Tài liệu Tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố vĩnh yên, tỉnh vĩnh phúc

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH XUÂN HẬU TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, 2016 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH XUÂN HẬU TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60380102 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất cứ công trình nào khác, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã đƣợc chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày … tháng … năm 2016 Tác giải luận văn Đinh Xuân Hậu LỜI CẢM ƠN Thật vinh dự cho cá nhân em khi đƣợc tham gia học tập tại Học viện Hành chính Quốc gia Em xin trân trọng bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn tới các thầy, cô giáo tại Học viện hành chính quốc gia, đặc biệt là PGS.TS. Vũ Đức Đán - Khoa Nhà nƣớc và Pháp Luật, Học viện Hành chính Quốc gia, đã nhiệt tình hƣớng dẫn, giúp đỡ em trong suốt quá trình học tập tại học viện cũng nhƣ quá trình thực hiện, hoàn thiện luận văn cao học về nội dung "Tổ chức, hoạt động chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc " Mặc dù bản thân đã rất cố gắng, nhƣng do thời gian và năng lực có hạn, chắc chắn luận văn còn nhiều thiếu sót. Em rất mong nhận đƣợc những ý kiến đóng góp quý báu của các thầy, các cô. Em xin trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày… tháng … năm 2016 Tác giải luận văn Đinh Xuân Hậu DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CHXHCN : Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa HĐND : Hội đồng nhân dân TAND : Tòa án nhân dân UBHC : Ủy ban hành chính UBKCHC : Ủy ban kháng chiến hành chính UBMTTQ : Ủy ban Mặt trận Tổ quốc CQCM : Cơ quan chuyên môn UBND : Ủy ban nhân dân VKSND : Viện kiểm sát nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỤC LỤC Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH ................... 7 1.1NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG ................................................................................... 7 1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phƣơng....................................................................... 7 1.2.1 Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phƣơng................................................ 9 1.1.3. Vị trí vai trò của chính quyền địa phƣơng .........................................................13 1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ ........................................................................................... 16 1.2.1. Khái niệm, vị trí, tính chất, vai trò đô thị...........................................................16 1.2.2. Đặc điểm, Phân loại của đô thị........................................................... 20 1.2.3 Tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh ....................30 Tiểu kết chƣơng 1 .......................................................................................... 45 Chƣơng 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN TỈNH VĨNH PHÚC ......................... 46 2.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUA CÁC THỜI ..................................................................................................................................46 2.1.1 Giai đoạn 1945 -1959............................................................................ 46 2.1.2. Giai đoạn 1959 - 1980.......................................................................... 47 2.1.3. Giai đoạn 1980 - 1992.......................................................................... 48 2.1.4. Giai đoạn 1992 đến năm 2015: ........................................................... 50 2.2. TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN TỈNH VĨNH PHÚC .................................................................. 54 2.2.1 khái quát đặc điểm kinh tế - xã hội ........................................................ 54 2.2.2 Tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ............................................................................................... 57 2.2.3. Tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc ....................................................................................................... 