BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8380102
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Vũ Văn Nhiêm
Học viên: Lê Ngọc Tuấn
Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Khóa 29
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4 năm 2022
LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” là công trình do chính
tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và xây dựng nên dưới sự hướng dẫn khoa học của
PGS.TS Vũ Văn Nhiêm. Mọi kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học khác
được sử dụng trong Luận văn này đều được giữ nguyên ý tưởng và được trích dẫn
phù hợp theo quy định. Nội dung của công trình không sao chép bất kỳ Luận văn
hay tài liệu nào.
Tác giả xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của đề tài.
Tác giả
Lê Ngọc Tuấn
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND
: Hội đồng nhân dân
Luật BHVBQPPL
: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
QPPL
: Quy phạm pháp luật
UBND
: Ủy ban nhân dân
UBTVQH
: Ủy ban thường vụ Quốc hội
VBQPPL
: Văn bản quy phạm pháp luật
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP .................6
1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp ................6
1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp .................................................................6
1.1.2. Khái niệm chung về ủy quyền .................................................................8
1.1.3. Khái niệm về ủy quyền lập pháp ............................................................9
1.2. Nhu cầu về ủy quyền lập pháp ....................................................................15
1.3. Phạm vi ủy quyền lập pháp .........................................................................19
1.4. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ...................................................25
1.4.1. Chủ thể của ủy quyền lập pháp ............................................................25
1.4.2. Hình thức ủy quyền lập pháp ...............................................................29
1.5. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ......................................................................33
1.5.1. Tự kiểm soát .........................................................................................34
1.5.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện ..........................39
1.5.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................44
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................... 48
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH
PHÁP LUẬT VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY............49
2.1. Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....................................................49
2.1.1. Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.............................49
2.1.2. Đề xuất .................................................................................................57
2.2. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ..............................59
2.2.1. Thực trạng đề xuất về chủ thể của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ......59
2.2.2. Thực trạng và đề xuất về hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....67
2.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam .................................................76
2.3.1. Cơ chế tự kiểm soát ..............................................................................77
2.3.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Quốc hội ..............................83
2.3.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................89
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................... 92
KẾT LUẬN ..............................................................................................................93
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tác giả chọn đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu
bởi các lý do sau đây:
Thứ nhất, sự phát triển của xã hội luôn kéo theo xu hướng mở rộng các lĩnh
vực điều chỉnh của pháp luật với những yêu cầu, đòi hỏi mang tính kỹ thuật cao, chi
tiết, toàn diện hơn cũng như thay đổi, cập nhật thường xuyên hơn trong từng quy
phạm pháp luật, tuy nhiên một mình Nghị viện sẽ không thể đảm đương được hết
khối lượng và yêu cầu về chất lượng công việc như vậy. Do đó, ủy quyền lập pháp
được hình thành và hoàn thiện như một cách thức để giảm tải áp lực của Nghị viện,
đồng thời đảm bảo được tính chính danh trong việc ban hành quy phạm pháp luật.
Ủy quyền lập pháp đã và đang trở thành một bộ phận tất yếu, đóng vai trò quan
trọng trong hoạt động lập pháp của nhiều quốc gia trên thế giới như Anh, Hoa Kỳ,
Đức, Ấn Độ, Nam Phi.... Vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết xem xét, làm rõ cơ sở
lý luận, phân tích các khía cạnh của vấn đề thông qua việc nghiên cứu ủy quyền lập
pháp ở một số quốc gia điển hình, từ đó áp dụng, điều chỉnh phù hợp với công tác
ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Việt Nam.
Thứ hai, mặc dù ủy quyền lập pháp đã rất phổ biến trên thế giới, tuy nhiên
lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam từ trước đến nay chưa đề cập
chính thức tới đến hiện tượng này, chỉ đề cập rất hạn chế thông qua khía cạnh hình
thức (trình tự, thủ tục ban hành văn bản dưới luật), chưa đi sâu vào bản chất của
hiện tượng dẫn đến việc hiểu ủy quyền lập pháp như thế nào cho đúng, và cơ chế ủy
quyền ở Việt Nam hiện nay nên được thực hiện như thế nào, thì câu trả lời vẫn chưa
được làm rõ. Chính vì thiếu cơ sở lý luận như vậy, gây nên tình trạng ban hành văn
bản quy phạm dưới luật một cách tràn lan, không dựa trên nguyên tắc phân quyền
minh bạch giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong xây dựng pháp luật,
không ít VBQPPL dưới luật quy định trái và vượt quyền của luật, làm cho hệ thống
các VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo, vô hiệu hóa lẫn nhau. Tình trạng này như một
thông lệ kéo dài cho đến nay và vẫn còn ảnh hưởng xấu đến hoạt động lập pháp và
lập quy. Chính vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết phải phân tích và đánh giá về pháp
luật cũng như thực trạng ủy quyền lập pháp tại Việt Nam, để từ đó đề xuất những
giải pháp khắc phục hiện trạng trên.
