VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
HOÀNG MINH TUẤN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ VIÊN CHỨC TỪ THỰC TIỄN CÁC ĐƠN VỊ SỰ
NGHIỆP CÔNG LẬP THUỘC TRUNG ƯƠNG
ĐOÀN THANH NIÊN CỘNG SẢN HỒ CHÍ MINH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số:62 38 01 02
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Minh Đoan
HÀ NỘI - 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu trích dẫn trong luận án có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Các kết quả trình
bày trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công
trình nghiên cứu sinh nào khác.
Hà Nội, ngày
tháng năm 2016
Tác giả luận án
Hoàng Minh Tuấn
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU........................................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC
VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ................................................................. 8
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ............................................................. 8
1.2. Đánh giá về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án .......... 17
1.3. Cơ sở lý thuyết của luận án .................................................................. 21
1.4. Cách tiếp cận của luận án ..................................................................... 23
CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC
TRONG CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP ............................................ 25
2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quản lý nhà nước đối với viên chức
trong các đơn vị sự nghiệp công lập ..................................................... 25
2.2. Pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập .. 40
2.3. Nguyên tắc, phương thức, nội dung quản lý nhà nước về viên chức
trong các đơn vị sự nghiệp công lập ..................................................... 45
2.4. Các yếu tố bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước đối với viên chức trong
các đơn vị sự nghiệp công lập ............................................................... 55
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VIÊN CHỨC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ VIÊN CHỨC TRONG CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
THUỘC TRUNG ƯƠNG ĐOÀN THANH NIÊN CỘNG SẢN HỒ CHÍ
MINH ........................................................................................................................... 62
3.1. Thực trạng viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Trung
ương Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh .................................... 62
3.2. Thực trạng quản lý nhà nước về viên chức trong các đơn vị sự nghiệp
công lập thuộc Trung ương ĐoànThanh niên cộng sản Hồ Chí Minh ..... 70
3. 3. Đánh giá chung công tác quản lý nhà nước về viên chức trong các đơn
vị sự nghiệp công lập thuộc Trung ương Đoàn TNCSHCM .............. 100
CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC TRONG CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP
CÔNG LẬP Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ....................................112
4.1. Định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước đối với viên chức trong các
đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam giai đoạn hiện nay ................. 112
4.2. Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về viên chức các đơn vị sự
nghiệp công lập ở Việt Nam giai đoạn hiện nay ................................. 119
KẾT LUẬN ...............................................................................................................144
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................149
DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1: Tình hình đội ngũ viên chức của khối đơn vị sự nghiệp thuộc Trung
ương Đoàn năm 2015 .............................................................................. 69
Bảng 3.2: Khảo sát kết quả điều tra về công tác tuyển dụng và sử dụng viên chức
tại các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh ........ 82
DANH MỤC VIẾT TẮT
ĐVSNCL
: Đơn vị sự nghiệp công lập
NSNN
: Ngân sách Nhà nước
NXB
: Nhà xuất bản
TNCS
: Thanh niên cộng sản
VBQPPL
: Văn bản quy phạm pháp luật
VTVL
: Vị trí việc làm
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngày nay, trong quá trình hội nhập quốc tế, Nhà nước ta liên tục tiến
hành công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia và tăng cường hiệu quả hoạt
động của khu vực dịch vụ công nhằm mục tiêu cải thiện chất lượng cũng như
hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, bảo đảm cho mọi
người dân Việt Nam ngày càng được thụ hưởng những dịch vụ công tốt hơn.