63 2.2.4 Những ƣu điểm, hạn chế bất cập về tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh Yên .........................................................................................................77 Tiểu kết chƣơng 2 .......................................................................................... 86 Chƣơng 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN Ở TỈNH VĨNH PHÚC HIỆN NAY ........................................................................................................................87 3.1. QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƢỚNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................................................................................87 3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ VĨNH YÊN TỈNH VĨNH PHÚC .......... 91 3.2.1 Giải pháp đối với Chức năng nhiệm vụ quyền hạn, cơ cấu tổ chức và bố trí nhân sự của chính quyền thành phố Vĩnh Yên phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội với đặc thù của địa phƣơng. ...................................... 91 3.2.2 Giải pháp đối với xây dựng mô hình chính quyền thành phố Vĩnh Yên tinh gọn về tổ chức, rõ về chức năng, hiệu quả trong hoạt động ...... 93 3.3.3 Giải pháp đối với phân cấp quản lý, thẩm quyền cho chính quyền thành phố Vĩnh yên. .................................................................................... 103 3.4.4 Giải pháp tăng cƣờng công tác kiểm tra thanh tra, giám sát việc thực hiện pháp luật ở thành phố Vĩnh Yên .............................................. 106 Tiểu kết chƣơng 3 ........................................................................................ 109 KẾT LUẬN .................................................................................................. 110 1 Mở đầu 1.Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, việc cải cách bộ máy nhà nƣớc và cải cách nền hành chính nhà nƣớc đƣợc Đảng và nhà nƣớc ta đặc biệt quan tâm.Các chủ chƣơng, chính sách và các nỗ lực hoàn thiện hệ thống pháp luật đƣợc đƣa ra bƣớc đầu đã phần nào đáp ứng đƣợc yêu cầu của việc cải cách.Tuy vậy cải cách hành chính tiến hành còn chậm, thiếu kiên quyết và hiệu quả còn thấp. Tình hình này do có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau. Về mặt khách quan khi chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, còn nhiều vấn đề lý luận về chức năng nhà nƣớc, xây dựng bộ máy nhà nƣớc nói chung, bộ máy chính quyền địa phƣơng nói riêng, đặc biệt bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh chƣa đƣợc làm sáng tỏ, đòi hỏi cần phải tìm tòi, thử nghiệm và qua thực tiễn để khẳng định. Về mặt chủ quan chƣa có quyết tâm cao, còn bị những lực cản trong quá trình cải cách hành chính từ phía các cán bộ, công chức nhà nƣớc ở nhiều cấp, nhiều ngành. Hiến pháp 1992 đã đƣợc sửa đổi bổ sung một số điều và hàng loạt Luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc đã đƣợc ban hành, Hiến pháp 2013 đã đƣợc sửa đổi bổ sung nhƣng vẫn chƣa có những thay đổi lớn và cơ bản về mô hình tổ chức bộ máy nhà nƣớc, tuy có một số thay đổi, nhƣng nhìn chung vẫn nhƣ trƣớc đây. Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng đƣợc Quốc hội thông qua năm 2015 đã có mục dành cho Chính quyền đô thị và Chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh, tuy nhiên về mặt tổ chức chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh vẫn là chính quyền cơ sở, điều đó có nghĩa về mặt pháp lý vẫn chƣa có thay đổi nhiều về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng ở cả nông thôn và đô thị. Trong khi đó tốc độ phát triển nhanh của khu vực đô thị cùng với tăng trƣởng kinh tế nhanh qua hơn hai thập kỷ nên nhiều thành phố trực thuộc tỉnh đƣợc thành lập, dẫn đến có nhiều quy định, tổ chức bộ máy, năng lực quản lý trở nên lạc hậu với thực tiễn. Quá trình đô thị, thành phố hóa ở Việt Nam diễn ra đồng thời với quá trình chuyển đổi nền kinh tế, thể chế kinh tế - chính trị và hiện đại hóa về nhiều 2 mặt. Cơ sở để quản lý là hệ thống luật pháp và công cụ quản lý theo thị trƣờng chƣa hoàn thiện còn nhiều thiếu sót, bất cập. Hệ thống quản lý thành phố đô thị chƣa từng đƣợc phát triển riêng mà cùng chung thiết kế với quản lý lãnh thổ bao gồm cả nông thôn. Quá trình chuyển đổi về nhiều mặt dẫn đến sự điều chỉnh không theo kịp yêu cầu thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển nhanh nhƣ hiện nay. Sự suy giảm về