Tài liệu Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa nhà nước và người sử dụng đất từ thực tiễn tại hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT CHU THỊ THU THỦY PH¸P LUËT §IÒU CHØNH QUAN HÖ THU£ §ÊT GI÷A NHµ N¦íC Vµ NG¦êI Sö DôNG §ÊT Tõ THùC TIÔN T¹I Hµ NéI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2013 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT CHU THỊ THU THỦY PH¸P LUËT §IÒU CHØNH QUAN HÖ THU£ §ÊT GI÷A NHµ N¦íC Vµ NG¦êI Sö DôNG §ÊT Tõ THùC TIÔN T¹I Hµ NéI Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM HỮU NGHỊ Hà Nội - 2013 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Chu Thị Thu Thủy MỤC LỤC Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt MỞ ĐẦU ................................................................................................ 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT ...................................................................................................... 7 1.1. Khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ................. 7 1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất ............................................ 7 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất .......................................................................................................... 13 1.2. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ............................................................................................ 19 1.3. Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ............................................................................................ 22 1.3.1. Nội dung của sự điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất .............................................................................. 22 1.3.2. Sự cần thiết điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất .............................................................................. 24 1.4. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất .............................................................. 24 Chương 2: PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT: THỰC TRẠNG, THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HÀ NỘI .................................................. 28 2.1. Thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất và thực tiễn thực hiện tại Hà Nội ........................................................................................................ 28 2.1.1. Các quy định về căn cứ, hình thức, thời hạn cho thuê đất .................... 28 2.1.2. Các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục cho thuê đất ................. 38 2.1.3. Các quy định về giá đất ......................................................................... 46 2.1.4. Các quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ........................................................ 50 2.2. Đánh giá chung thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất từ thực tiễn thực hiện tại Hà Nội ................. 57 2.2.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 57 2.2.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân .............................................. 60 Chương 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐƯỢC ĐỀ XUẤT TỪ NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT ........................... 68 3.1. Định hướng hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ........................................................ 68 3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ................................................ 69 3.2.1. Hoàn thiện các quy định về căn cứ, hình thức, thời hạn cho thuê đất .. 69 3.2.2. Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục cho thuê đất 71 3.2.3. Hoàn thiện các quy định về giá đất ....................................................... 72 3.2.4. Hoàn thiện các quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ thuê đất giữa nhà nước và người sử dụng đất.................................... 73 KẾT LUẬN .......................................................................................... 76 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 78 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường CP : Chính phủ NĐ : Nghị định NQ : Nghị quyết QĐ : Quyết định WTO : Tổ chức Thương mại thế giới TT : Thông tư UBND : Ủy Ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Qua một quá trình phát triển lâu dài, quan hệ đất đai của nước ta đã vận động theo từng thời kỳ lịch sử, ngày một hoàn thiện hơn trên cơ sở pháp định, được pháp luật bảo đảm trong các mối quan hệ cụ thể giữa Nhà nước với nhân dân, giữa các tổ chức cá nhân với nhau và với Nhà nước, một số quan hệ với tổ chức và cá nhân nước ngoài. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các mối quan hệ phát sinh trong lĩnh vực đất đai ngày càng phức tạp và đa dạng. Quan hệ đất đai không chỉ là quan hệ khai thác chinh phục tự nhiên mà còn là các quan hệ kinh tế xã hội về sở hữu và sử dụng một loại tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng. Để phù hợp với quá trình đổi mới kinh tế, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến vấn đề về đất đai và đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để quản lý đất đai, điều chỉnh các mối quan hệ về đất đai, trong đó có quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Tuy nhiên, do đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động kinh tế xã hội nên các quan hệ đất đai luôn chứa đựng những vấn đề phức tạp, nhạy cảm và mang tính thời sự đòi hỏi phải có sự giải quyết kịp thời đảm bảo được các lợi ích của người sử dụng đất vừa phải giữ được thế ổn định lâu dài. Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 đã trao cho người sử dụng đất các quyền và lợi ích cũng như nghĩa vụ để phù hợp với cơ chế thị trường. Giao đất, cho thuê đất là một trong những công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai, là tiền đề khai thác, sử dụng đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đất cho thuê về cơ bản là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh. Tuy nhiên, tình trạng đất cho thuê sử dụng không đúng mục đích, vi phạm pháp luật, găm giữ 1 đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án còn xảy ra ở nhiều địa phương dẫn đến lãng phí đất đai và gây bất bình trong dư luận. Nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới… Do đó, việc tìm hiểu và hệ thống hóa những vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng sẽ giúp chúng ta khắc phục được những thiếu sót, bất cập nêu trên, tạo cơ sở để tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Xuất phát từ những lý do trên tôi đã chọn đề tài: “Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất từ thực tiễn tại Hà Nội” làm đề tài nghiên cứu luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Đến nay, vấn đề thuê đất mà cụ thể là đề tài về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất đã thu hút được sự quan tâm nhiều hơn của giới nghiên cứu khoa học xã hội nói chung và giới nghiên cứu khoa học luật nói riêng dưới nhiều phương diện khác nhau. Tuy nhiên, đây là một đề tài khó và là một chuyên đề nghiên cứu chuyên ngành hẹp. Hơn nữa, đề tài này dường như chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống, đầy đủ và toàn diện ở nước ta. Có một số công trình, bài viết nghiên cứu trực tiếp hoặc gián tiếp đến hoạt động thuê đất, có thể đề cập một số công trình tiêu biểu như: “Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất” của tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến – Đại học Luật và Nguyễn Xuân Trọng – Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên môi trường; “Cần điều chỉnh thẩm quyền giao đất, cho thuê đất” của tác giả Phùng Hương – Tạp chí Tài Nguyên và Môi trường, số 15/2011; Pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam Luận văn thạc sĩ Luật học của Trần Bình Trọng – năm 2006; “Giao đất, cho thuê 2 đất, trường hợp nào cần đấu giá?” của Luật sư Lê Văn Đài ngày 15/4/2011 – Nguồn Chinhphu.vn… Nhìn chung, các công trình, bài báo trên đều nghiên cứu về vấn đề cho thuê đất ở mức độ và phạm vi khác nhau và nhìn chung đã góp phần tạo ra những cơ sở lý luận chung về quản lý đất đai nói chung và thuê đất nói riêng. Tuy nhiên, cho đến này chưa có dự án, đề tài, công trình khoa học nào tập trung nghiên cứu, đánh giá sâu về các quy định, cơ chế điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Với mong muốn được tiếp cận vấn đề từ tổng quan chính sách, pháp luật về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, nhận diện những bất cập còn hạn chế trong việc điều chỉnh quan hệ pháp luật này, tác giả đã tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này và trên cơ sở đó sẽ đề xuất định hướng và một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 3. Mục đích nghiên cứu Luận văn có mục đích nghiên cứu là chỉ ra những điểm còn thiếu sót, hạn chế của khung pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật tại một địa phương. Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm bảo đảm việc nâng cao hiệu quả thi hành, áp dụng các chế định điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai này trên thực tế. Từ mục tiêu chung, nghiên cứu đề tài này, Luận văn đặt ra những mục đích nghiên cứu chủ yếu như sau: - Hệ thống, tập hợp những cơ sở lý luận chung về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. - Phân tích bản chất của quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất; - Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay qua các quy định hiện hành 3 về căn cứ, hình thức, thời hạn cho thuê đất; Về thẩm quyền, trình tự, thủ tục cho thuê đất; Quy định về giá đất; Quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. - Phân tích đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật điều chỉnh quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất tại thành phố Hà Nội, chỉ ra những thiếu sót, bất cập của việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này. - Sau khi đánh giá sẽ đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các văn bản pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật điều chỉnh về quan hệ thuê đất giữa nhà nước và người sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội. Phạm vi nghiên cứu: Quan hệ đất đai trước hết là quan hệ giữa người với người với nhau trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai. Các quan hệ này rất đa dạng và phức tạp, nó xuất hiện trên cơ sở chế độ sở hữu đất đai của mỗi chế độ kinh tế, xã hội. Như vậy, quan hệ pháp luật đất đai, trước hết là quan hệ giữa chủ sở hữu với các chủ sử dụng cụ thể và giữa các chủ sử dụng với nhau, được các quy phạm pháp luật điều chỉnh. Mặt khác, pháp luật về quan hệ thuê đất là một đề tài có nội hàm nghiên cứu rộng, tuy nhiên trong khuôn khổ có hạn của một bản Luận văn Thạc sĩ Luật học, người viết chỉ đề cập đến phạm vi quan hệ thuê đất giữa Nhà nước - chủ sở hữu toàn dân về đất đai và người sử dụng đất từ thực tiễn thi hành pháp luật điều chỉnh về quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, những quan điểm chính trị của Đảng Cộng sản 4 Việt Nam và tư tưởng Hồ Chí Minh về đổi mới và phát triển nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa và quan điểm về việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam nhằm xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh, sống và làm việc theo pháp luật vào việc đánh giá, luận giải các vấn đề thuộc đối tượng và phạm vi nghiên cứu. Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp so sánh, đối chiếu, diễn giải, quy nạp. Bên cạnh đó, việc sử dụng phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, đánh giá như Phân tích, tổng hợp dữ liệu thu thập được tại Sở Tài nguyên và Môi trường để đánh giá, phân tích thực trạng. Ngoài ra, người viết còn sử dụng phương pháp thu thập, kế thừa các nghiên cứu, tài liệu đã có như tham khảo số liệu của một số đề tài nghiên cứu tại các trang web, tạp chí, báo chí cũng như tiếp cận kế thừa các thông tin, tài liệu tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng quan điểm, đánh giá của một số công trình khoa học đã công bố để trên cơ sở đó đánh giá, phân tích những quy định của pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất để nhận diện những tồn tại nhằm đưa ra những giải pháp phù hợp mục tiêu đã đặt ra. 6. Kết quả và đóng góp của Luận văn Luận văn đã phân tích được một số vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất như khái niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất, khái niệm, đặc điểm và nguyên tắc điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Luận văn đã đánh giá thực trạng của pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, cụ thể như phân tích các quy định hiện hành điều chỉnh quan hệ này như căn cứ, hình thức, thời hạn, thẩm quyền, giá cho thuê đất và đánh giá tác động của các quy định pháp luật này 5 đến các chủ thể sử dụng đất, đồng thời nhận diện những tồn tại, bất cập của pháp luật về vấn đề này trong quá trình triển khai. Trên cơ sở khoa học và thực tiễn, Luận văn đã định hướng và đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Đóng góp của luận văn Ý nghĩa thứ nhất: Kết quả nghiên cứu có thế là tài liệu tham khảo hữu ích cho cơ quan, tổ chức nghiên cứu tiếp tục hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Ý nghĩa thứ hai: Là tài liệu tham khảo cho các cơ sở ngiên cứu và đào tạo luật học. 7. Kết cấu của Luận văn Kết cấu chính của Luận văn gồm có ba phần: Chương 1. Một số vấn đề chung về pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Chương 2. Pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất: Thực trạng, thực tiễn áp dụng tại Hà Nội. Chương 3. Một số kiến nghị được đề xuất từ nghiên cứu thực trạng pháp luật về điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 6 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất 1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất 1.1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất Sở hữu là một trong ba quyền cơ bản nhất của con người, bên cạnh quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh phúc. Đây là lý do tại sao việc xác lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được xem là quyền cơ bản của con người đó là quyền sở hữu tài sản của mình. Ngày nay trên thế giới tổn tại hình thức sở hữu đất đai là đa hình thức và chỉ một hình thức sở hữu (sở hữu đơn). Đa dạng hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu cộng đồng (sở hữu chung) và sở hữu tư nhân. Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ , Đức, Pháp, Ý, Nhật…Nhà nước thừa nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất đai và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên, tồn tại trước khi Nhà nước ra đời. Theo TS. Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình thức đơn sở hữu có nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình thức sở hữu về đất đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân được hiểu là sở hữu chung 32. Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai. Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước - với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu. 7 Hiện nay, khái niệm quyền sử dụng đất chưa được ghi nhận và quy định trong Luật Đất đai nên đã có nhiều cách tiếp cận và quan điểm về khái niệm quyền sử dụng đất được đưa ra. Trên cơ sở khái niệm quyền sở hữu được quy định tại Điều 173 Bộ luật Dân sự thì quyền sử dụng tài sản là một trong ba quyền năng thuộc nội dung quyền sở hữu của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật. Quyền sử dụng được quy định cụ thể tại Điều 192 Bộ Luật Dân sự như sau: " Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Trên cơ sở tinh thần của Bộ luật Dân sự, nhằm xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất và quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tại từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý – Bộ tư pháp đã đưa ra khái niệm về quyền sử dụng đất: “Là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho…từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất” [6, tr 665]. Từ cách tiếp cận khác theo hướng chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, TS. Lê Xuân Bá cho rằng: “Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”[1]. Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý. Về góc độ kinh tế, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các chủ thể sử dụng đất. Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất 8 mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước. Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, mặt khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ đó đã được quy phạm hoá ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất tuân thủ. Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt của Nhà nước. Do chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng (từ điều kiện tham gia quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng...). Ngoài ra, chế độ sử dụng đất đai có tính đặc biệt: Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định. Tính đặc biệt của chế độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai. Quyền sử dụng không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử dụng. Ngoài ra, theo quan điểm của TS. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Xuân Trọng, quyền sử dụng đất đai là loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ: “Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp 9 vốn bằng quyền sử dụng đất;” (Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất - TS. Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật và Nguyễn Xuân Trọng, Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên môi trường)26. Ở Việt Nam hiện nay, nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến quyền sở hữu đất đai có nhiều nhóm quan điểm, trường phái tiếp cận khác nhau nhưng có thể chia thành hai nhóm quan điểm chính như sau: Nhóm quan điểm thứ nhất: Cần giữ nguyên các quy định hiện hành, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Ngoài ra cần mở rộng tối đa quyền cho người sử dụng đất. Nhiều học giả cho rằng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta nhìn chung chỉ mang tính thuật ngữ, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác xa với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước và chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta không gây bất kỳ ảnh hưởng nào tới cơ chế thị trường. Cùng quan điểm như trên, PGS.TS Trần Thị Minh Châu cho rằng: “Nếu duy trì sở hữu tư nhân về đất đai thì Nhà nước vẫn cần có quyền quy hoạch để tổ chức không gian sống hợp lý và có thể đánh thuế triệt tiêu thu nhập từ địa tô của chủ đất. Trong cơ chế sở hữu toàn dân, Nhà nước cũng giao quyền sử dụng tự chủ theo quy hoạch cho công dân và chỉ giữ lại quyền tổ chức không gian và quyền thu địa tô để sử dụng chung. Như vậy, cả hai chế độ sở hữu, do phải điều chỉnh để đáp ứng thực tiễn, đã tụ hội về một điểm chung, trong đó, Nhà nước và công dân cùng nhau phân chia quyền kiểm soát sử dụng đất hợp lý” 16. Là nhóm quan điểm mới của các nhà quản lý, khoa học, nhóm quan điểm thứ hai đi theo tư duy: sở hữu toàn dân về đất đai là không phù hợp, cần phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai. Qua thực tế nghiên cứu pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy sở hữu toàn dân về đất đai 10 là không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện nay. Theo GS. TSKH Đặng Hùng Võ thì công hữu đất đai không còn phù hợp với thời kỳ quá độ và theo ông “Công nhận sở hữu đất đai thuộc nhiều thành phần kinh tế theo quy định của pháp luật là việc cần làm ngay. Đây là việc tạo được động lực cho đầu tư, giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, tăng hiệu quả sử dụng đất và tạo điều kiện tốt cho hội nhập kinh tế quốc tế” 33. Nhằm sử dụng vốn đất đai một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao và để người sử dụng đất đạt được các quyền, lợi ích thực sự một cách chắc chắn, đảm bảo, thiết nghĩ mặc dù vấn đề sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện hay sở hữu tư nhân đất đai là vấn đề quan trọng và cần được quan tâm, nhưng trên hết cần phải quan tâm đặc biệt tới quyền của ngưởi sử dụng đất sao cho các quyền này cần được mở rộng, tiệm cận với quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất sẽ được tự do khai thác và định đoạt đất đai, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các hoạt động giao dịch trên thị trường. Từ những lập luận theo phương diện chủ quan và khách quan, chúng ta đi đến khái quát như sau: Quyền sử dụng đất là quyền năng của người sử dụng đất trong việc khai thác các thuộc tính có ích của đất nhằm đem lại lợi ích vật chất nhất định và là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất và quy định việc bảo vệ các quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng. 1.1.1.2. Khái niệm cho thuê đất, pháp luật cho thuê đất Với ý nghĩa đó, chế độ sử dụng đất đai là một chế định quan trọng của ngành Luật Đất đai. Khoản 4, Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định”. 