Tài liệu Thực hiện chính sách phát triển công chức từ thực tiễn tỉnh bà rịa – vũng tàu

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIÊN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN QUANG TRUNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Hà Nội - 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIÊN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN QUANG TRUNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU Chuyên ngành Mã số : Chính sách công : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Trần Đình Hảo Hà Nội - 2017 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn, Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện, các khoa, phòng và quý thầy, cô giáo trong Học viện Khoa học đã tận tình truyền đạt và tạo điều kiện, giúp đỡ trong quá trình học tập. Đặc biệt, Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy GS.TS. Trần Đình Hảo, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc. Tôi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến Lãnh đạo Ban Tổ chức tỉnh ủy, Sở Tài chính, Sở Nội vụ tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, các phòng chuyên môn thuộc Ban Tổ chức tỉnh ủy, Sở Nội vụ; các phòng, ban, ngành ở cấp huyện; lãnh đạo các xã, phường thuộc trên địa bàn tỉnh; bạn bè, đồng nghiệp, luôn quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả rất mong mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và các bạn. Xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công về “Thực hiện chính sách phát triển công chức từ thực tiễn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Trong công trình nghiên cứu này không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà không có trích dẫn nguồn, tác giả. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Hà Nội, tháng 02 năm 2017 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Quang Trung MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC ..................................................................................6 1.1. Khái quát về chính sách phát triển công chức ..................................................6 1.2. Khái niệm, vai trò và các yêu cầu của thực hiện chính sách phát triển công chức ở Việt Nam ....................................................................................................18 1.3. Phương pháp thực hiện chính sách phát triển công chức ...............................19 1.4. Quy trình thực hiện chính sách phát triển công chức .....................................25 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC TẠI TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU ..............................................28 2.1. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phát triển công chức tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu từ năm 2011 – 2015 ...........................................................................28 2.2. Kết quả thực hiện chính sách phát triển công chức ........................................47 2.3. Đánh giá việc tổ chức, bên tham gia và môi trường thực hiện chính sách phát triển công chức ......................................................................................................55 2.4. Những nhân tố tác động đến thực hiện chính sách phát triển công chức tại tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu ..................................................................................................62 Chương III: TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC Ở NƯỚC TA HIỆN NAY .............................................................65 3.1. Mục tiêu tăng cường thực hiện chính sách phát triển công chức ...................65 3.2. Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách phát triển công chức ...........67 KẾT LUẬN ..............................................................................................................74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................75 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CSPTCC Chính sách phát triển công chức CCHC Cải cách hành chính CQHC Cơ quan hành chính BRVT Bà Rịa – Vũng Tàu HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, những người được gọi là công chức đang làm việc trong cả cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước và các tổ chức thuộc hệ thống chính trị Việt Nam. Trong đó, công chức làm việc cho nhà nước vẫn chiếm số lượng lớn nhất. Lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách phát triển công chức (CSPTCC) cho thấy rằng, công chức giữ vị trí trung tâm, có vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước nói riêng, hệ thống chính trị nói chung. Công chức gắn liền với tổ chức bộ máy, có công chức hoạt động thì bộ máy mới được vận hành. Chất lượng hoạt động hệ thống chính trị nói chung, bộ máy nhà nước nói riêng đều gắn liền và lệ thuộc vào chất lượng chất lượng hoạt động của đội ngũ công chức. Công chức tham gia xây dựng chính sách, cũng là lực lượng nòng cốt đưa chính sách vào cuộc sống và hiện thực hóa các mục tiêu chính sách. Công chức trực tiếp giải quyết công việc của người dân; qua hoạt động của công chức, nhà nước hoàn thành những nghĩa vụ của nhà nước đối với công dân. Đồng thời cũng qua hoạt động của công chức, công dân và các tổ chức khác thực hiện những nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Với tinh thần trách nhiệm của mình, công chức tuân thủ pháp luật về sử dụng nguồn tài lực, vật lực một cách hiệu quả, tiết kiệm. Công chức đồng thời cũng là một trong những nguồn để xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý. Phát triển công chức tốt, nhà nước sẽ có nguồn tốt để phát triển đội ngũ cán bộ. Phát triển công chức cả về số lượng và chất lượng là quan điểm cốt lõi của Đảng, luôn giữ vị trí trung tâm trong Chiến lược cải cách tư pháp 2005 – 2020 [6]; trong chương trình tổng thể cải cách hành chính (CCHC) giai đoạn 2000 – 2010 [13], chương trình tổng thể CCHC giai đoạn 2011 – 2020 [14]. Để hiện thực hóa những quan điểm này, yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải tổ chức thực hiện CSPTCC một cách khoa học, nghiêm túc, trách nhiệm và hiệu quả. Bà Rịa – Vũng Tàu là tỉnh được thành lập vào năm 1991 trên cơ sở sáp nhập Đặc khu Vũng Tàu Côn Đảo với 03 huyện của tỉnh Đồng Nai. Theo thống kê của Sở Nội vụ, toàn tỉnh hiện nay có 1.834 công chức, trong đó có 643 công chức làm việc tại các cơ quan hành chính (CQHC) cấp tỉnh. 1 Trong những năm qua, kết quả thực hiện CSPTCC tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu (BRVT) cho thấy, đội ngũ công chức đã đáp ứng được phần nào những yêu cầu của quản lý và quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Công chức có phẩm chất đạo đức; kỹ năng, nghiệp vụ chuyên môn không ngừng được nâng lên. Cơ cấu số lượng hợp lý trên cơ sở xác định vị trí việc làm trong các cơ quan, tổ chức. Chức danh, chức vụ và tiêu chuẩn chức danh chức vụ được xác định phù hợp hơn. Tuy vậy, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, vẫn còn tồn tại những hạn chế trong thực hiện CSPTCC. Chất lượng của một số công chức chưa tương xứng với trình độ đào tạo; làm việc thiếu tính chuyên nghiệp; một bộ phận không nhỏ sa sút về phẩm chất đạo đức, tham nhũng, vô cảm, thiếu trách nhiệm trước yêu cầu chính đáng của người dân. Tuy trình độ chuyên môn của công chức đã được nâng lên nhưng vẫn còn tình trạng thiếu công chức khoa học tự nhiên và kỹ thuật. Thực hiện CSPTCC từ thực tiễn cho thấy, tỉnh BRVT còn những hạn chế, khó khăn. Công tác quản lý quy hoạch, tuyển dụng, bổ nhiệm, thanh tra, kiểm tra, đánh giá thiếu đổi mới, không tạo ra động lực phát triển cho bản thân công chức. Việc việc điều động, luân chuyển, đào tạo, bồi dưỡng công chức tại một số đơn vị chưa đúng với với nhu cầu và đặc điểm của cơ quan, đơn vị; thậm chí lợi dụng hoặc thoái thác khi thuộc diện luân chuyển làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả làm việc. Việc đánh giá công chức tại không ít đơn vị vẫn còn sơ sài, hình thức, chưa thực sự gắn với việc phân tích sát sao công việc. Đến nay, việc báo cáo quá trình thực hiện CSPTCC tuy được báo cáo nhưng chưa thật sự kịp thời; việc tổng kết, đánh giá thực hiện chính sách này cũng chậm trễ và không mang tính thường xuyên. Dưới góc độ khoa học, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu về việc thực hiện CSPTCC tại tỉnh BRVT. Từ tính cấp thiết nêu trên, học viên mạnh dạn chọn đề tài “Thực hiện CSPTCC từ thực tiễn của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” để nghiên cứu làm luận văn tốt nghiệp chương trình thạc sĩ chuyên ngành chính sách công với mong muốn đóng góp thêm một số cơ sở khoa học nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện CSPTCC của Việt Nam nói chung và tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu Nghiên cứu về thực hiện chính sách công đã có các tác giả như: - PGS. TS. Võ Kim Sơn (2012), "Xây dựng và thực thi chính sách công"; 2 - PGS. TS. Lê Chi Mai (2007), "Chính sách và quá trình chính sách", NXB Chính trị quốc gia Hà Nội; - GS. TS. Nguyễn Trọng Điều (2008), "Khoa học chính sách công – Chu kỳ chính sách và các công cụ dưới chính sách"; - TS. Lê Chi Mai với bài viết “Mấy ý kiến bàn về khái niệm chính sách công” đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước, số, 2000. Nghiên cứu về chính sách phát triển công chức: - TS. Thang Văn Phúc và TS. Nguyễn Minh Phương (đồng chủ biên) (2001), "Cơ sở lý luận thực tiến xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức”, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội; - TS. Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên "Các giải pháp thúc đẩy CCHC ở Việt Nam" của Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2001; - Xây dựng đội ngũ Cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu thời kỳ công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, PGS-TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, tháng 5 năm 1999; - Năng lực thực hiện chính sách công – những vấn đề lý luận và thực tiễn, GS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, tháng 5 năm 2014; Nội dung những tài liệu trên đề cập tới những vấn đề chung về lý luận, thực tiễn về thực hiện chính sách công. Đây là nguồn tài liệu tham khảo quý giá giúp học viên kế thừa và hình thành lên hệ thống cơ sở lý luận của đề tài. Tuy nhiên các nghiên cứu trên chỉ đề cập tới các lĩnh vực riêng, chưa có đề tài nào đánh giá một cách toàn diện về thực hiện CSPTCC, nhất là trên cơ sở thực tiễn từ một địa phương cụ thể như tỉnh BRVT. Do vậy, có thể khẳng định vấn đề học viên lựa chọn nghiên cứu không có sự trùng lắp về nội dung và đối tượng, phạm vi nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Mục đích của luận văn là làm rõ những cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện CSPTCC nói chung và của tỉnh BRVT nói riêng, từ đó đề xuất giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện quy trình thực hiện CSPTCC. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có nhiệm vụ: 3 Thứ nhất, hệ thống hóa và phân tích cơ sở lý luận, pháp lý về thực hiện CSPTCC. Thứ hai, khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách này của tỉnh BRVT, qua đó tìm ra vấn đề tồn tại, nguyên nhân khách quan, chủ quan. Thứ ba, đề xuất những giải pháp chủ yếu để hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện CSPTCC của tỉnh BRVT trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là việc thực hiện CSPTCC của tỉnh BRVT. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: - Về không gian: Trên địa bàn tỉnh BRVT. - Về thời gian: từ năm 2011 đến 2015 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Mác- Lê Nin, được nhìn nhận và đúc rút những vấn đề có tính nguyên tắc, tính đặc thù trong thực hiện chính sách và thực hiện CSPTCC. Bên cạnh đó, các lý thuyết về chính sách công, về thực hiện chính sách công, về khoa học quản lý; các quan điểm của Đảng, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; những công trình nghiên cứu khác liên quan đến vấn đề phát triển công chức cũng được áp dụng để nhìn nhận vấn đề nghiên cứu trong thực tiễn một cách rõ ràng hơn. Ngoài ra, học viên còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội như tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê... để nghiên cứu, phân tích các văn bản của tỉnh BRVT có liên quan đến thực hiện CSPTCC trên địa bàn tỉnh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa về lý luận Đề tài vận dụng lý thuyết khoa học về thực hiện chính sách công và lý thuyết CSPTCC. Vì vậy, kết quả nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ, bổ sung cho các lý thuyết có liên quan đến thực hiện CSPTCC. Đề tài cung cấp những tư liệu nghiên cứu, kết quả khảo sát thực tế tại tỉnh BRVT qua đó góp phần làm phong phú thêm luận cứ khoa học cho hệ thống lý luận, pháp lý về thực hiện CSPTCC. 4 6.2. Ý nghĩa về thực tiễn Đề tài chỉ ra được những khó khăn, hạn chế trong việc thực hiện CSPTCC. Đồng thời kết quả nghiên cứu giúp chính quyền địa phương và các cơ quan có chức năng phối hợp khác như trường Chính trị tỉnh, Học viện chính trị, Học viện Hành chính, Đại học Nội vụ có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn để vận dụng, điều chỉnh và việc thực hiện CSPTCC một cách hiệu quả hơn. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn được chia làm 03 chương, không kể phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Chương I. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển công chức. Chương II. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển công chức tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Chương III. Tăng cường thực hiện chính sách phát triển công chức ở nước ta hiện nay. 5 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC 1.1. Khái quát về chính sách phát triển công chức 1.1.1. Khái niệm Trước khi làm rõ khái niệm thực hiện CSPTCC, đề tài cần làm rõ khái niệm chính sách công, khái niệm công chức, khái niệm CSPTCC. Khái niệm chính sách công là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học chính sách công. Tuy nhiên, xuất phát từ sự ảnh hưởng bởi những đặc điểm của chế độ chính trị và kiểu nhà nước khác nhau nên các nhà khoa học ở các nước trên thế giới có cách định nghĩa khác nhau về chính sách công. Theo Peter Aucoin, 1971: “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành” Theo William Jenkin, 1978: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó”. Theo Thomas R. Dye, 1984: “Chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm”. Dimock et al. 1993: “Chính sách công quyết định bất cứ khi nào và bất cứ nơi đâu những mục tiêu và các biện pháp nên được chọn lựa, nhằm mục đích giải quyết một vấn đề, hay một sự đổi mới.” Fischer 1995: “Chính sách công là thoả thuận chính trị về những hành động hoặc không hành động, được thiết kế nhằm giải quyết, hoặc làm giảm nhẹ vấn đề trong nghị trình chính trị.” Cho đến nay, các nhà khoa học chính sách trên thế giới thực chất vẫn chưa thống nhất được một khái niệm chung nhất về chính sách công. Ở Việt nam, ngành chính sách công là một ngành khoa học tương đối mới so với các ngành khoa học khác. Vì vậy, Quan điểm của các nhà nghiên cứu việt nam về chính sách công cũng dựa trên cơ sở kế thừa các quan niệm trên, đồng thời dựa vào những đặc điểm của hệ thống chính trị Việt Nam để nghiên cứu và đưa ra quan niệm về chính sách công trong thời gian qua. 6 PGS.TS Lê Chi Mai (Học viện Hành chính Quốc gia) đưa ra khái niệm chính sách công với các nội hàm sau: - Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban hành nên chính sách công có thể coi là chính sách của Nhà nước. - Chính sách công là những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi thực tiễn, chính sách công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực hiện dự định đó. Nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương đó chỉ là những khẩu hiệu mà thôi. - Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề trong đời sống kinh tế- xã hội theo những mục tiêu xác định. Trong giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện Hành chính Quốc gia xuất bản năm 2013 cũng đưa ra định nghĩa chính sách công: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” Theo GS. TS Võ Khánh Vinh – Giám đốc Học viện Khoa học Xã hội thì “chính sách công là những đường hướng ứng xử cơ bản của Nhà nước với những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy phát triển xã hội và quản lý xã hội” (Võ Khánh Vinh, Giáo trình giảng dạy chương trình đào tạo thạc sĩ chính sách công, 2013). Quan niệm về chính sách công chính thức ở Việt Nam có thể hiểu như sau: “Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và lựa chọn các giải pháp, các công cụ nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định” (PGS.TS Đỗ Phú Hải (2014), Tạp chí lý luận chính trị số 1/2014). Khái niệm công chức ở nước ta cũng được quy định khác nhau trong các văn bản pháp lý khác nhau bởi những đặc điểm của từng giai đoạn lịch sử. Theo Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL của Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20-51950: “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, 7 đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [26]. Sau ngày giải phóng miền Nam 30-4-1975, thống nhất đất nước, chúng ta thực hiện chế độ cán bộ trên phạm vi cả nước, lấy người cán bộ làm trung tâm. Theo đó, tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước, nông trường, lâm trường và lực lượng vũ trang đều được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công nhân viên chức nhà nước". Nghị định 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25-5-1991 về công chức Nhà nước đã quy định công chức theo một phạm vi rộng hơn [27]. Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức" [67]. Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [40]. Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP, công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. [15] Xuất phát từ khái niệm chính sách công, với các đặc điểm là tập hợp quyết định chính trị có liên quan, do nhà nước ban hành, chứa đựng những mục tiêu, giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chí của Đảng cầm quyền. 8 Từ đó, chúng ta có thể hiểu: CSPTCC là tổng thể các quan điểm, quyết định, quy định lựa chọn của nhà nước nhằm phát triển công chức về số lượng, chất lượng, đồng thời điều chỉnh các hoạt động, những quyền, lợi ích và nghĩa vụ của đội ngũ công chức phù hợp với hoàn cảnh khách quan và những mục tiêu của Nhà nước trong mỗi giai đoạn cách mạng cụ thể. CSPTCC có tầm chiến lược của quốc gia, có vai trò, ý nghĩa đặc biệt quan trọng, trực tiếp tác động đến sự ổn định và phát triển về mọi mặt trong đời sống xã hội. 1.1.2. Nội dung chính sách phát triển công chức - Vấn đề chính sách phát triển công chức Cả lý luận và thực tiễn cho thấy rằng, công chức có vị trí, vai trò rất quan trọng. Công chức và vị trí, vai trò của công chức đã trở thành một phần của vấn đề CSPTCC. Ngay ở “Lời nói đầu” của Quy chế Công chức ban hành kèm theo Sắc lệnh số 76 do chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/5/1950 đã khẳng định: “Công chức Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy Nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ. Vậy người công chức phải đem tất cả sức lực và tâm trí, theo đúng đường lối của Chính phủ và nhằm lợi ích của nhân dân mà làm việc. Đi đôi với nhiệm vụ trên, công chức Việt Nam cần có một địa vị xứng đáng với tài năng của mình. Địa vị ấy được đề cao trong Quy chế này”. “Công chức Việt Nam phải phục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ, tôn trọng kỷ luật, có tinh thần trách nhiệm và tránh làm những việc có hại đến thanh danh công chức hay đến sự hoạt động của bộ máy Nhà nước. Công chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm, chính, chí công, vô tư” [26]. Ngoài vị trí, vai trò, việc phát triển công chức cũng là vấn đề rất quan trọng. Phát triển đội ngũ công chức có phẩm chất, đạo đức công vụ tốt; kỹ năng, nghiệp vụ chuyên môn cao; cơ cấu số lượng hợp lý trong các cơ quan đang là yêu cầu bức thiết đặt ra đối với hệ thống chính trị nói chung, tỉnh BRVT nói riêng. Mặt khác, công chức và CSPTCC hiện nay, bên cạnh những ưu điểm thì cũng còn những hạn chế nhất định, đây cũng là một vấn đề của CSPTCC. Đánh giá về đội ngũ công chức trong thời gian qua, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XI nhấn mạnh: “Một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, trong đó có những đảng viên giữ vị trí lãnh đạo, quản lý, kể cả một số cán bộ cao 9 cấp, suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống với những biểu hiện khác nhau về sự phai nhạt lý tưởng, sa vào chủ nghĩa cá nhân ích kỷ, cơ hội, thực dụng, chạy theo danh lợi, tiền tài, kèn cựa địa vị, cục bộ, tham nhũng, lãng phí, tùy tiện, vô nguyên tắc”. [4] Báo cáo chính trị của Đại Hội Đảng khóa XII đã có những nhận định: “Năng lực, phẩm chất, ý thức kỷ luật của một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng yêu cầu.“, “...chưa rõ thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu. Thực hiện tinh giản biên chế chưa đạt yêu cầu. Chi lương và phụ cấp chiếm phần lớn trong tổng kinh phí hoạt động của cơ quan, đơn vị.“ Phát biểu tại cuộc họp thứ nhất Ban chỉ đạo Đề án đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức chiều 25/1/2013, Phó thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng: "Chế độ chi cho công chức, công vụ của chúng ta hiện nay vẫn tính trên tổng biên chế nói chung mà chưa tính đến việc làm cụ thể của từng vị trí. Biên chế càng lớn thì chi thường xuyên càng lớn. Trong bộ máy chúng ta có tới 30% số công chức không có cũng được, bởi họ làm việc theo kiểu sáng cắp ô đi, tối cắp về, không mang lại bất cứ thứ hiệu quả công việc nào". Từ những hạn chế này cho thấy, việc phát triển công chức có trình độ, năng lực, đạo đức ngày càng cao và số lượng hợp lý, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và quá trình hội nhập quốc tế không chỉ là mong muốn của Đảng, nhà nước, mà còn là mong muốn của nhân dân và những chủ thể thực hiện chính sách này. Nguyên nhân của vấn đề chính sách là ở chỗ: Thứ nhất, đội ngũ công chức của nước ta phát triển qua từng giai đoạn lịch sử với điều kiện hoàn cảnh đặc biệt. CSPTCC cũng được thực hiện ở các mức độ khác nhau từ Sắc lệnh số 76/SL [26] đến Nghị định 169/HĐBT [27]. Do ảnh hưởng bởi điều kiện chiến tranh dành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước và xây dựng chủ nghĩa xã hội với rất nhiều khó khăn, nhiều công chức đã được tôi luyện, có ý chí, nghị lực và trưởng thành qua thử thách, là những người có bản lĩnh chính trị vững vàng, có tư duy đổi mới, đã nhanh chóng thích nghi với cơ chế thị trường. Tuy nhiên lúc bấy giờ, Công chức đa phần chưa được đào tạo bài bản, nền hành chính tập trung ảnh hưởng lớn đến tác phong, năng lực làm việc. Thậm chí một số thói quen không tốt trong cách nghĩ, cách làm vẫn còn ảnh hưởng đến tận ngày nay, dẫn đến tinh thần cống hiến, tinh thần phục vụ người dân chưa được tốt. 10 Pháp lệnh Cán bộ công chức [66] và Luật Cán bộ, công chức [40] được ban hành trong điều kiện, hoàn cảnh đã có sự thay đổi. Việt Nam đã có được những thành tựu to lớn về kinh tế, văn hóa, xã hội và hội nhập quốc tế. Những thành tựu này vừa tạo ra điều kiện thuận lợi nhưng cũng đặt ra nhiều khó khăn. Đứng trước những vấn đề thách thức của nền kinh tế thị trường, công chức bộc lộ những hạn chế, yếu kém cả về hiểu biết chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp cũng như ý thức chính trị. Đặc biệt là những vấn đề mới, chưa từng xuất hiện, chưa phổ biến hay mang tính quy luật trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội khiến công chức lúng túng trong xử lý, kéo dài thời gian hoặc lờ đi không giải quyết đã cho thấy trình độ, hiểu biết, kỹ năng xử lý vấn đề của công chức là đang cần phải nâng cao. Như vậy, nguyên nhân này mang tính lịch sử, mang tính khách quan tác động đến quá trình thực hiện CSPTCC trong thời gian qua. Thứ 2. Việc đào tạo, bồi dưỡng công chức càng về sau càng được quan tâm và thực hiện ngày một tốt hơn. Song, nhiều hạn chế vẫn còn tồn tại đang là nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng của công chức. Thứ 3. Hiện nay, cơ chế tuyển dụng công chức tuy được quy định tương đối rõ ràng nhưng việc thực hiện tuyển dụng thiếu thực chất, công bằng. Thứ 4. Mức thu nhập của công chức mặc dù được Đảng và Nhà nước quan tâm điều chỉnh theo hướng tăng lên trong thời gian qua bằng cách nâng mức lương tối thiểu, tạo điều kiện mua nhà ở xã hội. Tuy nhiên, nhiều công chức và gia đình đang gặp rất nhiều khó khăn trong cuộc sống, công chức chưa thể yên tâm công tác khi còn phải bươn chải, lo lắng miếng cơm manh áo hàng ngày. Chính sách chính sách lương, thưởng chưa đủ mức hấp dẫn để thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao tham gia vào đội ngũ công chức. Ngay cả đang làm việc trong hệ thống chính trị, công chức cũng chưa làm việc thực sự năng suất, hết mình vì việc công, tinh thần trách nhiệm chưa cao. Thứ 5. Việc kiểm tra, đánh giá và xử lý vi phạm đối với công chức trong thời gian qua chưa thực sự thực chất theo đúng quy định của pháp luật. - Mục tiêu CSPTCC Đội ngũ công chức có bản lĩnh chính trị vững vàng, có đạo đức trong sáng, có kiến thức chuyên môn cao, kỹ năng nghề nghiệp nhuyễn, có trách nhiệm với 11 công việc, có khả năng xây dựng khối đoàn kết để phát huy sức mạnh tập thể, đó là mục tiêu CSPTCC. Nghị quyết Đại hội XI của Đảng cũng đề ra mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân” [4]. Theo Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X được Đại hội XI thông qua thì mục tiêu là: “Rà soát, bổ sung, hoàn thiện quy chế quản lý cán bộ, công chức; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và thẩm quyền của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm của hoạt động công vụ. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước” [1]. Chương trình tổng thể CCHC giai đoạn 2011 – 2020 ban hành kèm theo Nghị Quyết số 30c của Chính phủ ngày 08/11/2011 đã xác định mục tiêu phát triển công chức tại Khoản 5, Điều 2 như sau: “5. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước. Trọng tâm CCHC trong giai đoạn 10 năm tới là: Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công” [14]. Trong Đề án “Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức” kèm theo quyết định số 1558/QĐ-TTg ngày 18/10/2012 đã nêu rõ: Xây dựng một nền công vụ “Chuyên nghiệp, trách nhiệm, năng động, minh bạch, hiệu quả” [14]. Khoản 1, Mục II của Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 17/4/2015 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội công chức nêu ra mục tiêu: Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; thu hút những người có đức, có tài vào hoạt động công vụ trong các cơ quan đảng, nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, đáp ứng được yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập 12 quốc tế; góp phần nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị, tiết kiệm, giảm chi thường xuyên, cải cách chính sách tiền lương [15]. - Giải pháp CSPTCC Để đạt được mục tiêu CSPTCC cả về số lượng và chất lượng, nhất thiết phải có các giải pháp chính sách. Giải pháp tuyển dụng công chức. Theo quy định, công chức được tuyển dụng trên cơ sở căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế [40]. Dựa trên nguyên tắc không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, một người muốn dự tuyển công chức phải đảm bảo các điều kiện: Có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam; đủ 18 tuổi trở lên; có đơn dự tuyển; có lý lịch rõ ràng; có văn bằng, chứng chỉ phù hợp; có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt; đủ sức khoẻ để thực hiện nhiệm vụ; các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển [41]. Giải pháp bổ nhiệm công chức. Công chức sau khi được tuyển dụng phải hoàn thành chế độ tập sự, hoặc trúng tuyển kỳ thi nâng ngạch hoặc chuyển sang ngạch tương đương mới được bổ nhiệm vào một ngạch công chức. Tùy vào việc thỏa mãn các điều kiện theo quy định, công chức được bổ nhiệm vào các ngạch Chuyên viên cao cấp và tương đương; Chuyên viên chính và tương đương; Chuyên viên và tương đương; Cán sự và tương đương; Nhân viên theo Điều 33 Luật cán bộ, công chức [41]. Việc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý phải căn cứ vào nhu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; căn cứ vào tiêu chuẩn, điều kiện của chức vụ lãnh đạo, quản lý. Thời hạn bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý là 05 năm; khi hết thời hạn, cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền phải xem xét bổ nhiệm lại hoặc không bổ nhiệm lại [41]. Giải pháp điều động công chức. Là việc công chức được cơ quan có thẩm quyền quyết định chuyển từ cơ quan, tổ chức, đơn vị này đến làm việc ở cơ quan, tổ chức, đơn vị khác theo Điều 7 [41]. Việc điều động công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ và phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Công chức được điều động phải đạt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với vị trí việc làm mới theo Điều 50 [41]. 13 Giải pháp luân chuyển công chức. Là việc công chức lãnh đạo, quản lý được cử hoặc bổ nhiệm giữ một chức danh lãnh đạo, quản lý khác trong một thời hạn nhất định để tiếp tục được đào tạo, bồi dưỡng và rèn luyện theo yêu cầu nhiệm vụ. Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng công chức, công chức lãnh đạo, quản lý được luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Việc luân chuyển công chức chỉ thực hiện đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong quy hoạch [17]. Giải pháp biệt phái công chức. Là việc công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị này được cử đến làm việc tại cơ quan, tổ chức, đơn vị khác theo yêu cầu nhiệm vụ. Thời hạn biệt phái không quá 03 năm. Cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức biệt phái có trách nhiệm bố trí công việc phù hợp cho công chức khi hết thời hạn biệt phái. Không thực hiện biệt phái công chức nữ đang mang thai hoặc nuôi con dưới 36 tháng tuổi. Tóm lại, tuyển dụng, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, biệt phái công chức là những giải pháp cụ thể để bố trí, sử dụng công chức nhằm đạt được mục tiêu phát triển về số lượng. Đồng thời, nhóm giải pháp này cũng góp phần rèn luyện, phát triển kinh nghiệm, qua đó cao chất lượng công chức. Giải pháp đánh giá công chức. Mục đích đánh giá công chức là để làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Kết quả đánh giá là căn cứ để bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chính sách đối với công chức [16]. Đối với công chức lãnh đạo, quản lý, nội dung cần tập trung đánh giá là kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản lý; năng lực lãnh đạo, quản lý; năng lực tập hợp, đoàn kết công chức. Công chức được đánh giá hàng năm, trước khi bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, đào tạo, bồi dưỡng, khi kết thúc thời gian luân chuyển, biệt phái [41]. Giải pháp quy hoạch công chức. Quy hoạch đội ngũ công chức là mang tính khoa học, thực tiễn và khách quan, vừa tạo nguồn để đào tạo, xây dựng đội ngũ công chức, vừa tạo động lực cho công chức phấn đấu vươn lên; vừa mang tính nhất quán, khoa học nhưng không cứng nhắc, khép kín. Thực hiện quy hoạch “động” và “mở” một cách linh hoạt, một chức danh có thể quy hoạch nhiều người, một người 14