Tài liệu Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức (oda) ở một số nước châu á và bài học kinh nghiệm cho việt nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI -------------------- NGUYỄN THỊ TÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU Á VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ HÀ NỘI- 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI -------------------- NGUYỄN THỊ TÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU Á VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế Quốc tế Mã số: 62.31.01.06 LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Chu Đức Dũng 2. PGS.TS. Nguyễn Huy Hoàng HÀ NỘI- 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận án này là trung thực và chưa hề được công bố ở bất cứ công trình nào. Tôi cũng xin cam đoan các thông tin trích dẫn trong luận án đã được chỉ rõ nguồn gốc và đảm bảo tính hợp pháp về bản quyền tác giả, bản quyền dữ liệu. Tác giả luận án Nguyễn Thị Tình i LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể giáo viên hướng dẫn PGS.TS Chu Đức Dũng và PGS.TS. Nguyễn Huy Hoàng đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ, góp ý cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án tiến sĩ của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, Phòng Quản lý đào tạo, Khoa Quốc tế học, các nhà khoa học, các quý thầy cô của Học viện Khoa học Xã hội đã tạo điều kiện giúp đỡ và tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án tiến sĩ. Xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã tạo điều kiện, quan tâm, giúp đỡ và khích lệ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án. Xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, tháng 4 năm 2017 Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Tình ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................i LÒI CẢM ƠN .............................................................................................................ii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................iv DANH MỤC BẢNG ................................................................................................... v DANH MỤC BIỂU .................................................................................................... v DANH MỤC HÌNH ..................................................................................................vi DANH MỤC HỘP ....................................................................................................vi MỞ ĐẦU............... ..................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN............ ...................................................................................................................... 9 1.1. Tình hình nghiên cứu trên thế giới ....................................................................... 9 1.2. Tình hình nghiên cứu trên trong nước ............................................................................. 16 1.3. Đánh giá chung và khung phân tích luận án ................................................................... 22 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC .......................................................................... 27 2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức.......... 27 2.2. Các mô hình quản lý nhà nước về ODA trên thế giới ............................................. 43 2.3 Các nhân tố tác động tới quản lý nhà nước về ODA ................................................ 52 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU Á ....................................................... 59 3.1 Quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysi giai đoạn 1970- 2000.............................. 59 3.2 Quản lý nhà nước đối với ODA ở Philippines giai đoạn 1965- 2006 ......................... 74 3.3 Bài học kinh nghiệm từ công tác quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và Philippines ................................................................................................................ 91 CHƯƠNG 4: VẬN DỤNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ODA Ở CÁC NƯỚC CHÂU Á VÀO THỰC TIỄN VIỆT NAM..................... .................................................................................................................... 98 4.1 Quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt nam từ năm 1993 đến 2016 ............................. 98 4.2. Quan điểm định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước đối với ODA ở Việt Nam trong thời gian tới .............................................................................................................. 126 4.3 Vận dụng bài học kinh nghiệm từ công tác quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và Philippines vào thực tiễn Việt Nam ....................................................................... 