Tài liệu Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện mai châu, tỉnh hòa bình

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGẦN VĂN TUẤN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN MAI CHÂU, TỈNH HÒA BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGẦN VĂN TUẤN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN MAI CHÂU, TỈNH HÒA BÌNH Chuyên ngành: Chính sách công Mã số : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN DANH SƠN HÀ NỘI, 2017 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám hiệu nhà trường, các khoa, phòng và quý thầy, cô trong Học viện Khoa học Xã hội đã tân tình và tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS. TS. Nguyễn Danh Sơn, người đã trực tiếp hướng dẫn đề tài cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm. Bên cạnh đó, tôi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến lãnh đạo Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình, cùng bạn bè, đồng nghiệp đã luôn quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè. Tôi xin chân thành cảm ơn ! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Ngần Văn Tuấn MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM ..........................................................5 1.1. Một số khái niệm ..................................................................................................5 1.2. Các bước tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ............................9 1.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững .....13 1.4. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ...................................................................................................................................16 1.5. Chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam ..................................................17 1.6. Kinh nghiệm thực hiện giảm nghèo ở một số địa phương ở Việt Nam .............23 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở HUYỆN MAI CHÂU, TỈNH HÒA BÌNH ...........................................29 2.1. Chủ trương và chính sách giảm nghèo bền vững ...............................................29 2.2. Tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình thời qua .....................................................................................................32 2.3. Những vấn đề đặt ra trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình trong thời gian tới ............................................................54 Chương 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG THỜI GIAN TỚI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN MAI CHÂU, TỈNH HÒA BÌNH .....................................................................................57 3.1. Bối cảnh phát triển .............................................................................................57 3.2. Quan điểm và mục tiêu giảm nghèo bền vững của huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình ...........................................................................................................................60 3.3. Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững .............61 KẾT LUẬN..............................................................................................................69 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 70 PHỤ LỤC ................................................................................................................. 76 DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Tổng hợp các hộ nghèo theo thành phần của huyện .......................... Mai Châu số liệu kết quả điều tra giai đoạn 2011 - 2015. .............................. 34 Bảng 2.2. Tổng hợp các hộ theo nguyên nhân nghèo tại huyện Mai Châu qua số liệu nghiên cứu từ kết quả tổng điều tra theo chuẩn nghèo giai đoạn 2011 – 2015 ................................................................................................................. 35 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Giảm nghèo là một mục tiêu chiến lược phát triển của các quốc gia, trong đó có Việt Nam. Ở nước ta giảm nghèo luôn là một mục tiêu chiến lược và nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong các quyết sách phát triển theo hướng bền vững của Đảng và nhà nước. Trong những năm qua nhà nước đã ban hành và tổ chức triển khai thực hiện nhiều chính sách giảm nghèo nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của người nghèo, góp phần thu hẹp khoảng cách chênh lệch về mức sống giữa nông thôn và thành thị, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư; đồng thời thể hiện quyết tâm trong việc thực hiện Mục tiêu thiên niên kỷ của Liên hợp quốc mà Việt Nam đã cam kết. Những năm qua, việc tập trung thực hiện thành công Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và các chương trình giảm nghèo, đã tạo điều kiện để người nghèo tiếp cận tốt hơn các dịch vụ xã hội cơ bản; cơ sở hạ tầng của các huyện, xã nghèo được tăng cường; đời sống người nghèo được cải thiện rõ rệt, tỷ lệ hộ nghèo cả nước đã giảm từ 22% năm 2005 xuống còn 9,45% năm 2010 và đến năm 2015 chỉ còn dưới 4,5%. Thành tựu giảm nghèo của nước ta thời gian qua được cộng đồng quốc tế ghi nhận và đánh giá cao. Tuy nhiên, kết quả giảm nghèo chưa thực sự bền vững, số hộ đã thoát nghèo nhưng mức thu nhập nằm sát chuẩn nghèo còn lớn, tỷ lệ hộ tái nghèo hàng năm còn cao; chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng, nhóm dân cư vẫn còn khá lớn, đời sống người nghèo nhìn chung vẫn còn nhiều khó khăn, nhất là ở khu vực miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, trong đó tỉnh Hòa Bình thuộc vùng Tây Bắc hiện là vùng nghèo nhất trong số 8 vùng của cả nước. Tình hình trên trước hết do điều kiện đất nước còn nhiều khó khăn, nên mặc dù nhà nước luôn dành nguồn lực lớn cho giảm nghèo nhưng vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu; bên cạnh đó, một số chương trình, chính sách giảm nghèo chưa đồng bộ, còn mang tính ngắn hạn, thiếu sự gắn kết chặt chẽ; cơ chế quản lý, chỉ đạo điều hành, phân công phân cấp còn chưa hợp lý, việc tổ chức thực hiện mục tiêu giảm 1 nghèo ở một số nơi chưa sâu sát. Ngoài ra, một bộ phận người nghèo còn tâm lý ỷ lại, chưa tích cực, chủ động vươn lên thoát nghèo. Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của vấn đề giảm nghèo trong quản lý quá trình phát triển bền vững là những đặc thù trong thực hiện chính sách giảm nghèo ở vùng miền núi có đông người dân tộc thiểu số, cụ thể là ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình, tôi lựa chọn đề tài: “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam vấn đề nghèo luôn thu hút sự quan tâm nghiên cứu, trong đó có thể kể đến: - Sách chuyên khảo “Chính sách xóa đói giảm nghèo- Thực trạng và giải pháp” của PGS.TS. Lê Quốc Lý chủ biên, xuất bản năm 2012. - Báo cáo Giảm nghèo ở Việt Nam- Thành tựu và thách thức (2011) do nhóm nghiên cứu thuộc Viện Khoa học Xã hội Việt Nam (VASS) thực hiện. - Báo cáo tổng quan các nghiên cứu về giảm nghèo ở Việt Nam được thực hiện bởi nhóm chuyên gia của Viện Nghiên cứu và Tư vấn phát triển (RCD) do Bộ Lao động Thương và Xã hội chủ trì (2015). - Đề tài luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện KHXH (2012) “Giải pháp xóa đói giảm nghèo nhằm phát triển kinh tế- xã hội ở các tỉnh Tây Bắc Việt Nam” của Nguyễn Thị Nhung. - Luận văn thạc sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển, Học viện KHXH (2011)“Chính sách xóa đói giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Kon Tum” của Nguyễn Minh Định. - Luận văn thạc sĩ kinh tế, Học viện KHXH (2011) “Giải pháp xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam” của Đỗ Thị Dung. - Luận văn thạc sĩ Chính sách công, Học viện KHXH (2015)“Chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn Quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng” của Mai Tấn Tuân. 2 - Luận văn Thạc sĩ quản lý kinh tế, Học viện KHXH (2015) “Giảm nghèo bền vững trên địa bàn tỉnh Hà Giang” của Phạm Ngọc Dũng. - Luận văn thạc sĩ Chính sách công, Học viện KHXH (2015) “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện An Lão, tỉnh Bình Định” của Châu Văn Hiếu. Các nghiên cứu trên đã có những luận giải về xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam ở các địa phương nhưng chưa có nghiên cứu nào đề cập về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn (Việt Nam, địa phương khác) về nghèo đói và chính sách giảm nghèo trong phát triển bền vững. - Đánh giá chính sách và thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình và từ đó xác định các vấn đề đặt ra mà chính sách giảm nghèo cần hướng tới giải quyết trong thời gian tới. - Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thực hiện chính sách giảm nghèo theo tiếp cận và tiêu chí giảm nghèo đa chiều ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình, trong đó có xét đến giảm nghèo đơn chiều trong thực hiện chính sách giảm nghèo giai đoạn trước 2016. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về thời gian nghiên cứu: các chính sách giảm nghèo được ban hành trong giai đoạn từ năm 2006 đến nay (2016). - Về địa bàn nghiên cứu: huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận trong nghiên cứu khoa học và các phương pháp nghiên cứu cơ bản trong nghiên cứu chính sách. Cụ thể là: - Tiếp cận đa ngành, liên ngành, trong đó trọng tâm là tiếp cận nghiên cứu 3 chính sách công. - Phương pháp phân tích, tổng hợp để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức. - Phương pháp thống kê để khái quát, diễn giải diến biến của sự kiện trong đánh giá thực hiện chính sách. - Ngoài ra, đề tài cũng sử dụng phương pháp chuyên gia thông qua tham vấn, lấy ý kiến của một số cán bộ quản lý nhà nước có liên quan đến tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo ở địa bàn nghiên cứu cùng với phương pháp quan sát tại chỗ trong quá trình công tác của bản thân. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về giảm nghèo và chính sách giảm nghèo; trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình thực hiện chính sách giảm nghèo ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2006 - 2015 đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả chính sách giảm nghèo trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn gồm 3 chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình. Chương 3: Giải pháp thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững thời gian tới từ thực tiễn huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình. 4 Chương 1 NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 1.1. Một số khái niệm - Nghèo và nghèo đa chiều Đói (hunger), nghèo (poverty) là một hiện tượng kinh tế xã hội mang tính toàn cầu. Nó không chỉ tồn tại ở các quốc gia có nền kinh tế kém phát triển, mà nó còn tồn tại ngay tại các quốc gia có nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên, thể chế chính trị xã hội và điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia mà tính chất, mức độ nghèo đói của từng quốc gia có khác nhau. Nhìn chung mỗi quốc gia đều sử dụng một khái niệm để xác định mức độ nghèo và đưa ra các chỉ số nghèo để xác định giới hạn nghèo. Giới hạn nghèo của các quốc gia thường được xác định bằng mức thu nhập tối thiểu để người dân có thể tồn tại được, đó là mức thu nhập mà một hộ gia đình có thể mua sắm được những vật dụng cơ bản phục vụ cho việc ăn, mặc, ở và các nhu cầu thiết yếu khác theo mức giá hiện hành. Mặc dù trên thế giới hiện nay có rất nhiều quan niệm về nghèo đói được các thiết chế kinh tế quốc tế, tổ chức quốc tế, tổ chức phi Chính phủ đưa ra. Mỗi một quan niệm đưa ra đều dựa trên những nguyên tắc và cách tiếp cận riêng về nghèo đói, song nhìn chung có thể chú ý vào một số quan niệm chủ yếu sau: Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen (Đan Mạch) năm 1995 đã đưa ra một định nghĩa về nghèo đói như sau: “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới 1 đô la (USD) mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại” - đây được coi là quan niệm đói nghèo tuyệt đối. Tuy vậy, cũng có quan niệm khác về nghèo đói mang tính kinh điển hơn, triết lý hơn của chuyên gia hàng đầu của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) - ông AbapiSen, người được giải thưởng Nobel về kinh tế năm 1998 cho rằng: “Nghèo đói là sự thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng”. Nghèo được định nghĩa như là “sự thiếu hụt, hay là sự bất lực trong việc tiếp cận đến một mức sống mà xã hội chấp nhận” (Ngân hàng thế giới, 2001). 5 Còn có các định nghĩa khác: Nghèo là một bộ phận dân cư có mức sống dưới chỉ số được một bộ các chỉ báo đại diện. Tổng hòa các chỉ báo này phản ánh chất lượng cuộc sống. Rõ ràng là có sự quan hệ qua lại giữa các chỉ báo đói nghèo đa chiều chứ không chỉ đơn giản là quan hệ nhân quả giữa tình trạng nghèo về tiền bạc và các nhân tố khác. Các mối quan hệ qua lại này giữa các chỉ báo nghèo đa chiều làm cho việc đo lường nghèo trở nên phức tạp hơn so với quan hệ nhân quả đơn giản thường được áp dụng trong nghiên cứu nghèo, khi mà tình trạng nghèo đơn chiều được coi như là kết quả của nhiều nhân tố khác. Hiện nay, các tổ chức quốc tế đã áp dụng khái niệm nghèo đa chiều và xây dựng các chỉ số đo lường nghèo đa chiều. Các chỉ số đa chiều phổ biến nhất là Chỉ số nghèo con người (Human Poverty Index - HPI) do Anand và Sen đề xuất (1997), Chỉ số phát triển con người (Human Development Index - HDI) được Liên Hiệp Quốc sử dụng, và Chỉ số nghèo đa chiều (Multidimensional Poverty Index -MPI) do Đại học Oxford và UNDP áp dụng dựa trên phương pháp luận của Alkire và Foster (2007). Ở nước ta, khái niệm nghèo được xác định như sau: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có những điều kiện thỏa mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng xét trên mọi phương diện (theo Thư viện Học liệu Mở Việt Nam (VOER)). Như vậy, theo quan niệm hiện đại, nghèo (đa chiều) gồm những khía cạnh cơ bản như sau: - Đầu tiên và trên hết là sự khốn cùng về vật chất, được đo lường theo một tiêu chí thích hợp về thu nhập hoặc tiêu dùng. - Đi kèm với sự khốn cùng về vật chất là sự hưởng thụ thiếu thốn về giáo dục và y tế. - Nguy cơ dễ bị tổn thương và dễ gặp rủi ro, tức là khả năng một hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào cảnh đói nghèo về thu nhập hay sức khỏe. - Cuối cùng là tình trạng không có tiếng nói, không được tham gia và không có quyền lực của người nghèo. Đây cũng là khái niệm nghèo được sử dụng trong nghiên cứu này. 6 - Người nghèo, hộ nghèo Ở nước ta, trong các chính sách về giảm nghèo có những khái niệm sau: - Người nghèo: Những người có mức thu nhập hay mức chi tiêu dưới mức tối thiểu là những người nghèo trong xã hội. - Hộ đói: Hộ đói là một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức tối thiểu không đủ đảm bảo nhu cầu về vật chất để duy trì cuộc sống hay nói cách khác đó là một bộ phận dân cư hàng năm thiếu ăn, đứt bữa, thường xuyên phải vay nợ và thiếu khả năng trả nợ. - Hộ nghèo: Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thỏa mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Hộ nghèo được xác định thông qua các chuẩn nghèo, chuẩn nghèo khác nhau theo các giai đoạn phát triển khác nhau của nền kinh tế. Sinh kế (livehood) của người nghèo Chambers & Conway định nghĩa “Sinh kế bao gồm năng lực, tài sản (dự trữ, nguồn lực, yêu cầu và tiếp cận) và các hoạt động cần có để bảo đảm phương tiện sinh sống: sinh kế chỉ bền vững khi nó có thể đương đầu với và phục hồi sau các cú sốc, duy trì hoặc cải thiện năng lực và tài sản, và cung cấp các cơ hội sinh kế bền vững cho các thế hệ kế tiếp; và đóng góp lợi ích ròng cho các sinh kế khác ở cấp độ địa phương hoặc toàn cầu, trong ngắn hạn và dài hạn” (Chambers & Conway, 1991, p.6). Khung phân tích sinh kế xác định 5 nhóm tài sản, hay còn được hiểu là “vốn” mà sinh kế dựa