Cuối cùng, với tư cách là một người làm việc trong lĩnh vực pháp luật,
thường xuyên có “sự va chạm” với những bất cập, mâu thuẫn trong hệ thống pháp
2
luật Việt Nam đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, đầu tư, xây dựng,... tác giả dần
hình thành những trăn trở, suy nghĩ về bản chất của các văn bản dưới luật, về mối
quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan khác trong công tác ban hành văn bản pháp
luật, tìm kiếm một cách lý giải hợp lý, một cơ sở lý luận phù hợp để giải quyết
những vấn đề nêu trên. Tác giả luôn mong muốn có được một công trình nghiên
cứu mang tính khoa học và nghiêm túc về những trăn trở của mình, để đóng góp
một phần nhỏ trong việc nâng cao chất lượng ban hành, áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật tại Việt Nam. Tác giả xác định rằng đề tài nghiên cứu này thuộc một lĩnh
vực nghiên cứu khó, có tính lí luận chuyên sâu, vừa có tính thời sự, nhạy cảm về
chính trị. Vì thế, đề tài đòi hỏi người nghiên cứu không chỉ phải có kiến thức pháp
lý mà còn phải đảm bảo được kiến thức tổng hợp ở một số khía cạnh về chính trị,
triết học, lịch sử, văn hóa và ngoài ra cần có sự chăm chỉ, nỗ lực đào sâu nghiên
cứu, học tập kiến thức từ nước ngoài. Về phương diện tư tưởng, trong công tác
nghiên cứu đề tài cần phải có tư tưởng cách mạng kiên định để tránh những định
kiến lối mòn trong tư duy, song cũng cần phải có bản lĩnh chính trị vững vàng để
tiếp thu một cách có chọn lọc những kiến thức từ bên ngoài. Tựu chung lại, tác giả
có thể khẳng định lĩnh vực nghiên cứu này là phù hợp với nguyện vọng, năng lực,
thế mạnh và tầm nghiên cứu của tác giả.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình thực hiện luận văn “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện
nay” cũng như trong khả năng tiếp cận của mình, tác giả nhận thấy vấn đề ủy quyền
lập pháp là một đề tài còn khá mới, chưa có nhiều công trình khoa học trong nước
nghiên cứu vấn đề này. Một số công trình có liên quan đến nội dung này có thể
được liệt kê như sau:
Thứ nhất, về sách chuyên khảo “Ủy quyền lập pháp: Những vấn đề lý luận
và thực tiễn” của Tô Văn Hòa và TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên), do Nhà
xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2017. Tài liệu này chủ yếu tập trung vào
cơ sở lý luận chung của ủy quyền lập pháp, cũng như kinh nghiệm ở một số quốc
gia trên thế giới, có đề cập đến một số vấn đề ủy quyền lập pháp ở Việt Nam, nhưng
chỉ mang tính chất gợi mở, chưa có những phân tích chuyên sâu, cụ thể thực trạng
ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.
Thứ hai, các công trình khác nghiên cứu dưới hình thức các bài viết đăng
trên tạp chí khoa học hoặc trên các trang điện tử như ba bài viết:“Cần có quy định
về ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp”, “Pháp luật về ủy quyền lập pháp ở Việt
3
Nam - Thực trạng và kiến nghị”, “Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy
quyền lập pháp” của tác giả Lương Minh Tuân lần lượt phát hành trên tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 10/2001, Nghiên cứu lập pháp số 21/2014 và Nghiên cứu
lập pháp số 01/2015; “Ủy quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm
soát việc thực hiện quyền lập pháp” của tác giả Trần Ngọc Đường được đăng trên
tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22/2018; “Ban hành văn bản quy định chi tiết luật,
nghị quyết của Quốc hội - tiếp cận dưới góc độ uỷ quyền lập pháp” của đồng tác
giả Võ Văn Tuyển và Trần Việt Đức được đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
số 22/2019 và gần đây nhất là bài viết “Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền
lập pháp” của tác giả Nguyễn Văn Cương được đăng trên trang thông tin điện tử
tapchitoaan.vn vào ngày 14 tháng 4 năm 2021. Các bài viết này bước đầu đã có
những nghiên cứu về vấn đề ủy quyền lập pháp, tuy nhiên chỉ dừng lại ở việc
nghiên cứu một, một số khía cạnh của đề tài hoặc chỉ đơn thuần gợi mở về vấn đề,
chứ chưa đi sâu làm rõ các nội dung cần nghiên cứu. Hơn nữa các tài liệu này phần
nào bị giới hạn bởi khuôn khổ của một bài báo nên chưa thể hiện được nhiều, cũng
chưa có sự phân tích một cách chuyên sâu.
Thứ ba, tác giả nhận thấy tại trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
chưa có bất cứ luận văn, khóa luận tốt nghiệp hay đề tài nghiên cứu khoa học nào
nghiên cứu trực tiếp vấn đề nêu trên. Như vậy, tính đến thời điểm hiện nay vẫn chưa
có một công trình khoa học nào ở cấp độ thạc sĩ nghiên cứu, đánh giá một cách có
hệ thống và toàn diện các quy định của pháp luật về ủy quyền lập pháp và thực tiễn
thực hiện các quy định này ở Việt Nam. Chính vì vậy, việc nghiên cứu về ủy quyền
lập pháp nói chung và ủy quyền lập pháp ở Việt Nam nói riêng là điều cần thiết.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Kết quả của việc nghiên cứu là một Luận văn Thạc sĩ công phu, nghiêm túc
và khoa học về ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Trong đó, xác định rõ một
số nội dung cơ bản sau đây: (1) ủy quyền lập pháp là gì, các phương diện của ủy
quyền lập pháp được thể hiện như thế nào; (2) ủy quyền lập pháp ở Việt Nam đang
được áp dụng ra sao. Các nội dung cơ bản này được làm rõ để phục vụ cho mục
đích nghiên cứu của đề tài là để nhận thức đúng về ủy quyền lập pháp và đưa ra giải
pháp hữu ích nhằm khắc phục những bất cập trong công tác xây dựng và hoàn thiện
pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Để đạt mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các
nhiệm vụ cụ thể sau:
4
Thứ nhất, tác giả sẽ phân tích về các thành tố hợp thành khái niệm ủy quyền
lập pháp, các định nghĩa của ủy quyền lập pháp trên thế giới và Việt Nam, từ đó xác
định một khái niệm ủy quyền lập pháp phù hợp. Đồng thời, tác giả sẽ phân tích, làm
rõ các nguyên nhân làm phát sinh ủy quyền lập pháp, phân tích các phương diện của
ủy quyền lập pháp bao gồm phạm vi, chủ thể, hình thức và kiểm soát ủy quyền lập
pháp ở Anh, Hoa Kỳ, Đức - những quốc gia tiêu biểu đã áp dụng ủy quyền lập pháp
từ lâu.
Thứ hai, phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện ủy quyền lập
pháp ở nước ta. Từ đó đề xuất, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp
luật, và nâng cao hiệu quả ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay.
4. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài
Uỷ quyền lập pháp là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp. Tuy nhiên, trong
phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản nhất
về ủy quyền lập pháp ở một số quốc gia trên thế giới, cụ thể là Anh, Hoa Kỳ, Đức.
