Tài liệu Luận văn quản lý ngân sách nhà nước tỉnh hà giang

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ ----------------- MAI MẠNH HÙNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH HÀ GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - Năm 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ ----------------- MAI MẠNH HÙNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH HÀ GIANG Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Cẩm Nhung XÁC NHẬN CỦA CÁN BỘ HƯỚNG DẪN TS. Nguyễn Cẩm Nhung XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CHẤM LUẬN VĂN TS. Nguyễn Trúc Lê Hà Nội - Năm 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học của tôi. Các tài liệu, số liệu được sử dụng trong luận văn có nguồn dẫn rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi. Tác giả luận văn Mai Mạnh Hùng LỜI CẢM ƠN Điều đầu tiên tôi xin gửi lời cảm ơn tới giáo viên hướng dẫn và các thầy, cô đang công tác tại trường Đại học Kinh tế. Luận văn này sẽ không thể hoàn thành nếu không có sự hỗ trợ tận tình của giáo viên hướng dẫn, người đã định hướng và chỉnh sửa để tôi hoàn thiện luận văn này. Tôi cũng xin được cảm ơn những người đồng nghiệp đang công tác tại Sở Tài chính Hà Giang đã tạo điều kiện và trợ giúp tôi trong quá trình thu thập dữ liệu để phục vụ yêu cầu trong nghiên cứu này. MỤC LỤC Trang Danh mục các ký hiệu viết tắt ....................................................................... i Danh mục các bảng ........................................................................................ ii MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................. 4 1.1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU ........................................... 4 1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, CHỨC NĂNG VÀ HỆ THỐNG NSNN. 7 1.2.1. Khái niệm NSNN ................................................................................. 7 1.2.2. Bản chất của NSNN ............................................................................. 7 1.2.3. Chức năng của NSNN ......................................................................... 8 1.2.4. Hệ thống ngân sách nhà nƣớc ........................................................... 10 1.3. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .............................................. 10 1.3.1. Quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN..................................... 10 1.3.2. Quản lý chu trình ngân sách nhà nƣớc ............................................ 17 1.4. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN QUẢN LÝ NSNN ........... 24 1.4.1. Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ quản lý ngân sách cấp tỉnh ..... 24 1.4.2. Chính sách, pháp luật quản lý ngân sách ........................................ 25 1.4.3. Đặc thù điều kiện tự nhiên và KT-XH của địa phƣơng ................. 25 1.4.4. Hệ thống kiểm tra, giám sát tới quản lý NSNN ................................... 27 1.4.5. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý NSNN ............................27 CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................... 29 2.1. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU ............................................... 29 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên .............................................................................. 29 2.1.2. Tình hình Kinh tế - Xã hội ................................................................ 30 2.2 CƠ SỞ PHƢƠNG PHÁP LUẬN, CÁCH TIẾP CẬN VÀ THU THẬP THÔNG TIN ................................................................................................. 31 2.2.1. Cơ sở phƣơng pháp luận .................................................................... 31 2.2.2. Cách tiếp cận và thu thập thông tin ................................................. 31 2.3. CÁC PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỤ THỂ ............................... 32 2.4. CÔNG CỤ, THỜI GIAN THỰC HIỆN NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN SỐ LIỆU ......................................................................................................... 32 2.4.1. Công cụ tra cứu trực tuyến ............................................................... 32 2.4.2. Thời gian thực hiện nghiên cứu và nguồn số liệu ........................... 32 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG QLNSNN TỈNH HÀ GIANG GIAI ĐOẠN 2011 - 2013...................................................................................................... 33 3.1. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ THU, CHI VÀ CÂN ĐỐI NSNN ................ 33 3.1.1. Thu ngân sách nhà nƣớc ................................................................... 33 3.1.2. Chi ngân sách nhà nƣớc .................................................................... 