Đó chính là gốc rễ vững chắc để tiếp tục phát triển và tăng trưởng kinh tế, bảo
đảm nguyên lý “phát triển trong ổn định và ổn định để phát triển”. Muốn vậy,
Nhà nước phải có cơ chế quản lý phù hợp để xây dựng đội ngũ viên chức
phục vụ người dân và cộng đồng ngày một tốt hơn. Chiến lược phát triển kinh
tế xã hội 2011-2020 được thông qua tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã
quy định: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có phẩm chất tốt,
tận tụy phục vụ nhân dân, có tính chuyên nghiệp cao” là một giải pháp quan
trọng nhằm hoàn thiện bộ máy nhà nước, tạo bước chuyển mạnh về cải cách
hành chính. Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có vị trí, vai trò đặc biệt
quan trọng trong việc tham mưu giúp Đảng, Nhà nước xây dựng chính quyền
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Trong những năm vừa qua, Nhà nước ta đã ban hành và thực thi nhiều
chính sách đối với lĩnh vực cung cấp dịch vụ công. Luật Viên chức đã được
Quốc hội khóa XII thông qua ngày 15/11/2010, chính thức có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/01/2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tác động lớn
đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa
phương, trong đó có các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí
Minh. Tuy nhiên, trong một thời gian dài kể từ khi ban hành Luật Viên chức
và các văn bản hướng dẫn, việc triển khai thực hiện các quy định của luật
cũng như công tác quản lý nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL
1
vẫn còn gặp lúng túng, vướng mắc bởi các quy định chưa cụ thể giữa viên chức
và công chức, về nội dung quản lý nhà nước về viên chức dẫn đến công tác
quản lý nhà nước về viên chức nói chung và viên chức trong các ĐVSNCL
thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh còn nhiều điều bất cập, hạn chế.
Bên cạnh đó, nhận thức về hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức và cơ
chế quản lý viên chức chưa đổi mới kịp thời với những thay đổi về nhiệm vụ
của nhà nước trong việc tổ chức cung ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu cho
người dân và cộng đồng; thực trạng tổ chức tuyển dụng, sử dụng và quản lý
viên chức còn chậm đổi mới, chưa tương thích với cơ chế tự chủ của các
ĐVSNCL; chưa phát huy được tài năng, sức sáng tạo của viên chức.
Để các ĐVSNCL nói chung thuộc Trung ương Đoàn hoạt động có hiệu
quả khi chuyển đổi cơ chế tổ chức và hoạt động, cần phải xây dựng, phát triển
đội ngũ viên chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu từng giai đoạn
phát triển của đất nước. Nhưng để có đội ngũ viên chức như vậy cần chú
trọng đến công tác quản lý viên chức, bao gồm các nội dung như: cách thức,
tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục, chế độ, chính sách …của viên chức. Do đó, cần
thiết phải có sự nghiên cứu, đánh giá khách quan thực trạng việc xây dựng và
phát triển đội ngũ viên chức làm việc trong các ĐVSNCL thuộc Trung ương
Đoàn TNCS Hồ Chí Minh; rút ra những luận cứ khoa học và thực tiễn cho
việc hoạch định các chủ trương, giải pháp nhằm xây dựng và phát triển đội
ngũ viên chức, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của sự nghiệp đổi mới, góp
phần nâng cao chất lượng phục vụ các dịch vụ cơ bản, thiết yếu đối với người
dân và cộng đồng, đáp ứng yêu cầu phát triển chung của đất nước và hội nhập
quốc tế. Vì lý do nêu trên, đề tài của nghiên cứu sinh với tiêu đề “Quản lý
nhà nước về viên chức từ thực tiễn các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Trung
ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh”, để làm luận án Tiến sỹ Luật
học, với mong muốn sẽ góp phần thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả quản lý
2
nhà nước về viên chức của các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ
Chí Minh.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận án là đưa ra các giải pháp hoàn thiện quản
lý nhà nước về viên chức nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với
đội ngũ viên chức trong các ĐVSNCL thông qua việc nghiên cứu những vấn
đề lý luận và thực tiễn của quản lý nhà nước đối với viên chức trong các
ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
2.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích trên, luận án có nhiệm vụ sau:
- Luận giải những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nước đối với viên
chức và pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập
như: khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắc, phương thức, nội dung của
quản lý nhà nước đối với viên chức và pháp luật về quản lý đội ngũ viên chức
trong các ĐVSNCL; phân tích các điều kiện bảo đảm quản lý nhà nước đối
với viên chức trong các ĐVSNCL;
- Hệ thống hóa và đánh giá thực trạng hệ thống các văn bản pháp luật hiện
hành về quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập;
- Khảo sát, phân tích đánh giá thực trạng quản lý viên chức hoạt động
trong một số ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn; qua đó tiến hành phân tích,
làm rõ những ưu điểm và tồn tại, hạn chế; xác định nguyên nhân khách quan,
chủ quan của những tồn tại, hạn chế trong các nội dung quản lý nhà nước về
viên chức.
- Đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quả
lý nhà nước đối với viê chức trong các ĐVSNCL nhằm nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL nói chung và các
ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề liên quan đến quản lý nhà
nước đối với viên chức trong các ĐVLSNCL và pháp luật về quản lý viên chức ở
Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của một luận án tiến sĩ luật học, luận án giới hạn phạm
vi nghiên cứu là thực tiễn quản lý nhà nước đối với viên chức trong các
ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCSHCM.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, đề tài được thực hiện dựa trên
phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của Chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN).
Bên cạnh đó, Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Phương pháp phân tích, bình luận, diễn giải, được sử dụng để
nghiên cứu các vấn đề lý luận về quản lý viên chức trong các ĐVSNCL và
sử dụng khi đánh giá, bình luận các quy định pháp luật, thực tiễn quản lý
viên chức trong các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn để làm cơ sở cho
những kết luận khoa học. Phương pháp này được sử dụng trong suốt quá
trình thực hiện đề tài nghiên cứu.
- Phương pháp tổng hợp, được sử dụng khi đánh giá thực trạng quản lý nhà
nước về viên chức trong các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn nhằm rút ra
những kết luận tổng quan, những quan điểm, các đề xuất, kiến nghị.
- Phương pháp so sánh luật học, được sử dụng khi phân tích, đánh giá các
quy định của pháp luật về quản lý viên chức trong mối tương quan với quy
định pháp luật của công chức hoặc của nước ngoài nhằm làm sáng tỏ những
điểm chung, sự khác biệt trong các quy định hiện hành của pháp luật quản lý
4
viên chức ở Việt Nam cũng như pháp luật của các nước trên thế giới; so sánh
kinh nghiệm quản lý viên chức của một số nước trên thế giới và Việt Nam, về
hệ thống thể chế quản lý viên chức qua các giai đoạn lịch sử ở nước ta.
- Phương pháp điều tra xã hội học, nhằm tiến hành thu thập đánh giá về
thực trạng quản lý viên chức của các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn
TNCS Hồ Chí Minh.
- Phương pháp thống kê, được sử dụng để thu thập các thông tin liên
quan đến các nội dung quản lý nhà nước đối với đội ngũ viên chức làm việc
trong các ĐVSNCL ở Trung ương Đoàn.
5. Những điểm mới của luận án
Đây là luận án luật học nghiên cứu một cách có hệ thống về quản lý nhà
nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL nói chung và Trung ương Đoàn
TNCS Hồ Chí Minh. Luận án đã có những đóng góp mới chủ yếu sau đây:
- Luận án đã góp phần phát triển, bổ sung cơ sở lý luận về quản lý nhà
nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL, cụ thể: Làm rõ đặc điểm của quản
lý nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL và các ĐVSNCL thuộc
Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh; phân tích các điều kiện bảo đảm đặt ra
đối với quản lý nhà nước về viên chức trong các ĐVSNCL, đó là: (1) Quản lý
nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL phải đảm bảo tính chính trị (sự
lãnh đạo của Đảng); (2) Quản lý nhà nước đối với viên chức phải đảm bảo về
kinh tế; (3) Quản lý nhà nước đối với viên chức phải đảm bảo các yếu tố về pháp
lý; (4) Quản lý nhà nước đối với viên chức phải đảm bảo phù hợp với hội nhập
quốc tế.
- Luận án đã lập luận quan điểm và đề xuất các giải pháp hoàn thiện
pháp luật về quản lý nhà nước đối với đội ngũ viên chức nhằm nâng cao hiệu
quả quản lý nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL. Các giải pháp đề
xuất thuộc hai nhóm: (1) Nhóm giải pháp chung đối với các ĐVSNCL từ thực
tiễn tại Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh; (2) Nhóm giải pháp riêng đối
5
với các đơn vị sự nghiệp thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
Những đề xuất, kiến nghị được đúc kết trong quá trình nghiên cứu về
nội dung quản lý nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL thuộc Trung
ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh sẽ góp phần trực tiếp vào quá trình thực thi
Luật Viên chức năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận án được nghiên cứu sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống cơ sở lý
luận của quản lý nhà nước về viên chức trong các ĐVSNCL như: khái
niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa của quản lý nhà nước đối với viên chức
trong các đơn vị sự nghiệp công lập; các yêu cầu đối với công tác quản lý
nhà nước về viên chức trong các ĐVSNCL; các điều kiện đảm bảo quản lý
nhà nước đối với viên chức trong các ĐVSNCL.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Những đề xuất, kiến nghị được đúc kết trong quá trình nghiên cứu về
thực trạng quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp thuộc Trung ương
Đoàn TNCS Hồ Chí Minh sẽ góp phần trực tiếp vào quá trình hoàn thiện và
tăng cường quản lý viên chức trong các ĐVSNCL nói chung và Trung ương
Đoàn TNCSHCM.