Sau đó đi sâu vào phân tích các quy định pháp luật trong lịch sử lập pháp Việt Nam
thời kỳ trước và các quy định hiện hành để so sánh, đối chiếu cũng như làm rõ các
nội dung nghiên cứu. Từ đó, nêu lên cơ sở thực tiễn và cơ sở lý luận, đề xuất giải
pháp hoàn thiện các vướng mắc bất cập của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện
nay. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các nguồn tài liệu của một số
nước, tổ chức quốc tế để làm cơ sở nghiên cứu như Anh, Hoa Kỳ, Đức, Ấn Độ...
hay Liên minh Nghị viện thế giới (IPU).
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn gồm: (1) các quan điểm lý luận khoa
học về khái niệm và tính tất yếu của ủy quyền lập pháp; (2) các vấn đề lý luận, thực
tiễn của ủy quyền lập pháp ở các quốc gia Anh, Hoa Kỳ, Đức; (3) quy định pháp
luật, thực tiễn áp dụng ủy quyền lập pháp, từ đó đề xuất khắc phục đối với từng nội
dung của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, sử
dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, đồng thời luận văn còn sử dụng các
phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp lịch sử: xem xét tính tất yếu của ủy quyền lập pháp, sự phát
triển của hiện tượng ủy quyền lập pháp. Từ đó tìm ra quy luật của sự phát triển cũng
như ý nghĩa, vai trò của ủy quyền lập pháp trong giai đoạn hiện nay;
5
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết
quả của các công trình nghiên cứu có liên quan về ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên
đây không phải là sự sao chép vì đã có những trích dẫn cụ thể, trung thực. Bên cạnh
đó, luận văn còn có sự sắp xếp theo kết cấu khác dựa trên góc nhìn của tác giả;
- Phương pháp so sánh: nghiên cứu đối chiếu pháp luật của các quốc gia
Anh, Hoa Kỳ và Đức, từ đó tổng kết rút kinh nghiệm để áp dụng trong điều kiện
Việt Nam. Đồng thời so sánh pháp luật thời kỳ trước với pháp luật hiện hành của
Việt Nam có liên quan để làm rõ các đối tượng của đề tài nghiên cứu.
6. Dự kiến kết quả nghiên cứu
Luận văn là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, kết quả nghiên cứu sẽ là
sự bổ sung quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
hiện nay. Do đó, công trình có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học và cao
học luật, phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy pháp luật cũng như một số
chuyên ngành có liên quan ở các trường đại học. Trong một chừng mực nhất định,
Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu và
giảng dạy các môn học liên quan đến hoạt động lập pháp, lập quy.
7. Bố cục đề tài
Luận văn tốt nghiệp này gồm các phần chính là phần mở đầu, phần nội dung,
phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung của luận
văn sẽ được được trình bày thành 02 chương, với nội dung từng chương cụ thể như
sau:
Chương 1: Các vấn đề lý luận về ủy quyền lập pháp.
Chương 2: Thực trạng và đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật về ủy
quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay.
6
CHƯƠNG 1
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp
1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp
Quyền lập pháp là một trong ba bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước,
bên cạnh quyền hành pháp và tư pháp. Việc định danh và phân tách quyền lực nêu
trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng Jonh Locke
(1632 – 1704). Học thuyết này sau đó tiếp tục được phát triển và hoàn thiện bởi nhà
xã hội học, luật học người Pháp, Montesquieu (1689 – 1755). Theo đó, một cách
chung nhất, các học giả thời kỳ này xác định quyền lập pháp chính là quyền làm ra
luật, là nhánh quyền lực định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước1 và
cho rằng hoạt động lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể
hiện ý chí của nhân dân.
Trong suốt lịch sử hình thành và phát triển của nhân loại đến nay, cách hiểu
về quyền lập pháp vẫn còn nhiều điều chưa thống nhất. Tìm hiểu khái niệm về
quyền lập pháp là một cơ sở quan trọng để nghiên cứu về ủy quyền lập pháp.
Trước hết, bản chất của quyền lập pháp phải được nhìn nhận là sự đại diện,
bởi lẽ quyền lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện cho nhân dân, những
người làm việc trong các cơ quan này được nhân dân trực tiếp bầu ra, các cá nhân
này được gọi là các đại biểu của nhân dân hoặc dân biểu2. Lý luận về chủ thể thực
hiện quyền lập pháp, Montesquieu cho rằng “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung
của quốc gia phải được giao cho một cơ quan đại diện bao gồm những người do
dân chúng bầu ra”3. Từ chính bản chất mang tính đại diện của mình, quyền lập
pháp được thể hiện thông qua hai loại quyền là quyền biểu quyết thông qua luật và
quyền giám sát. Chính từ đây cũng đã hình thành nên ba chức năng cốt lõi cơ quan
lập pháp, bao gồm chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát.
Trong đó, chức năng đại diện bao trùm lên các chức năng khác nhằm mục đích chi
phối các hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề mang tính hệ trọng của quốc
1
John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167.
Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.18.
3
Nguyễn Minh Đoan (chủ biên) (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà
nước ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, tr.23.
2
7
gia và giám sát tối cao4. Theo các nhà nghiên cứu, quyền lập pháp được giải thích
theo hai cách như sau:
Theo nghĩa hẹp, quyền lập pháp không đồng nhất với quyền làm luật, cách
hiểu này được đề cập trong một số bài nghiên cứu: “nội dung cốt lõi của quyền lập
pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hay một
dự luật nào đó”5 hoặc “Quốc hội nắm quyền lập pháp thì có nghĩa là: Quốc hội có
thông qua mới thành luật, Quốc hội không thông qua thì không thành luật”6. Như
vậy, với cách giải thích trên, tất cả các hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất
chỉ bao gồm hoạt động xem xét, thẩm tra và cuối cùng là thông qua chính sách do
hành pháp đệ trình7. Nội dung của quyền này chỉ liên quan đến hoạt động thông qua
luật để làm cho một quy tắc xử sự từ chỗ là dự thảo trở nên có hiệu lực thi hành trên
thực tế8.