130 KẾT LUẬN............................................................................................................................ 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt ADB AFD CG DAC DBCC DBM EPU FDI ICC IMF LDC MACC MOF NEDA NEP NGO NIP ODA OECD PMU PSD QLDA QLNN RM TI UN UNDP UNFPA UNICEF USD VNĐ WB Tiếng Anh Asian Development Bank French Development Agency Consultative Group Development Assistance Committee Development Budget Coordination Committee Department of Budget Management Economic Planning Unit Foreign Direct Investment Investment Coordination Committee International Monetary Fund Least Developed Countries Malaysian Anti -Corruption Commission Ministry of Finance National Economic Development Agency New Economic Policy Non-governmental organization National Integrity Plan Official Development Assistance Organization for Economic Cooperation and Development Project Management Unit Public Service Department Ringgit Transparency International United Nations United Nations Development Programme The United Nations Population Fund United Nations Children's Fund United State Dollar Vietnam Dong World Bank iv Tiếng Việt Ngân hàng phát triển Châu Á Cơ quan phát triển Pháp Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ Ủy ban hỗ trợ phát triển Ủy ban điều phối ngân sách phát triển Bộ Quản lý Ngân sách Đơn vị Kế hoạch kinh tế Đầu tư trực tiếp nước ngoài Uỷ ban Điều phối đầu tư Quỹ tiền tệ quốc tế Nước kém phát triển nhất Ủy ban chống tham nhũng Malaysia Bộ Tài chính Cơ quan Kinh tế và Phát triển Quốc gia Chính sách Kinh tế mới Tổ chức phi Chính phủ Kế hoạch Liêm chính quốc gia Viện trợ phát triển chính thức Tổ chức Hợp tác Kinh tế và phát triển Ban Quản lý dự án Cơ quan cung cấp dịch vụ công Quản lý dự án Quản lý nhà nước Ringgit (đồng tiền Malaysia) Tổ chức Minh bạch quốc tế Liên hợp quốc Chương trình phát triển Liên hợp quốc Quỹ dân số Liên Hợp quốc Quỹ Nhi đồng Liên Hiệp Quốc Đô la Mỹ Đồng Việt Nam Ngân hàng thế giới DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1 Bảng 3.1: Bảng 3.2: Bảng 4.1: Bảng 4.2: Bảng 4.3: Bảng 4.4: Viện trợ, tăng trưởng và phân cấp quản lý ở các khu vực trên thế giới Viện trợ phát triển chính thức (ODA) ở Malaysia giai đoạn 1971-2000 Lượng ODA cam kết tới Philippines giai đoạn1986- 2000 Cam kết, ký kết và giải ngân qua các thời kỳ Tình hình phân cấp quản lý theo chu trình quản lý dự án trong Nghị định 38/2013 Tình hình phân cấp quản lý theo chu trình quản lý dự án trong Nghị định 16/2016 So sánh QLNN đối với ODA ở 3 nước: Malaysia, Philippines và Việt Nam 51 61 78 98 111 114 131 DANH MỤC BIỂU Biểu 4.1: Biểu 4.2: Biểu 4.3: 10 nhà tài trợ có cam kết ODA lớn nhất thời kỳ 19932014 ở Việt Nam Cơ cấu ODA ký kết theo ngành, lĩnh vực giai đoạn 20052015 Vốn ODA ký kết phân theo địa bàn thời kỳ 1993-2014 ở Việt Nam v 100 101 101 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Hình 3.1: Hình 3.2 : Hình 3.3: Hình 3.4: Hình 4.1: Khng phân tích luận án Bộ máy QLNN trong lập Kế hoạch thu hút, sử dụng ODA ở Malaysia Quá trình phê duyệt dự án (trong Kế hoạch 5 năm) ở Malaysia Điều phối vĩ mô trong việc lập kế hoạch phát triển ở Philippines Quá trình phê duyệt dự án ODA ở Philippines Cơ cấu bộ máy QLNN đối với vốn ODA ở Việt Nam 25 66 69 83 88 109 DANH MỤC HỘP Hộp 3.1: Dự án đường sắt Bắc Luzon- Philippines Hộp 4.1: Dự án cải tiến môi trường tại Rạch Hàng Bàng- Thành 90 105 phố Hồ Chí Minh Hộp 4.2: Phân cấp quản lý dự án ODA 122 Hộp 4.3: Theo dõi và đánh giá một số dự án ODA 124 vi MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Viện trợ phát triển chính thức (ODA) đã mở cánh cửa cho các nước đang và chậm phát triển bước vào một giai đoạn mới với nhiều cơ hội cho sự phát triển và thịnh vượng về kinh tế xã hội. Nhiều quốc gia trên thế giới không chỉ coi ODA là nguồn lực bổ sung quan trọng cho quá trình phát triển kinh tế, là chất xúc tác để tranh thủ các nguồn lực khác, mà ODA còn là một công cụ để các quốc gia mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại nhằm phát triển kinh tế xã hội cũng như nâng cao vị thế của quốc gia trên thị trường quốc tế. Thực tế cho thấy, việc quản lý và sử dụng ODA không phải lúc nào cũng có hiệu quả ở tất cả các quốc gia. Có những quốc gia nhận thức được tầm quan trọng của ODA, coi ODA là bàn đạp để phát triển và đem lại những thành công rực rỡ như trường hợp của Ba Lan, Hàn Quốc, Malaysia,… Bên cạnh đó lại có những quốc gia sử dụng ODA không thành công, không mang lại sự phát triển kinh tế xã hội như mong muốn và để lại những hậu quả nặng nề như trường hợp của Mexico, Dămbia, Philippines, Indonesia,... Do đó, ODA có thể giúp cho một nước trở nên giàu có hơn nhưng cũng có thể làm cho một nước nghèo đi với những gánh nặng nợ nần chồng chất và lệ thuộc về kinh tế, chính trị vào bên cấp viện trợ. Trong