Tài liệu Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo từ thực tiễn quận thanh xuân, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỒNG NHUNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO NGƢỜI NGHÈO TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỒNG NHUNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO NGƢỜI NGHÈO TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS Võ Khánh Vinh HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội” là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi, dưới sự hướng dẫn của GS.TS Võ Khánh Vinh. Các tài liệu, số liệu sử dụng là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả Nguyễn Hồng Nhung MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ............................................................................................................. 10 1.1. Khái quát về chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo .................... 10 1.2. Đặc điểm, vai trò và nội dung thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý ..... 15 1.3. Quy trình thực hiện các hoạt động trợ giúp pháp lý cho người nghèo .... 21 1.4. Các yếu tố tác động đến thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo ............................................................................................................... 30 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO NGƢỜI NGHÈO Ở QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI................................................................................................. 38 2.1. Những yếu tố tác động đến thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội ........................................ 38 2.2 Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo tại quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội ........................................................ 42 2.3 Kết quả thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo tại quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội ...................................................................... 51 2.4 Đánh giá kết quả thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo tại quận Thanh Xuân và nguyên nhân ............................................................. 55 CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO NGƢỜI NGHÈO TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............... 64 3.1 Quan điểm tăng cường thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo ............................................................................................................... 64 3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo ............................................................................................................... 66 KẾT LUẬN .................................................................................................... 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 80 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Trợ giúp pháp lý TGPL Quản lý nhà nước QLNN Công bằng xã hội CBXH Kinh tế - xã hội KT - XH Tư vấn pháp luật TVPL Chính trị - xã hội CT - XH Ủy ban Mặt trận Tổ quốc UBMTTQ Mặt trận Tổ quốc MTTQ Hội đồng nhân dân HĐND Ủy ban nhân dân UBND MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế gắn liền với tiến bộ và CBXH, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách về kinh tế, văn hoá, xã hội nhằm khắc phục những tiêu cực vốn có của nền kinh tế thị trường. Cùng với việc đẩy mạnh cải cách kinh tế, đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, Nhà nước Việt Nam đã thông qua Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo, trong đó có chính sách TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Ngày 06/9/1997, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 734/TTg về việc thành lập tổ chức Trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách. Từ đó đến nay, trên cơ sở Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành, công tác TGPL đã phát triển cả về chiều rộng lẫn chiều sâu, đạt được những kết quả quan trọng. Thực tiễn tư pháp và bảo đảm quyền con người trên thế giới đã cho thấy, hoạt động TGPL có tầm quan trọng đặc biệt trong việc bảo đảm và hiện thực hóa các quyền con người. Ở Việt Nam thì điều này rất cần thiết, nhất là trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà người nghèo, đặc biệt là người nghèo ở khu vực đô thị đang ngày càng gia tăng. Với tính chất là hoạt động bổ trợ tư pháp, TGPL cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo và các đối tượng khác theo quy định của pháp luật, nhằm giúp họ bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm CBXH, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật. 1 Trong những năm qua, chính sách TGPL cho người nghèo được triển khai thực hiện trên khắp các vùng miền của đất nước. Ở mỗi địa phương, việc thực hiện chính sách có sự điều chỉnh linh hoạt, phù hợp với đặc điểm và tình hình riêng của địa phương đó. Trong đó, quận Thanh Xuân là một trong những quận nội thành Hà Nội luôn dẫn đầu trong công tác thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo. Hiện nay, công tác thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo của quận Thanh Xuân đã mang lại một số kết quả cụ thể như: thực hiện tốt công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật; luôn theo dõi sát sao đối tượng;… Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu thì việc thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo trên địa bàn quận vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: công tác kiểm tra còn ít; thiếu sự phối hợp giữa các bên liên quan trong việc thực hiện chính sách;… Với mong muốn đưa ra giải pháp góp phần tăng cường thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo ở khu vực đô thị nói chung và quận Thanh Xuân nói riêng, tác giả lựa chọn đề tài: “Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sỹ ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Chính sách TGPL cho người nghèo là một chủ đề thu hút được nhiều sự quan tâm của các nhà khoa học cũng như các nhà quản lý. Điều đó thể hiện qua các công trình nghiên cứu tiêu biểu sau. 2.1. Những công trình nghiên cứu về giáo dục, trợ giúp pháp lý Tiêu biểu trong các công trình này là cuốn “Trợ giúp pháp lý ở Việt Nam” (Nxb Chính trị Quốc gia, 2008) của tác giả Tạ Thị Minh Lý (chủ biên) đã khái quát được các kiến thức cơ bản về lĩnh vực TGPL tổ chức thực hiện trợ giúp hình thức và lĩnh vực trợ giúp, câu lạc bộ trợ giúp, quỹ trợ giúp, cơ quan quản lý nhà nước về trợ giúp, ngân sách trợ giúp, hợp tác về trợ giúp và các kết quả đạt được sau 10 năm cùng các khó khăn và định hướng phát triển TGPL. 2 Luận án tiến sĩ Luật học “Thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Huỳnh Huyện đã trình bày cơ sở lí luận thực hiện pháp luật về TGPL trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam; nghiên cứu thực trạng cùng các quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về TGPL trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam;… Cuốn “Nghiệp vụ tổ chức một số hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật” của tác giả Nguyễn Tất Viễn (chủ biên) đã giới thiệu một số hình thức, phương pháp kỹ năng chủ yếu thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật: tuyên truyền miệng, tổ chức thi tìm hiểu pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua sinh hoạt câu lạc bộ pháp luật, thông qua hoạt động TGPL và hoạt động tư vấn pháp luật,… 2.2. Công trình nghiên cứu về trợ giúp pháp lý cho người nghèo Cuốn “Công tác trợ giúp pháp lý nhà nước cho người nghèo, đối tượng chính sách thành phố Hà Nội” (Nxb Hà Nội, 2006) của tác giả Trần Thị Quốc Khánh (chủ biên) đã khái quát về kết quả và phương hướng tổ chức hoạt động TGPL nhà nước trên địa bàn thành phố Hà Nội, tổng hợp các văn bản chỉ đạo của Trung ương và thành phố Hà Nội về công tác TGPL nhà nước từ năm 2000 – 2005,… Kỷ yếu Hội thảo “Trợ giúp pháp lý cho người yếu thế” do Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển phối hợp với Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Việt Nam tổ chức với các bài tham luận tập trung vào phân tích thực trạng hoạt động TGPL tại Việt Nam, các vấn đề quan trọng, những tồn tại khó khăn trong hoạt động TGPL, đặc biệt là TGPL cho người yếu thế. Các thành viên tham gia hội thảo cũng chia sẻ những quan điểm, kinh nghiệm thực tiễn, đặt ra những vấn đề còn tồn tại trong hoạt động TGPL. 3 Ngoài ra, vấn đề thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo còn được bàn luận qua các bài bào, tạp chí. Cụ thể: tác giả Đoàn Thị Ngọc Hải với bài “Vai trò của trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước tỉnh Lai Châu trong công tác tuyên truyền thi hành pháp luật” (Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 8 (209)/2009); tác giả Phùng Ngọc Đức với bài “Trợ giúp pháp lý với hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật” (Số chuyên đề: Phổ biến, giáo dục pháp luật, 2006, tạp chí Dân chủ và pháp luật); tác giả Nguyễn Hoàng Anh với bài viết “Một số suy nghĩ về hoạt động của các trung tâm trợ giúp pháp lý hiện nay” (số 11(164)/2005, tạp chí Dân chủ và pháp luật; bài “Để nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp pháp lý cho người nghèo về đối tượng chính sách” của tác giả Nguyễn Huy Liệu (Số 312/2007, Tạp chí Lao động và xã hội);… Nhìn