Theo nghĩa rộng, quyền lập pháp bao gồm cả quyền làm luật và sửa đổi
luật. Theo từ điển Luật học, quyền lập pháp được định nghĩa là “Quyền ban hành và
sửa đổi luật, quyền lập pháp là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà
nước. Quyền lập pháp được giao cho cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân là
Quốc hội”9. Hay theo một số bài viết cho rằng “Quốc hội đã nắm trọn quyền lập
pháp” và Quốc hội thực sự đã làm luật và sửa đổi luật10 hoặc “Quyền lập pháp
không chỉ bao gồm việc thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm
pháp luật, mà còn cả những hoạt động khác tạo nền tảng hợp pháp của các cơ quan
cấu thành của một nhà nước dân chủ”11. Ngoài ra, trong Hiến pháp năm 1992 và
Hiến pháp năm 2013 cũng đề cập đến cách hiểu quyền lập pháp theo nghĩa rộng
thông qua việc quy định Quốc hội có quyền lập pháp12, và quy định cụ thể rằng
Quốc hội có thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật.
Vũ Văn Nhiêm (2010), “Tiêu chí và yếu tố bảo đảm hiệu quả tính đại diện của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, số 16 (177), tr.23.
5
Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24
(209), tr.13.
6
Nguyễn Sỹ Dũng (2017), “Về quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1+2 (329-330), tr.9.
7
Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.285.
8
Cao Anh Đô, tlđd (2), tr.18.
9
Viện Khoa học pháp lý–Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp – NXB Từ điển bách khoa,
tr.651.
10
Nguyễn Đình Quyền (2017), “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 10 (338), tr.4.
11
Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí,
tr.197.
12
Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
4
8
Cả hai cách hiểu trên tuy vẫn tồn tại nhiều điểm khác biệt nhưng đều thống
nhất rằng quyền lập pháp là quyền của Quốc hội. Đây là cơ quan đại diện của nhân
dân, được hình thành từ sự lựa chọn của nhân dân nên phải nắm quyền lập pháp
nhằm thể hiện rõ ý chí của nhân dân trong hoạt động lập pháp của mình. Kết quả
của hoạt động trên được xây dựng thông qua việc ban hành ra những đạo luật có
chất lượng, kịp thời điều chỉnh những vấn đề cấp thiết của xã hội một cách hiệu
quả. Như vậy, quyền lập pháp nên được hiểu theo nghĩa rộng, điều đó có nghĩa là
khái niệm này gồm các quyền khác nhau, mà cụ thể là quyền sáng kiến lập pháp,
quyền soạn thảo luật, quyền xem xét, quyền thông qua luật và cả quyền công bố
luật. Quyền lập pháp phải được nhìn nhận dưới góc độ bao trùm toàn bộ những hoạt
động nhằm xây dựng một đạo luật hoàn chỉnh. Trong đó, Quốc hội là chủ thể nắm
giữ quyền lập pháp, chịu trách nhiệm thực hiện quyền lập pháp. Ngoài ra, Quốc hội
còn phải đảm bảo được rằng ý chí của nhân dân phải được thể hiện bởi các đạo luật
điều chỉnh những vấn đề chung, quan trọng của quốc gia bằng việc xem xét, thảo
luận, thông qua và giám sát thi hành luật.
1.1.2. Khái niệm chung về ủy quyền
Để có cơ sở nghiên cứu một cách toàn diện về ủy quyền lập pháp, cần có
những nhận thức đúng đắn về khái niệm ủy quyền. Theo từ điển Tiếng Việt, ủy
quyền được định nghĩa là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật
đã giao cho mình”13. Với khái niệm này, ủy quyền trước hết được hiểu là mối quan
hệ giữa hai chủ thể: chủ thể thứ nhất là cá nhân, tổ chức có những quyền nhất định
nhưng không tự mình (trực tiếp) thực hiện quyền đó mà giao cho cá nhân, tổ chức
khác thực hiện, chủ thể này được gọi là chủ thể (bên) ủy quyền; chủ thể thứ hai là
cá nhân, tổ chức tiếp nhận quyền được giao đó, được gọi là chủ thể (bên) được ủy
quyền. Toàn bộ những công việc, hành vi mà ban đầu vốn thuộc thẩm quyền của
bên ủy quyền nhưng giao lại cho bên được ủy quyền thực hiện được gọi là phạm vi
ủy quyền. Vốn dĩ ban đầu bên được ủy quyền không có các quyền đó, mà chỉ phát
sinh quyền từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền.
Trong quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền nhân danh bên ủy quyền thực
hiện các hành vi trong phạm vi ủy quyền chứ không phải nhân danh chính mình.
Khi bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt quá phạm vi ủy quyền thì hành vi
vượt quá ấy sẽ không được coi là nhân danh bên ủy quyền. Đồng nghĩa, bên ủy
13
Hoàng Phê (chủ biên) (2000), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng & Trung tâm Từ điển học, tr.1088.
9
quyền không phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá này. Khi quan
hệ ủy quyền phát sinh thường ít nhiều liên quan tới một hoặc nhiều bên thứ ba.
Hành vi của bên được ủy quyền thực hiện trước hoặc liên quan tới bên thứ ba trong
phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền thì về nguyên tắc được xem là hành
vi của bên ủy quyền. Chính vì thế, toàn bộ hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của
bên được ủy quyền liên quan tới bên thứ ba đương nhiên do bên ủy quyền gánh
chịu.
Quan hệ ủy quyền luôn tiềm ẩn các nguy cơ xung đột về lợi ích, quan điểm
giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền. Xuất phát từ bản chất bên ủy quyền và
bên được ủy quyền là những chủ thể tương đối độc lập, có cấu trúc lợi ích, xu
hướng ứng xử khác nhau, nên một nội dung có thể phù hợp với bên này nhưng chưa
chắc phù hợp với bên kia và ngược lại. Trong bối cảnh các chủ thể đều cố gắng tìm
kiếm những điều phù hợp nhất, tốt nhất theo ý chí của mình thì nguy cơ xảy ra xung
đột là kết quả gần như không thể tránh khỏi. Chính vì vậy, trên thực tế khi thực hiện
ủy quyền, các bên ủy quyền thường sẽ mang tâm lý e ngại nguy cơ mất quyền hoặc
phát sinh các trường hợp bên được ủy quyền không thực hiện một cách trung thực
vì lợi ích tốt nhất cho bên ủy quyền. Do đó, khi ủy quyền các chủ thể ủy quyền cần
thiết kế ra một cơ chế kiểm soát (hoặc cơ chế giám sát) hành vi đối với bên được ủy
quyền nhằm giảm thiểu lo ngại về vấn đề nói trên.
