Tài liệu Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiển tỉnh bình định

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HUỲNH TÂN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH ĐỊNH Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI, năm 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan về các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công với đề tài “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định” là hoàn toàn trung thực và không trùng với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Huỳnh Tân MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .......................7 1.1. Một số khái niệm có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ..........................................................................................7 1.2. Nội dung chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước .....10 1.3. Khái niệm, tầm quan trọng và các yêu cầu cơ bản của thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ....................................17 1.4. Nội dung các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ...................................................................................................19 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ..........................................................................26 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH BÌNH ĐỊNH .............................................................................................................29 2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Bình Định ...........................................29 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định ......................................................37 2.3. Đánh giá chung về tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định ......................................54 Kết luận Chương 2 ....................................................................................................64 CHƢƠNG 3. NHỮNG GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH BÌNH ĐỊNH .............................................................................66 3.1. Định hướng chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định giai đoạn 2016-2020............................................66 3.2. Giải pháp đảm bảo thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định ......................................................70 KẾT LUẬN ..............................................................................................................79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHYT : Bảo hiểm y tế CSDL : Cơ sở dữ liệu GD&ĐT : Giáo dục và Đào tạo GPMB : Giải phóng mặt bằng GRDP : Giá trị tổng sản phẩm địa phương HĐND : Hội đồng nhân dân KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư KKT : Khu kinh tế NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương NSĐP : Ngân sách địa phương QLDA : Quản lý dự án TNHH : Trách nhiệm hữu hạn VLXD : Vật liệu xây dựng VSMT : Vệ sinh mội trường XDCB : Xây dựng cơ bản XSKT : Xổ số kiến thiết DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Bảng 2.1. Tên bảng Vốn đầu tư phát triển do địa phương quản lý giai đoạn 2011 – 2015 Trang 38 Bảng 2.2. Kết quả giải ngân vốn giai đoạn 2011 – 2015 44 Bảng 2.3. Kết quả thẩm tra phê duyệt quyết toán giai đoạn 2011 - 2015 45 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bình Định là tỉnh duyên hải Nam Trung bộ, nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung. Phía Bắc giáp tỉnh Quảng Ngãi, phía Nam giáp tỉnh Phú Yên, phía Tây giáp tỉnh Gia Lai và phía Đông giáp biển Đông. Cách Hà Nội 1.065 km về phía Nam, cách thành phố Hồ Chí Minh 649 km về phía Bắc. Vị trí của Bình Định hội đủ các điều kiện và cơ hội giao lưu, tiếp thu các thành tựu khoa học kỹ thuật, thu hút vốn đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Giá trị tổng sản phẩm địa phương (GRDP) giai đoạn 2011 – 2015 tăng bình quân hàng năm 9,2%, GRDP bình quân đầu người cuối năm 2015 ướt đạt 40,1 triệu đồng; cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực; tuy nhiên, vẫn chưa được bền vững. Chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế chưa cao, trong đó cơ cấu trong nông nghiệp và cây trồng vật nuôi chuyển dịch chưa đạt ưu cầu đặc ra. Công tác quy hoạch và đầu tư xây dựng các vùng chuyên canh, thâm canh sản xuất nguyên liệu phục vụ phát triển công nghiệp chế biến tiến hành chậm. Công tác quy hoạch, đầu tư cơ sở hạ tầng, giải phóng mặt bằng phục vụ phát triển công nghiệp chưa được tập