11 Cho thuê đất là hình thức Nhà nước chuyển quyền sử dụng đất của mình cho các chủ thuê đất thông qua hợp đồng thuê đất, phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành. Với quan niệm đó, đề tài luận văn nghiên cứu vấn đề cho thuê đất theo nội dung được quy định tại khoản 2, Điều 4, Luật Đất đai năm 2003 như sau: “Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Như vậy, thuê đất được hiểu là quyền của người sử dụng đất. Đây là một loại quan hệ pháp luật về đất đai trong đó có một bên là Nhà nước và một bên là người sử dụng đất. Với các quy định cụ thể, trong những năm qua, pháp luật về thuê đất của Nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý cho đất đai được sử dụng hợp pháp, đúng mục đích, có hiệu quả; đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của các đối tượng, đặc biệt là cá nhân, tổ chức người nước ngoài. Thông qua đó, góp phần thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài để xây dựng các cơ sở hạ tầng, các cơ sở kinh tế, thúc đẩy nền kinh tế phát triển trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Tóm lại, cho thuê đất là một trong các nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai, có vai trò quan trọng trong việc giúp Nhà nước thực hiện tốt chức năng quản lý tài nguyên đất. Trên thực tế, hoạt động cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc như phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đúng thẩm quyền, đúng đối tượng, đúng trình tự, thủ tục, đúng hạn mức, đúng thời hạn và do Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có thẩm quyền thực hiện. Việc cho thuê đất dựa trên hai phương thức đó là trả tiền thuê đất hàng năm và trả tiền trước đó cho toàn bộ thời gian thuê đất. So sánh với các nước có sự tương đồng về chế độ sở hữu đất đai cho thấy khái niệm cho thuê đất hầu như đều có trong hệ thống pháp luật của các nước không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai (đa sở hữu hay sở hữu tư nhân, sở hữu Nhà nước, sở hữu toàn dân). Từ định nghĩa về cho thuê đất, khái niệm pháp luật về cho thuê đất được hiểu là toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm Luật, văn 12 bản dưới luật) quy định về vấn đề cho thuê đất. Theo pháp luật hiện nay, các quy định liên quan đến vấn đề cho thuê đất ở nước ta được thể hiện cụ thể trong Luật Đất đai năm 2003 và các lần sửa đổi bổ sung; các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất 1.1.1.3. Khái niệm quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất Quan hệ đất đai trước hết là quan hệ giữa người với người với nhau trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai. Các quan hệ này rất đa dạng và phức tạp, nó xuất hiện trên cơ sở chế độ sở hữu đất đai của mỗi chế độ kinh tế, xã hội. Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam khẳng định quyền sở hữu đất đai chỉ có một chủ thể duy nhất đó là Nhà nước. Nhà nước ta cũng là người thống nhất quản lý toàn bộ đất đai. Cho nên, chỉ có thể trên cơ sở một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, có hiệu lực cao thì chế độ sở hữu toàn dân và chức năng quản lý thống nhất toàn bộ đất đai mới thực hiện một cách hiệu quả. Quan hệ pháp luật đất đai là những quan hệ xã hội do các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh, trong đó các bên tham gia quan hệ đều có quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý mà quyền và nghĩa vụ này được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Như vậy, quan hệ pháp luật đất đai, trước hết là quan hệ giữa chủ sở hữu với các chủ sử dụng cụ thể và giữa các chủ sử dụng với nhau, được các quy phạm pháp luật điều chỉnh. Cho nên, quan hệ pháp luật đất đai là các quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh. Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, người viết chỉ đề cập đến phạm vi quan hệ giữa chủ sở hữu và người sử dụng đất. Mặt khác, bàn về cơ sở pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, theo phần giải thích từ ngữ tại Điều 13 4 Khoản 2 của Luật đất đai hiện hành quy định :“Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Hợp đồng cho thuê đất chính là cơ sở làm phát sinh quan hệ thuê đất. Các chủ thể có thể ký kết những hợp đồng thuê đất và các hợp đồng này cần phải đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền để Nhà nước thực hiện việc quản lý các hợp đồng. Căn cứ vào nội dung luật định, quan hệ thuê đất ở đây có thể được hiểu đây là một quan hệ mang tính dân sự, thương mại, tương tự như các quan hệ thuê tài sản khác trong dân sự bởi căn cứ xác lập, hình thành nên quan hệ và làm căn cứ pháp lý để giải quyết quan hệ đất đai này được thiết lập trên cơ sở hợp đồng giữa một bên là Nhà nước – đại diện chủ sở hữu và một bên là người sử dụng đất. Hợp đồng là một trong những hình thức pháp lý cơ bản của các quan hệ xã hội. Hiện hành ở Việt Nam, trên giác độ pháp lý, khái niệm hợp đồng thường được hiểu trên cơ sở của khái niệm hợp đồng dân sự. Theo Bộ luật Dân sự (2005), hợp đồng dân sự là sự thoả thuận giữa các bên về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự và theo đó hợp đồng có đặc điểm là sự thỏa thuận trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng về địa vị pháp lý giữa các chủ thể (cá nhân, tổ chức) tham gia giao kết. Tuy nhiên, với nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, có nghĩa toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước chỉ thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện thực hiện các quyền của chủ sở hữu chứ không thuộc quyền sở hữu của bất kỳ tổ chức cá nhân nào khác. Với tư cách là chủ sở hữu đại diện, Nhà nước có trọn vẹn các quyền năng của chủ sở hữu như quyền chiếm hữu, quyền định đoạt đất đai. Như vậy, ở Việt Nam có sự tách bạch giữa chủ sở hữu với chủ sử dụng trong quan hệ đất đai. Nhà 14