Bên cạnh đó, giữa chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền vẫn hiện hữu
nguy cơ khác biệt thông tin về thực trạng cũng như kết quả thực hiện việc ủy quyền.
Trên lý thuyết, sau khi việc ủy quyền được thực hiện bởi chủ thể ủy quyền, bên
được ủy quyền sẽ tiến hành các công việc trong phạm vi được ủy quyền. Lúc này,
bên được ủy quyền sẽ giữ ưu thế trong việc nắm bắt thông tin về tình trạng thực
hiện công việc, tiến độ thực hiện công việc cũng như kết quả và các vấn đề có thể
phát sinh. Để hạn chế sự khác biệt này và giảm nguy cơ bên được ủy quyền lạm
dụng quyền lực, bên ủy quyền phải xây dựng cơ chế theo dõi, giám sát, thu thập
thông tin cần thiết để kịp thời chấn chỉnh hành vi của bên được ủy quyền.
1.1.3. Khái niệm về ủy quyền lập pháp
Vào thời kỳ Khai sáng, thuật ngữ “Ủy quyền lập pháp” (Delegation of
legislative power) chưa được đề cập, hầu như chỉ tập trung hướng tới việc xây dựng
một nhà nước với ba nhánh quyền lực hoạt động độc lập và thực hiện các chức năng
một cách riêng biệt, lập pháp hoàn toàn tách bạch với hành pháp, tư pháp và ngược
lại. Trong lý thuyết về lập pháp, John Locke đã trình bày: “Cơ quan lập pháp không
10
được chuyển giao quyền làm pháp luật vào tay bất kỳ ai, bởi vì đó là quyền được ủy
nhiệm từ nhân dân, người nhận sự ủy nhiệm đó không được chuyển giao lại quyền
đó cho người khác”14. Theo đó, ông cho rằng quyền lập pháp của quốc gia, chỉ có
thể được trao cho cơ quan do chính người dân bầu ra và cơ quan đó không được
chuyển giao quyền này cho bất kỳ cơ quan, cá nhân nào khác. Bất cứ cơ quan nào
khác nếu không do người dân bầu để thực hiện quyền lập pháp thì không được thực
hiện quyền lập pháp và do đó, Nghị viện cũng không thể chuyển giao quyền lực mà
mình được giao phó.
Cho đến đầu thế kỷ XIX, khi công cuộc công nghiệp hóa bắt đầu, kéo theo sự
phát triển của xã hội, cùng với đó sự đòi hỏi về những quy định pháp luật mới cũng
tăng lên, điển hình ở Anh xuất hiện nhiều lĩnh vực, vấn đề mới cần có sự điều chỉnh
chuyên sâu và thường xuyên hơn. Lúc này, quan điểm của John Locke đã không
còn phù hợp. Nghị viện ở Anh bắt đầu hướng tới sử dụng ủy quyền lập pháp như là
một công cụ để giải quyết các khó khăn này, mà mở đầu là Đạo luật về Cải cách
(Reform Bill) năm 1832. Đến thế kỷ XX, ủy quyền lập pháp đã trở thành một công
cụ quan trọng và phổ biến trong hoạt động lập pháp, một bộ phận không nhỏ các
QPPL chi phối hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội đến từ các cơ quan hành
pháp, không phải từ cơ quan lập pháp.
Trong khi đó ở Mỹ, mặc dù là một quốc gia áp dụng tương đối triệt để học
thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước, song ngay
những năm đầu thế kỷ XX, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã có sự thừa nhận ủy quyền lập
pháp. Trong vụ Wayman kiện Southard (1825), Chánh án John Marshall đã nhận
định rằng: “Một điều khoản chung có thể được đưa ra, và quyền lực được trao cho
những người phải hành động theo điều khoản chung đó, để điền vào các chi tiết” và
“trong xã hội ngày càng phức tạp của chúng ta, với đầy rẫy những vấn đề kỹ thuật
ngày càng thay đổi và ngày càng nhiều hơn, Nghị viện đơn giản là không thể thực
hiện công việc của mình mà không có khả năng ủy thác quyền lực theo các chỉ thị
chung rộng rãi”15.
Cho tới nay, ủy quyền lập pháp đã thể hiện vai trò rõ nét tại các quốc gia bên
bờ Đại Tây Dương16 và ngày càng trở nên phổ biến ngay cả ở các quốc gia có
John Locke, tlđd (1), tr.167.
Wayman v. Southard (1825), 23 U.S. (10Wheat.)1,41.
16
Bernard Schwartz (1954), French administrative law and the common law world, New York University
Press, tr.142.
14
15
11
truyền thống pháp luật khác nhau như Đức, Pháp đại diện cho trường phái pháp luật
Châu Âu lục địa (Civil Law), Anh, Mỹ, Australia, New Zealand đại diện cho trường
phái pháp luật chung Anh - Mỹ (Common Law)17. Đối với các quốc gia châu Á như
Nhật Bản, Ấn Độ, Malaysia, Singapore18, hay các quốc gia châu Phi như Nam Phi19,
ủy quyền lập pháp cũng dần trở thành hiện tượng quen thuộc.
Mặc dù vậy, khái niệm này vẫn là chủ đề còn nhiều tranh luận trên thế giới.