bối cảnh khó khăn chung của nền kinh tế thế giới hiện nay, nhu cầu thu hút và sử dụng ODA của các nước đang và chậm phát triển cũng như các nước bất ổn chính trị tăng lên mạnh mẽ trong khi lượng vốn ODA của bên cấp viện trợ có xu hướng giảm đi và đặc biệt là ngày càng có những điều kiện vay khắt khe hơn đối với bên tiếp nhận như lãi suất cao hơn, thời gian vay và thời gian ân hạn ngắn hơn hay các điều kiện về đấu thầu, thuê chuyên gia, quản lý và giám sát dự án ODA,…Trước tình hình đó, bên tiếp nhận phải có những chính sách quản lý nguồn vốn ODA sao cho hiệu quả, đúng mục đích để nó tạo ra các “sản phẩm” kinh tế - xã hội có chất lượng, đóng góp vào quá trình phát triển lành mạnh và bền vững của đất nước. Sau hơn 20 năm thu hút và sử dụng ODA từ năm 1993 đến 2015, số vốn ODA mà các nhà tài trợ cam kết cho Việt Nam đạt hơn 90 tỷ USD, trong đó số vốn ký kết đạt khoảng 76,8 tỷ USD (chiếm gần 80% số vốn cam kết) và số vốn giải ngân khoảng 51,5 tỷ USD (chiếm 67% số vốn cam kết). Như vậy, số vốn giải ngân vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và tỷ lệ giải ngân vẫn còn thấp hơn mức trung bình của thế giới và khu vực. Nói cách khác, việc sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam chưa thực sự mang lại hiệu quả và chưa đóng góp như 1 kỳ vọng vào quá trình cải thiện nền kinh tế đất nước. Vậy đâu là những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó? Liệu đó có phải là do cơ chế, chính sách quản lý ODA còn nhiều chồng chéo, thiếu đồng bộ, không ổn định và chưa thực sự phù hợp với thông lệ quốc tế? Hay mô hình tổ chức quản lý, điều hành các chương trình, dự án ODA ở nước ta chưa thỏa đáng?Hay do công tác kiểm tra, giám sát nguồn vốn ODA còn lỏng lẻo, thiếu và yếu các chế tài xử phạt?Hay hiện tượng tiêu cực, tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng vốn ODA còn diễn ra mà chưa được giải quyết triệt để; Và, liệu có thể là do nhận thức của các cấp về nguồn vốn này còn lệch lạc, chưa đầy đủ?…Vậy, tất cả những nguyên nhân gây nên tình trạng sử dụng ODA thiếu hiệu quả và gây thất thoát lớn đều có liên quan (trực tiếp hoặc gián tiếp) đến QLNN đối với việc huy động và sử dụng ODA. Do vậy, điều này đang đặt ra những thách thức về mặt QLNN để nguồn vốn này thực sự là kênh huy động vốn quan trọng góp phần vào quá trình phát triển kinh tế lành mạnh và bền vững ở Việt Nam. Từ những phân tích trên cho thấy, việc QLNN đối với nguồn vốn ODA ở Việt Nam vẫn còn chưa tốt, những chính sách được đưa ra còn mang tính tức thời chưa có một tầm nhìn dài hạn chiến lược. Vấn đề này đòi hỏi các cơ quan quản lý Việt Nam cần tìm hiểu, tham khảo và học hỏi kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của một số quốc gia thành công đi trước. Điều này vừa nhằm mục đích tránh lặp lại những bước đi sai lầm trong hoạt động quản lý ODA như đã diễn ra ở một số nước, đồng thời cũng để học hỏi những chính sách, biện pháp mà Chính phủ các nước đó đã sử dụng thành công nhằm đóng góp vào sự phát triển thịnh vượng của nền kinh tế, từ đó vận dụng có chọn lọc vào hoàn cảnh cụ thể của nền kinh tế Việt Nam. Việc tìm ra, phân tích, đánh giá và lựa chọn những bài học kinh nghiệm phù hợp cho Việt Nam từ thực tiễn QLNN đối với nguồn vốn ODA của một số nước có điều kiện tương đồng là vấn đề hết sức cần thiết, giúp cho các cơ quan QLNN Việt Nam bù đắp được sự non yếu trong quản lý đối với nguồn vốn nhạy cảm này. Với những lý do trên thì đề tài: "Quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức (ODA) ở một số nước Châu Á và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam" vừa mang tính lý luận, vừa mang tính thực tiễn sâu sắc. Nhất là trong bối cảnh Việt Nam đang nhận ngày càng ít lượng vốn ODA từ các nhà tài trợ nước ngoài, do vậy vấn đề cấp bách và cần thiết là Nhà nước cần phải nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn này. Đó là những lý do nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài này làm chủ đề nghiên cứu Luận án tiến sỹ kinh tế của mình. 2 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1 Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng công tác QLNN về ODA đối với hai trường hợp Malaysia và Philippines, mục đích chính của luận án là rút ra những bài học kinh nghiệm từ công tác QLNN đối với ODA ở hai quốc gia trên và đánh giá lựa chọn một số bài học có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý ODA ở Việt Nam hiện nay. 