Tài liệu Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em từ thực tiễn thành phố hà nội

MAI THỊ CHI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG MAI THỊ CHI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI KHÓA …… ĐỢT…… NĂM…….. LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2016 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI MAI THỊ CHI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS Phạm Hữu Nghị HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Đề tài luận văn “Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em từ thực tiễn thành phố Hà Nội” là kết quả nghiên cứu độc lập của tôi. Các thông tin có nguồn gốc rõ ràng, tuân thủ đúng nguyên tắc trích dẫn tài liệu. Nghiên cứu hoàn toàn trung thực và chưa hề được công bố ở công trình đề tài nào. Tác giả luận văn Mai Thị Chi MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................ 9 1.1.Các khái niệm: Trẻ em, bảo vệ trẻ em, chính sách bảo vệ trẻ em .............. 9 1.2. Vấn đề thiết kế chính sách bảo vệ trẻ em................................................. 11 1.3. Giải pháp chính sách và công cự chính sách ........................................... 18 1.4.Cách tiếp cận và phương pháp tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. .. 20 1.5. Trách nhiệm thực hiện của chủ thể thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em.......... 25 1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. .............. 31 Chương 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................................... 34 2.1. Kết quả thực hiện mục tiêu chính sách bảo vệ trẻ em ............................. 34 2.2. Thực trạng thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em ở thành phố Hà Nội .............. 39 2.3 Đánh giá chung về việc tổ chức, thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em ở thành phố Hà Nội ............................................................................................ 56 Chương 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM ......................................................................................... 62 3.1. Mục tiêu thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em........................................... 62 3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em ...................... 63 KẾT LUẬN .................................................................................................... 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................... 77 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng viết: Trẻ em như búp trên cành Biết ăn ngủ, biết học hành là ngoan Sinh thời Bác Hồ đã dành cho các em thiếu nhi những điều tốt đẹp nhất. Các em là tương lai của đất nước. Nên Người đã đặt trọn niềm tin cũng là giao trọng trách lớn lao cho thế hệ măng non của đất nước: “Non song Việt Nam có vẻ vang sánh vai với các cường quốc năm châu được hay không chính nhờ một phần lớn ở công học tập của các cháu” cho nên Bác mong: “Mong cháu ra công mà học tập Mai sau cháu giúp nước non nhà” (Tặng cháu Nông Thị Trưng) Hay: “Mong các cháu cố gắng Thi đua học và hành” (Thư Trung Thu 1952) Có thể nói, bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là một trong những truyền thống tốt đẹp của dân tộc Việt Nam. Truyền thống đó ngày càng được nhân dân ta giữ gìn, tôn trọng và phát huy. Sự quan tâm đến trẻ em được thể hiện rõ ràng hơn khi Việt Nam phê chuẩn công ước Liên hợp quốc về quyền trẻ em năm 1990, theo đó trẻ em phải được chăm sóc trong điều kiện tốt nhất, đảm bảo được sống trong môi trường an toàn, lành mạnh, nhằm làm cho mọi trẻ em đều được hưởng các quyền