Tháng 4 năm 1957 trên cơ sở Báo cáo do M.Eigil Olsen, Tổng thư ký của Foketing
(Quốc hội Đan Mạch), Liên minh Nghị viện đã thông qua một định nghĩa như sau:
“Uỷ quyền lập pháp có thể được định nghĩa là quyền lực được trao bởi cơ quan có
thẩm quyền cho các cơ quan không phải là Nghị viện để lập pháp trong lĩnh vực mà
theo quy định của Hiến pháp hoặc thông lệ hiến pháp ở quốc gia liên quan, thường
được dành cho quyền lập pháp”20. Trong khi đó, theo Alf Niels Christian Ross
(1899 - 1979), một luật gia, triết gia và thẩm phán Tòa án Nhân quyền Châu Âu
(1959 – 1971) người Đan Mạch, trong tác phẩm Delegation of Power xuất bản năm
1958 định nghĩa: “Ủy quyền lập pháp phải được định nghĩa là ủy quyền ban hành
các quy tắc có hiệu lực theo luật định”21.
Không giống như nhiều nước trên thế giới, tại Việt Nam, “Ủy quyền lập
pháp” chưa được đề cập chính thức trong Hiến pháp, các văn bản pháp luật cũng
như các văn bản chính thức của Nhà nước. Từ năm 1945 đến nay, do hoàn cảnh lịch
sử, quan điểm về phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong
bộ máy nhà nước, Hiến pháp, pháp luật nước ta chưa quy định về ủy quyền lập
pháp. Tuy nhiên trên thực tế, tinh thần ủy quyền lập pháp đã được áp dụng ngay sau
khi Quốc hội khoá I của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ban hành Hiến pháp đầu
tiên năm 1946. Theo đó, tại Nghị quyết của kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa I ngày
09/11/1946 đã nêu rõ: “Trong thời kỳ chưa thi hành được thì Chính phủ phải dựa
17
Courtenay Ilbert (1901), Legislative methods and forms, Clarendon Press, Oxford, tr.47; Georg Haibach
(1997), Comitology: A Comparative Analysis of the Separation and Delegation of Legislative Powers, 4
Maastricht J. Eur. & Comp, tr.373; Hermann Punder (2009), Democratic legitimation of delegated legislation
- A comparative view on the American British and German law, 58 Int'l & Comp. L.Q. 353.
18
Joseph Ernest De Becker (1916), Transactions of the Asiatic Society of Japan. Vol.XLIV Part II. Elements
of Japanese Law, Tokyo, tr.14.
19
F. P. Rousseau (1944), “Thirty years of gertzen's case”, S. African L.J, số 61, tr.31.
20
Inter-Parliamentary Union (1957), Constitutional and Parliamentary Information. 3rd Series, No.30, Thụy
Sĩ, tr.91.
21
Ross (1958), “Delegation of Power”, The American Journal of Comparative Law, số 1, tr.17.
12
vào những nguyên tắc đã định trong Hiến pháp để ban hành các sắc luật”22. Căn cứ
quy định trên, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ban hành rất nhiều sắc lệnh. Tiếp đó,
Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ
quan thuộc Chính phủ cũng đã ban hành một lượng lớn các nghị định, thông tư,
quyết định, chỉ thị để quản lý nhà nước, lãnh đạo kháng chiến.
Khoản 2 Bản phụ lục số 1 ban hành kèm theo Nghị định số 527/TTg ngày
02/11/1957 của Thủ tướng Chính phủ quy định: “Sắc luật là một văn bản quy định
về những vấn đề thuộc phạm vi luật, ban hành trong thời gian giữa hai khóa họp
của Quốc hội. Các sắc luật do Chính phủ đề ra và Chủ tịch nước ban hành sau khi
Ban thường trực Quốc hội biểu quyết thỏa thuận. Các sắc luật phải đem trình Quốc
hội vào khóa họp gần nhất, và sau khi được Quốc hội thông qua sẽ trở thành luật”.
Sắc luật được ban hành theo quy định trên có thể được xem là hình thức ủy quyền
lập pháp, song văn bản chứa quy định này lại do Thủ tướng Chính phủ ban hành
thay vì Quốc hội, nên giá trị pháp lý không cao.
Khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội
(UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn: “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc
hội giao”. Về thứ bậc hiệu lực pháp lý, pháp lệnh là VBQPPL dưới luật mà
UBTVQH được Quốc hội giao ban hành về những vấn đề nhất định thuộc thẩm
quyền lập pháp của Quốc hội. Xét về nội dung và thẩm quyền, pháp lệnh là văn bản
thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp và pháp luật nước
ta không quy định về lập pháp ủy quyền.
Điểm b khoản 2 Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật
BHVBQPPL) 1996 và khoản 4 Điều 14 Luật BHVBQPPL 2008 quy định về việc
Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều
kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước,
quản lý kinh tế - xã hội sau khi có sự đồng ý của UBTVQH, những nghị định này
có nhiều cách gọi như nghị định “không đầu”, “độc lập” hay “tiên phát”. Việc
Chính phủ ban hành các nghị định này cũng không được Hiến pháp và pháp luật ghi
nhận là lập pháp ủy quyền. Mặc dù, xét về nội dung và thẩm quyền ban hành loại
nghị định này, thì đây là các văn bản lập pháp ủy quyền do Chính phủ ban hành.
Có thể thấy, về mặt lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp ở nước ta tồn tại
mâu thuẫn như sau: Hiến pháp, pháp luật không quy định cụ thể về ủy quyền lập
Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2006), Văn kiện Quốc hội toàn tập, Tập 1, NXB Chính trị quốc gia,
tr.102.
22
13
pháp, nhưng bằng các cách dùng từ “đồng ý” để Chính phủ ban hành nghị định quy
định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc
pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội, Quốc hội
đã gián tiếp ủy quyền lập pháp cho Chính phủ. Lập pháp ủy quyền không được quy
định rõ trong Hiến pháp và luật, dẫn đến việc không thực sự tồn tại một cơ chế kiểm
soát hiệu quả đối với ủy quyền lập pháp đã và đang diễn ra phổ biến hiện nay.