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Với mục đích nghiên cứu trên, luận án cần thực hiện những nhiệm vụ nghiên cứu sau: (1) Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về QLNN đối với ODA; các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN về ODA. (2) Tìm hiểu các mô hình quản lý ODA trên thế giới; rút ra ưu, nhược điểm và đặc trưng của từng mô hình quản lý cũng như xu hướng phát triển của mô hình quản lý ODA trên thế giới trong bối cảnh hiện nay. (3) Phân tích và đưa ra ý kiến nhận xét về thực trạng QLNN đối với ODA ở hai nước Malaysia, Philippines; đánh giá, so sánh những nội dung này để thấy những mặt được và chưa được trong hoạt động QLNN ở hai quốc gia trên. (4) Tổng kết rút ra những bài học kinh nghiệm từ công tác QLNN đối với ODA ở các nước. (5) Đánh giá thực trạng QLNN đối với ODA ở Việt Nam (chỉ ra những thành công cũng như những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác QLNN) (6) Đưa ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào thực tiễn quản lý Việt Nam trên nền tảng phân tích những điểm tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và hai quốc gia khảo sát về trình độ phát triển kinh tế xã hội, về chính sách thu hút và sử dụng ODA... 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu công tác QLNN đối với viện trợ phát triển chính thức ở một số nước Châu Á (Malaysia, Philippines) và Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu ➢ Phạm vi về nội dung: Luận án nghiên cứu công tác QLNN đối với ODA ở các nước tiếp nhận (công tác QLNN đối với ODA ở nước cho vay cũng như công tác QLNN đối với ODA mà nước tiếp nhận dành cho nước khác không thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án này) với những nội dung cụ thể: Xây dựng chiến lược, quy 3 hoạch, định hướng thu hút và sử dụng ODA; Hệ thống pháp luật điều chỉnh vốn ODA; Mô hình QLNN về ODA; Thẩm định, phê duyệt các dự án ODA; Giám sát, đánh giá việc sử dụng ODA. ➢ Phạm vi về không gian: Ngoài Việt Nam, luận án sẽ tập trung nghiên cứu công tác QLNN đối với ODA ở hai nước Châu Á, cụ thể là ở Đông Nam Á, đó là: Malaysia (đại diện cho nước quản lý ODA hiệu quả), Philippines (đại diện cho nước quản lý ODA chưa hiệu quả). Lý do mà tác giả lựa chọn các quốc gia trên: Thứ nhất, những nước Đông Nam Á nhận được tương đối nhiều sự giúp đỡ của cộng đồng thế giới trong thời gian vừa qua. Huy động vốn ODA trở thành một chính sách quan trọng trong bộ công cụ chính sách nhằm thoát nghèo và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở các nước ASEAN. “Thực hiện có hiệu quả vai trò của nhà nước trong quản lý kinh tế xã hội” là một nhận xét mà người ta có thể đưa ra khi khái quát những đặc trưng phát triển kinh tế xã hội của các nước ASEAN [62, tr.16]. Cho đến hiện nay, nhờ có sự quản lý vĩ mô tốt từ phía nhà nước đối với vốn ODA nên nhiều nền kinh tế Đông Nam Á đã phát triển và đạt được những thành tựu đáng kể như Thái Lan, Malaysia, Indonesia,…Vì vậy, để bù đắp những yếu kém trong công tác quản lý của nhà nước đối với vốn ODA, Việt Nam có thể tham khảo và học hỏi kinh nghiệm từ các nước trong khu vực, điều này sẽ tạo thuận lợi trong quá trình vận dụng các kinh nghiệm đó vào thực tiễn Việt Nam. Thứ hai, tác giả chọn hai nước Malaysia và Philippines vì có những điểm gần gũi, tương đồng nhất định với Việt Nam về mặt địa lý, văn hoá, kinh tế, xã hội. Và trong những những giai đoạn phát triển kinh tế xã hội, các nước này cũng có điểm tương đồng về mục tiêu, chiến lược, chính sách phát triển kinh tế xã hội với Việt Nam. Do vậy, từ những thành công hay thất bại trong công tác QLNN đối với ODA ở các nước trên sẽ rất có ý nghĩa thực tiễn đối với Việt Nam để chúng ta có thể rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu. Thứ ba, cả Malaysia, Philippines và Việt Nam có điểm tương đồng nhất định về bên cung cấp viện trợ. Ba quốc gia này hầu như nhận được viện trợ chủ yếu từ: Nhật Bản, Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) và một số nhà cung cấp ODA khác. Như vậy quan điểm, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ dành cho 3 quốc gia có nhiều điểm giống nhau. Từ đó cho thấy những chính sách, công cụ quản lý từ phía Nhà nước đối với ODA ở 3 nước tiếp nhận này có thể tham khảo và học hỏi kinh nghiệm lẫn nhau. 4 ➢ Phạm vi về thời gian: Các mốc thời gian nghiên cứu việc QLNN đối với ODA của các quốc gia như sau: - Nghiên cứu Malaysia trong giai đoạn 1970-2000. Sở dĩ nghiên cứu trong giai đoạn này là vì: + Đây là giai đoạn Malaysia thu hút được số lượng lớn nguồn vốn ODA, do đó cơ chế, chính sách của nhà nước sử dụng để quản lý nguồn vốn ODA ở Malaysia tương đối đa dạng và nhiều chính sách sử dụng phù hợp, có hiệu quả; + Mặt khác, khoảng thời gian 1970- 2000 được chia thành hai giai đoạn: (i) Giai đoạn 1 từ 1970 đến 1990 là giai đoạn Malaysia thực hiện Chính sách kinh tế mới (NEP) thông qua 4 kế hoạch 5 năm, bắt đầu từ kế hoạch 5 năm lần 2 (1971- 1975). Mục tiêu của NEP này là tạo ra sự cân bằng và đồng đều trong phát triển kinh tế giữa các vùng, giữa các chủng tộc và xóa đói giảm nghèo. Mục tiêu trong thu hút và sử dụng ODA ở giai đoạn này cũng không nằm ngoài mục tiêu chung của nền kinh tế. Đây được coi là giai đoạn quan trọng, là công trình lớn của chính phủ để đưa Malaysia đến chỗ phát triển như ngày nay. Giai đoạn 2 từ 1991- 