trung chỉ đạo đúng mức. Năng xuất chất lượng sản phẩm thấp, giá thành còn cao, sức cạnh tranh thấp. Việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng các khu công nghiệp, cụm công nghiệp chậm, chưa đồng bộ và nhiều vướng mắc. Chưa quan tâm chỉ đạo kinh tế hợp tác đúng mức, nhất là hợp tác xã nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. Việc quản lý và xử lý nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản có quan tâm chỉ đạo nhưng chưa được triệt để vẫn còn nợ đọng cao. Trong thời gian gần đây Chính phủ, các Bộ, ngành và địa phương cũng đã có nhiều chính sách, các quy định, hướng dẫn trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB góp phần nâng cao hiệu quả trong hoạt động xây dựng. Tuy nhiên, trong thực tế quá trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước còn bộc lộ nhiều bất cập mà bản thân Luật Xây dựng chưa bao quát hết dẫn đến tình trạng buông lỏng quản lý, gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng vốn của Nhà nước, đầu tư còn dàn trải, kém hiệu quả, nợ đọng XDCB hiện nay đã trở nên phổ biến, giống như một căn bệnh khó chữa… Đây chính là nguyên nhân cơ 1 bản gây ra bất ổn nền kinh tế vĩ mô như lạm phát tăng cao, tỷ giá biến động mạnh và khó lường, nợ công và nợ nước ngoài đang dần đến ngưỡng nguy hiểm, thị trường tài chính tiền tệ có những biến động mạnh về lãi suất, niềm tin của thị trường vào điều hành kinh tế vĩ mô bị suy giảm. Tham nhũng, thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB là một tệ nạn, được toàn xã hội quan tâm như Nghị quyết Trung ương 3 khóa X của Đảng nhận định “tham nhũng, lãng phí vẫn diễn ra nghiêm trọng ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lãnh vực với phạm vi rộng, là một trong những nguy cơ lớn đe dọa sự tồn vong của Đảng và chế độ ta”. Trong điều kiện cả nước hiện nay đang đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới quản lý chi tiêu công, thực hành tiết kiệm chống thất thoát lãng phí, phòng chống tham nhũng thì việc hoàn thiện quản lý chi tiêu công và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là vấn đề cấp bách. Việc tìm kiếm các giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Với mong muốn được vận dụng kiến thức đã học, bản thân em chọn đề tài “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiển tỉnh Bình Định” để nghiên cứu cả về lý luận và thực tiển, góp phần vào việc thực hiện thắng lợi các mục tiêu kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Bình Định. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khâu rất quan trong vì đây là một khoản chi lớn của NSNN; trong khi đó nguồn ngân sách của nhà nước còn thiếu hụt không đáp ứng yêu cầu cho phát triển nền kinh tế khó khăn nhưng đòi hỏi đầu tư phải hiệu quả thúc đầy phát triển kinh tế nhanh, giải quyết toàn diện các vấn đề xã hội. Cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu khoa học về các đề tài quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN phạm vi toàn quốc như: Luận văn thạc sĩ kinh tế: “Hoàn thiện công tác quản lý chi vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN thuộc Kho bạc Nhà nước”, năm 2007 của tác giả Vũ Hồng Sơn, luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận về vốn NSNN qua Kho bạc Nhà nước. đã phân tích, đánh giá những mặt được và chưa được trong lĩnh vực quản lý chi vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua Kho bạc, luận văn đã phân 2 tích thực trạng và đề ra các giải pháp hoàn thiện công tác chi vốn đầu tư XDCB, luận văn cũng chỉ ra được những hạn chế trong công tác quản lý vốn đầu tư Luận án tiến sĩ: “Quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định”, năm 2012 của tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng, trong luận án này tác giả đã chứng minh được các mối liên hệ giữa các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB tại địa bàn cụ thể là tỉnh Bình Định, qua đó đề ra các giải pháp cụ thể cho từng nhân tố bị ảnh hưởng với tính thuyết phục cao; đồng thời luận án đã đánh giá hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn từ đó thiết lập một quy trình toàn diện hơn cho liên kết chính sách, kế hoạch và ngân sách trong quản lý chi NSNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB ở địa bàn địa phương Luận án tiến sĩ: “Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An”, của tác giả Phan Thanh Mão, năm 2003. Tác giả đã đưa ra các lý luận cơ bản và các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn NSNN trong đầu tư XDCB, tác giả cũng đưa ra các kinh nghiệm trong và ngoài nước trong công tác quản