chung, các công trình nghiên cứu kể trên đã nghiên cứu chính sách TGPL nói chung và chính sách TGPL cho người nghèo nói riêng, làm rõ được nhiều nội dung như: khái niệm TGPL, người nghèo; quan điểm, đường lối của Đảng trong thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo; các vấn đề về thực tiễn và các giải pháp, phương hướng để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách TGPL, v.v. Có thể khẳng định dù đã có nhiều công trình nghiên cứu đi sâu phân tích chính sách TGPL cho người nghèo nói chung và các địa phương nói riêng, nhưng cho đến nay chưa có một nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu về thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Hà Nội. Vì vậy, đề tài không trùng với các công trình đã công bố, đã biết. Để thực hiện luận văn, tác giả đã kế thừa và tiếp thu có chọn lọc một số quan điểm, nội dung trong các công trình khoa học có liên quan đến đề tài như: khái niệm, nội dung, vai trò của chính sách TGPL cho người nghèo, v.v. Đối chiếu với mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu, đề tài xác định cần tiếp tục làm rõ một số nội dung như cơ sở lý luận về chính sách TGPL cho người nghèo; thực trạng thực hiện chính sách TGPL trên địa bàn quận Thanh Xuân, 4 Hà Nội; giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thực hiện chính sách này ở những vùng đô thị từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Hà Nội. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục tiêu nghiên cứu Làm rõ vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách TGPL cho người nghèo; qua khảo sát, đánh giá thực trạng và những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách TGPL ở quận Thanh Xuân, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Hà Nội. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để hoàn thành mục tiêu nghiên cứu, luận văn xác định 3 nhiệm vụ trọng tâm sau: Thứ nhất, làm rõ những khái niệm cơ bản liên quan đến thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo; các quan điểm, chính sách của Đảng, quy định của Nhà nước về thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo. Thứ hai, nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo trong thời gian tới từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: vấn đề thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo ở khu vực đô thị. 5 - Về không gian: quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. - Về thời gian: từ năm 2013 – 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng để luận giải vấn đề thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo; lấy cơ sở lý luận là chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề con người, nguồn nhân lực….để phân tích, đánh giá kết quả thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Hà Nội. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: nghiên cứu, phân tích các tài liệu khoa học về chính sách, chính sách xã hội; các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan tới chính sách TGPL cho người nghèo. - Phương pháp phỏng vấn sâu: tác giả tiến hành phỏng vấn một số đối tượng là cán bộ chính sách Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội quận Thanh Xuân, Phòng Tư Pháp quận Thanh Xuân, Trung tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước Hà Nội và người nghèo. Những cán bộ được lựa chọn phỏng vấn là những người chịu trách nhiệm hoặc có liên quan đến hoạt động trợ giúp pháp lý nói riêng và hỗ trợ người nghèo nói chung của quận Thanh Xuân. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài 6.1. Ý nghĩa về lý luận Đề tài góp phần làm rõ thêm những vấn đề lý luận về chính sách TGPL, thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo đô thị và nhu cầu TGPL của người nghèo đô thị ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 6 6.2. Ý nghĩa về thực tiễn - Các giải pháp của đề tài trực tiếp góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. - Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo đối với các địa phương có điều kiện tương đồng như quận Thanh Xuân trong thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo. - Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy về thực hiện chính sách TGPL cho người nghèo trong điều kiện hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo trên địa bàn quận Thanh Xuân Chương 3. Quan điểm và giải pháp tăng cường thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội 7 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO NGƢỜI NGHÈO 1.1. Khái quát về chính sách trợ giúp pháp lý cho ngƣời nghèo 1.1.1. Khái niệm “chính sách trợ giúp pháp lý” * Chính sách Theo tác giả Vũ Cao Đàm: “Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội” [12, 