Có thể sử dụng luận án làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, giảng dạy và
vận dụng vào thực tiễn quản lý viên chức tại các ĐVSNCL có cùng tính chất và
đặc thù của các ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
7. Cơ cấu của luận án
Luận án gồm có: Phần mở đầu; Bốn chương; Kết luận và Danh mục tài
liệu tham khảo:
Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan
đến luận án.
6
Chương 2: Những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về viên chức và
pháp luật quản lý nhà nước đối với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công
lập.
Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về viên chức trong các đơn vị
sự nghiệp công lập thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
Chương 4: Định hướng, giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về viên
chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam hiện nay.
7
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN
QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Quản lý đội ngũ viên chức trong các ĐVSNCL là vấn đề thu hút được
nhiều sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, quản lý trên thế giới dưới nhiều
góc độ nghiên cứu khác nhau: kinh tế học, luật học, xã hội học, hành chính
học… Tuy nhiên, có rất ít đề tài, công trình nghiên cứu khoa học nghiên cứu
riêng về vấn đề quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp thuộc
Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, vì đây là đặc thù của chế độ công vụ
ở Việt Nam.
Tại Việt Nam, quản lý nhà nước về viên chức trong các ĐVSNCL là
nội dung được đề cập đến nhiều trong các hoạt động nghiên cứu khoa học và
quản lý thực tiễn hiện nay. Nhưng các hoạt động này mới dừng lại ở việc xây
dựng, nghiên cứu, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý
viên chức trong các ĐVSNCL mà chưa có hoạt động nào nghiên cứu sâu về
vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước trong các ĐVSNCL, từ đó hoàn
thiện thể chế quản lý viên chức nói chung và trong các đơn vị sự nghiệp thuộc
Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh nói riêng (tính đến năm 2010).
Liên quan đến vấn đề quản lý nhà nước về viên chức trong các
ĐVSNCL đã có một số đề tài, bài báo, luận án, luận văn hoặc một số công
trình nghiên cứu, đề cập theo các hướng khác nhau, cách tiếp cận và phương
pháp nghiên cứu khác nhau. Tác giả luận án xin được tổng quan tình hình
nghiên cứu các công trình theo một số vấn đề cơ bản của luận án.
1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận chung về quản lý nhà nước đối với
viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Trong Luận án tiến sĩ luật học “Thể chế quản lý viên chức khoa học
8
công nghệ ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” của Lê Thị Thu Hằng năm
2014, tác giả đã đã phân tích và so sánh các khái niệm viên chức, cán bộ,
công chức, để từ đó đi sâu đánh giá một số vấn đề liên quan đến quyền và
nghĩa vụ của viên chức khoa học - công nghệ. Luận án cũng đã làm sáng tỏ lý
luận về thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ như: Khái niệm, đặc
điểm và vai trò của thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ; những
yêu cầu và tiêu chí của thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ; kinh
nghiệm xây dựng thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ của một số
nước trên thế giới...Luận án cũng đã phân tích, đánh giá sự hình thành và phát
triển của thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ, chỉ ra những thành
tựu, hạn chế, nguyên nhân của thể chế quản lý viên chức khoa học - công
nghệ và rút ra kết luận về thực trạng thể chế quản lý viên chức khoa học công nghệ. Từ đó, đưa ra các quan điểm, kiến nghị phương hướng và giải
pháp cơ bản nhằm xây dựng thể chế quản lý viên chức khoa học - công nghệ
ở nước ta hiện nay.
Bài viết “Một số vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của viên
chức, những việc viên chức không được làm” của TS.Vũ Đức Khiển, Kỷ yếu
Hội thảo “Pháp luật về viên chức”, Ủy ban Pháp luật Quốc hội Nước
CHXHCN Việt Nam, Huế, 11-12/10/2010 cũng đã phân tích và so sánh các
khái niệm viên chức, cán bộ, công chức, để từ đó đi sâu đánh giá một số vấn
đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của viên chức.