38 3.2. TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN ...................................... 61 3.2.1. Kết quả thực hiện thu, chi ngân sách các cấp ................................. 61 3.2.2. Đánh giá chung ................................................................................... 62 3.3. CÔNG TÁC THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT ..................... 67 3.3.1. Thu ngân sách nhà nƣớc .................................................................. 67 3.3.2. Chi ngân sách nhà nƣớc ................................................................... 68 CHƢƠNG 4: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QLNSNN TỈNH HÀ GIANG ................................................. 72 4.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KT-XH VÀ ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN QLNSNN TỈNH HÀ GIANG TRONG THỜI GIAN TỚI ........ 72 4.1.1. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Giang ........................ 72 4.1.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện QLNSNN tỉnh HG trong thời gian tới 73 4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QLNSNN TỈNH HÀ GIANG ............... 76 4.2.1. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức phân bổ chi ngân sách nhà nƣớc ................................................................. 76 4.2.2. Hoàn thiện công tác lập và phân bổ, giao dự toán NSNN .............. 77 4.2.3. Nâng cao chất lƣợng công tác kiểm soát chi NS của cơ quan Kho bạc Nhà nƣớc ................................................................................................ 79 4.2.4. Tăng cƣờng công tác thu của cơ quan Thuế và Hải quan............... 80 4.2.5. Nâng cao chất lƣợng công tác khóa sổ và quyết toán ngân sách ... 80 4.2.6. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ, công chức làm công tác quản lý tài chính ............................................ 82 4.2.7. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh trong tất cả các khâu của chu trình ngân sách ................. 83 KẾT LUẬN .................................................................................................... 85 Danh mục tài liệu tham khảo ...................................................................... 87 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Ký hiệu CTMTQG ĐTXDCB HĐND KT-XH KBNN NS NSNN NSTW NSĐP QLNS QLNSNN UBND XDCB Nguyên nghĩa Chương trình mục tiêu quốc gia Đầu tư xây dựng cơ bản Hội đồng nhân dân Kinh tế - Xã hội Kho bạc nhà nước Ngân sách Ngân sách nhà nước Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Quản lý ngân sách Quản lý ngân sách nhà nước Ủy ban nhân dân Xây dựng cơ bản i DANH MỤC BẢNG STT Bảng Nội dung 1 Bảng 3.1 Thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013 34 2 Bảng 3.2 Chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013 40 3 Bảng 3.3 Cân đối thu, chi NSNN giai đoạn 2011 - 2013 41 4 Bảng 3.4 Chấp hành chi NSNN giai đoạn 2011-2013 50 5 Bảng 3.5 Thu ngân sách các cấp giai đoạn 2011-2013 63 6 Bảng 3.6 Chi ngân sách các cấp giai đoạn 2011-2013 64 7 Bảng 3.7 Kiểm soát chi qua KBNN giai đoạn 2011-2013 69 8 Bảng 3.8 Kết quả thanh tra chi NSNN giai đoạn 2011-2013 71 ii Trang MỞ ĐẦU 1. Về tính cấp thiết của đề tài Trong những năm qua, cùng với quá trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế, hoạt động của ngân sách nhà nước có vị trí hết sức quan trọng, thể hiện qua việc huy động và phân bổ nguồn lực hợp lý, đảm bảo cân đối thu chi, lành mạnh tình hình tài chính, đảm bảo thực hiện công bằng xã hội và thúc đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên nguồn lực huy động phục vụ cho phát triển kinh tế đất nước là có hạn, tình hình quản lý ngân sách thời gian qua vẫn còn thất thoát, lãng phí, tham nhũng và kém hiệu quả trong sử dụng vốn ngân sách nhà nước, gây bất bình trong dư luận xã hội và quần chúng nhân dân nên việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực thông qua công cụ ngân sách nhà nước là hết sức cần thiết. Hà Giang là một tỉnh miền núi cao, mật độ dân số thấp, có đa dạng sắc tộc và đa dạng văn hóa, hệ thống cơ sở hạ tầng còn yếu kém, giao thông không thuận lợi, thu nhập trên mỗi đầu người còn thấp và được xếp vào tỉnh đặc biệt khó khăn của cả nước. Kinh tế của tỉnh Hà Giang chủ yếu là nông nghiệp với lực lượng sản xuất kém phát triển, giá trị sản xuất không cao từ đó làm cho khả năng huy động nguồn thu ngân sách nhà nước thấp. Cho đến nay, nguồn thu vẫn chủ yếu là trợ cấp cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương trong khi nhu cầu chi là rất lớn, nhất là các khoản chi cho đầu tư phát triển, chi thường xuyên... Điều này đòi hỏi việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước là hết sức cần thiết, góp phần phục vụ phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Thực