chất lƣợng môi trƣờng, sự phân hóa nhanh chóng về nhóm thu nhập và gia tăng ngƣời nghèo, chênh lệch trình độ phát triển và chất lƣợng sống càng cao giữa các vùng miền, sự suy kiệt các nguồn tài nguyên tái tạo, sự mất mát các di sản văn hóa và cảnh quan tự nhiên, sự gia tăng tội phạm có tổ chức, sự thiếu hụt nguồn lực quản lý kết cấu hạ tầng, sự chăm sóc các đối tƣợng dễ bị tổn thƣơng, và sự suy thoái đạo đức và liên kết hòa hợp trong xã hội đã phản ánh sự bất cập trong quản lý khu vực công tại các đô thị. Có thể nói tốc độ phát triển nhanh, đặc biệt là các đô thị lớn trong gần 30 năm qua là thách thức rất lớn cho quá trình đổi mới hệ thống chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh ở nƣớc ta hiện nay. Thành phố trực thuộc tỉnh ở bất kỳ quốc gia nào và ở bất kỳ thời đại nào đều là những trung tâm chính trị-kinh tế-xã hội của tỉnh, của vùng, hoặc của từng đơn vị hành chính lãnh thổ có những đặc thù riêng, vai trò quản lý nhà nƣớc riêng của nó. Quá trình đô thị hóa ở nƣớc ta đang diễn ra với quy mô lớn và tốc độ nhanh.Việc đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh là vấn đề cấp bách để nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, giải quyết các vấn đề phức tạp của quản lý ở thành phố trực thuộc tỉnh nƣớc ta hiện nay. Từ đó đòi hỏi cần phải xây dựng chính quyền thành phố trục thuộc tỉnh phù hợp và chuyên biệt là một xu thế tất yếu. Hiện nay, Đảng và Nhà nƣớc ta đã và đang rất quan tâm đến việc hoàn thiện, đổi mới mô hình tổ chức, phƣơng thức quản lý của chính quyền địa phƣơng các cấp nói chung cũng nhƣ của chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng. Nghị quyết trung ƣơng 3 (khóa VII) đã xác định: “Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính đô thị với hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông 3 thôn...”; Nghị quyết Đại hội X của Đảng tiếp tục đặt ra yêu cầu “Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phƣơng cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn để tổ chức bộ máy phù hợp” và “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phƣơng, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”; Nghị quyết trung ƣơng 5 (khóa X) đặt ra mục tiêu: Tổ chức hơp lý chính quyền địa phƣơng, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn và tổ chức chính quyền đô thị phải đảm bảo tính thống nhất và liên thông trên địa bàn...”. Ban Chỉ đạo Trung ƣơng xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị cũng đã đƣợc thành lập theo Quyết định số 192/QĐ-TTg, ngày 25/02/2012 của Thủ tƣớng Chính phủ. Đây là những vấn đề đƣợc quan tâm, nhƣng vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Cho đến nay, vẫn chƣa có một mô hình cụ thể, khả thi trong bối cảnh vai trò, vị trí của đô thị, cấu trúc của chính quyền đô thị chƣa đƣợc hoàn thiện, chƣa phù hợp. Tỉnh Vĩnh Phúc đƣợc tái lập từ tỉnh Vĩnh Phú, thành phố Vĩnh Yên trở lại là tỉnh lỵ, thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc, Chính quyền Thành phố Vĩnh yên nói riêng, chính quyền tỉnh Vĩnh Phúc nói chung. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức, hoạt động của chính quyền Thành phố Vĩnh yên nói riêng, chính quyền tỉnh Vĩnh Phúc nói chung những năm qua và yêu cầu của tình hình nhiệm vụ mới cho thấy tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh Yên hiện hành đã bộc lộ những hạn chế nhất định nhƣ chƣa thể hiện rõ sự phân cấp cho chính quyền thành phố Vĩnh Yên thẩm quyền trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể trong hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh Yên còn một số nội dung chƣa đƣợc làm rõ, mô hình tổ chức bộ máy và phƣơng thức hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh Yên nhiều điểm chƣa hợp lý làm hạn chế hiệu quả hoạt động của chính quyền. Mặt khác, xuất phát từ yêu cầu của nền kinh tế thị trƣờng, của quá trình hội nhập kinh tế cũng nhƣ chủ trƣơng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia đòi hỏi phải đổi mới toàn diện cả về nội dung và hình thức đối với tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh yên . 4 Trong bối cảnh nhƣ vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vinh Yên trong giai đoạn hiện nay vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có tính thực tiễn cấp thiết. Chính vì vậy đề tài "Tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh yên, tỉnh Vĩnh phúc" đƣợc chọn làm luận văn thạc sĩ Luật. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong những năm gần đây, vấn đề cải cách, hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng nói chung cũng nhƣ chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng đã và đang đƣợc quan tâm nghiên cứu thông qua các đề tài khoa học cấp nhà nƣớc, cấp bộ, sách chuyên khảo, bài viết trên các tạp chí nghiên cứu, luận văn, luận án: - Các đề tài khoa học và sách chuyên khảo nhƣ: “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS Lê Minh Thông; “Thực trạng việc tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam, những vấn đề đang đặt ra và phƣơng hƣớng đổi mới” của PGS.TS Bùi Xuân Đức; “Nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị một cấp ở Việt Nam” của PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải; “Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ƣơng” của TS. Vũ Đức Đán và TS. Lƣu Kiếm Thanh, do NXB Thống kê phát hành năm 2000; “Đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trong giai đoạn hiện nay” của TS. Vũ Đức Đán... - Các bài viết đăng trên các tạp chí nghiên cứu nhƣ: Tạp chí cộng sản, Nghiên cứu và lập pháp, Nhà nƣớc và pháp luật, Quản lý nhà nƣớc, Tổ chức nhà nƣớc... của các nhà khoa học, quản lý về quá trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới chính quyền địa phƣơng; những vấn đề bức xúc trong thực tiễn và lý luận tổ chức chính quyền địa phƣơng, phƣơng hƣớng đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay, đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND... - Một số luận văn, luận án thạc sĩ, tiến sĩ ở Học viện Hành chính Quốc gia, Đại Học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội có đề cập đến vấn đề hoàn thiện chính quyền địa phƣơng, chính quyền đô thị dƣới các góc độ khác nhau. Nhìn chung những công trình nghiên cứu nói trên đều xem xét về chính 5 quyền địa phƣơng, chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh ở bình diện chung, trong một chừng mực nhất định có đề cập tới tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh trên diện rộng hoặc về một chính quyền đô thị, thành phố cụ thể nhƣng chƣa có công trình đi sâu nghiên cứu cụ thể về tổ chức, hoạt đông bộ máy chính quyền của thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc, phù hợp với điều kiện ở Việt Nam hiện nay. Trong quá trình triển khai đề tài " Tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố Vĩnh yên, tỉnh Vĩnh phúc"tôi có kế thừa chọn lọc kết quả của các công trình nghiên cứu nói trên. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu: Nghiên cứu đề tài với mục tiêu là đƣa ra kiến nghị, đề xuất mang tính giải pháp để hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc phù hợp với điều kiện ở Việt Nam hiện nay. 3.2.Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt mục tiêu trên, tôi đặt ra nhiệm vụ: - Tìm hiểu về nguyên lý tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh nói chung và chính quyền thành phố Vĩnh Yên nói riêng làm cơ sở lý luận để đề xuất, kiến nghị đổi mới chính quyền thành phố Vĩnh Yên. - Xem xét quan điểm khác nhau về tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố ở một số quốc gia trên thế giới để so sánh, phân tích. - Chỉ ra những ƣu điểm và hạn chế của tổ chức bộ máy chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc hiện nay; - Xem xét, đánh giá thực trạng, phân tích các điều kiện để bộ máy chính quyền đô thị hoạt động hiệu quả và đƣa ra mô hình, những đề xuất mang tính giải pháp nhằm đổi mới tổ chức bộ máy của chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc để phù hợp với điều kiện hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1.Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Hệ thống thể chế về tổ chức bộ máy 6 chính quyền, các mô hình tổ chức, bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh và tổ chức, hoạt động của chính quyền Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc. 4.2.Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh, và đi sâu nghiên cứu chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn 2010 - 2015. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận: Luận văn dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam. 5.2. Phương pháp kỹ thuật: Luận văn chủ yếu sử dụng các phƣơng pháp:tra cứu tài liệu, so sánh, tổng hợp, phân tích, đánh giá, hệ thống hóa... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả của luận văn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lí luận và thực tiễn để hoàn thiện về tổ chức và hoạt động chính thành phố trực thuộc tỉnh nói chung và chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc nói riêng. Những kết luận, kiến nghị đƣa ra trong luận văn có thể có ý nghĩa đối với việc tìm ra mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động hợp lí của chính quyền thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc trong thời gian tới. Đồng thời, luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho những cán bộ, công chức chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh và thành phố Vĩnh Yên trong việc tìm hiểu cũng nhƣ áp dụng đúng đắn các quy định của pháp luật trong tổ chức, hoạt động của mình. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Chƣơng 1 Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh. Chƣơng 2 Thực trạng tổ chức, hoạt động của thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc Chƣơng 3 Quan điểm giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động bộ máy chính quyền thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc hiện nay 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH 1.1NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phƣơng Trƣớc khi có Hiến pháp 2013 ở Việt Nam, nội hàm của khái niệm CQĐP đƣợc hiểu về cơ bản theo hai nghĩa: -Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thường): Chính quyền địa phƣơng (CQĐP) bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND). Trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta, HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là Tỉnh - Huyện Xã. Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta trong những năm đầu sau Cách mạng tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nƣớc ta khi quy định về CQĐP thƣờng đề cập 2 cơ quan là: HĐND và UBHC (UBND). Từ tên chƣơng của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức CQĐP (trừ Luật năm 1958), CQĐP thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là HĐND và UBND hoặc Uỷ ban hành chính (UBHC). - Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa phƣơng không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ƣơng đóng ở địa phƣơng (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ƣơng đặt ở địa phƣơng, do các cơ quan Bộ, ngành ở trung ƣơng thành lập, bổ nhiệm, thủ trƣởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng [47] Hiện nay về mặt chính thức, CQĐP đƣợc ghi nhận trong Chƣơng IX của Hiến pháp 2013. Theo đó, “CQĐP là chính quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam” (Điều 111) và tại Điều 110 thì qui định “Các đơn vị hành chính của nước ta bao gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, 8 thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương; xã, phường, thị trấn và ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt”. Cụ thể hóa qui định của Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP đã xác định “Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan thực hiện quản lý nhà nước nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội và làm nghĩa vụ chung với cả nước trên một đơn vị hành chính, do nhân dân địa phương bầu ra hoặc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập (Điều 2 luật TCCQĐP, 2015). Nhƣ vậy với khái niệm này,CQĐP bao gồm cấp CQĐP và cả nhƣng nơi không có cấp CQĐP (nơi không tổ chức HĐND – gọi là CQĐP không hoàn chỉnh). Nhƣ vậy, theo Hiến pháp hiện hành thì có thể hiểu CQĐP theo các cách hiểu sau: - Ở mỗi đơn vị hành chính cũng có thể đƣợc coi là CQĐP, có điều qui chế có khác nhau. Bởi theo Điều 111 của Hiến pháp 2013 thì chỉ qui định “CQĐP là chính quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam”. Qui định này cho phép hiểu ở đơn vị hành chính đƣợc tổ chức chính quyền địa phƣơng và ở đây có hai loại chính quyền địa phƣơng: CQĐP hoàn chỉnh và CQĐP không hoàn chỉnh; - CQĐP cũng đƣợc hiểu là chính quyền đƣợc tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính đó (theo nghĩa rộng nhất). Nghĩa là CQĐP là chính quyền đƣợc tổ chức ở tất cả những nơi đó gọi chung là CQĐP. Điều này cho phép hiểu có hai loại chính quyền: chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Chính quyền địa phƣơng là loại chính quyền đƣợc thiết