11]. Hệ thống xã hội ở đây được hiểu theo một ý nghĩa khái quát. Đó có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường, v.v… “Chính sách là chương trình hành động, thể hiện những tác động của chủ thể quản lý nhằm giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền của mình [11, 3]. Như vậy, ở những cấp độ, tổ chức khác nhau thì sẽ có những chính sách khác nhau. Ở các tổ chức tư nhân, phi nhà nước có thể có những chính sách riêng nhằm thực hiện những nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền của mình. Các chính sách này chỉ có hiệu lực trong phạm vi của tổ chức đó, vì thế cho nên nó mang tính chất riêng biệt và chúng ta gọi đó là các “chính sách tư” để nhằm phân biệt với “chính sách công” do nhà nước ban hành và thực hiện. Như vậy, phân tích khái niệm “chính sách” thì thấy: - Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra; - Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế; 8 - Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định; nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó; chính sách được ban hành đều có sự tính toán và chủ đích rõ ràng. * Trợ giúp pháp lý Thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” đã được định nghĩa theo nhiều quan niệm khác nhau ở các nước trên thế giới. Hầu hết pháp luật của các nước đều dựa trên lý luận về nhân quyền và đảm bảo nhân quyền, coi TGPL như là một biện pháp bảo đảm tiếp cận pháp lý cho người không có điều kiện kinh tế. Tiêu biểu như: ở nước Đức, quan niệm "TGPL là giúp đỡ một phần hoặc toàn bộ tài chính cho những người không có khả năng thanh toán cho các chi phí về tư vấn pháp luật, đại diện hoặc bào chữa trước toà án"; Điều 5 Luật Trợ giúp pháp lý năm 1997 của Bang Queensland (Úc) quy định "TGPL có nghĩa là cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí hoặc có thu phí nhưng với mức thấp hơn so với giá trị thực tế của dịch vụ"; nhìn dưới góc độ mục đích của hoạt động TGPL, pháp luật TGPL của Úc lại định nghĩa "TGPL là sự giúp đỡ cho một người có được hoàn cảnh và điều kiện tương tự như người khác trong việc tiếp cận pháp luật, tức là tạo ra được sự công bằng khi tiếp cận với pháp luật"; theo pháp luật của Anh và xứ Wales thì TGPL là giúp đỡ pháp lý cho những người không có khả năng chi trả cho việc tư vấn, hỗ trợ và đại diện pháp lý; đạo luật Trợ giúp pháp lý năm 1995 của Singapore thì định nghĩa "TGPL là việc giúp đỡ những người không có khả năng chi trả cho dịch vụ pháp lý" [16]. Thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” là một cụm từ ghép “trợ giúp” và “pháp lý”. Theo Đại từ điển tiếng Việt (1999), “trợ giúp” được hiểu là “sự giúp đỡ, bảo trợ, hỗ trợ, giúp cho ai việc gì, đem lại cho ai cái gì đang lúc khó khăn, lúc cần đến”; “pháp lý” được hiểu là lý lẽ, lẽ phải theo pháp luật, nói một cách khái quát thì “pháp lý” là lý luận [32]. Theo từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn 9 ngữ học, “trợ giúp” được hiểu là giúp đỡ [29, 767], “pháp lý” là nguyên lý về pháp luật [29, 1045]. Từ điển Luật học thì cho rằng, “pháp lý” chỉ những lý lẽ, lẽ phải theo pháp luật, giá trị pháp lý bắt buộc từ một sự việc, hiện tượng xã hội, những nguyên lý, phạm trù, khái niệm lý luận về pháp luật [27, 606]. Ở Việt Nam, thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” chính thức được sử dụng trong Quyết định 734/TTg ngày 06/09/1997 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức Trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách. Đồng thời, trong quá trình xây dựng “Luật Trợ giúp pháp lý”, các nhà khoa học đã đưa ra một số khái niệm về “trợ giúp pháp lý” theo hai nghĩa, nghĩa rộng và nghĩa hẹp như sau: Trong đề tài “Mô hình tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý, phương hướng thực hiện trong điều kiện hiện nay” (1999) có nêu: theo nghĩa rộng, TGPL là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội cho người nghèo, đối tượng chính sách và đồng bào dân tộc thiểu số tiếp cận với các dịch vụ pháp lý (tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa), nhằm đảm bảo cho mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật và thực hiện CBXH; theo nghĩa hẹp, TGPL là sự giúp đỡ của các tổ chức trợ giúp pháp lý của Nhà nước cho người nghèo, đối tượng chính sách và đồng bào dân tộc thiểu số tiếp cận với các dịch vụ pháp lý (tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa), nhằm bảo đảm mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật và thực hiện CBXH [30, 10]. Cũng định nghĩa theo hai nghĩa trên, đề tài “Luận cứ khoa học và thực tiễn của việc xây dựng Pháp lệnh trợ giúp pháp lý” (2004) đưa ra khái niệm cụ thể hơn: theo nghĩa rộng, TGPL là việc thực hiện các dịch vụ pháp