1997; Cuốn “Cải cách chính quyền địa phương – Lý luận và thực tiễn” của tác giả Tô Tử Hạ - Nguyễn Hữu Tri – PTS Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998; Chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương” của TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, 2001; Cuốn “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” do Nguyễn Ký, TS.Nguyễn Hữu Đức, ThS.Đinh Xuân Hà đồng chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006… Các chuyên đề, công trình trên đã đề cập, nghiên cứu về bộ máy nhà nước nói chung và chính quyền xã nói riêng. Tuy nhiên, các chuyên đề, công trình này chưa đi sâu vào nghiên cứu chuyên biệt về hoạt động của chính quyền xã. - Nhóm thứ hai gồm các công trình nghiên cứu về chính quyền xã. Thuộc nhóm này có các công trình như: Luận án Phó tiến sĩ của Trần Nho Thìn về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã”; Bài viết “Chính quyền cơ sở ở 3 nông thôn hiện nay” của TS.Lê Minh Thông, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 3 năm 2001; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN”, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2002; Bài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phường” của TS.Thái Vĩnh Thắng. Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 4/2003; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở (xã) trong điều kiện cải cách hành chính” của Vụ Chính quyền địa phương Bộ Nội Vụ, 2005… Nhóm này gồm những bài viết, công trình nghiên cứu về chính quyền xã, cấp xã, cũng đã tập trung phân tích, đưa ra một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong đó bao gồm chính quyền xã. Tuy vậy, cho đến nay, chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện chuyên biệt về hoạt động của chính quyền xã huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên. Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện và chuyên biệt về “Hoạt động của chính quyền xã – nhìn từ thực tiễn huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên” dưới góc độ Quản lý công. Với kết quả nghiên cứu của Luận văn, hy vọng sẽ đóng góp được những nội dung có giá trị thực tiễn với hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, của chính quyền xã nói riêng. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu  Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu về hoạt động của chính quyền xã, chủ yếu về hoạt động của HĐND và UBND xã trên địa bàn huyện Văn Lâm, Hưng Yên.  Phạm vi nghiên cứu  Về không gian: Luận văn nghiên cứu trong phạm vi các xã thuộc huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên.  Về thời gian: Luận văn nghiên cứu trong khoảng thời gian từ năm 2011 – 2016. 4 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu  Mục đích nghiên cứu: Luận văn hướng tới mục đích nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động của chính quyền xã, trên cơ sở đó nhận xét về thực tiễn hoạt động của chính quyền xã ở huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên để đề ra những giải pháp tiếp tục hoàn thiện về hoạt động chính quyền xã huyện Văn Lâm, Hưng Yên.  Nhiệm vụ nghiên cứu:  Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về hoạt động của chính quyền xã, nhận xét mức độ hoàn thiện về hoạt động của chính quyền xã.  Nghiên cứu kinh nghiệm hoạt động của chính quyền xã ở một số nước để lược thuật giá trị cần tham khảo và lược giải sự cần thiết phải hoàn thiện về hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay.  Trình bày, đánh giá thực trạng hoạt động của chính quyền xã ở huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên, các mặt đạt được, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng đó.  Đề xuất, kiến nghị một số giải pháp, biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động của chính quyền xã huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên trong thời gian tới. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu  Phương pháp luận nghiên cứu: Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa MácLênin; tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới bộ máy nhà nước, đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền xã nói riêng.  Phương pháp nghiên cứu cụ thể: Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể, bao gồm: phân tích, tổng hợp, so sánh, đánh giá, nghiên cứu tài liệu... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa về mặt lý luận Thứ nhất, hệ thống hóa lý luận về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã. 5 Thứ hai, trình bày, phân tích thực trạng hoạt động của chính quyền xã thuộc huyện Văn Lâm, Hưng Yên; trong đó, bao gồm hoạt động của HĐND và UBND xã. Đồng thời, phân tích, làm rõ những mặt ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế trong hoạt động của chính quyền xã thuộc huyện Văn Lâm, Hưng Yên. Thứ ba, đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam nói chung, và một số kiến nghị nhằm nâng cao hoạt động của chính quyền xã thuộc huyện Văn Lâm, Hưng Yên, dựa trên các quan điểm, phương hướng của Đảng và Nhà nước về hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền xã nói riêng. 