lập cấp dƣới - các đơn vị hành chính của đất nƣớc; - Có thể CQĐP không có ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt vì thực chất chính quyền địa phƣơng theo Hiến pháp đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính (Điều 111) trong khi đó đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt thì chắc chắn không phải là đơn vị hành chính [34] Nhƣ vậy, mặc dù còn nhiều tranh luận về thuật ngữ CQĐP theo Hiến pháp 2013, nhƣng về cơ bản Hiến pháp này cũng đã cho phép hiểu một cách linh hoạt về tổ chức CQĐP địa phƣơng ở nƣớc ta. 9 1.2.1 Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phƣơng Quyền lực nhà nƣớc về bản chất là thống nhất, không có sự phân chia, dù cho là kiểu nhà nƣớc nào và đƣợc tổ chức theo hình thức liên bang hay đơn nhất, theo nguyên tắc phân quyền hay tập quyền, đƣợc phân cấp quản lý theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền. Nhƣng nhà nƣớc nào cũng phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để quản lý, và do đó chính quyền nhà nƣớc phải thiết kế tƣơng ứng với các đơn vị hành chính lãnh thổ đẻ quản lý, từ đó dẫn đến khái niệm chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Nhƣ vậy, khi nói đến chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng là nói đến phạm vi, quyền hạn giữa bộ máy cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với bộ máy cơ quan chính quyền địa phƣơng. Tính thống nhất của quyền lực nhà nƣớc về phƣơng diện cấu trúc hành chính lãnh thổ đòi hỏi bộ máy nhà nƣớc phải đƣợc tổ chức theo một hệ thống, thống nhất đảm bảo tính liên thông của quyền lực từ trung ƣơng xuống địa phƣơng. Trong quan hệ quyền lực theo đơn vị hành chính lãnh thổ, quyền lực nhà nƣớc phải đƣợc xác định theo từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ theo các mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa các cấp hành chính lãnh thổ khác nhau trong một quốc gia. Mặt khác yêu cầu của tổ chức quyền lực nhà nƣớc trong một nhà nƣớc pháp quyền. Quyền lực không chỉ thống nhất mà còn phải đảm bảo các yêu cầu cấp dƣới phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trƣớc cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập tự chủ của cơ cấu mỗi chính quyền trong mỗi cấp hành chính lãnh thổ. Bộ máy chính quyền địa phƣơng vừa là một hình thức tổ chức thể hiện quyền lực nhà nƣớc là thống nhất ở địa phƣơng, vừa là hình thức tổ chức các cộng đồng dân cƣ trong mỗi cấp hành chính - lãnh thổ để thực hiện quyền làm chủ của bản thân mình. Nhƣ vậy xét về tính chất của chính quyền địa phƣơng đƣợc nhìn nhận theo hai phƣơng diện có gắn bó với nhau. Chính quyền địa phƣơng với ý nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức là trong quan hệ quyền lực của nhà nƣớc thống nhất, chính quyền địa 10 phƣơng là một bộ phận trong một hệ thống cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Sự khác nhau giữa nội hàm và ý nghĩa của tập hợp từ “ ở địa phương” và “ của điạ phương” là khác nhau rất cơ bản, vì thế cần đƣợc quán triệt hiểu sâu sắc hơn quan điểm về tính thống nhất của quyền lực nhà nƣớc. mặt khác căn cứ vào hiến pháp và luật tổ chức chính quyền địa phƣơng về vị trí, chức năng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, có thể thấy rằng hoạt động của chính quyền địa phƣơng xét trên bình diện thực thi quyền lực và loại hoạt động mang tính chấp hành. Chính quyền địa phƣơng không chỉ đại diện cho quyền lực nhà nƣớc ở địa ở địa phƣơng mà còn đại diện cho lợi ích, ý chí nguyện vọng của các cộng đồng dân cƣ trong một phạm vi lãnh thổ. Vì vậy chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp còn là hình thức tổ chức thực hành dân chủ nhân dân của mỗi địa phƣơng và thật sự là một tổ chức của nhân dân, do nhân, vì nhân dân trong mỗi phạm vi lãnh thổ cụ thể. Do đó, việc tổ chức và vận hành chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp phải căn cứ vào đặc điểm phạm vi và nhu cầu, khả năng thực hành dân chủ của các cộng đồng dân cƣ trên địa bàn. Chính quyền đại phƣơng với tƣ cách là hình thức thực hiện dân chủ của nhân dân trong từng cấp hành chính – lãnh thổ mới đại diện đƣợc quyền lợi, ý chí nguyện vọng của ngƣời dân, sâu sát gắn bó ngƣời dân, phục vụ đúng kịp thời các yêu cầu của ngƣời dân và chịu sự giám sát thực tế của ngƣời dân. Để đảm bảo đƣợc yêu cầu này chính quyền địa phƣơng phải đƣợc giao tự chủ ở mức độ cần thiết có