lý miễn phí của Nhà nước và xã hội cho người nghèo, người được hưởng chính sách ưu đãi và một số đối tượng khác do pháp luật quy định thông qua hoạt động tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa, kiến nghị giải quyết vụ việc và tham gia thực hiện phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm bảo đảm cho mọi công dân bình 10 đẳng trong tiếp cận pháp luật, góp phần thực hiện CBXH; theo nghĩa hẹp, TGPL là việc thực hiện các dịch vụ pháp lý miễn phí của các tổ chức trợ giúp pháp lý của Nhà nước cho người nghèo, người được hưởng chính sách ưu đãi và một số đối tượng khác theo lĩnh vực, phạm vi trợ giúp do pháp luật quy định [31, 21]. Tại Điều 3, Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 thì: TGPL là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL theo quy định của Luật này, giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm CBXH, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật [4]. Theo tác giả Trần Huy Liệu thì “TGPL là việc giúp đỡ pháp lý (tư vấn pháp luật, hòa giải, đại diện, bào chữa, kiến nghị) miễn phí của Nhà nước và xã hội cho người nghèo và đối tượng chính sách theo quy định của pháp luật nhằm giải toả vướng mắc pháp luật, nâng cao ý thức pháp luật để họ tự mình biết cách ứng xử phù hợp với pháp luật, thực hiện pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”[19]. Theo tác giả, khái niệm này mang tính khoa học, khái quát cao, thể hiện bản chất và đặc điểm của TGPL. Như vậy, TGPL được hiểu là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL theo quy định của Nhà nước, giúp người được TGPL giải đáp các vướng mắc về pháp luật; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm CBXH, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật. Người được TGPL là người nghèo; người có công với cách mạng; người già cô đơn, người tàn tật và trẻ em không nơi nương tựa và người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng có điều kiện KT - XH đặc biệt khó khăn [4]. 11 * Chính sách trợ giúp pháp lý Nghiên cứu dưới góc độ chính sách công và từ định nghĩa “chính sách” và “trợ giúp pháp lý”, có thể định nghĩa “chính sách trợ giúp pháp lý” như sau: “Chính sách TGPL là toàn bộ các chương trình hành động của Nhà nước bao gồm thực hiện, tổ chức thực hiện các dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách và khuyến khích, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, tổ chức hành nghề luật sư và luật sư, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tham gia thực hiện, đóng góp, hỗ trợ hoạt động TGPL”. TGPL là trách nhiệm của Nhà nước và Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong việc chỉ đạo và thực hiện chính sách này. 1.1.2. Lịch sử hình thành chính sách trợ giúp pháp lý ở Việt Nam Với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân nhằm “thực hiện tốt dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân”, “vì mục tiêu dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”[13, 129], Ban Bí thư Trung ương Đảng đã quan tâm chỉ đạo: “...Cần phải mở rộng loại hình tư vấn pháp luật phổ thông, đáp ứng nhu cầu rộng rãi, đa dạng của các tầng lớp nhân dân nhằm góp phần nâng cao ý thức pháp luật và ứng xử pháp luật của công dân trong quan hệ đời sống hàng ngày...; cần nghiên cứu lập hệ thống dịch vụ tư vấn pháp luật không lấy tiền để hướng dẫn nhân dân sống và làm việc theo pháp luật” [6]; Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII tiếp tục khẳng định cần “tổ chức hình thức tư vấn pháp luật cho các cơ quan, tổ chức và nhân dân, tạo điều kiện cho người nghèo được hưởng dịch vụ tư vấn pháp luật miễn phí…” [13]. Nhằm mục đích là “tạo môi trường tăng trưởng nhanh, bền vững và xoá đói, giảm nghèo”, “Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo” được Thủ tướng phê duyệt tại công văn số 2685/VPCP-QHQT ngày 12 21/05/2002 xác định: “Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, tăng cường TGPL và khả năng tiếp cận pháp lý cho người nghèo. Mở rộng mạng lưới trợ giúp pháp luật để người nghèo ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa có thể tiếp cận với các dịch vụ trợ giúp pháp luật” [8]. TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách được coi là một trong những chính sách của Chiến lược. Để thể chế hoá chủ trương, Nghị quyết của Đảng, cũng là văn bản pháp lý trong nước đầu tiên của Việt Nam ghi nhận các quy định điều chỉnh về TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác, ngày 6/9/1997, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 734/TTg về việc thành lập tổ chức trợ giúp pháp lýcho người nghèo và đối tượng chính sách.Và sau đó, với sự ra đời của Luật Trợ giúp pháp lý và Luật Luật sư năm 2006, quyền tiếp cận TGPL được nêu trong các công ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên một lần nữa đã được nội luật hoá và được bảo đảm tương đối đầy đủ trong hệ thống pháp luật quốc gia. Kể từ đó đến nay, các địa phương đã tổ chức quán triệt các quan điểm của Đảng về TGPL và ban hành Chỉ thị về tăng cường công tác TGPL. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập hệ thống tổ chức TGPL từ Trung ương đến địa phương và triển khai hoạt động TGPL có hiệu quả, tạo nên cơ chế đưa chủ trương, chính sách xoá đói giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa, đảm bảo CBXH của Đảng và Nhà nước đi vào cuộc sống, đáp ứng kịp thời nhu cầu cần được giúp đỡ pháp luật của người nghèo, đối tượng chính sách và đồng bào dân tộc thiểu số được các ngành, các cấp đồng tình ủng hộ và đông đảo quần chúng nhân dân hoan nghênh. 1.1.3. Vai trò của chính sách trợ giúp pháp lý TGPL là một phần quan trọng trong chính sách giảm nghèo của nhà nước bởi các lý do sau: 13 Thứ nhất, chính sách TGPL là công cụ để nhà nước thực hiện nghĩa vụ đối với công dân của mình. Nhà nước ban hành pháp luật, buộc người dân phải tuân theo, do vậy nhà nước cũng phải bảo đảm để pháp luật bảo vệ được quyền lợi của nhân dân. Nếu không đảm bảo được quyền lợi của dân thì sẽ làm mất sự tin tưởng của họ đối với pháp luật và đó sẽ là nguy cơ lớn đối với khả năng thực thi pháp luật. TGPL là cần thiết đối với việc củng cố pháp luật, với việc xây dựng nhà nước pháp quyền và có tầm quan trọng như một bộ phận không thể tách rời của việc thực thi công lý và cũng cần thiết như một bộ phận không thể thiếu trong quá trình xét xử. Để có được trật tự xã hội trong nhà nước pháp quyền thì chính sách TGPL là một công cụ quan trọng và không thể thiếu. Đồng thời, chính sách TGPL góp phần tăng cường quan hệ phối hợp với các cơ quan, ban, ngành và tổ chức đoàn thể, tạo hành lang pháp lý, định hướng quan hệ TGPL cho đối tượng phát triển ổn định, thúc đẩy sự phát triển của hoạt động TGPL. Thứ hai, chính sách TGPL đảm bảo công bằng xã hội, quyền dân chủ của công dân. Thực hiện TGPL miễn phí là thực hiện một hoạt động tiến bộ, có tính nhân đạo nhân văn cao cả vì con người và nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của con người đồng thời cũng là bảo vệ lợi ích pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt, TGPL đã trở thành chỗ dựa của người nghèo, nhóm người yếu thế trong xã hội trong các vướng mắc, tranh chấp pháp lý. Tổ chức TGPL không chỉ góp phần đưa chủ trương, chính sách xoá đói, giảm nghèo về mặt pháp luật, đền ơn đáp nghĩa, đảm bảo CBXH của Đảng và Nhà nước đi vào cuộc sống mà còn tạo ra cơ chế bảo đảm cho mọi công dân dù giàu hay nghèo đều bình đẳng trước pháp luật, đều được tiếp cận với dịch vụ pháp lý như nhau trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường. 14 Thứ ba, chính sách TGPL góp phần nâng cao trình độ dân trí pháp lý cho người dân. Chính sách TGPL ra đời nhằm đáp ứng nhu cầu TGPL của nhân dân, góp phần nâng cao trình độ dân trí pháp lý và ý thức pháp luật để cho nhân dân tự mình biết cách ứng xử phù hợp với các quy định của pháp luật, thực hiện pháp luật, tự mình sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trên cơ sở đó góp phần làm lành mạnh quan hệ xã hội, xây dựng nếp sống văn minh “sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”. Đặc biệt, đối với người nghèo, đối tượng chính sách, hoạt động TGPL đã góp phần nâng cao hiểu biết pháp luật của họ, qua đó giúp nhận thức được quyền, nghĩa vụ của mình, tự lựa chọn cách ứng xử phù hợp với pháp luật, thúc đẩy phát triển kinh tế, thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân. Ngoài ra, TGPL là một yếu tố quan trọng trong hệ thống tư pháp hình sự, hỗ trợ tích cực cho công tác điều tra, truy tố, xét xử của các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, bảo đảm giải quyết vụ án khách quan, công bằng, đúng pháp luật, góp phần thực hiện cải cách tư pháp theo chủ trương của Đảng đã đề ra trong Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, góp phần tạo niềm tin cho xã hội trong hoạt động tố tụng hình sự. 1.2. Đặc điểm, vai trò và nội dung thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý 1.2.1. Đặc điểm của thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý Thứ nhất, đối tượng được TGPL là người yếu thế trong xã hội bao gồm: người nghèo; người có công với cách mạng; người già cô đơn; người tàn tật và trẻ em không nơi nương tựa; người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng có điều kiện KT - XH đặc biệt khó khăn, nạn nhân theo quy định của pháp luật phòng, chống mua bán người. Tại Việt Nam, Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý và 15