2000 là một giai đoạn nằm trong Chương trình phát triển quốc gia 30 năm (1991- 2020). Do đó, đây là khoảng thời gian chính phủ Malaysia có những quyết tâm lớn trong điều hành kinh tế vĩ mô. Chính sách, thể chế quản lý nền kinh tế nói chung và ODA nói riêng đi vào chiều sâu hơn, thực chất hơn và đề cao tính hiệu quả nên công tác QLNN về ODA ở Malaysia trong giai đoạn này sẽ giúp một số quốc gia tiếp nhận trong khu vực và trên thế giới có thể tham khảo, học hỏi những điểm tốt để vận dụng vào hoàn cảnh nước mình. - Nghiên cứu Philippines trong giai đoạn 1965-2006. Với Philippines lý do lựa chọn nghiên cứu trong giai đoạn này là: + Từ năm 1965 Philippines bắt đầu nhận được nhiều viện trợ từ cộng đồng quốc tế và đến năm 2006 thì lượng viện trợ nước ngoài vào Philippines cũng bắt đầu suy giảm, là khoảng thời gian Philippines có nhiều chính sách điều hành kinh tế vĩ mô trong đó những chính sách điều hành nguồn vốn ODA rất đáng lưu ý (từ nhận thức, quan điểm cho tới cách điều hành, quản lý) cần phải được đưa ra để bàn bạc và là bài học nên tránh cho các nước khác. + Trong giai đoạn 40 năm (1965- 2006) thì khoảng thời gian 1965- 1986 là đáng lưu tâm hơn cả, là giai đoạn đã đi vào lịch sử trong quá trình xây dựng và phát triển kinh tế ở Philippines với nhiều điểm hạn chế trong điều hành, quản lý vốn ODA. Chế độ độc tài của tổng thống Marcos thời kỳ này đã sai lầm từ nhận thức tới hành động, tạo cơ hội cho tệ nạn tham nhũng hoành hành. Đây chính là vấn đề không chỉ ở 5 Philippines mà còn tương đối phổ biến ở các nước tiếp nhận ODA khác, kể cả Việt Nam. Như vậy, tác giả luận án cho rằng vấn đề này cần nghiên cứu để các nước tiếp nhận ODA khác không đi vào vết xe đổ như Philippines. - Nghiên cứu Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1993 (năm mà Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng các nhà tài trợ trên thế giới) đến năm 2016. Tuy vậy, khoảng thời gian trước và sau các giai đoạn nghiên cứu này ở cả 3 nước Malaysia, Philippines và Việt Nam sẽ có tác dụng bổ trợ cho quá trình nghiên cứu nên vẫn được đề cập ở mức độ nào đó trong luận án. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận: Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Luận án nghiên cứu quản lý nhà nước đối với ODA trong mối quan hệ biện chứng với quản lý nhà nước ở các lĩnh vực kinh tế xã hội khác và nghiên cứu QLNN đối với ODA trong môi trường kinh tế chính trị xã hội luôn biến động; nghiên cứu các mặt quản lý nhà nước đối với ODA trong mối quan hệ biện chứng với nhau và nghiên cứu sự thay đổi thích ứng của các phương thức quản lý nhà nước khi mà trình độ phát triển kinh tế thay đổi. Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng khi nghiên cứu QLNN đối với ODA là phương pháp định tính; các phương pháp cụ thể được sử dụng để giải quyết các vấn đề đặt ra trong quá trình nghiên cứu bao gồm: Thứ nhất, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu: Dựa vào các nguồn tài liệu trong và ngoài nước bao gồm: sách, tạp chí chuyên ngành, báo chuyên ngành, các công trình nghiên cứu như đề tài, luận án tiến sĩ, đồng thời tập trung khai thác nguồn tài liệu chính thức từ Internet và các thư viện; các số liệu thống kê, các báo cáo của các tổ chức, cơ quan có uy tín như: Tổng cục Thống kê Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, Ngân hàng thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế,… để tiến hành tổng hợp, so sánh, phân tích và đánh giá. Tất cả các dữ liệu và số liệu được sưu tầm để phục vụ nghiên cứu đề tài đều đã được xuất bản công khai từ các nguồn chính thức, đáng tin cậy. Một số nguồn tài liệu phải trả bản quyền đã được thanh toán đầy đủ đúng quy định, đảm bảo tính hợp quy bản quyền tác giả, bản quyền dữ liệu. Thứ hai, sử dụng phương pháp chuyên gia. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu dưới hình thức trao đổi trực tiếp nhằm tham khảo ý kiến của các nhà khoa học, các chuyên gia hoạt động trong lĩnh vực ODA. QLNN về ODA là một nội dung không mới nhưng đến nay vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề, nghiên cứu sinh sử dụng phương pháp này nhằm thu thập thêm nhiều nhận định từ góc độ những nhà khoa học, những 6 cán bộ làm công tác quản lý ODA cũng như những chuyên gia trong ngành. Những nội dung trao đổi với các chuyên gia tập trung vào những vấn đề chủ yếu của Việt Nam hiện nay: Tình hình giải ngân vốn ODA thời gian qua? những yếu tố nào làm chậm giải ngân của các chương trình/dự án? Lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA có phù hợp? Tình trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng ODA? Chất lượng các công trình dự án được đầu tư bằng vốn ODA? Phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA? Đánh giá tác động của ODA đến phát triển kinh tế xã hội cũng như nợ công? những ví dụ cụ thể về quản lý ODA tại Việt Nam? Một số bài học từ thực tiễn quản lý