vào. Các tài sản này bao gồm tài sản (hoặc là vốn) con người, tự nhiên, vật chất, tài chính và xã hội. Gia tăng khả năng tiếp cận đến các tài sản sinh kế này bằng cách sở hữu hay sử dụng được hiểu là hỗ trợ cho sinh kế và giảm nghèo. Đặc trưng của người nghèo gắn rất chặt với sự thiếu hụt các tài sản sinh kế. Các nghiên cứu xác định rằng thiếu hụt đất canh tác (tài sản tự nhiên), thiếu hỗ trợ tín dụng, rơi vào hoàn cảnh nợ nần, vay mượn lương thực để ăn (tài sản tài chính), nhà cửa và đồ dùng tạm bợ (tài sản vật chất), gia đình trẻ, thiếu kinh nghiệm làm 7 việc, thiếu kiến thức, rời bỏ trường học sớm, mù chữ, chủ hộ lớn tuổi, đau ốm, thiểu năng (tài sản con người) là các đặc trưng quan trọng của người nghèo. - Giảm nghèo Giảm nghèo là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện ở tình trạng phần trăm và số lượng người nghèo giảm xuống. Nói một cách khác giảm nghèo là quá trình chuyển bộ phận dân cư nghèo lên một mức sống cao hơn. Ở khía cạnh khác giảm nghèo là chuyển từ tình trạng có ít điều kiện lựa chọn sang tình trạng có đầy đủ điều kiện lựa chọn hơn để cải thiện đời sống mọi mặt của mỗi người. Ở góc độ người nghèo: giảm nghèo là quá trình tạo điều kiện giúp đỡ người có khả năng tiếp cận các nguồn lực của sự phát triển một cách nhanh nhất, trên cơ sở đó có nhiều lựa chọn hơn, giúp họ từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. - Chính sách và chính sách giảm nghèo bền vững Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, qua tìm hiểu các tài liệu, các nghiên cứu cho thấy khái niệm chính sách được thể hiện khác nhau, ví dụ: “Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính sách chung và tình hình thực tế mà đề ra” (Từ điển tiếng Việt, Nhà Xuất bản Đà Nẵng, 1988, Tr.157); hoặc “Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội” (Nguyễn Như Y, Đại từ điển tiếng Việt, Nhà Xuất bản Văn hóa - Thông tin, 1999, tr.369). Chính sách là một công cụ quản lý của Nhà nước được thể chế hóa ra bằng các cơ chế, chính sách, giải pháp nhằm tác động vào các đối tượng nhất định, điều chỉnh các đối tượng theo mục tiêu cụ thể và trong một thời gian xác định. Võ Khánh Vinh định nghĩa chính sách “là những đường hướng hành động (ứng xử) cơ bản của chủ thể và các hiện tượng tồn tại trong quá trình vận động nhằm đạt được mục tiêu nhất định” và “chính sách công là những đường hướng ứng xử cơ bản của Nhà nước với những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy phát triển xã hội và quản lý xã hội” (Võ 8 Khánh Vinh, Giáo trình giảng dạy chương trình đào tạo thạc sĩ chính sách công 2013). Chính sách có thể phân loại theo lĩnh vực tác động: Chính sách kinh tế, chính sách xã hội, chính sách văn hóa, chính sách công nghệ, chính sách môi trường, ... - Chính sách giảm nghèo là một trong những chính sách xã hội của Nhà nước, được ban hành tác động vào mối quan hệ của những người nghèo, những nguyên nhân dẫn đến nghèo đói, qua đó tạo điều kiện cho họ vươn lên thoát nghèo. Mục tiêu của chính sách giảm nghèo là tạo cơ hội, hỗ trợ để các hộ nghèo có điều kiện tiếp cận với các nguồn lực để phát triển sản xuất, tăng thu nhập và tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản để cải thiện cuộc sống và vươn lên thoát nghèo. - Chính sách giảm nghèo bền vững: Trần Đình Thiên - Viện trưởng viện Kinh tế Việt Nam cho rằng “không thể giúp người nghèo bằng cách tặng nhà, tặng phương tiện sống... Đây là cách giảm nghèo, xóa nghèo nhanh nhưng chỉ tức thời, không bền vững. Muốn giảm nghèo, xóa nghèo bền vững thì Nhà nước, cơ quan chức năng cần phải cấp cho người nghèo một phương thức phát triển mới mà tự họ không thể tiếp cận và duy trì. Bên cạnh đó là sự hỗ trợ, ngăn ngừa, loại trừ các yếu tố rủi ro chứ không chỉ là sự nỗ lực khắc phục hậu quả sau rủi ro. Đặc biệt, sự hỗ trợ giảm nghèo này được xác lập trên nguyên tắc ưu tiên cho các vùng có khả năng, điều kiện thoát nghèo nhanh và có thể lan tỏa sang các vùng lân cận”. - Giám nghèo bền vững “là một hệ thống các