tế trong thời gian qua, công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang đã có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên bên cạnh đó cũng bộc lộ nhiều tồn tại cần khắc phục và hoàn thiện như vẫn còn tình trạng thất thu ngân sách, nguồn thu ngân sách còn hạn chế... Hiệu quả các 1 khoản chi ngân sách còn thấp, chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến hiệu quả đầu tư còn thấp, gây lãng phí. Việc lập, chấp hành dự toán ngân sách chưa sát với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội... Công tác quản lý ngân sách nhà nước có hiệu quả chính là một trong những yếu tố có tính quyết định để thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trong thời gian tới, vấn đề quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn được đặt ra với tầm quan trọng đặc biệt và có tính cấp bách cả về thực tiễn và lý luận vì thế tôi chọn đề tài ‘‘Quản lý ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hà Giang’’ làm luận văn tốt nghiệp với mong muốn vận dụng những kiến thức quản lý kinh tế đã học tại nhà trường, cùng với thực tiễn công tác vào giải quyết những tồn tại và tìm ra các giải pháp giúp cho công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang được tốt hơn nhằm phục vụ cho công việc của cá nhân tôi và góp phần vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. 2. Câu hỏi nghiên cứu - Công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang đang được thực hiện như thế nào? - Cần có những giải pháp gì đề tăng cường hiệu quả công tác quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Giang trong thời gian tới? 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: Đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang. - Nhiệm vụ nghiên cứu: + Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về ngân sách nhà nước, quản lý ngân sách nhà nước; + Nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang; 2 + Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang. - Phạm vi nghiên cứu: Quản lý ngân sách nhà nước là Đề tài rộng. Do vậy luận văn chỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến công tác quản lý thu, chi và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu quản lý NSNN của tỉnh Hà Giang thời gian qua, luận văn giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý NSNN của tỉnh Hà Giang từ năm ngân sách năm 2011 đến năm 2013 (vì giai đoạn này nằm trong thời kỳ ổn định ngân sách từ năm 2011 đến năm 2015). 5. Cấu trúc luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết cấu thành 4 chương: - Chương 1: Tổng quan tài liệu nghiên cứu và cơ sở ‎lý luận về quản ‎lý Ngân sách Nhà nước. - Chương 2: Phương pháp nghiên cứu. - Chương 3: Thực trạng quản lý Ngân sách Nhà nước tỉnh Hà Giang giai đoạn 2011 - 2013. - Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao công tác quản lý Ngân sách Nhà nước tỉnh Hà Giang. 3 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU Quản lý NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi công tác quản lý NSNN phải hiệu quả. Các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý NSNN cũng chứng minh rằng nếu quản lý NSNN không hiệu quả, sử dụng NSNN để đầu tư dàn trải, chi tiêu quá mức kiểm soát sẽ dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách và làm cho nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề quản lý NSNN trở thành đối tượng nghiên cứu trong các đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban ngành, sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, … Một số nghiên cứu liên quan đến nội dung quản lý NSNN trong thời gian gần đây phải kể đến Trần Xuân Hải (2011), Tô Thiện Hiền (2012) và Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013). Trong đó: Trần Xuân Hải (2011) đã làm rõ cơ sở lý luận về NSNN và quản lý NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính công ở nước ta trong giai đoạn 2001-2010 và kết luận vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý thu - chi NSNN, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ công cũng như tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng. Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý tài chính công. Việc hoàn thiện công tác quản lý tài chính công như thế nào để đảm bảo có được một nền tài chính công lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ với những biến động từ nền kinh tế toàn cầu. Đó chính là nội dung chính của đề tài nghiên cứu. 4 Tô Thiện Hiền (2012) đã hệ thống hóa các vấn đề lý‎ luận cơ bản về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách của tỉnh. Góp phần làm sáng tỏ lý‎ thuyết về vị trí, vai trò của hệ thống ngân sách địa phương An Giang và mối quan hệ hữu cơ trong quan hệ cân đối giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo nguyên tắc phát triển kinh tế ngành và lãnh thổ (khu vực). Phân tích rõ về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang, đánh giá những thành tích đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế cần khắc phục. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách địa phương trên các góc độ: phân định quản lý‎ thu, chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; về chu trình ngân sách (lập, chấp hành và quyết toán ngân sách)... đã đóng góp tích cực cho quá trình đổi mới và hoàn thiện quản lý NSNN ở tỉnh An Giang. Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013) đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản lý chi NSNN với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của quản lý chi NSNN...; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách địa phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội. Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua. Nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước kinh tế thị trường phát triển, về cải cách quản lý chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra và khuôn khổ ngân sách trung hạn…, rút ra các bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và 5 tỉnh Hà Tĩnh nói riêng. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh với những quan điểm hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách địa phương. Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách. Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của tỉnh khi áp dụng phương thức quản lý mới, các phương thức quản lý, quy trình quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở các tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau. Tài liệu hội thảo về "Cơ chế quản lý NSNN-Thực trạng và giải pháp" (2012) do Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính tổ chức. Các bài viết trong tài liệu đã khát quát được Những vấn đề lý luận chung về quản lý NSNN, những vấn đề về quản lý chi NSNN, những vấn đề về bội chi NSNN và nợ công, kinh nghiệm quốc tế về quản lý NSNN, và một số những vấn đề liên quan khác. Tuy nhiên, ở mức độ nghiên cứu bài viết để tham gia hội thảo, nên các tác giả chỉ khát quát một số vấn đề cơ bản nhất về lý luận quản lý NSNN, những vấn đề nổi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN. Các công trình nghiên cứu này đã đi sâu vào các vấn đề chủ yếu của công tác quản lý ngân sách nhà nước là thu, chi và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Riêng đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang những năm gần đây chưa có công trình nào nghiên cứu sâu về vấn đề này. Vì vậy tôi chọn đề tài này với mong muốn góp phần tăng cường công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang. 6 1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, CHỨC NĂNG VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.2.1. Khái niệm ngân sách Nhà nƣớc Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, nó phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và được sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Điều này có nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời và tồn tại của Nhà nước. Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là NSNN. Khi nói về NSNN, có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm NSNN. Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực từ năm 2004 thì "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Khái niệm này có thể coi là cơ bản và đầy đủ nhất. 1.2.2. Bản chất của ngân sách Nhà nƣớc Để có cách nhìn nhận đầy đủ về bản chất của NSNN một cách toàn diện cả về phương diện khoa học và thực tiễn. Đồng thời với tư cách là công cụ của Nhà nước, cần phải xem xét trên các góc độ sau: - Thứ nhất, góc độ khoa học: NSNN là phạm trù kinh tế - lịch sử. - Thứ hai, góc độ kinh tế - xã hội: NSNN phản ảnh tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua quan hệ động viên các nguồn lực tài chính và phân phối các nguồn lực tài chính đó cho các mục tiêu kinh tế - xã hội. 7 - Thứ ba, góc độ nội dung vật chất: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước. - Thứ tư, góc độ quản lý : NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước (hay là bảng cân đối thu, chi chủ yếu của Nhà nước), được thực hiện trong một thời kỳ. - Thứ năm, góc độ pháp lý: NSNN là một đạo luật tài chính. Từ cách tiếp cận trên, có thể rút ra về bản chất của NSNN: là tổng thể các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định. Các quan hệ kinh tế thuộc phạm trù ngân sách nói trên bao gồm: Quan hệ giữa NSNN với các tổ chức kinh tế; Quan hệ giữa NSNN với các cơ quan chức năng của nhà nước; Quan hệ NSNN với các tầng lớp dân cư; Quan hệ NSNN với các định chế tài chính quốc tế, các Chính phủ và các tổ chức phi Chính phủ. Những phân tích trên đã hình thành những yếu tố quan trọng để nhìn nhận một cách toàn diện, khoa học, thực tiễn về bản chất của NSNN, trong tư cách vừa là phạm trù kinh tế vừa là công cụ kinh tế của Nhà nước. Trên cơ sở đó, vận dụng nó để xây dựng các chính sách và cơ chế quản lý tài chính, ngân sách thích ứng, nhằm thúc đẩy quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách hiệu quả và bền vững. Bản chất của NSNN còn được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thông qua các chức năng của NSNN. 1.2.3. Chức năng của ngân sách Nhà nƣớc - Chức năng phân bổ Phân bổ NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng. Đối tượng phân bổ của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay, 8 mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân bổ. Phạm vi phân bổ của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như sau: Phân bổ nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là các doanh nghiệp Nhà nước chủ sở hữu toàn bộ hay một bộ phận dưới hình thức liên doanh liên kết hoặc chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN; Phân phối thu nhập cho nhu cầu của các cơ quan và tổ chức kinh tế nằm trong cơ cấu bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương. - Chức năng giám đốc Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN. Chức năng giám đốc được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các quá trình phân bổ NSNN. Về mục đích, chức năng giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng đồng vốn của NSNN và giữ kỷ luật tài chính. Thực hiện tốt chức năng giám đốc NSNN mang lại những ý nghĩa vô cùng quan trọng, nhằm (1) Đảm bảo tính hợp lý trong mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn, cũng như tích lũy và tiêu dùng xã hội; (2) Cho phép khai thác mọi khả năng tiềm tàng sẵn có trong nền kinh tế quốc dân; (3) Bảo đảm các quan hệ cân đối trong quá trình phát triển kinh tế, từ đó xác lập cơ cấu kinh tế hợp lý; (4) Duy trì kỷ cương, pháp luật tài chính, chống tham nhũng và các hiện tượng gây lãng phí của cải xã hội; (5) Phát hiện kịp thời những sai sót trong quá trình phân phối, từ đó thực hiện việc điều chỉnh nó để đảm bảo sự lành mạnh của các quan hệ kinh tế. Giữa chức năng phân bổ và chức năng giám đốc của NSNN có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình hình thành và vận động của NSNN. Trong đó, phân bổ là chức năng trọng yếu của NSNN, chức năng phân bổ vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho sự hình thành và vận động của chức năng giám 9 đốc, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra; ngược lại nhờ có kiểm tra, giám sát mà quá trình phân bổ NSNN được thực hiện đúng pháp luật và có hiệu quả. Chức năng phân bổ chỉ mới cho thấy sự vận động của quỹ tiền tệ tập trung cho từng lĩnh vực phát triển của đất nước, còn về tính đúng đắn, tính hợp lý, phù hợp với yêu cầu của các quy luật kinh tế khách quan muốn được đảm bảo đòi hỏi phải có chức năng giám đốc. Chức năng giám đốc có thể đi trước hoặc trong hoặc sau quá trình thực hiện phân bổ, nhưng xét cho cùng giám đốc về NSNN chỉ có thể bắt nguồn từ quan hệ phân bổ. 1.2.4. Hệ thống ngân sách Nhà nƣớc Hệ thống NSNN được biểu hiện là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN ở nước ta gồm: Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, bao gồm 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi là ngân sách cấp huyện); Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). 1.3. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.3.1. Quản lý ngân sách Nhà nƣớc và phân cấp quản lý ngân sách Nhà nƣớc Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do Nhà nước điều hành và là một mặt của quản lý KT-XH quan trọng, do đó nội hàm trong quản lý NSNN cần được nhận thức đầy đủ. 10 Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc cơ quan Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan Nhà nước. Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Nói cụ thể hơn là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN. Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như: - Phương pháp tổ chức: Được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của NSNN theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của quản lý NSNN. - Phương pháp hành chính: Được sử dụng khi các chủ thể quản lý NSNN muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính. - Phương pháp kinh tế: Được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang hoạt động quản lý NSNN. - Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: Được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động quản lý NSNN được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng. - Công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính, các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính.... - Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý NSNN như: Các đòn bẩy kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý NSNN. Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng khác nhau nhưng đều nhằm mục đích là thúc đẩy nâng cao hiệu quả quản lý NSNN. 11