Tác giả Nguyễn Phương Thủy trong bài viết “Khái niệm viên chức
trong quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam”, 2010, đã nêu khái niệm
viên chức và sự phát triển khái niệm qua các thời kỳ, khái niệm “viên chức
nhà nước” thời kỳ trước Cách mạng tháng Tám, đồng nghĩa với “quan chức”.
Sau Cách mạng tháng Tám, khái niệm cán bộ, công chức, viên chức và các
quy chế áp dụng cho các đối tượng này có sự khác biệt nhất định trong từng
thời kỳ. Có thời kỳ, phạm vi quy định những người là công chức rất hẹp, chỉ
9
những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ
quan Chính phủ, không bao gồm người làm trong các cơ quan, đơn vị sự
nghiệp, các cơ quan tòa án, kiểm sát…Từ đầu thập kỷ 60 đến đầu thập niên
80 của thế kỷ XX, ở nước ta gần như không tồn tại khái niệm “công chức” mà
thay vào đó là khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước” chung
chung, không phân biệt công chức, viên chức.
Các bài viết đã khái quát lại quá trình hình thành các văn bản pháp luật
về quản lý cán bộ, công chức, viên chức từ thời kỳ đầu dựng nước, đấu tranh
giành độc lập và thống nhất đất nước cho đến nay. Do đặc điểm và điều kiện
của nước ta, các quy định về quản lý công chức, viên chức đã được áp dụng
chung trong một thời gian dài, chưa tính đến tính chất, đặc điểm đặc thù lao
động của cán bộ, của công chức và của viên chức. Năm 1998, khi Nhà nước
ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức, những người làm việc trong các đơn
vị sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị- xã hội cũng là đối
tượng điều chỉnh và thực hiện theo các quy định của Pháp lệnh. Mọi nội dung
cơ bản liên quan đến tiêu chuẩn chức danh, ngạch bậc, tuyển dụng, điều động,
bổ nhiệm, bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, thăng tiến, chế độ tiền lương,
đãi ngộ, thôi việc, nghỉ hưu và cơ chế quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công
chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước đều được quy định và
thực hiện giống như đối với đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan của
Đảng, của Nhà nước và tổ chức chính trị- xã hội. Năm 2003, Pháp lệnh cán
bộ, công chức được sửa đổi, bổ sung đã bước đầu phân định cán bộ, công
chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị- xã
hội với cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp (sau đó tại
Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi chung
những cán bộ, công chức này là viên chức). Đây là căn cứ và điều kiện để từ
năm 2003 đến nay, Nhà nước từng bước tiến hành đổi mới cơ chế quản lý
viên chức theo hướng giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm.
10
Luận văn thạc sĩ Hành chính công “Quản lý nhà nước đối với hoạt động
kinh tế của Lực lượng thanh niên xung phong Việt Nam” năm 2009 của tác
giả An Đình Doanh cũng đã đề cập đến những vấn đề về quản lý nhà nước đối
với hoạt động kinh tế của Lực lượng thanh niên xung phong như: khái niệm
và sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với hoạt động này, các yếu tố chi
phối đến công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh tế của Lực lượng
thanh niên xung phong… Đây là những cơ sở lý luận về quản lý nhà nước để
tác giả tham khảo, bổ sung vào lý luận về quản lý nhà nước trong các
ĐVSNCL.
Đề tài: “Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đội ngũ viên chức nhà nước
trong khu vực công (giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ) của một số nước
trên thế giới” do tác giả Lương Quang Luyện chủ nhiệm đề tài năm 2009 viết
về kinh nghiệm quản lý viên chức nhà nước nhưng không phải của Việt Nam
mà của một số nước trên thế giới; nhưng đề tài đã phần nào đề cập liên quan
đến kinh nghiệm thực tiễn quản lý viên chức nói chung.