giải pháp và công cụ đồng bộ xác định rõ vai trò của Nhà nước, của các tổ chức trong xã hội trong việc phân phối hợp lý các hành động của mình để nâng cao mức sống cho người dân nghèo, tạo cho họ những cơ hội phát triển trong đời sống cộng đồng bằng chính lao động của bản thân họ, vươn lên thoát khỏi cảnh nghèo đói, không làm ảnh hưởng đến môi trường xung quanh, không bị nguy cơ tái nghèo đe dọa, không rời vào cảnh tái nghèo đói” (Đặng Thị Hoài, Luận văn thạc sĩ ngành Kinh tế, năm 2010). Tác giả luận văn cũng đồng ý với quan niệm trên về giảm nghèo bền vững. 1.2. Các bước tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững 1.2.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững 9 Thực thi chính sách giảm nghèo bền vững vào thực tiễn đời sống là quá trình phức tạp, diễn ra trong thời gian dài, vì thế chúng ta cần xây dựng kế hoạch, chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững một cách chủ động hoàn toàn. Để đảm bảo tiến độ thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cần xây dựng kế hoạch thời gian cụ thể triển khai thực hiện, mỗi bước cần có mục tiêu cần đạt được và thời gian dự kiến cho thực hiện mục tiêu. Có thể dự kiến mỗi bước cho phù hợp với chương trình cụ thể của chính sách. Cùng với đó là xây dựng dự kiến nội dung nhữn nội quy, quy chế trong quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững bao gồm nội quy, quy chế tổ chức, điều hành; về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước tham gia tổ chức điều hành chính sách; về các biện pháp khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. 1.2.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách giảm nghèo bền vững Sau khi xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững được thông qua, các cơ quan nhà nước tiến hành triển khai tổ chức thực hiện theo kế hoạch. Việc làm tiếp theo để chính sách đến được với người nghèo là phổ biến, tuyên truyền và vận động nhân dân tham gia thực hiện. Các đơn vị như Mặt trận và các hội đoàn thể cùng nhân dân sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện phổ biến, tuyên truyền bởi đây là hoạt động giúp cho đối tượng thụ hưởng chính sách giảm nghèo bền vững; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định; về tính khả thi của chính chính sách giảm nghèo bền vững để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu nhà nước. Trong thực tế hiện nay, đã có không ít cơ quan, địa phương do thiếu năng lực tuyên truyền, vận động đã làm cho chính sách giảm nghèo bền vững bị biến dạng, làm cho lòng tin của dân chúng vào nhà nước bị giảm sút. Phổ biến, tuyên truyền chính sách giảm nghèo bền vững cần được các đơn vị có liên quan và nhân dân thực hiện thường xuyên, liên tục, kể cả khi chính sách đang được thi hành, để mọi đối tượng cần được tuyên truyền luôn củng cố niềm tin vào chính sách và tích cực thực 10 thi chính sách. Thông qua nhiều hình thức khác nhau như trực tiếp tiếp xúc, trao đổi với nhân dân; gián tiếp qua các phương tiện thông tin truyền thông đại chúng,... 1.2.3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững Sau khi phổ biến, tuyên truyền chính sách giảm nghèo bền vững sẽ là phân công, phân phối giữa các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện chính sách theo kế hoạch được phê duyệt. Muốn thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tốt thì cần phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành như phòng Lao động – Thương binh và Xã hội; Tài chính - Kế hoạch; Tài nguyên và Môi trường; Kinh tế - Hạ tầng; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Ngân hàng chính sách xã hội và các tổ chức chính trị, kinh tế, xã hội từ cấp tỉnh triển khai xuống từng huyện, xã theo sự chỉ đạo Ủy ban nhân dân và các đơn vị liên quan. Mặc dù chính sách giảm nghèo bền vững đều hướng đến một mục tiêu chung và đối tương thụ hưởng là người nghèo nhưng kết quả của chính sách giảm nghèo bền vững lại đánh giá tác động ngược trở lại đối với quá trình thực hiện thuộc các