lý về vấn đề này và đề ra các giải pháp nhằm quản lý nâng cao hiệu quả vốn trong đầu tư XDCB từ NSNN. Luận văn thạc sĩ kinh tế: “Quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Bình Định” năm 2011 của tác giả Nguyễn Thanh Minh, luận văn đã tổng quan về các lý thuyết cơ bản, đồng thời phân tích thực trạng công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Bình Định, luận văn cũng đưa ra các hạn chế và nguyên nhân, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý đầu tư công trên địa bàn, luận văn đã đánh giá hiệu quả đầu tư và đưa một số dự án trên địa bàn tỉnh Bình Định để làm ví dụ cho phân tích công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn. Luận án tiến sĩ: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ NSNN do Thành phố Hà Nội quản lý” năm 2009, của tác giả Cấn Quang Tuấn, tác giả đã tập trung phân tích hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do Thành phố Hà Nội quản lý, tác giả đã đưa ra những thành công, chỉ rõ các bất cập, tồn tại, vấn đề đặc ra và nguyên nhân; đồng thời đề xuất các giải pháp, kiến nghị cụ thể có tính khả thi nhằm góp phần nâng cao hiệu quả 3 sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do Thành phố Hà Nội quản lý. Tóm lại: Qua một số tài liệu tham khảo bản thân cảm thấy việc “Thực hiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định” sẽ là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện để đóng góp một phần nhỏ trong việc phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhà. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề cơ bản về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN và thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại tỉnh Bình Định 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước - Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. - Phân tích việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định. - Đề xuất những giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở tỉnh Bình Định. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu đề tài là việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Bình Định. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Thời gian nghiên cứu : Từ năm 2011 đến năm 2015. - Địa bàn nghiên cứu : Tỉnh Bình Định. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn nghiên cứu với những phương pháp như: Phương pháp duy vật biện 4 chứng, phương pháp phân tích lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, dựa trên các lý thuyết về kinh tế - tài chính cũng như kế thừa các nghiên cứu trước đây. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn cũng sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp nhằm thu tập các thông tin, dữ liệu có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB và một số phương pháp thống kê đơn giản thông qua các bảng biểu thống kê để định lượng các nhân tố ảnh hưởng việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB. Số liệu được sử dụng trong luận văn là số liệu thứ cấp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã phân tích, đánh giá một cách toàn diện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định từ đó rút ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm của nó; nội dung này là hết sức quan trọng, là nền tảng về mặt lý luận, làm cơ sở khoa học và tiền đề để giúp việc nghiên cứu thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn Tỉnh Bình Định cũng như đề ra được một số giải pháp chủ yếu tăng hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong thời gian tới 6.2. Ý nghĩa lý luận thực tiễn Luận văn đã nêu bật được nội dung của quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN từ đó chỉ ra được sự cần thiết của việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn. Với kết quả nghiên cứu này, luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác quản lý, điều hành vốn đầu tư XDCB nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Bình Định, góp phần đẩy nhanh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương. Chương 1: Lý luận về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ 5 bản từ ngân sách Nhà nước. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại tỉnh Bình Định. Chương 3: Những giải pháp đảm bảo thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại tỉnh Bình Định. 6 CHƢƠNG 1 LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Một số khái niệm có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc Theo Bách khoa toàn thư Việt Nam thì từ “vốn” được sử dụng với nhiều nghĩa khác nhau, nên có nhiều hình thức vốn khác nhau. Trước hết, vốn được xem là toàn bộ những yếu tố được sử dụng vào việc sản xuất ra các của cải; vốn tạo nên sự đóng góp quan trọng đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế. Theo Luật Đầu tư công của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 49/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014, tại Điều 4 – Giải thích từ ngữ, khái niệm vốn đầu tư công được hiểu: “ Vốn đầu tư quy định tại Luật này gồm: Vốn ngân sách Nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư”. [17,tr.1] Vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường, việc tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định là điều kiện quyết định đến sự tồn tại của mọi chủ thể kinh tế, để thực hiện được điều này, các tác nhân trong nền kinh tế phải dự trữ các nguồn lực. Khi các nguồn lực này được sử dụng vào quá trình sản xuất để tái sản xuất ra các tài sản cố định của nền kinh tế thì nó trở thành vốn đầu tư. Vậy vốn đầu tư chính là tiền tích lũy của xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ là vốn huy động của dân và vốn huy động từ các nguồn khác, được đưa vào sử dụng trong quá trình tái sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực sẵn có và tạo tiềm lực mới cho nền sản xuất xã hội. Về khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản, Theo Nghị định 185 – HĐBT ngày 07 tháng 11 năm 1990 của Hội đồng Bộ 7 trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định 232-CP ngày 06 tháng 06 năm 1981 thì “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán” [7,tr.2]. Các văn bản pháp luật sau Nghị định này không đưa ra định nghĩa về vốn đầu tư XDCB nữa. Tuy nhiên, thuật ngữ “vốn đầu tư XDCB” vẫn được sử dụng rộng rãi trong nhiều văn bản pháp luật hiện hành. Mục đích của đầu tư xây dựng cơ bản là tạo ra những công trình xây dựng ở tại địa điểm phù hợp, quy mô, công suất hợp lý, kết cấu bền vững, bảo đảm cảnh quan môi trường... nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế phục vụ cho đời sống nhân dân. Để có được những công trình như vậy cần phải bỏ ra những chi phí nhất định, những chi phí đó chính là vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Về khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hiểu là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất TSCĐ nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ cho nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Về khái niệm Chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hiểu là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm đề ra các chính sách để quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước có những đặc điểm sau đây: - Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là khoản chi lớn, sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm xây dựng cơ bản dài. Do đó, sự vận động của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư XDCB - Vốn đầu tư cho XDCB không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi NSNN cho đầu tư XDCB trong từng lĩnh vực, từng nội dung chi là thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ưu 8 tiên tập trung cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông thì đến thời kỳ sau không còn ưu tiên nữa vì cơ sở hạ tầng giao thông đã ổn định, hoàn chỉnh, khi đó tiếp tục chuyển sang đầu tư cho các lĩnh vực khác trọng yếu hơn - Sản phẩm của đầu tư XDCB có tính cố định và chịu ảnh hưởng trực tiếp của thời tiết, khí hậu. Hơn nữa quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được phân cấp nhiều trong quản lý, qua nhiều cơ quan quản lý lại mang tính sở hữu chung nên khó xác định rõ được thất thoát xảy ra ở khâu nào Về phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước có nhiều cách phân loại và phụ thuộc vào yêu cầu, mục đích quản lý của từng loại vốn khác nhau. Cụ thể có một số cách phân loại như sau: Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB vốn được phân: Chi phí xây dựng và lắp đặt, chi phí mua sắm máy móc thiết bị, chi phí kiến thiết cơ bản khác. Trong đó chi phí xây dựng và chi phí thiết bị chiếm tỷ trọng lớn. Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, có thể phân chia như sau: - Vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN, bao gồm: Vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB. Cụ thể: + Vốn XDCB tập trung: Là loại vốn lớn nhất về cả quy mô và tỷ trọng. Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác. + Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt,…nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB. + Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện nay chủ yếu là 02 chương trình mục tiêu quốc gia đó là mục tiêu giảm nghèo (vốn theo chương trình NQ30a, chương trình 134, 135 …) và chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới. + Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: Loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã. Tuy nhiên, 9 việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn như đối với các loại vốn đầu tư XDCB tập trung khác. Về khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước có thể được hiểu như sau: Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quản lý, sử dụng vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn vốn đúng mục đích mà cơ quan quản lý nhà nước đề ra 1.2. Nội dung chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Về Chủ thể và đối tượng quản lý Thực tế quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện quá phức tạp, thủ tục rườm rà, do có quá nhiều cấp, ngành tham gia quản lý, sự chồng chéo đó lại không đảm bảo có hiệu quả và chặt chẽ trong quản lý. Vì vậy chủ thể quản lý chính sách vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các cơ quan quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện ban hành các cơ chế, chính sách, quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN và cơ quan Chủ đầu tư thực hiện chính sách quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Vì cách quản lý như vậy nên nó cũng là rào cản lớn đối với hiệu quả đầu tư, tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng. Xét về mặt hiện vật thì đối tượng quản lý chính là vốn đầu tư XDCB của NSNN. Nếu xét về cấp quản lý thì đối tượng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là cơ quan quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB cấp dưới. Do vậy, khái niệm đối tượng quản lý là một khái niệm tương đối; một cá nhân hay một pháp nhân đứng trên góc độ này thì là chủ thể quản lý nhưng đứng trên góc độ khác họ là đối tượng bị quản lý. Bởi vì, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư XDCB cũng là quản lý con người và mục tiêu là vì con người. 1.2.1. Chính sách quản lý công tác lập, quản lý quy hoạch Công tác lập quy hoạch cần “bảo đảm quản lý tập trung, thống nhất về mục tiêu, cơ chế, chính sách; thực hiện phân cấp trong quản lý đầu tư, tạo quyền chủ động cho bộ, ngành và địa phương theo quy định của pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả đầu 10 tư”. [17,tr.34]. Chính sách về công tác lập quy hoạch, quản lý quy hoạch giúp chính quyền các cấp chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ đột phá về đầu tư XDCB phù hợp với từng giai đoạn, gắn với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch XDCB luôn đóng vai trò quan trọng trong việc định hướng cho sự phát triển. Quy hoạch xây dựng là động lực và cũng là công cụ góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời góp phần đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội. Cơ chế chính sách về quản lý công tác lập quy hoạch và quản lý quy hoạch phải chặt chẽ đảm bảo trong quá trình thực hiện từ khâu lập quy hoạch và quản lý quy hoạch phải có chất lượng; phải đồng nhất giữa các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch lãnh thổ, quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất, ban hành quy chế quản lý quy hoạch để đảm bảo tuân thủ thực hiện quy hoạch được duyệt. Khi tổ chức lập quy hoạch xây dựng phải lựa chọn các tổ chức, cá nhân có năng lực, kinh nghiệm để thực hiện; trình tự lập phải thực hiện đầy đủ các thủ tục theo quy định. Trong quá trình tổ chức lập, thẩm định phải lấy ý kiến các cơ quan liên quan, ý kiến cộng đồng dân cư và ý kiến phản biện của các chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực có liên quan. Công khai rộng rãi quy hoạch để tổ chức và công dân dễ dàng tiếp cận và giám sát thực hiện. 1.2.2. Chính sách quản lý công tác xây dựng kế hoạch trung hạn vốn đầu tư XDCB từ NSNN Để chuẩn bị cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 23/CT-TTg ngày 05 tháng 8 năm 2014, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có văn bản hướng dẫn số 5318/BKHĐT-TH ngày 15 tháng 8 năm 2014. Việc lập kế hoạch đầu tư trung hạn được xem là một bước tiến mới để đưa công tác đầu tư phát triển đi vào nền nếp. Trước đây, kế hoạch được lập một cách manh mún theo từng năm, nay là 5 năm, đồng thời gắn chặt với việc xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020. Điều này nhằm đảm bảo tính chất căn cơ, lâu dài của đầu tư công, phù hợp với các chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo tính công khai minh bạch, hạn