6.2. Ý nghĩa về mặt thực tiễn Thứ nhất, luận văn có giá trị tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy về quản lý công, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, hoạt động của chính quyền xã nói riêng. Thứ hai, luận văn có giá trị tham chiếu trong việc đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền xã, trực tiếp là các xã thuộc huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn được kết cấu gồm các phần mở đầu, nội dung chính, kết luận và tài liệu tham khảo. Nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã. Chương 2. Thực trạng hoạt động của chính quyền xã qua thực tiễn huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên. Chương 3. Nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền xã ở huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên hiện nay. 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN Xà VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN Xà 1.1. Khát quát về chính quyền xã và hoạt động của chính quyền xã 1.1.1. Chính quyền xã 1.1.1.1. Khái niệm chính quyền xã Hiện nay, trong các văn bản chính trị, pháp lý ở nước ta đang sử dụng một số thuật ngữ như: “chính quyền địa phương”, “chính quyền cơ sở”, “chính quyền cấp xã”, “chính quyền xã”, … mà cách hiểu về các thuật ngữ này ít nhiều còn mang tính khái quát cao, chưa có khái niệm cụ thể, từ đó đưa đến một cách hiểu nhất quán cho từng thuật ngữ. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, “chính quyền” được hiểu là: bộ máy nhà nước quản lý các công việc nhà nước ở các cấp; quyền quản lý điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp [46, tr. 63]. Thuật ngữ chính quyền khi được sử dụng trong các nghiên cứu, các văn bản pháp lý đã làm phát sinh các thuật ngữ liên quan trực tiếp, gắn với cấp chính quyền, bao gồm “chính quyền trung ương” và “chính quyền địa phương”. Đây là cách phân loại thuật ngữ theo phân cấp quản lý nhà nước, được hầu hết các quốc gia sử dụng tuy có những khác biệt về mặt thể chế. Thuật ngữ “chính quyền địa phương”được tiếp cận theo hai nghĩa cơ bản nhất, cụ thể: Thứ nhất:Chính quyền địa phương được hiểu là toàn bộ các cơ quan nhà nước đóng trên địa phương, thực hiện quản lý mọi vấn đề của và tại địa phương. Theo cách tiếp cận này, chính quyền địa phương bao gồm hai loại cơ quan: (i) cơ quan đại diện quyền làm chủ của nhân dân do nhân dân bầu ra trực tiếp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: hoặc là cơ quan chấp hành 7 của hội đồng địa phương, hoặc là người đứng đầu địa phương (thị trưởng) được nhân dân bầu trực tiếp; (ii) cơ quan nhà nước do chính quyền cấp trên bổ nhiệm nhằm thực hiện một số nhiệm vụ nhất định tại địa phương, những cơ quan này được gọi là cơ quan tản quyền của trung ương tại địa phương. Thứ hai: Tiếp cận từ thực hiện các chức năng cơ bản của nhà nước, chính quyền địa phương được hiểu là “những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [34, tr.148] trên cơ sở thực thi theo đúng pháp luật, chính sách phát triển của trung ương và tình hình cụ thể tại địa phương. Theo cách tiếp cận này, nhiệm vụ cơ bản của mọi nhà nước phải thực hiện đó là cung ứng các dịch vụ công cơ bản như giao thông công cộng, an ninh, giáo dục, y tế, văn hóa... nhằm đảm bảo sự tồn tại và phát triển của các công dân trên địa bàn nhất định, hoạt động quản lý địa phương chỉ được thực hiện bởi hai cơ quan đó là hội đồng địa phương và cơ quan chấp hành của nó hoặc người đứng đầu địa phương (thị trưởng) đều được lập ra theo hình thực bầu cử trực tiếp. Hiến pháp 2013, tại Điều 111 quy định: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Tại khoản 1 Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Như vậy, tuy chưa đưa ra khái niệm chính quyền 8 địa phương nhưng Hiến pháp quy định rõ những cấp tổ chức thành chính quyền địa phương và đây cũng là lần đầu thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương” xuất hiện trong văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất ở nước ta. Cho đến nay, cách hiểu về thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương” vẫn còn gây nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, có nhiều quan điểm đều nhất trí rằng theo quy định của Hiến pháp, bên cạnh các chính quyền địa phương được tổ chức thành một cấp chính quyền (bao gồm HĐND và UBND) thì có thể thành lập những chính quyền địa phương mà không được tính là một cấp chính quyền. Các chính quyền này chỉ mang tính chất trung gian, xử lý các công việc mang tính chất chuyên môn, nghề nghiệp cao. Cũng có quan điểm cho rằng, đây là quy định mở đường cho việc thể chế hóa việc không tổ chức HĐND ở một số cấp chính quyền. Tuy vậy, khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được thông qua, việc này đã bị bãi bỏ. Quy định này cũng đã kết thúc cuộc tranh luận trong đó xem xét địa vị pháp lý của Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân với tính cách là một bộ phận cấu thành chính quyền địa phương. Như vậy, trong phạm vi luận văn này, thuật ngữ chính quyền địa phương được hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở địa phương, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước ở địa phương; bao gồm hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức HĐND và hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức UBND. Từ đó, có thể thấy, mọi chính quyền địa phương đều mang những đặc điểm chung sau: - Có địa giới tự nhiên hoặc hành chính lãnh thổ được xác định - Có một cộng đồng dân cư với những quyền bầu cử, ứng cử và có quyền tham gia các công việc của địa phương - Là một pháp nhân công quyền 9 - Có thẩm quyền riêng - Có nguồn lực riêng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ - Tồn tại ít nhất hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan dân cử do nhân dân