ODA ở các nước Châu Á (Malaysi, Philippines) cho Việt Nam? Thứ ba, sử dụng phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong chương 3 và chương 4 của luận án. Số liệu được thống kê, xử lý và trình bày một cách rõ ràng, từ đó rút ra những xu hướng, quy luật, đưa ra những nhận định khách quan nhất có thể về đối tượng nghiên cứu. Thứ tư, sử dụng phương pháp phân tích hệ thống, toàn diện và logic khi nghiên cứu QLNN đối với ODA ở các nước Malaysia, Philippines và Việt Nam, đánh giá từng nội dung QLNN về ODA trong mối quan hệ với các yếu tố tác động như: chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, gắn với từng hoàn cảnh cụ thể. Thứ năm, sử dụng phương pháp đối chiếu, so sánh dựa trên sự tương đồng và khác biệt về thể chế, văn hoá, kinh tế… của mỗi quốc gia. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án có một số đóng góp mới chủ yếu về khoa học như sau: Một là, Luận án đã đóng góp và làm rõ thêm cơ sở lý luận về QLNN đối với ODA, luận án đã khái quát và chỉ ra các mô hình QLNN đối với ODA trên thế giới; ưu, nhược điểm của các mô hình và xu hướng vận động của các mô hình. Hai là, Luận án đã phân tích, đánh giá chỉ ra những đặc trưng nổi bật trong QLNN đối với ODA ở hai nước Malaysia và Philippines trên các mặt: Chiến lược, kế hoạch thu hút, sử dụng ODA; hệ thống pháp luật điều chỉnh vốn ODA; mô hình quản lý và thực trạng phân cấp quản lý; quá trình phê duyệt dự án ODA; công tác kiểm tra, giám sát dự án ODA. Rút ra những bài học từ công tác quản lý nhà nước đối với ODA từ hai quốc gia này. Ba là, trên cơ sở phân tích thực trạng QLNN đối với ODA ở Việt Nam cũng như những bài học kinh nghiệm rút ra từ phân tích quá trình QLNN đối với ODA tại hai quốc gia trên, luận án đề xuất một số bài học có thể vận dụng vào thực tiễn quản 7 lý của Việt Nam trong thời gian tới (khi đã làm rõ những điểm tương đồng và khác biệt giữa hai quốc gia nghiên cứu với Việt Nam và kèm theo điều kiện vận dụng). 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1 Ý nghĩa lý luận - Luận án đã làm sáng tỏ và rõ nét khái niệm QLNN về ODA, sự cần thiết, nội dung quản lý và các tiêu chí đánh giá QLNN về ODA; - Luận án đã khái quát các mô hình QLNN về ODA; ưu, nhược điểm của từng mô hình cùng xu hướng vận động của các mô hình đó. - Luận án cũng lý giải một nội dung quan trọng nữa là các yếu tố tác động đến công tác QLNN về ODA, nó bao gồm những yếu tố thuộc bên cấp ODA, bên nhận ODA và bối cảnh kinh tế chính trị thế giới hiện nay. 6.2 Ý nghĩa thực tiễn - Luận án đã phân tích thực trạng QLNN về ODA ở các nước Châu Á là Malaysia, Philippines và Việt Nam, đưa ra những ý kiến nhận xét về tính hiệu quả và không hiệu quả từ công tác QLNN về ODA ở các quốc gia này, từ đó tổng kết và rút ra bài học kinh nghiệm có thể vận dụng vào Việt Nam. - Ngoài ra, những vấn đề thực tiễn khác mà luận án đề cập góp phần thiết thực vào việc hoàn thiện QLNN về ODA ở Việt Nam trong thời gian tới. - Luận án sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách và độc giả quan tâm đến chủ đề này. Đồng thời, là tài liệu có thể tham khảo trong quá trình giảng dạy, học tập và nghiên cứu ở các cơ sở đào tạo có liên quan. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ Lục, Danh mục các chữ viết tắt, Danh mục các bảng, biểu, hình, Luận án được kết cấu thành 4 chương như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức ở một số nước Châu Á Chương 4: Vận dụng bài học kinh nghiệm từ công tác quản lý nhà nước đối với viện trợ phát triển chính thức ở một số nước Châu Á vào thực tiễn Việt Nam 8 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Có thể khẳng định, QLNN đối với ODA ở các nước tiếp nhận trong đó có các nước ở Châu Á là chủ đề nhận được rất nhiều sự quan tâm của các học giả. Với ba nước: Malaysia, Philippines và Việt Nam đều là những nước tiếp nhận ODA trong nhiều thập kỷ qua, do đó có nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về thực trạng thu hút và sử dụng ODA; về công tác QLNN đối với ODA ở các nước này và cũng đề cập ở nhiều khía cạnh, nhưng có thể khái quát như sau: 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRÊN THẾ GIỚI 1.1.1 Tình hình nghiên cứu về ODA và quản lý nhà nước đối với ODA ODA chưa bao giờ là một khái niệm hoàn hảo, luôn có một cuộc tranh luận về sự phù hợp và độ tin cậy của khái niệm ODA. Xem xét nguồn gốc và sự tiến triển của khái niệm ODA, đó là những nội dung chính được thể hiện trong tác phẩm: “The Evolution of Official Development Assistance: Achievements, Criticisms and a Way Forward” của William Hynes và Simon Scott (2013) [138]. Nghiên cứu mang tên: “The story of official development assistance” của Helmut Führer (1996), hay tác phẩm: “Aid untying: is it working?” của nhóm tác giả Edward J. Clay, Matthew Geddes và Luisa Natali (2009), “Promoting Private Investment for Development: The role of