chế việc xin - cho, góp phần giảm thiểu tiêu cực trong đầu tư công; đồng thời, 11 giúp các ngành, địa phương chủ động phân bổ và sử dụng vốn đầu tư hiệu quả. Tại kỳ họp thứ 7, ngày 18 tháng 6 năm 2014 Quốc Hội khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tư công số 49/ 2014/QH13 giúp cho các cơ quan quản lý công khai minh bạch từ khâu xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật, nguyên tắc tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư, nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư XDCB, nhằm tránh tình trạng đầu tư dàn trãi, kém hiệu quả, thụ động trong khâu lựa chọn danh mục đầu tư, trên cơ sở đảm bảo cân đối các nguồn lực đầu tư và yêu cầu phát triển, từng bước đầu tư xây dựng hoàn thiện cơ sở hạ tầng phục vụ yêu cầu phát triển và nâng cao chất lượng cuộc sống nhân dân. Như vậy, việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020 gắn kết với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 – 2020 sẽ tạo động lực cho sự phát triển của địa phương. Vì thế, để kế hoạch đầu tư công trung hạn có tính khả thi phải đảm bảo phù hợp với khả năng nguồn vốn ngân sách và các nguồn vốn đầu tư khác… 1.2.3. Chính sách quản lý trong công tác lập dự án, thẩm định, đấu thầu, lựa chọn nhà thầu và triển khai dự án vốn đầu tư XDCB, cụ thể như sau - Chính sách về công tác lập dự án đầu tư Công tác lập dự án đầu tư đòi hỏi sự hiểu biết về rất nhiều lĩnh vực, sự chính xác của công tác này góp phần làm nên thành công của dự án. Theo quy định của Luật xây dựng, Luật đầu tư công thì các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN phải được lập hàng năm và lập trung hạn đảm bảo dự án phải đúng với chủ trương đầu tư; vị trí, quy mô xây dựng công trình phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các dự án được lập với chất lượng cao sẽ góp phần tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Chất lượng công tác lập dự án đầu tư được thể hiện ngay từ chủ trương đầu tư: Đặc điểm đầu tư, quy mô đầu tư, theo đúng theo quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch lãnh thổ. Làm tốt công tác thẩm định lập dự án trước khi quyết định đầu tư, không những đem lại nguồn lợi lớn cho xã hội mà còn giúp cho công tác quy hoạch, hoạch định chiến lược đầu tư ngày càng được nâng cao về chất lượng. “Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí” [1,tr.2]. 12 - Chính sách trong công tác thẩm định dự án đầu tư Thẩm định dự án đầu tư là việc nghiên cứu, phân tích khách quan, khoa học, toàn diện tất cả nội dung kinh tế kỹ thuật của dự án, đặt trong mối tương quan với môi trường tự nhiên, kinh tế - xã hội để quyết định đầu tư, tài trợ vốn cho dự án. Đây là một quá trình kiểm tra đánh giá các nội dung cơ bản của dự án một cách độc lập, tách biệt với quá trình soạn thảo dự án. Thẩm định dự án tạo cơ sở vững chắc cho hoạt động đầu tư có hiệu quả. “Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công - do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển. Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định” [1, tr.2]. Khi thẩm định dự án, thẩm định chủ trương đầu tư, cơ quan thẩm định và quyết định đầu tư phải xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi gồm: Chủ trương đầu tư phải phù hợp với chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phù hợp với quy hoạch được duyệt, sự cần thiết phải đầu tư dự án, quy mô dự án, tính chất dự án, nguồn vốn thực hiện dự án, sự phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất đai, tài nguyên, khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm quản lý chủ đầu tư, giải pháp phòng cháy chữa cháy, các yếu tố ảnh hưởng như quốc phòng an ninh, môi trường, hệ thống định mức, đơn giá trong xây dựng cơ bản để đảm bảo dự án đạt hiệu quả tối ưu. - Chính sách trong công tác đấu thầu Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới hiện nay, hàng năm phải sử dụng một lượng vốn rất lớn từ các nguồn khác nhau cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và công nghiệp, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển. Thực tế trong thời gian qua, việc áp dụng công tác đấu thầu được áp dụng các hình thức như sau: Chào hàng cạnh tranh đối với gói thầu mua sắm hàng hóa dưới 03 tỷ đồng, chỉ định thầu đối với gói thầu xây lắp dưới 01 tỷ đồng, đấu thầu rộng rãi đối với gói thầu xây lắp trên 01 tỷ và đấu thầu hạn chế. Hình thức chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh ít áp dụng vì thiếu tính cạnh tranh nên chỉ áp dụng cho gói thầu nhỏ, dưới 01 tỷ đồng; hình thức đấu thầu hạn chế dùng cho các gói thầu