Luật BHVBQPPL 2015 có một số nội dung mới nổi bật và có thể có tác động
tích cực tới công tác xây dựng pháp luật từ góc nhìn ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên,
Luật BHVBQPPL 2015 cũng không đề cập đến thuật ngữ ủy quyền lập pháp một
cách chính thức. Nội dung của luật chỉ dừng lại ở một mức độ nhất định trong cách
tiếp cận ủy quyền lập pháp, song vẫn chưa triệt để.
Về mặt học thuật, “ủy quyền lập pháp” là thuật ngữ mới được các học giả
khoa học pháp lý Việt Nam tìm hiểu, nghiên cứu trong những năm gần đây. Cơ bản
có hai cách tiếp cận khái niệm ủy quyền lập pháp như sau:
- Cách tiếp cận thứ nhất, phân biệt giữa ủy quyền lập pháp và quyền lập
quy. Theo đó, quyền lập quy là quyền của các cá nhân, cơ quan nhà nước không
phải là Quốc hội, UBTVQH và người có thẩm quyền ban hành VBQPPL để quy
định chi tiết thi hành các luật do Quốc hội ban hành hoặc các VBQPPL cấp trên.
Nói cách khác, lập quy là hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan và người
có thẩm quyền mà không phải là Quốc hội hay UBTVQH, trừ các nghị định “không
23
đầu” . Ví dụ điển hình của các văn bản pháp quy là nghị định của Chính phủ, quyết
định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ, nghị quyết,
quyết định của các cơ quan chính quyền địa phương.
Cũng theo cách tiếp cận thứ nhất, ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội giao
cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề nhất định theo khoản 4 Điều 91
Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (nay là khoản 2 Điều 74 Hiến
pháp năm 2013). Pháp lệnh là loại VBQPPL đặc biệt trong hệ thống pháp luật Việt
Nam. Về mặt pháp lý, hiệu lực pháp lý của pháp lệnh nằm giữa luật của Quốc hội
và các VBQPPL dưới luật. Trên thực tế, trừ trường hợp của Pháp lệnh Pháp điển hệ
thống quy phạm pháp luật 201224, pháp lệnh thường có hiệu lực pháp lý cao nhất
Nghị định “không đầu” được hiểu là nghị định quy định các vấn đề tại khoản 3 Điều 19 Luật BHVBQPPL
2015.
24
Trong lĩnh vực mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2012 điều chỉnh còn có Luật
BHVBQPPL 2008. Pháp lệnh này cụ thể hóa Điều 93 của Luật BHVBQPPL 2008.
23
14
trong các văn bản thuộc lĩnh vực mà nó điều chỉnh.
Cùng nằm trong nhóm ủy quyền lập pháp theo quan điểm của cách tiếp cận
này, là nghị định “không đầu” do Chính phủ ban hành. Trong những lĩnh vực có
nghị định “không đầu”, thì chính văn bản này có hiệu lực pháp lý cao nhất, tương
tự trường hợp của pháp lệnh. Điểm khác biệt ở đây là UBTVQH ban hành pháp
lệnh theo sự “giao” của Quốc hội, còn Chính phủ ban hành nghị định “không đầu”
là theo sự đồng ý của UBTVQH. Như vậy, theo cách tiếp cận thứ nhất thì ủy quyền
lập pháp có nghĩa là việc Quốc hội, hay UBTVQH giao đi quyền làm luật hay pháp
lệnh. Nói một cách khái quát thì ủy quyền lập pháp có nghĩa là giao hết quyền lập
pháp trong một lĩnh vực cho một chủ thể khác không phải là Quốc hội - cơ quan lập
pháp quốc gia - thực hiện. Ủy quyền trong trường hợp này đồng nghĩa với giao toàn
bộ quyền25. Theo cách tiếp cận thứ nhất, Giáo sư Trần Ngọc Đường cho rằng ủy
quyền lập pháp là việc Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi
hành một số điều, khoản, điểm trong các đạo luật, bộ luật dưới hình thức nghị định
để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, nhưng
chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh và giao cho UBTVQH ban
hành pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao26.
- Cách tiếp cận thứ hai cho rằng ủy quyền lập pháp là trường hợp Quốc hội
ủy quyền cho Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà nước khác như Tòa án, Viện
kiểm sát hoặc thậm chí các tổ chức chính trị - xã hội ban hành VBQPPL. Quốc hội
là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp song không phải là cơ quan duy nhất thực
hiện hoạt động lập pháp mà vẫn có thể ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện. Mục
đích của ủy quyền lập pháp là bảo đảm tính ổn định tương đối của các văn bản pháp
luật trong khi vẫn điều chỉnh được những quan hệ đa dạng của đời sống xã hội.
Theo nhóm quan điểm này, lập pháp ủy quyền sẽ đồng nhất với hoạt động ban hành
văn bản pháp quy27.
Có thể thấy rằng cả trong khoa học pháp lý và hệ thống pháp luật Việt Nam
hiện nay chưa có khái niệm chính thống và nhất quán về ủy quyền lập pháp. Các
quan điểm của các học giả khác về ủy quyền lập pháp và ban hành văn bản pháp
quy về cơ bản cũng thuộc về một trong hai cách tiếp cận trên đây. Tuy nhiên, theo ý
Hoàng Văn Tú (2002), “Về quyền lập pháp của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11 (2002), tr.12.
Trần Ngọc Đường (2018), “Uỷ quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát việc thực hiện
quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22 (374), tr.05.
27
Lương Minh Tuân (2001), “Cần có quy định về ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, số 10 (2001), tr.07.