cơ bản và làm tròn bổn phận của trẻ em. Đây không phải là nhiệm vụ của riêng các cấp hay các ngành nào mà chính là nhiệm vụ của toàn xã hội. Công tác bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là một trong những chính sách ưu tiên hàng đầu của Đảng, Nhà nước và mỗi địa 1 phương trong việc đảm bảo an sinh xã hội, vì mục tiêu phát triển ổn định và lâu dài của đất nước. Từ nhiều năm qua Đảng và Nhà nước ta quan niệm “Chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em là một vấn đề có tính chiến lược lâu dài, góp phần quan trọng vào việc chuẩn bị và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ sự nghiệp Công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế. Đầu tư cho trẻ em là đầu tư cho tương lai của đất nước. làm tốt công tác này là nhiệm vụ của các cấp ủy Đảng, chính quyền đoàn thể, gia đình và toàn xã hội”[11] Nhận thức trong hệ thống chính trị và toàn xã hội về công tác bảo vệ trẻ em được nâng lên, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, mô côi, khuyết tật ngày càng được xã hội quan tâm chăm lo. Hà Nội là trung tâm văn hóa chính trị của cả nước, là nơi đón đầu mọi tiến bộ xã hội nên công tác bảo vệ trẻ em luôn được Đảng bộ và chính quyền các cấp quan tâm chỉ đạo và nỗ lực thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế bên cạnh rất nhiều thành tựu đáng ghi nhận thì những hạn chế yếu kém của công tác bảo vệ trẻ em cũng bộc lộ. Đó là vấn đề về đạo đức và lối sống xuống cấp, lệch chuẩn của một số trẻ em đang trở thành nối lo của gia đình và xã hội. Tình trạng trẻ em bị xâm hại tình dục, bạo lực, bị lạm dụng sức lao động có xu hướng gia tăng, tính chất ngày càng nghiêm trọng. Tính trạng trẻ em phạm tội, trẻ em lang thang bị tai nạn, bị ảnh hưởng bởi HIV/AIDS vẫn là những vấn đề xã hội bức xúc. Các điểm vui chơi và các hình thức giải trí phù hợp với trẻ em còn thiếu, không gian vui chơi thì ngày càng thu hẹp. Nguồn lực trong xã hội dành cho sự nghiệp chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em chưa đáp ứng được yêu cầu. Huy động cộng đồng vào chăm sóc, giáo dục và bảo vệ trẻ em, nhất là ở nông thôn còn thiếu. Đặc biệt từ năm 2008 Hà Nội mở rộng địa giới hành chính. Dẫn đến việc chăm sóc trẻ em chưa có sự đồng bộ giữa các khu vực trong Hà Nội. 2 Hàng năm Hà Nội lại tiếp nhận thêm nhiều trẻ em di cư đến gây khó khăn trong công tác quản lí, đặc biệt là nhóm trẻ di cư tự do. Những hạn chế trên do nhiều nguyên nhân, trong đó có thể thấy nhận thức của từng gia đình của toàn cộng đồng chưa đấy đủ, năng lực của đội ngũ cán bộ còn yếu kém, dịch vụ bảo vệ trẻ em còn nghèo nàn, chưa có mạng lưới; thiếu hệ thống pháp lí thân thiện với trẻ em; vai trò của quản lí nhà nước còn mờ nhạt, chưa hiệu quả. Từ những lí giải trên, lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận văn chính sách công là xuất phát từ nhu cầu cấp thiết của thực tế và có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề bảo vệ trẻ em hiện nay vẫn luôn được các ngành các cấp và địa phương quan tâm và chú trọng. Đã có nhiều bài viết trên sách báo, tạp chí, bài luận văn, đề tài khoa học, công trình nghiên cứu về vấn đề bảo vệ trẻ em. Dưới đây là một số bài viết có liên quan đến đề tài: Ấn phẩm “Xây dựng môi trường bảo vệ trẻ em Việt Nam. Đánh giá pháp luật và chính sách bảo vệ trẻ em, đặc biệt là trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam”/Bộ lao động - thương binh và xã hội và UNICEF – Hà Nội 2009. Tài liệu nhằm xem xét rà soát lại một cách toàn diện hệ thống pháp luật chính sách bảo vệ trẻ em ở Việt Nam. Sau khi Việt Nam tham gia kí kết công ước quốc tế về Quyền trẻ em đã được ban hành. Tài liệu phân tích và đánh giá những