có tính đặc thù thường thì chọn 13 03 nhà thầu có năng lực cao, thi công gói thầu phức tạp và có nhiều kinh nghiệm chọn ra 01 nhà thầu để thực hiện; Còn hình thức đấu thầu rộng rãi là hình thức tiến bộ trong lựa chọn nhà thầu, trong thực tế qua các hình thức trên vẫn còn diễn ra nhiều tiêu cực, gây thất thoát vốn NSNN. Do đó, thực hiện nghiêm túc Luật đấu thầu số: 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 của Quốc hội và Nghị định Số: 63/2014/NĐ-CP, ngày 26 tháng 06 năm 2014 của Chính phủ sẽ hạn chế đến mức thấp nhất thất thoát, lãng phí, góp phần nâng cao công tác quản lý vốn đầu tư. Trong những năm qua, mặc dù đã có những biến động (tăng giá) của các yếu tố đầu vào; song việc thực hiện công tác đấu thầu cũng đã tiết kiệm cho NSNN số vốn đáng kể; mức độ tiết kiệm của các dự án đầu tư thông qua đấu thầu được thể hiện thông qua tỉ lệ chênh lệch giữa giá gói thầu (hay dự toán, tổng dự toán) được duyệt với giá trúng thầu. Về tỷ lệ tiết kiệm trong đấu thầu các gói thầu sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản có tỷ lệ tiết kiệm cao nhất, đạt 6,95%, gói thầu sử dụng vốn nhà nước cho mục tiêu đầu tư phát triển có tỷ lệ tiết kiệm đứng thứ hai, đạt 6,51%; gói thầu sử dụng vốn liên doanh, cổ phần, hợp đồng hợp tác kinh doanh có tỷ lệ tiết kiệm thấp nhất đạt 1,48% (theo cổng thông tin điện tử Bộ Kế hoạch và Đầu tư; năm 2010). - Chính sách về lựa chọn nhà thầu và triển khai dự án vốn đầu tư XDCB Sau khi triển khai các bước của công tác đấu thầu, tổ chuyên gia đấu thầu tổ chức chấm thầu đối với các gói thầu trong một dự án để lựa chọn nhà thầu tư vấn, nhà thầu xây dựng các bên tham gia đấu thầu phải đáp ứng được các yêu cầu đó là: Đáp ứng đầy đủ theo hồ sơ yêu cầu của chủ đầu tư/bên mời thầu đưa ra; đảm bảo được tính hiệu quả của dự án cần đầu tư xây dựng; chọn nhà thầu phải có đủ điều kiện năng lực hoạt động hành nghề , phù hợp với yêu cầu của gói thầu, có giải pháp thi công tối ưu, công nghệ tiến tiến, có giá dự thầu thấp nhất và hợp lý; đảm bảo tính cạnh tranh, khách quan, công khai, minh bạch; không vi phạm các hành vi bị pháp luật cấm. Khi hồ sơ đề xuất của nhà thầu đáp ứng đầy đủ theo yêu cầu và có kết quả tối ưu nhất, khi đó tổ chuyên gia đấu thầu tổng hợp hồ sơ đã được đánh giá gửi cơ quan chuyên môn cùng cấp thẩm định kết quả lựa chọn nhà thầu và trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu để làm cơ sở ký kết hợp 14 đồng và triển khai thực hiện dự án. 1.2.4. Chính sách quản lý công tác nghiệm thu, thanh toán vốn và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, công tác quyết toán dự án hoàn thành. - Chính sách công tác nghiệm thu: + Các bộ phận bị che khuất của công trình phải được nghiệm thu và lập bản vẽ hoàn công, trước khi tiến hành những công việc tiếp theo. + Công tác kiểm tra, nghiệm thu công trình xây dựng gồm các công tác chủ yếu: kiểm tra vật liệu, cấu kiện, thiết bị; tổ chức các bước nghiệm thu. + Nghiệm thu công trình phải được tiến hành từng đợt ngay sau khi thực hiện xong khối lượng công trình khuất, những kết cấu chịu lực, những bộ phận hay hạng mục công trình hoặc toàn bộ công trình. Việc nghiệm thu từng hạng mục và toàn bộ công trình xây dựng là do Chủ đầu tư tổ chức thực hiện với sự tham gia của các bên liên quan: Đơn vị tư vấn thiết kế, đơn vị giám sát thi công, đơn vị thi công, các cơ quan giám định chất lượng và các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan. - Chính sách thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm, hiệu quả và chấp hành đúng quy định về quản lý tài chính đầu tư và xây dựng của pháp luật hiện hành. Thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên quan tới ba cơ quan chức năng gồm: Ban quản lý dự án, Kho bạc Nhà nước và đơn vị nhà thầu (thi công xây lắp, lắp đặt thiết bị; tư vấn khảo sát, thiết kế; tư vấn giám sát). Quy định về thanh toán vốn đầu tư theo khối lượng hoàn thành bao gồm đối tượng, nội dung và hình thức thanh toán cho các khối lượng xây dựng, thiết bị, công tác tư vấn... theo các hình thức lựa chọn nhà thầu và các loại hợp đồng. Trên cơ sở hồ sơ, chứng thư hợp pháp, hợp lệ, đúng định mức và đơn giá quy định đảm bảo điều kiện cấp phát thanh toán. Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư XDCB theo yêu cầu của chủ đầu tư. Do vốn đầu tư XDCB từ NSNN chi từng dự án có nội dung khác nhau như: Công tác đền bù giải phóng mặt bằng, khảo sát thiết kế, chi phí xây dựng, quản lý dự án,… nên đối tượng và tính chất, đặc điểm các khoản chi này không giống, theo đó yêu cầu hồ sơ thủ tục, tham gia xử lý công việc cũng như 15