Cuốn sách “Quản lý khu vực công”, Nxb Khoa học và Kỹ thuật năm
1998 của GS.TS Vũ Huy Từ là một công trình nghiên cứu khoa học về khu vực
công và quản lý khu vực công. Tác giả đã làm rõ các thuật ngữ thế nào là khu
vực công, các hoạt động của khu vực công, phân biệt khu vực công với khu
vực tư nhân, vai trò của khu vực công đối với sự phát triển kinh tế, xã hội;
những nội dung cơ bản về hoạt động quản lý khu vực công và những xu hướng
cải cách và hoàn thiện việc quản lý khu vực công của các quốc gia trên thế giới.
Một số công trình nghiên cứu trên thế giới đã đề cập tới vấn đề quản lý
nguồn nhân lực. Dưới góc độ lý thuyết và phương pháp nghiên cứu, Christian
Batal trong cuốn sách “Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước”
(Nxb chính trị quốc gia, Hà Nội, 2 tập, năm 2002) đã trình bày cơ sở lý thuyết
và đưa ra các phương pháp tổ chức điều hành hiện đại để điều hành nguồn
nhân lực trong khu vực nhà nước có hiệu quả hơn, góp phần thúc đẩy cải
11
cách, đổi mới nền hành chính của các quốc gia.
John W Boudreau trong tác phẩm“Quản trị nguồn nhân lực” (Nxb
Thống kê, năm 2005) đưa ra một loạt các vấn đề về quản lý nguồn nhân lực
như: phương pháp chuẩn đoán trong quản lý nguồn nhân lực; những điều kiện
bên ngoài tác động đến quản lý nhân sự; những điều kiện tổ chức; các đặc
điểm của công nhân viên; lập kế hoạch và đánh giá; chiêu mộ từ bên ngoài;
tuyển chọn công nhân viên từ bên ngoài… Đây là những mắt xích quan trọng
trong công tác quản lý nhân sự không chỉ bổ ích với các doanh nghiệp mà còn
có ý nghĩa lớn trong việc quản lý đội ngũ viên chức trong khu vực nhà nước
nhằm đạt hiệu quả cao hơn.
“The use of labor and employment in the public sector expansion Province of British Columbia” “Người sử dụng lao động và việc làm trong
khu vực công mở rộng - Tỉnh bang British Columbia” của học giả Anne
Richmond, một chuyên gia đến từ Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP)
của Canada, trình bày tại Hội thảo khoa học “Pháp luật về viên chức” do Ủy
ban pháp luật của Quốc hội và Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) phối
hợp tổ chức tại Huế trong hai ngày 11-12/03/2010, đã đem đến những kinh
nghiệm quản lý viên chức trong khu vực công (Chính phủ và người sử dụng
lao động của Chính phủ) và khu vực công mở rộng (y tế, giáo dục, dịch vụ xã
hội) ở Canada; trường hợp cụ thể là tỉnh Ontario và British Columbia. Bài
nghiên cứu cho thấy ở Canada, địa vị của một nhân viên với tư cách là nhân
viên khu vực công hoặc nhân viên ở khu vực tư nhân được xác định bởi địa vị
của tổ chức mà họ làm việc. Không có giới hạn hay hạn chế về loại hình tổ
chức mà một người có thể làm việc cho, và việc chuyển từ khu vực này sang
khu vực khác trong cuộc đời sự nghiệp là việc bình thường xảy ra. Thực tế,
Khu vực công mở rộng ở Canada (y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội) thuộc phần
lớn thẩm quyền của tỉnh, bang; Canada sử dụng nhiều văn bản pháp luật khác
nhau để định nghĩa khu vực công mở rộng và thiết lập khung quan hệ việc
12
làm và nghĩa vụ, quan niệm các tổ chức là một phần của khu vực công chứ
không định nghĩa con người (như ở Việt Nam); Thỏa ước lao động tập thể
được thiết lập giữa công đoàn và người sử dụng lao động là một phần quan
trọng của quan hệ việc làm (quyền và mối quan hệ giữa người sử dụng lao
động với công đoàn, khiếu nại và trọng tài, sa thải đình chỉ, thời gian làm
việc, tiêu chuẩn nghỉ chế độ, lương và phúc lợi khác…) trong khu vực công
mở rộng ở Canada (ở Việt Nam hợp đồng lao động thường được kí giữa cá
nhân và người sử dụng lao động nên thiếu tính khách quan, thường là người
lao động không nắm rõ pháp luật để bảo vệ quyền lợi cho bản thân) … tham
luận này chính là những gợi ý cho Việt Nam trong quá trình hình thành và
hoàn thiện các văn bản pháp luật về viên chức.