văn bản quy phạm pháp luật đó trong mối tương quan với cộng đồng quốc tế về quyền trẻ em cũng như các tiêu chuẩn quốc tế về bảo vệ trẻ em khác. Tài liệu cũng nhằm mục đích xác định các khoảng cách giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế cũng như dự báo về những diễn biến mới về việc xây dựng các chính sách và chương trình liên quan đến lĩnh vực bảo vệ trẻ em. 3 Ấn phẩm “Điều tra quốc gia về lao động trẻ em 2012 - các kết quả chính”/Tổ chức lao động quốc tế, chương trình quốc tế về xóa bỏ lao động trẻ em của tổ chức lao động quốc tế (ILO-IPEC); Bộ lao động – thương binh và xã hội (BLĐTBXH) và tổng cục thống kê Việt Nam – Hà Nội: ILO,2014. Tài liệu đã đưa ra cơ sở dữ liệu quốc gia về lao động trẻ em, góp phần thực hiện mục tiêu toàn cầu về xóa bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất vào năm 2016. Bài viết của Mai Thị Quế trong hội thảo khoa học: chất lượng cuộc sống của người thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh kinh tế hiện nay (2012), “Vấn đề chăm sóc, bảo vệ trẻ em tại thành phố Hồ Chí Minh”, viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh. Bài viết đã nêu được thực trạng chăm sóc, bảo vệ trẻ em tại thành phố Hồ Chí Minh và những nguyên nhân khách quan và chủ quan. Bên cạnh đó bài viết cũng đưa ra những giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em. Bài viết chuyên đề của Lê Thị Oanh “Một số giải pháp cho trẻ em lang thang trên địa bàn Hà Tĩnh”. Bài viết đưa ra quan điểm: trẻ em lang thang là một thực tế khách quan của một xã hội và là sản phẩm của nền kinh tế thị trường. Tình trạng này khiến các em không được đáp ứng đầy đủ những nhu cầu thiết yếu, gây ảnh hưởng sâu sắc tới quá trình hình thành nhân cách và phát triển toàn diện của trẻ em. Vì vậy những trẻ em này rất cần được quan tâm, chăm sóc, giúp đỡ thường xuyên của gia đình, cộng đồng và toàn xã hội. Giải quyết vấn đề trẻ em lang thang là việc bảo đảm quyền được chăm sóc giúp đõ đặc biệt của trẻ em. Mặt khác còn góp phần ổn định tình hình kinh tế xã hội đất nước, và nhằm bổ sung cơ sở lí luận trong việc quản lí xã hội về trẻ em. Nguyễn Hữu Quân (2013), “Hoạt động thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trong hệ thống an sinh xã hội tại Ngọc Hồi – huyện Thanh Trì – thành phố Hà Nội hiện nay”, luận văn thạc sĩ công 4 tác xã hội, đại học khoa học xã hội và nhân văn, Luận văn đã rà soát, đánh giá các chính sách trợ giúp trẻ em và nghiên cứu thực trạng hoạt động chính sách trợ giúp tập trung vào hai nhóm trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn: Trẻ em nghèo và trẻ em khuyết tật trên địa bàn Ngọc Hồi – huyện Thanh Trì – thành phố Hà Nội. Luận văn thạc sĩ chính sách công “Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em từ thực tiễn Đà Nẵng” của Võ Thị Bích Trâm (2016). Luận văn đã đưa ra những tồn tại, hạn chế của việc thực hiện chính sách bảo vệ quyền trẻ em ở thành phố Đà Nẵng. Cũng như chỉ rõ các yếu kém, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào việc thực hiện chính sách bảo vệ quyền trẻ em. Từ đó luận văn đề xuất những giải pháp phù hợp với tình hình thực tế của thành phố Đà Nẵng. Tuy nhiên, vấn đề thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em tại Hà Nội chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu. Xuất phát từ những lí do trên tôi chọn đề tài này làm luận văn thạc sĩ của mình, luận văn thực hiện có sự kế thừa, phát triển những thành quả của các đề tài liên quan trước đó để đánh giá, phân tích từ đó đề xuất các giải pháp phù hợp với tình hình thực tế của thành phố. 3. Mục đích nhiệm vụ và nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Làm