ODA” của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) năm 2006, đều đề cập đến những nội dung cơ bản như: một khoản vay thế nào thì được coi là khoản vay ODA, đặc điểm, vai trò, nguồn gốc hình thành ODA,…Theo tác giả luận án, đây là những bài viết rất cơ bản và chi tiết về lý thuyết ODA nói chung, các công trình trên rất có giá trị về mặt khoa học, là tiền đề quan trọng để tiếp tục nghiên cứu vấn đề [110], [103], [131]. Năm 2008, Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) qua công trình “Is it ODA?” đề cập đến các thành tố trong ODA như tỷ lệ viện trợ không hoàn lại là bao nhiêu, khoản vay với các điều kiện ưu đãi như thế nào, những khoản hỗ trợ nào thì không được tính là ODA. Công trình này cung cấp cho người đọc một cái nhìn sâu sắc hơn về ODA [133]. Viện trợ nước ngoài đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển chung của mỗi quốc gia nếu nó được sử dụng hợp lý. Do sự khan hiếm các nguồn lực trong nước và do trở ngại của các điều kiện tự nhiên khác, các quốc gia đang phát triển bù đắp sự thiếu hụt bằng nguồn vốn viện trợ nước ngoài. Nói chung, viện trợ nước ngoài được cấp để giảm thâm hụt ngân sách, xúc tiến thương mại và để cân nhắc những chiến lược 9 phát triển. Những nội dung cơ bản đó được đề cập trong công trình nghiên cứu: “Comparative study of global role of foreign aid in the development and associates strategies for Pakistan” của Mehmood UI- Hassan Khan (2008). Theo nghiên cứu của tác giả Mehmood UI- Hassan Khan, viện trợ nước ngoài có thể ảnh hưởng đến các chính sách vĩ mô và vi mô của các nước tiếp nhận. Để bù đắp hai khoảng trống quan trọng của nền kinh tế là chênh lệch xuất nhập khẩu và khoảng cách đầu tư- tiết kiệm, các nước đang và chậm phát triển phải dựa vào viện trợ nước ngoài. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng cho rằng viện trợ phát triển có hiệu quả hay không thì tùy thuộc vào cách thức quản trị tại nước tiếp nhận. Nghiên cứu đã lấy Pakistan làm minh chứng cho những vấn đề trên [124]. Tiếp tục xoay quanh vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở các nước đang và chậm phát triển, trong cuốn sách mang tên: “Foreign Aid Isn't?” của Prakash Loungani năm 2006 hay “Is Aid Effective?” của Mark McGillivray (2005), các tác giả đã có một cách tiếp cận khác về ODA, đó là ngờ vực về vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế của các nước đang và chậm phát triển. Các tác giả cho rằng viện trợ nước ngoài là không cần thiết và cũng không đủ để nâng cao mức sống ở các nước đang phát triển. Nó không cần thiết vì một số quốc gia đã có thể nâng cao được mức sống mà không cần đến viện trợ, trong khi nhiều quốc gia vẫn còn sa lầy trong nghèo đói mặc dù nhận được viện trợ nước ngoài rất lớn [135], [122]. Đề cập tới điều kiện viện trợ, có nghiên cứu “Whose aid? Whose influence? China, emerging donnors and the silent revolution in development asisstance” của Ngaire Wood (2008). Bài viết nói rằng, thực trạng gần đây, trật tự của các quốc gia cung cấp ODA đang bị lung lay trước sự thay đổi quyền lực trên phạm vi toàn cầu. Trung Quốc, các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, Ả rập Xê út, Hàn Quốc, Venezuela, Ấn Độ, Kuwait và Brasil đã, đang tăng cường viện trợ cho các quốc gia nghèo hơn theo những tiêu chí của riêng mình. Tất cả các quốc gia này đều không thuộc nhóm các nhà tài trợ trong OECD, hay còn gọi là Ủy ban Hỗ trợ phát triển OECD (DAC). Họ đang bị cáo buộc là cổ xúy cho những chính sách tồi, hạ thấp các tiêu chuẩn viện trợ, điều kiện cho vay và làm chồng chất thêm gánh nặng nợ nần cho các quốc gia nhận viện trợ từ các nước này. Vấn đề này đã, đang gây tranh cãi giữa những nhà tài trợ kỳ cựu (nhóm các quốc gia thành viên của DAC) và nhóm các nhà tài trợ mới nổi trên mà điển hình là Trung Quốc [130]. Tác giả John Perkins với tác phẩm: “Confessions of an Economic Hit man” (Lời thú tội của một sát thủ kinh tế) (2004), đưa cho người đọc một góc nhìn hoàn toàn khác về viện trợ nước ngoài. Đây là cuốn hồi ký của một nhân vật có tên là Perkins, tự xưng đã từng làm “sát thủ kinh tế”. Theo đó, ông là người được giới đại doanh thương Mỹ 10 gửi sang các quốc gia đang phát triển dưới danh nghĩa là thuyết phục các nước này vay tiền tài trợ cho xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội nhưng thực chất ông phải làm thế nào để các nước vay ODA phá sản, không trả được nợ, nghe lời chủ nợ và trở thành “đàn em” dễ bảo của Mỹ. Đây là cuốn sách đã nói lên mưu đồ của Mỹ cũng như nhiều nước khi cấp viện trợ cho nước khác [118]. Báo cáo của Ngân hàng thế giới (1998): “Assessing Aid: What Works, What Doesn't, and Why”(Đánh giá viện trợ: Khi nào có tác dụng, khi nào không và tại sao?) góp phần vào việc đổi mới tư duy về viện trợ mà cộng đồng quốc tế đang tranh luận, theo hai nghĩa. Thứ nhất, với việc kết thúc chiến tranh lạnh, có những người đặt vấn đề liệu có