Đây là những tài liệu có giá trị tham khảo bổ sung cho phần lý luận
chung của quản lý nhà nước về viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, qua đó
chúng ta có thể phân tích được khu vực nhà nước hay còn gọi là khu vực công
là gì, bao gồm các lĩnh vực gì, nhà nước quản lý nó ra sao và bằng cách nào
cho hợp lý và hiệu quả.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu về thực tiễn quản lý viên chức trong các
đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và ở Trung ương Đoàn thanh niên
cộng sản Hồ Chí Minh
- Bài viết “Một số ý kiến về việc sử dụng và quản lý viên chức tại các đơn
vị sự nghiệp trực thuộc Bộ KH & CN - Thực trạng và giải pháp” của tác giả
Đoàn Năng trong Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật về viên chức”, Ủy ban Pháp
luật Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Huế, 11-12/10/2010 cũng đã đề cập,
phân tích thực tiễn sử dụng và quản lý viên chức tại các đơn vị sự nghiệp trực
thuộc Bộ KH&CN có những ưu điểm và hạn chế, nguyên nhân của những hạn
chế trong quá trình sử dụng và quản lý viên chức.
- Đề tài “Tổ chức đào tạo theo chương trình mới của Học viện Thanh
thiếu niên Việt Nam” năm 2010 của PGS.TS Vũ Hồng Tiến là một công trình
13
chuyên khảo về tổ chức đào tạo tại ĐVSNCL thuộc Trung ương Đoàn TNCS
Hồ Chí Minh. Trong đó, tác giả đã phân tích nhu cầu của xã hội đối với đội
ngũ cán bộ làm công tác Đoàn và công tác thanh thiếu nhi trong cả nước.
Đồng thời, tác giả đã đề cập đến các yêu cầu về số lượng và chất lượng cán bộ
Đoàn, cán bộ làm công tác thanh thiếu nhi. Từ những phân tích này, tác giả đã
đánh giá thực trạng công tác tổ chức dạy và học các chương trình đào tạo, bồi
dưỡng của Học viện Thanh thiếu niên Việt Nam ở hai cơ sở là Học viện
Thanh thiếu niên Việt Nam ở Hà Nội và Phân viện Miền Nam. Trên cơ sở đó
tác giả đã đánh giá về đội ngũ giảng viên, nghiên cứu viên là viên chức đang
công tác và giảng dạy tại các cơ sở của Học viện. Tại Phân viện Miền Nam,
đội ngũ giảng viên được tác giả đánh giá là “Chưa đáp ứng được yêu cầu đổi
mới phương pháp dạy và học, còn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng và cơ
cấu chưa hợp lý”[58, tr.99] và “Học viện có 85 giảng viên cơ hữu trong tổng
số 122 cán bộ, có thể đáp ứng yêu cầu giảng dạy cho 1.700 người học (theo
tiêu chuẩn của Bộ Giáo dục và Đào tạo)”. Từ thực trạng này, tác giả đã đưa
ra một số giải pháp như: “Phải quan tâm bồi dưỡng đến đội ngũ giảng viên
có đầy đủ trình độ, năng lực như quy định, đồng thời tạo ra những cơ chế để
thu hút đội ngũ giảng viên trẻ, gắn bó với môi trường đào tạo cán bộ
Đoàn”[58, tr.133].
- Đề tài “Tổ chức đào tạo cán bộ làm công tác thanh thiếu niên theo
chương trình giáo dục đại học tại Học viện Thanh Thiếu niên Việt Nam” năm
2012 của tác giả Nguyễn Hải Đăng đã khái quát về thực trạng đội ngũ giảng
viên của Học viện, dự báo nhu cầu và đưa ra một số giải pháp để xây dựng
đội ngũ viên chức là giảng viên trong những năm tới đáp ứng yêu cầu đào tạo
trình độ đại học của Học viện. Tuy nhiên, đề tài chỉ đề cập chủ yếu đến đội
ngũ viên chức là giảng viên mà chưa đề cập đến đối tượng viên chức là các
nhân viên hành chính và ít đề cập đến tình hình chung của viên chức đang công
tác tại các đơn vị sự nghiệp thuộc Trung ương Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
14
- Xem thêm -