rõ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em, đồng thời đánh giá thực trạng thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em tại thành phố Hà Nội. Từ đó, đề xuất những giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em ở nước ta và tại thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 5 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách bảo vệ trẻ em; tổng quan và nhận xét thực hiện chính sách hiện hành về bảo vệ trẻ em ở Việt Nam, tìm hiểu kinh nghiệm điển hình của các nước về thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em tại thành phố Hà Nội, phát hiện những vấn đề, nguyên nhân, những ưu điểm và hạn chế. Đề xuất hoàn thiện các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em tại thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em cụ thể là nghiên cứu giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Không gian: Nghiên cứu tại thành phố Hà Nội. Ở một số quận, huyện của Hà Nội ( Quận Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Hoàng Mai, Đông Anh, Long Biên, Cầu Giấy, Hà Đông, Huyện Gia Lâm, Thanh Trì) - Nội dung: Nghiên cứu giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. - Thời gian: nghiên cứu từ năm 2010 cho đến 2015. - Nguồn thông tin dữ liệu: Dựa trên các báo cáo tổng kết của Sở Thương binh, Lao động và Xã hội của thành phố Hà Nội. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Luận văn vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực tế với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành. 6 Cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng và thực hiện và đánh giá chính sách có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp điều tra, khảo sát trực tiếp bằng các bảnh hỏi cho các đối tượng là: Các nhóm trẻ em ở hai khu vực nội và ngoại thành thành phố Hà Nội. - Phương pháp phỏng vấn sâu dành cho đối tượng là: Các lãnh đạo, cán bộ chuyên trách của 9 quận, huyện kể trên. Đặc biệt là các nhà quản lí của Trung tâm Bảo trợ trẻ em huyện Thanh trì. Các em lang thang tại quận Hoàn Kiếm, Học sinh trường tiểu học Trần Quốc Toản trên phố Hàng Than, quân Hoàn Kiếm; Các em huyện Thường Tín. - Phương pháp thu thập thông tin, phương pháp phân tích và tổng hợp, thống kê và so sánh: Các phương pháp này được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, nghị quyết của Đảng, nhà nước, bộ ngành ở trung ương và địa phương; các tài liệu công trình nghiên cứu, các báo cáo, thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến các vấn đề thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em ở nước ta nói chung và từ thực tiễn thành phố Hà Nội nói riêng. Đồng thời thu thập, tìm hiểu và vận dụng các lý thuyết của ngành chính sách xã hội liên quan đến vấn đề chính sách bảo vệ trẻ em. 6. Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận: Đề tài này cung cấp lý luận chính sách công về vấn đề chính sách bảo vệ trẻ em. 7 Hệ thống hóa một số lý luận và đánh giá thực tiễn, từ đó đề xuất giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em nhằm phát huy tối đa hiệu quả chính sách đã ban hành. Ý nghĩa thực tiễn: Cung cấp những vấn đề có ý nghĩa thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết và thực tiễn về thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em tại thành phố Hà Nội. Từ đó nêu ra những đề xuất có giá trị tham khảo đối với các nhà quản lý để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em trong thực tiễn năm tiếp theo. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em nước ta. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sach bảo vệ trẻ em tại thành phố Hà Nội. Chương 3: Định hướng, giải pháp tăng cường thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em từ thực tiễn thành phố Hà Nội. 8 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ TRẺ EM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1. Các khái niệm: Trẻ em, bảo vệ trẻ em, chính sách bảo vệ trẻ em 1.1.1. Trẻ em Theo Công ước Liên hợp quốc về quyền trẻ em quy định: “Trẻ em là người dưới 18 tuổi” [3] Còn theo Luật bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004, trẻ em là công dân Việt Nam dưới 16 tuổi. Luận này quy định về quyền, bổn phận của trẻ em; nguyên tắc, biện pháp bảo đảm thực hiện quyền trẻ em; trách nhiệm của cơ quan tổ chức, cơ sở giáo dục, gia đình, cá nhân trong việc thực hiện quyền và bổn phận của trẻ em [24] Đối tượng áp dụng là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ sở giáo dục, gia đình, công dân Việt Nam, cơ quan tổ chức quốc tế, tổ chức nước ngoài hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, cá nhân là người nước ngoài cư trú tại Việt Nam. Giải thích từ ngữ trong luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau: 1.1.2. Bảo vệ trẻ em Bảo vệ trẻ em là thực hiện các biện pháp phù hợp để đảm bảo trẻ em được sống an toàn; lành mạnh; phòng ngừa; ngăn chặn và xử lý các hành vi xâm hại trẻ em, trợ giúp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt [25] Trẻ em không phân biệt gái, trai, con trong giá thú, con ngoài giá thú, con đẻ, con nuôi; con riêng, con chung; không phân biệt dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo, thành phần, địa vị xã hội, chính kiến của cha mẹ hoặc người giám hộ, đều được bảo vệ, chăm sóc và giáo dục, được hưởng các quyền theo quy định của pháp luật. 9 “Trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt là: Trẻ em có hoàn cảnh không bình thường về thể chất hoặc thinh thần, không đủ điều kiện để thược hiện các quyền cơ bản và hoà nhập với gia đình, cộng đồng”. [24] Trách nhiệm bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em là trách nhiệm của gia đình, nhà trường, Nhà nước, xã hội và công dân. Trong mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức, gia đình, cá nhân có liên quan đến trẻ em thì lợi ích của trẻ em phải được quan tâm hàng đầu. Nhà nước khuyến khích tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, gia đình cá nhân ở trong và ngoài nước góp phần vào sự nghiệp bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Qua đó các quyền trẻ em phải được tôn trọng và thực hiện. Mọi hành vi vi phạm quyền trẻ em, làm tổn hại đến sự phát triển bình thường của trẻ em đều bị nghiêm trị theo quy định của pháp luật. 1.1.3. Chính sách bảo vệ trẻ em Dựa trên quan điểm của chính sách công, chính sách công là tập hợp những quyết định mang tính chính trị nhằm vạch ra những đường hướng hành động ứng xử cơ bản của chủ thể quản lí với các vấn đề, hiện tượng tồn tại trong đời sống để thúc đẩy và quản lí sự phát triển nhằm đạt tới những mục tiêu nhất định cho trước. Khái niệm chính sách công được diễn đạt khái quát như sau: Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của Đảng chính trị cầm quyền [17] Từ quan niệm về “chính sách công” và “bảo vệ trẻ em” nêu trên, chúng ta có thể định nghĩa về chính sách bảo vệ trẻ em như sau: Chính sách bảo vệ trẻ em là tập hợp các quyết định có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu, giải pháp và công cụ chính sách để giải quyết vấn đề bảo vệ trẻ em theo mục tiêu tổng thể đã xác định. 10 Việc thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em là việc thực hiện hóa các quyết định chính trị về bảo vệ trẻ em. Đây là khâu đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách bảo vệ trẻ em. Nó có nhiệm vụ hiện thực hóa chính sách bảo vệ trẻ em của nhà nước, đưa chính sách bảo vệ trẻ em của nhà nước vào cuộc sống. 1.2. Vấn đề thiết kế chính sách bảo vệ trẻ em 1.2.1. Vấn đề của chính sách Trong những năm qua, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em. Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (2004) quy định khá đầy đủ các quyền trẻ em, trách nhiệm của Nhà nước, gia đình, cộng đồng và các tổ chức xã hội trong công tác bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Một số các chương trình đã được xây dựng và triển khai nhằm giúp đỡ một số đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, trong đó phải kể đến Chương trình ngăn ngừa và giải quyết tình trạng trẻ em lang thang, trẻ em bị xâm phạm tình dục và trẻ em phải lao động nặng nhọc, trong điều kiện độc hại, nguy hiểm giai đoạn 2004 – 2010 (được phê duyệt bởi Quyết đinh 19/2004/QĐ-TTG, ngày 12/02/2004) và Chương trình hành động quốc gia đấu tranh phòng chống buôn bán người; Quyết định 312/2005/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt các đề án thuộc chương trình hành động phòng chống tội phạm buôn bán phụ nữ, trẻ em từ năm 2005 đến năm 2010; Quyết định số 17/2007/QĐ-TTG ban hành Quy chế tiếp nhận và hỗ trợ tái hòa nhập cộng đồng cho phụ nữ và trẻ em bị buôn bán từ nước ngoài trở về. Và kế hoạch quốc gia về phòng, chống tội phạm giai đoạn 2005 – 2010 (bao gồm các điều khoản về các hành vi phạm tội do trẻ em thực hiện và tội phạm chống lại trẻ em), Quyết định 65/2005/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt đề án “Chăm sóc trẻ em mồ côi không nơi nương tựa, trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em 11 tàn tật nặng, trẻ em là nạn nhân của chất độc hóa học và trẻ em nhiễm HIV/AIDS ” [19] Tuy nhiên việc triển khai thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Theo số lượng thống kê của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, hiện tỉ lệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trên tổng số trẻ em nước ta vẫn ở mức cao và có xu hướng gia tăng, cụ thể năm 2001 là khoảng 1,4 triệu trẻ em chiếm khoảng 5,5% tổng số trẻ em, năm 2010 tăng lên 1,54 triệu chiếm tỷ lệ trên 6%. Hằng năm cả nước có từ khoảng 1.000 đến 1.400 em bị xâm hại tình dục, 2.000 đến 3.900 em bị bạo lực. Tỉ lệ trẻ em bị xâm hại tình dục có xu hướng tăng nhanh (Nguồn: Số liệu thống kê của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội 2015). Đây là số trẻ em bị xâm hại tình dục được trình báo, trên thực tế con số này còn cao hơn nhiều vì người dân không muốn trình báo vấn đề nhạy cảm có thể ảnh hưởng đến con cái họ, hoặc tự thỏa thuận đền bù với người xâm hại trẻ. Đối với nhóm trẻ vi phạm pháp luật, hàng năm cả nước có khoảng 12.000 đến 18.000 em, trong đó có khoảng 15% phạm tội đặc biệt nghiêm trọng (Nguồn: số liệu thống kê của bộ lao động, thương binh và xã hội năm 2015). Tính chất vi phạm cũng phức tạp hơn, xu hướng băng nhóm, phạm tội đặc biệt nghiêm trọng như cướp của, giết người gia tăng. Khi các em hoàn thành việc chấp hành án trở về cộng đồng cũng gặp nhiều rào cản trong quá trình hòa nhập cộng đồng. Điều tra quốc gia về lao động trẻ em công bố năm 2014 cho thấy khoảng 1,75 triệu trẻ em đang làm việc dưới độ tuổi tối thiểu mà pháp luật cho phép. Con số này tương ứng với gần 10% số trẻ từ 15-17 tuổi trên toàn quốc. Đa phần nhóm trẻ em này đã bỏ học vì hoàn cảnh kinh tế gia đình khó 12 khăn và không có điều kiện vui chơi giải trí như bạn bè cùng trang lứa và nguy cơ bị ngược đãi, bạo lực và bóc lột sức lao động từ rất cao. Đặc biệt số lượng trẻ em bị đuối nước không ngừng ra tăng, để lại nỗi đau lớn cho gia đình; nhà trường và xã hội. Hà Nội mặc dù là một trong những trung