địa phương bầu cử trực tiếp; hai là, cơ quan thực hiện chức năng hành chính nhà nước được thành lập bởi cơ quan dân cử hoặc nhân dân địa phương. Ở nước ta, theo quy định của pháp luật thực định, chính quyền địa phương được tổ chức thành 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Ngoài ra, còn bao gồm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Tuy nhiên, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt này chưa được thành lập trên thực tế mà mới chỉ là quy định pháp lý có tính chất định hướng, tạo hành lang. Khác với các mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản, các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam không có tính chất độc lập cao giữa cấp này với cấp khác. Đồng thời, cũng khác với mô hình tổ chức chính quyền địa phương tập quyền. Theo đó, tính thứ bậc rất chặt chẽ, chính quyền cấp dưới tổ chức và hoạt động phụ thuộc hoàn toàn vào chính quyền cấp trên, đặc biệt nhất trong đó là sự phụ thuộc về yếu tố tổ chức và tài chính công. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay thể hiện sự phân công, phân cấp giữa các cấp chính quyền, trong từng phạm vi nhất định, mỗi cấp chính quyền có sự độc lập, tự chủ về ngân sách và thẩm quyền quản lý theo luật định. Tuy nhiên, xem xét với tính cách hệ thống, giữa các cấp chính quyền vẫn tồn tại tính thứ bậc tương đối chặt chẽ, thể hiện ở chỗ tính hiệu lực bắt buộc của các quyết định quản lý của cấp trên đối với cấp dưới, sự phê chuẩn của cấp trên đối với tổ chức bộ máy của cấp dưới, tỷ lệ phân cấp ngân sách giữa cấp trên với cấp dưới… Điều này được lý giải là để đảm bảo tính thống nhất, không thể phân chia của quyền lực nhà nước. Theo cách hiểu như vậy, chính quyền xã là chính quyền địa phương cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền ở Việt Nam. Chính quyền xã là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở cấp xã, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước cấp xã; bao gồm HĐND xã và UBND xã. 10 Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, gắn với đơn vị hành chính có quy mô nhỏ nhất (trong tương quan với đơn vị hành chính cấp trên trực tiếp), tiếp xúc trực tiếp với đòi hỏi của công dân và những gì công dân mong muốn từ nhà nước, là mắt xích cuối cùng và cơ bản nhất của sợi dây liên kết giữa chính quyền và dân chúng. Bởi vậy, chú trọng vào năng lực của chính quyền xã là một trong những ưu tiên cần được xem xét trong cải cách cách hành chính nhằm tạo ra những hiệu quả trực tiếp nhất, gắn với lợi ích cụ thể của công dân. Cấp xã là một cấp trong hệ thống 3 cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam. Với tính cách là một cấp chính quyền địa phương, theo quy định của Hiến pháp, cũng như các cấp chính quyền địa phương khác, chính quyền cấp xã bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) là bộ máy quản lý, điều hành công việc nhà nước trong phạm vi xã, phường, thị trấn. Theo các quy định trong các văn bản pháp lý ở nước ta, thuật ngữ “cấp xã” được sử dụng chung cho 3 loại đơn vị hành chính là xã, phường, thị trấn. Do vậy, cả ba thuật ngữ “chính quyền xã”, “chính quyền phường” và “chính quyền thị trấn” đều có thể được gọi chung là “chính quyền cấp xã”. Cách phân chia chính quyền này xuất phát từ đặc thù của từng địa bàn quản lý giữa đô thị và nông thôn. Chính quyền xã được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở xã, tức địa bàn nông thôn; chính quyền thị trấn được hiểu là chính quyền địa phương được lập ở thị trấn, chính quyền phường được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở các phường, tức địa bàn đô thị. Như vậy, chính quyền xã được hiểu là chính quyền địa phương ở xã, là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở địa bàn các xã, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước ở xã; bao gồm hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức HĐND xã và hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức UBND xã. 11 Theo Điều 113 của Hiến pháp năm 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, HĐND có hai tính chất sau: Một là, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. HĐND là cơ quan nhà nước được nhân dân địa phương trao quyền thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực nhà nước. HĐND đại diện cho quyền lực nhà nước ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao trên cơ sở sự phân cấp quản lý nhằm giải quyết những công việc chung của nhà nước ở địa phương. HĐND thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương không phải với chức năng lập pháp mà với chức năng chấp hành pháp luật chung của Nhà nước và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Hai là, HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương. Ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất do nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc trực tiếp, phổ thông và bỏ phiếu kín. Đại biểu HĐND đại diện cho các tầng lớp nhân dân địa phương, nói lên tiếng nói, nguyện vọng của nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. Điều 119 Hiến pháp năm 2013 và Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định: UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Như vậy, UBND có các vị trí, tính chất sau: Một là, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND. UBND do HĐND cùng cấp bầu ra có trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm đảm bảo thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. 12