25
26
15
kiến của tác giả, chúng ta cần hiểu khái niệm ủy quyền lập pháp dưới cách tiếp cận
thứ hai. Bởi lẽ theo cách tiếp cận này, có thể hoàn toàn hiểu và lý giải được hiện
tượng “quyền lập quy” đang được sử dụng trong khoa học pháp lý ở Việt Nam. Có
thể hiện tại chúng ta đang nhìn nhận, xem xét, phân tích hai khái niệm ủy quyền lập
pháp và quyền lập quy từ cùng một hiện tượng chung với hai góc quy chiếu khác
nhau. Hiện tượng chung đó là các cơ quan nhà nước không phải là cơ quan lập pháp
quốc gia, chủ yếu là các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, ban
hành các QPPL có hiệu lực bắt buộc. Ủy quyền lập pháp nhìn nhận hiện tượng này
dựa trên cơ sở nguồn gốc và bản chất của hiện tượng, cụ thể ủy quyền lập pháp xuất
phát từ nguồn gốc của quyền lực nhà nước, bản chất của pháp luật, nguồn gốc của
quyền lập pháp để làm rõ hiện tượng này từ đâu mà có và phản ánh mối quan hệ
bản chất nào theo các học thuyết hiện đại và phổ biến, chi phối tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước hiện đại. Quyền lập quy lại xem xét hiện tượng này từ
góc độ hình thức của hiện tượng, qua đó công nhận như một thực tế hiển nhiên
quyền và hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan không phải là cơ quan lập
pháp quốc gia. Hơn nữa, quyền lập quy phân tích hiện tượng từ góc độ chủ thể thực
hiện hoạt động, song nếu phân tích sâu về nguồn gốc của quyền này thì cũng sẽ dẫn
tới khái niệm ủy quyền lập pháp. Bởi quyền lập quy không thể tự xuất hiện, mà phải
xuất phát từ chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước - nhân dân. Tuy nhiên nó
không thể xuất phát trực tiếp từ đó, bởi lẽ các cơ quan thực hiện quyền lập quy
không do Nhân dân bầu trực tiếp và không chịu trách nhiệm trực tiếp trước Nhân
dân. Quyền lập quy, vì vậy chỉ có thể xuất phát từ quyền lập pháp, thông qua khái
niệm ủy quyền lập pháp.
Từ toàn bộ những nội dung phân tích trên đây, có thể thấy khái niệm ủy
quyền lập pháp chưa có sự thống nhất, nhưng có thể hiểu một cách chung nhất theo
khái niệm dưới đây. Khái niệm này cũng sẽ được sử dụng để làm cơ sở giải quyết
toàn bộ vấn đề cần phải nghiên cứu trong Luận văn này.
Ủy quyền lập pháp là việc cơ quan lập pháp của quốc gia giao cho một hoặc
nhiều chủ thể khác ở bên trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước ban hành pháp
luật, dưới hình thức VBQPPL. Pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp
mang tính bắt buộc đối với các chủ thể chịu tác động, có hiệu lực pháp lý thấp hơn
luật do cơ quan lập pháp ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện.
1.2. Nhu cầu về ủy quyền lập pháp
Trong dòng chảy của sự phát triển pháp luật, ủy quyền lập pháp xuất hiện
16
như một hiện tượng tất yếu, nó hình thành để đáp ứng những nhu cầu nhất định
trong hoạt động lập pháp, được thể hiện cụ thể dưới các nội dung như sau:
Thứ nhất, trong xã hội hiện đại, đặc biệt khi bắt đầu thời kỳ công nghiệp hóa
cuối thế kỷ XIX, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp, kéo theo đó là hệ thống pháp
luật của các quốc gia cũng trở nên ngày càng đồ sộ và phức tạp hơn. Montesquieu
đưa ra một mệnh đề rằng, khi con người bắt đầu sống thành cộng đồng, tức là thành
xã hội, con người đã lao vào trạng thái xung đột liên miên và pháp luật được đặt ra
để điều chỉnh xử sự của các bên liên quan, qua đó điều tiết các xung đột này. Từ
mệnh đề này có thể suy ra việc phát triển quy mô cộng đồng của con người càng
lớn, càng tập trung, mối quan hệ giữa con người trong cộng đồng càng đan xen và
dày đặc, thì xung đột xảy ra càng nhiều và nhu cầu đối với sự điều chỉnh của pháp
luật càng lớn. Cuộc sống hiện đại của con người chịu sự chi phối của công nghiệp
hóa, hiện đại hóa, số hóa làm cho mức độ tập trung dân cư về các đô thị ngày càng
lớn, sự giao dịch, tương tác ngày càng dày đặc. Có những lĩnh vực cách đây nhiều
thế kỷ chưa chứa đựng nhiều xung đột, như lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, y
dược, an toàn lao động, vệ sinh môi trường, v.v., nhưng ngày nay lại chứa đựng
nhiều xung đột nhất và có nguy cơ tiềm tàng ảnh hưởng tới lợi ích chung nhất.
Những lĩnh vực trước kia đã xuất hiện xung đột, song giờ đây quy mô và tính phức
tạp của nó lớn hơn nhiều, ví dụ lĩnh vực giao thông đường bộ, đường thủy... Bên
cạnh đó, trong nhà nước hiện đại, xu hướng bảo đảm phúc lợi xã hội cũng ngày
càng quan tâm điều chỉnh một số lĩnh vực như: bảo hiểm xã hội, chăm sóc y tế, bảo
hộ lao động, v.v.. Tất cả những yếu tố này làm gia tăng nhu cầu xây dựng pháp luật
trong xã hội hiện đại lên gấp nhiều lần so với thời kỳ của John Locke, Montesquieu
và Rousseau. Trong khi đó, Nghị viện hoạt động dưới hình thức các buổi họp,
không hoạt động toàn thời gian, đồng thời còn phải nắm quyền quyết định rất nhiều
vấn đề quan trọng của một quốc gia, do đó quỹ thời gian để thực hiện hoạt động lập
pháp cũng bị giới hạn. Nếu những cơ quan đó cố gắng ban hành tất cả các QPPL
bao phủ toàn bộ đời sống xã hội, thì đồng nghĩa với việc thời gian dành cho từng
QPPL sẽ bị cắt giảm, nên rất có thể kéo theo chất lượng của các QPPL cũng bị giảm
xuống. Nghiêm trọng hơn nữa, đối với các QPPL điều chỉnh các quan hệ cơ bản, cốt
yếu trong xã hội không phù hợp sẽ dẫn đến toàn bộ kết cấu của xã hội sẽ bị phá
vỡ. Do đó, ủy quyền lập pháp góp phần cho phép các cơ quan lập pháp được tranh
luận kỹ lưỡng những vấn đề quan trọng, tiết kiệm được không ít quỹ thời gian hoạt
động của Nghị viện.
- Xem thêm -