tâm kinh tế, chính trị và xã hội của cả nước vấn đề chăm sóc, bảo vệ trẻ em luôn được các lãnh đạo các cấp của thành phố quan tâm. Nhưng do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan (Sẽ được đề cập trong mục 1.2.2.) mà việc thực hiện chính sách bảo vệ trẻ em của thành phố còn nhiều hạn chế và chưa có sự đồng bộ giữa các quận huyện của thành phố. Theo thống kê của Bộ Thương binh, lao động và Xã hội, giai đoạn 2010-2015 Hà Nội đứng thứ 3 trên toàn quốc về số trẻ em bị đuối nước. [10] Những điều trên cho thấy, vấn đề chính sách bảo vệ trẻ em chính là giải quyết tình trạng trẻ em chưa được sống trong môi trường sống an toàn, thân thiện; trẻ em chưa được bảo vệ toàn diện, tập trung chủ yếu vào bốn nhóm trẻ có hoàn cảnh đặc biệt có xu hướng ngày càng gia tăng nghiêm trọng cụ thể là trẻ em lang thang, trẻ em bị xâm hại tình dục, trẻ em bị vi phạm pháp luật, trẻ em bị lao động sớm trong điều kiện nặng nhọc; trẻ em ở những vùng ngoại thành, nông thôn chưa được bổ sung kĩ năng sống của thành phố Hà Nội. 1.2.2. Nguyên nhân của những vấn đề chính sách Nguyên nhân của những vấn đề chính sách nêu trên đây là: Thứ nhất, chưa tạo dựng được môi trường sống an toàn và thân thiện cho trẻ em. Vai trò bảo vệ trẻ em của gia đình, cộng đồng và trường học chưa được coi trọng, kiến thức và kỹ năng bảo vệ của cha mẹ, người chăm sóc trẻ em và bởi chính bản thân của các em chưa đầy đủ dẫn đến năng lực bảo vệ trẻ 13 em còn hạn chế, trẻ em dễ thành nạn nhân của hành vi bạo lực, xâm hại tình dục dễ bị lôi kéo vào con đường phạm tội. Tình trạng gia đình có hoàn cảnh kinh tế khó khăn cũng chính là nguyên nhân dẫn đến việc trẻ em bỏ học, lang thang kiếm sống. Môi trường xã hội còn tiềm ẩn nhiều nguy cơ dẫn đến trẻ em bị bạo lực, bị xâm hại và vi phạm pháp luật: những ấn phẩm, internet, phim ảnh bạo lực, khiêu dâm, cùng các hiện tượng tiêu cực khác ngoài xã hội đã tác động mạnh mẽ đến tư tưởng, lối sống của trẻ em. Bên cạnh đó việc tạo môi trường thân thiện, các khu vui chơi, giải trí lành mạnh chưa được quan tâm đúng mức. Các khu vui chơi thiếu, tạm bợ, thiếu người quản lí (như các sân chơi ở nhà văn hóa các phường, xã, thôn) đã và đang hư hỏng gây lãng phí trong khi trẻ em vẫn thiếu khu vui chơi, sinh hoạt tập thể. Cùng với sự quản lí lỏng lẻo của cha mẹ mang đặc trưng vùng nông thôn dẫn đến các em tìm đến những khư vực nguy hiểm (ao, hồ, sông,…). Theo thống kê của sở Thương binh, Lao động và Xã hội Hà Nội, trong giai đoạn 2010-2015 số trẻ em bị tai nạn thương tích(đặc biệt là số trẻ em bị đuối nước không ngừng tăng lên ). Đấy là đối với khu vực ngoại thành, còn đối với khu vực nội thành thì thiếu không gian học tập, vui chơi tự nhiên cho các em nổi cộm là một số quận như Thanh Xuân, Hoàng Mai, Cầu Giấy... Nhiều trường các em phải tập thể dục trên vỉa hè. Không gian tự nhiên thiếu, trật hẹp, không an toàn khiến các bậc cha mẹ không an tâm nên thay vì để trẻ được sinh hoạt, vui chơi trong không gian tự nhiên thì cha mẹ các em lại đảm bảo an toàn cho các em bằng các hoạt động như vào các trung tâm thương mại, xem mạng, TV. Tậm lí phụ huynh( đặc biệt là trong những tháng hè) để quản lí các em các bậc phụ huynh đang kí cho con mình theo học nhiều môn học khác nhau( đàn, hát, múa, vẽ, …). Dẫn đến trẻ em ngày nay hết sức thụ động, lười vận động, ít suy nghĩ, nặng hơn nhiều là trẻ em còn mắc phải một số bệnh liên quan đến thần kinh như: tự kỉ, 14 tăng động,… Ảnh hưởng rất lớn đến tương lai của các em và mang đến gánh nặng cho gia đình và xã hội. Ở Thủ đô Hà Nội (nhất là khu vực nội thành), công viên được xem là khu vưc sinh hoạt chung cho người dân trong đó có trẻ em. Tuy nhiên mấy năn gần đây