bộ phận khác nhau, nên rất cần thiết phải phân công, phối hợp cùng thực hiện để đạt yêu cầu quản lý. Đây là hoạt động diễn ra liên quan đến các cấp và nhiều đơn vị liên quan nên để tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững đạt hiệu lực, hiệu quả cao trên phạm vi rộng, sáng tạo để luôn có cách làm ăn thoát nghèo có hiệu quả. 1.2.4. Duy trì chính sách giảm nghèo bền vững Để duy trì chính sách giảm nghèo bền vững lâu dài và phát huy tác dụng trong điều kiện thực tế của địa phương thì nhất quán các cơ quan nhà nước, các cấp có thẩm quyền và đơn vị liên quan phải đồng tâm, hợp lực với nhau; phải có liên hệ mật thiết với nhân dân trong việc thường xuyên quan tâm tuyên truyền, vận động người nghèo và toàn dân tích cực tham gia thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. Trong một chừng mực nào đó, để đảm bảo lợi ích chung của xã hội, các cấp có thẩm quyền có thể kết hợp sử dụng biện pháp hành chính để duy trì chính sách. Bên cạnh đó, người nghèo cùng toàn thể nhân dân trong địa bàn cần có trách nhiệm tham gia thực hiện yêu cầu của nhà nước và vận động lẫn nhau tích cực nâng cao tính tự giác chấp hành chính sách giảm nghèo bền vững. 11 Ngoài ra, các cấp quản lý nhà nước cùng các bên có liên quan phải thường xuyên kiểm tra thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. Bởi qua kiểm tra, mục tiêu và biện pháp chủ yếu của chính sách giảm nghèo bền vững lại được nâng cao tầm quan trọng hơn; để nhắc nhở mỗi cán bộ, công chức, người thực thi chính sách tập trung chú ý những vấn đề cần ưu tiên trong việc thực hiện giảm nghèo bền vững. Kết hợp kiểm tra, giám sát là thường xuyên xem xét đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững để rút ra được những hạn chế còn kịp thời bổ sung, hoàn thiện và chấn chỉnh công tác tổ chức thực hiện chính sách. Những hoạt động đồng bộ trên sẽ góp phần tích cực vào việc duy trì chính sách giảm nghèo bền vững trong đời sống xã hội. 1.2.5. Điều chỉnh chính sách giảm nghèo bền vững Hoạt động điều chỉnh chính sách giảm nghèo bền vững đòi hỏi cần diễn ra thường xuyên và rất cần thiết trong việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. Đây là hoạt động của cơ quan ban hành chính sách và cấp có thẩm quyền nhằm điều chỉnh sao cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Thực tế thì các cấp có thẩm quyền chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chế chính sách miễn là không thay đổi mục tiêu chính sách. Nếu điều chỉnh làm thay đổi mục tiêu của chính sách giảm nghèo bền vững, nghĩa là làm sao thay đổi chính sách giảm nghèo bền vững, thì coi như chính sách không tồn tại. Hoạt động điều chỉnh chính sách giảm nghèo bền vững đòi hỏi phải chính xác, hợp lý, nếu không sẽ làm sai lệch, biến dạng chính sách giảm nghèo bền vững, làm cho chính sách trở nên kém hiệu quả, thậm chí không tồn tại được. Ủy ban nhân dân các cấp cùng Ban Chỉ đạo giảm nghèo và các đơn vị liên quan phải theo dõi, kiểm tra, đôn đốc quá trình thực hiện chính sách mới kịp thời phát hiện những chênh lệch, sai sót để điều chỉnh, bổ sung. 1.2.6. Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững Việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững là hoạt động không chỉ ở các cấp, cán bộ, công chức có thẩm quyền mà còn ngay cả từ phía người nghèo. Thực tế khi triển khai thực hiện chính sách, không phải bộ 12 phận nào cũng làm tốt và làm nhanh nên vì thế cần phải có hoạt động theo dõi, đôn đốc để thúc đẩy người thực thi và các đơn vị liên quan đực trách nhiệm thực hiện chính sách hoàn thành nhiệm vụ và phòng chống những hành vi sai phạm quy định. Qua việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc giúp các nhà quản lý và ngay cả người dân trên địa bàn nắm rõ được tình hình thực hiện chính sách, từ đó có những đánh giá khách quan về những điểm mạnh, điểm yếu của công tác giảm nghèo bền vững. Thực tế đó là chính chính sách giảm nghèo bền vững diễn ra trên địa bàn rộng do nhiều cơ quan, tổ chức và các nhân tham gia; điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường ở các vùng, địa phương không giống nhau, cũng như trình độ năng lực tổ chức điều hành của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước không đồng đều, do vậy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. 