cần thiết phải viện trợ hay không trong một thế giới mà các thị trường vốn liên hệ chặt chẽ với nhau. Với xu hướng này, báo cáo đã chứng minh rằng viện trợ từ nước giàu sang nước nghèo vẫn có vai trò của nó. Thứ hai, các nước đang phát triển và các nước phát triển đều đang xem xét lại vai trò của viện trợ. Viện trợ hữu hiệu có thể giúp phát triển thể chế và cải cách chính sách là các yếu tố tối quan trọng cho quá trình phát triển, tuy nhiên trong suốt 50 năm qua dù đã có rất nhiều cố gắng nhưng sự nghèo khổ trên thế giới vẫn là một vấn đề nghiêm trọng. Báo cáo đề cập khá kỹ đến mối quan hệ giữa môi trường chính sách của nước tiếp nhận với hiệu quả của viện trợ: viện trợ phát huy tác dụng trong một môi trường chính sách, thể chế tốt và sẽ không hiệu quả nếu môi trường chính sách của nước tiếp nhận là tồi [51] . Hai tác giả Craig Burnside and David Dollar với tác phẩm “Aid, Policies and Growth”, (1997) và “Aid, Policies, and Growth: Revisiting the Evidence” (2004) cũng tiếp tục đề cập đến mối liên hệ giữa viện trợ, chính sách và tăng trưởng. Nhóm tác giả đã sử dụng dữ liệu của 56 quốc gia nhận viện trợ để xây dựng mô hình hồi quy tìm ra mối liên hệ giữa các biến số này. Tác giả khẳng định viện trợ có tác dụng tích cực nếu trong môi trường chính sách tài khóa, tiền tệ và chính sách thương mại tốt được tạo ra bởi chính phủ của nước tiếp nhận, còn trong môi trường, chính sách vĩ mô tồi thì ngược lại. Đây là một nghiên cứu rất công phu để nói về vai trò của nhà nước ở nước tiếp nhận với việc nâng cao hiệu quả viện trợ [90], [91]. Với tác phẩm “Aid, Growth and Devolution” (2011) của Christian Lessmann và Gunther Markwardt, các tác giả tập trung vào phân tích mối quan hệ giữa phân cấp, phân quyền và hiệu quả viện trợ- vấn đề vẫn còn nhiều tranh cãi hiện nay. Nhóm nghiên cứu sử dụng số liệu của 60 quốc gia để hồi quy và đưa ra kết luận rằng viện trợ có hiệu quả ở những nước có sự quản lý tập trung và kém hiệu quả hoặc thậm chí có hại ở những nước thực hiện phân cấp quản lý [97]. 11 1.1.2 Tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với ODA ở Malaysia và Philippines Trong bài viết:“Managing the Development Process and Aid”, nhóm tác giả Izumi Ohno và Masumi Shimamura (2007) đã nêu kinh nghiệm của 3 nước Châu Á: Philippines, Malaysia và Thái Lan trong công tác lập quy hoạch, phê duyệt dự án, phối hợp quản lý của các cơ quan kinh tế trung ương trong quản lý các dự án đầu tư công nói chung và dự án ODA nói riêng. Bài viết đã đi sâu phân tích quá trình lập kế hoạch và ra quyết định đối với các dự án ODA của các cơ quan quản lý trung ương ở ba nước này, nêu ra vai trò quan trọng của những nhà lãnh đạo đối với sự thành công trong quản lý phát triển. Điều đặc biệt là khi đề cập đến mỗi vấn đề, các tác giả đã sử dụng phương pháp so sánh để phân biệt cách thức xây dựng kế hoạch, quy trình thẩm định dự án đến giám sát, đánh giá việc sử dụng ODA giữa ba nước với nhau, từ đó người đọc có thể thấy được đặc trưng của từng nước trong các vấn đề này [114]. Trong một cuộc hội thảo về đánh giá viện trợ ODA của Nhật Bản dành cho Malaysia vào năm 2007, Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) đã có báo cáo “Report of the Workshop on ODA Evaluation in Malaysia”. Báo cáo đã khái quát tình hình sử dụng ODA ở Malaysia trước khi bàn về những kinh nghiệm quản lý và sử dụng ODA sao cho hiệu quả giữa bên cấp (có thêm các đại diện là JICA, ADB, Nepal) và bên nhận (có thêm các đại diện là Việt Nam, Philippines và Sri Lanka) [115]. Trong Hội nghị bàn về việc quản lý và thực hiện các dự án ODA diễn ra tại Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam năm 2006, Hidah Misran đã trình bày bài tham luận của mình với tiêu đề: “The role of economic planning unit (EPU) in management of ODA”. Bài tham luận chỉ rõ vai trò của các cơ quan trung ương trong quản lý nguồn vốn ODA ở Malaysia trong đó đầu mối là Ban Kế hoạch kinh tế (EPU). Cơ quan này thuộc văn phòng chính phủ Malaysia được thành lập năm 1961 với chức năng chính là quy hoạch phát triển và phân bổ ngân sách. EPU cũng là cơ quan trung ương chịu trách nhiệm phê duyệt các chương trình, dự án ODA. Kế hoạch phát triển ở cấp liên bang được thực hiện bởi EPU, Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương cũng như các phòng kế hoạch của các Bộ và cơ quan khác. Bài tham luận đã đưa ra những kinh nghiệm rất cụ thể trong quản lý và sử dụng ODA: từ khâu lập kế hoạch thu hút, đến tổ chức thực hiện và đánh giá, giám sát chương trình dự án ODA. Đối với mỗi nhà tài trợ sẽ có những quy trình quản lý khác nhau, Hidah Misran đã đưa ra quy trình đó ứng với mỗi nhà tài trợ chính như Nhật Bản, Đan Mạch, Đức, các tổ chức của Liên hợp quốc,…Cuối bài viết, tác giả đã đưa ra bảy tồn tại trong quản lý ODA ở Malaysia đồng thời cung cấp sáu bài học kinh nghiệm để các nước tiếp nhận ODA khác có thể học hỏi [113]. 12