nhiêu công viên đã bị lấy xây trung tâm thương mại, các chung cư đã thu hẹp không gian vui chơi tự nhiên của các em điều này đã tác động không nhỏ đến tuổi thơ của các em. Thứ hai, hệ thống luật pháp, chính sách về bảo vệ trẻ em chưa được đồng bộ đầy đủ, thiếu hệ thống tư pháp thân thiện với người chưa thành niên. Một số quy định về cơ sở trợ giúp trẻ em và cơ sở bảo trợ xã hội đang thiếu hoặc có sự chồng chéo, mâu thuẫn về đối tượng, chức năng hoạt động giữa hai loại hình trợ giúp này. Hiện nay luật bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em chưa quy định cụ thể cơ quan hưởng ứng tổ chức bộ máy cho quỹ bảo trợ trẻ em, do vậy hoạt động của hệ thống quỹ này ở địa phương các cấp gặp nhiều khó khăn. Cơ chế chính sách trợ giúp trẻ em vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, trong đó mới chú ý đến trợ giúp, hòa nhập mà chưa chú trọng việc phòng ngừa, can thiệp và phát triển. Chế tài xử phạt các hành vi vi phạm quyền trẻ em chưa đủ mạnh. Một số nhóm đối tượng trẻ em đặc biệt chưa được đưa vào luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em như trẻ em bị lạm dụng, bạo lực, trẻ em bị tai nạn thương tích, trẻ em bị ảnh hưởng từ các vụ ly hôn, con nuôi, trẻ em di cư, bị buôn bán, trẻ em sống trong các hộ nghèo, trẻ em có biểu hiện khác về giới tính. Thiếu các số liệu đáng tin cậy liên quan đến trẻ em cần được bảo vệ đặc biệt. Thiếu các quy trình tư pháp thân thiện với trẻ em. Công tác phối hợp liên ngành trong việc thực hiện quyền trẻ em vẫn còn bộc lộ một số hạn chế như: trách nhiệm phối hợp liên ngành chưa đầy đủ; phối hợp trong tổ chức các hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa cơ sở dữ liệu về trẻ em đôi khi vẫn còn bị động; hoạt động phối hợp cụ thể vẫn còn 15 mang tính hình thức. Năng lực cán bộ tham gia phối hợp còn hạn chế và điều kiện để tham gia phối hợp chưa đầy đủ. Thứ ba, công tác truyền thông, giáo dục pháp luật về bảo vệ trẻ em chưa đạt hiệu quả sâu rộng, chưa thường xuyên liên tục. Truyền thông chưa đạt hiệu quả cao, hậu quả là các phương pháp tiếp cận dựa trên quyền trẻ em chưa được thực hiện rộng rãi, sự tham gia của trẻ em chưa thực sự được phát huy. Còn có hiện tượng lợi dụng xã hội hóa công tác bảo vệ trẻ em để trục lợi từ việc gây ngân quỹ từ thiện, buôn bán trẻ em dưới hình thức nuôi con nuôi. Ý thức chấp hành pháp luật cũng như nhận thức về bảo vệ trẻ em, quyền trẻ em của một bộ phận cán bộ, cha mẹ, giáo viên và công dân chưa cao; kiến thức, kỹ năng bảo vệ trẻ em của nhiều gia đình và kỹ năng tự bảo vệ của trẻ em chưa đầy đủ và cập nhật. Tâm lí sợ điều tiếng mà nhiều gia đình đã không tố cáo các hành vi xâm hại trẻ em. Bản thân các em lại thiếu hiểu biết, không có kĩ năng tự bảo vệ đã bị bọn xấu lạm dụng. Bên cạnh đó sự bùng nổ của công nghệ thông tin, các trang mạng xã hội các em dễ dàng tiếp cận các nội dung phim ảnh đồ truỵ. Chưa kể các em cũng chính là nạn nhân của một nhóm tội phạm có suy nghĩ lệch chuẩn làm cho tình trạng trẻ em bị bỏ rơi, bị lạm dụng, xâm hại đang có chiều hướng gia tăng. Thứ tư, thiếu nguồn lực cho công tác bảo vệ trẻ em (gồm nguồn lực tài chính và con người). Thời gian qua, các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương đã quan tâm bố trí kinh phí thực hiện công tác bảo vệ trẻ em tuy nhiên nguồn lực đầu tư cho sự nghiệp này vẫn còn nhiều hạn chế và phân tán, ngân sách chi cho hoạt động sự nghiệp bảo vệ trẻ em quá thấp, chưa tương xứng với tăng trưởng kinh tế và đầu tư cho các lĩnh vực khác ở cả cấp độ trung ương và địa phương. Tổng kinh phí chi cho hoạt động sự nghiệp bảo vệ trẻ em giai đoạn 2006 – 2010 khoảng 2.416 tỷ đồng, trong đó chi cho trợ cấp xã hội hàng 16