1.2.7. Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm chính sách Việc đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm chính sách là khâu quan trọng nhằm rút ra những cái được và chưa được trong triển khai thực hiện chính sách. Công việc này thường được tổ chức thực hiện từ cơ sở xã, phường trở lên, có sự tham gia của người dân với nội dung đánh giá tổng thể bao gồm: Đánh giá thực hiện các chính sách giảm nghèo; đánh giá thực hiện các dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững; đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu giảm nghèo và đánh giá hiệu quả tác động tới đối tượng thụ hưởng. Qua đánh giá giữa kỳ, rút ra những kiến nghị, đề xuất thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững cũng như hướng tiếp cận giảm nghèo phù hợp và hiệu quả hơn trong giai đoạn 2016 – 2020. 1.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững 1.3.1. Nhân tố khách quan Tác động của tăng trưởng kinh tế đến đói nghèo Trong quá trình phát triển, tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo có mỗi quan hệ biện chứng với nhau: Tăng trưởng kinh tế tạo tiền đề, điều kiện vật chất để giảm nghèo. Tuy vậy, kết quả tăng trưởng kinh tế cần được phân phối và phân phối lại một cách công bằng, hợp lý, trong đó người nghèo, nhóm nghèo trong xã hội 13 được trợ giúp, được tạo cơ hội để vươn lên thoát nghèo thì đó mới thực sự là tăng trưởng kinh tế là nhà nhân tố tích cực giảm nghèo bền vững. Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa ảnh hưởng đến đói nghèo Công nghiệp hóa và đo thị hóa là quá trình tất yếu trong phát triển nhưng thường đi kèm với việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi (hoặc mua lại) đất để phát triển công nghiệp, dịch vụ và công trình công cộng. Thực tế này khiến cho người lao động mà sinh kế của hộ gắn liền với đất không kịp chuyển đổi sang sinh kế khác hoặc phải di cư ra thành thị hoặc những vùng ven đô để tìm kiếm việc làm hoặc tuy chuyển đổi sinh kế tại chỗ nhưng vùng ven đô để tìm kiếm việc làm hoặc tuy chuyển đổi sinh kế tại chỗ nhưng cũng đều là với mức thu nhập ổn định, chắc chắn và nhiều rủi ro về kinh tế (thu nhập bếp bênh, không ổn đinh,...) và xã hội (sức khỏe, tệ nạn xã hội,...). Môi trường bị suy thoái, ô nhiễm và thiên tai cũng là một nguyên nhân của đói nghèo Ở quốc gia nông nghiệp, một số bộ phận lớn dân cư sống dựa vào sản xuất nông nghiệp và môi trường tự nhiên (đất đai, nguồn nước, rừng,...) là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp tới năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi và do đó ảnh hưởng tới thu nhập. Môi trường suy thoái, ô nhiễm làm giảm năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi và do vậy làm giảm thu nhập, thậm chí nếu mức độ suy thoái, ô nhiễm môi trường vượt quá ngưỡng sinh thái tự nhiên thì còn không có năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi cùng thu thập. Hệ quả tất yếu là nghèo đói. Thiên tai (báo, lũ, mưa đá, giá rét, hạn hán,...) cũng là nguyên nhân gây nên hoặc làm trầm trọng thêm tình trạng nghèo đói bởi tác động ảnh hưởng làm mất, giảm năng suất, sản lượng, thậm chí phá hủy hoàn toàn thành quả sản xuất chưa kịp thu hoạch hay tài sản gom góp, tích lũy được. Diễn biến ngày càng rõ nét và nhiều biến đổi khí hậu tác động ngày càng nhiều, càng lớn và trên diện rộng càng trầm trọng thêm các diễn biến phức tạp về thiên tai, sự cố môi trường (sạt lở đất, lũ ống, lũ quét, sa mạc hóa,...). Sự hạn chế về nguồn lực, nhất là vốn tài chính, hỗ trợ người nghèo Trong quá trình phát triển kinh tế, vốn đầu tư tăng nhanh, hiệu quả đầu tư lớn thì nguồn lực cho giải quyết các vấn đề xã hội tăng lên. Nền kinh tế tăng trưởng và 14