thể đọc lập giải quyết các công việc, các nhu cầu xác thực của từng địa phƣơng, của từng cộng đồng dân cƣ. Trong ý nghĩa này lịch sử phát triển của các mô hình chính quyền địa phƣơng tên thế giới đã chỉ ra nhiều dạng thức khác nhau của chế độ tự quản địa phƣơng. Tính tự quản của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta chƣa đƣợc xác định một cách cụ thể trên nhiều phƣơng diện pháp luật. tuy vậy trên nhiều mức độ khác nhau đặc điểm này đã đƣợc thể hiện mức độ tự chủ của mỗi cấp chính quyền trong các đơn vị hành chính – lãnh thổ. Thực tiễn hoạt động của các cấp chính quyền trong 11 việc tự quyết định các công việc thuần túy mang tính chất địa phƣơng bằng nguồn lực và công cụ của địa phƣơng cho thấy tính tự quản hay tính tự chủ của chính quyền địa phƣơng luôn là cơ sở quan trọng để xác lập mức độ khả năng đại diện cho quyền, lợi ích và ý chí nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ trên mỗi địa bàn. Về phƣơng diện lý luận ta có thể thấy chính quyền địa phƣơng hoạt động trong tƣ cách của một cơ quan quyền lực nhà nƣớc, tức là lúc chính quyền địa phƣơng đại diện cho quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia. Nhƣng khi chính quyền địa phƣơng hoạt động trong tƣ cách là cơ quan quản lý địa phƣơng (hay tự chủ) chính là lúc chính quyền này đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, đại diện cho một vùng đơn vị hành chính – lãnh thổ xác định. Tuy rằng trong thực tiễn hoạt động của các cấp chính quyền địa phƣơng khó phân biệt rạch ròi và cụ thể khi nào chính quyền đó đại diện cho quyền lực nhà nƣớc cấp trên, khi nào đại diện cho nhân dân địa phƣơng và không phải lúc nào hai loại lợi ích này thống nhất với nhau. Tính chất kép của chính quyền địa phƣơng hai vai trò của chính quyền địa phƣơng trong mối quan hệ giữa nhà nƣớc và các cộng đồng dân cƣ, giữa tập trung và dân chủ trong đời sống nhà nƣớc và các cộng đồng dân cƣ, giữa tập trung và dân chủ trong đời sống nhà nƣớc và xã hội theo chế độ pháp quyền. Với vai trò là đại diện cho quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, chính quyền địa phƣơng là cấp độ tổ chức của quyền lực nhà nƣớc là thống nhất trong phạm vi từng đơn vị hành chính – lãnh thổ, là công cụ của nhà nƣớc thực thi quyền lực, thực thi luật pháp, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Trong vị thế này chính quyền địa phƣơng các cấp tồn tại trong mối quan hệ quyền uy và phục tùng theo nguyên tắc cấp dƣới phục tùng cấp trên, địa phƣơng phục tùng trung ƣơng. Với vai trò là đại diện cho các cấp hành chính lãnh thổ trong mối quan hệ với chính quyền cấp trên, chính quyền địa phƣơng cấp nào đại diện cho lợi ích ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng cấp đó và hành động với tƣ cách là hình thức đại diện của nhân dân, công cụ thực hiện dân chủ của ngƣời dân. Trong ý nghĩa này mỗi cấp chính quyền địa phƣơng là một tổ chức của địa phƣơng có nhiệm vụ giải 12 quyết các công việc của địa phƣơng, đáp ứng các yêu cầu nguyện vọng hợp pháp của ngƣời dân địa phƣơng không chỉ quan hệ với các cơ quan quyền lực cấp trên mà cả trong quan hệ với địa phƣơng khác. Nhƣ vậy trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nƣớc, chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp đều có vị trí phụ thuộc vừa có vị trí độc lập. Vị trí phụ thuộc của chính quyền địa phƣơng đƣợc xác định trên cơ sở quan niệm tính chất hoạt động của chính quyền địa phƣơng, dù đó là hoạt động của Hội đồng nhân dân hay của Uỷ ban nhân dân đều là hoạt động chấp hành. Mặt khác trong cơ cấu chính quyền địa phƣơng, Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng và là một bộ phận trong trong hệ thống hành chính nhà nƣớc thống nhất do chính phủ chỉ đạo. với vị trí này chính quyền địa phƣơng cấp dƣới chịu sự chỉ đạo của cơ quan hành nhà nƣớc chính cấp trên trong phạm vi mức độ phân cấp, phân quyền theo luật định. Vị trí độc lập của chính quyền địa phƣơng đƣợc thể hiện chủ yếu trong địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân và phạm vi quyền tự chủ đƣợc phân cấp quản lý. Theo các quy định của Luật chính quyền địa phƣơng 2015, Hội đồng nhân dân không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, mà là cơ quan đại diện ý chí, nguyên vọng của ngƣời dân địa phƣơng. Do vậy Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực của địa phƣơng, độc lập quyết định các vấn đề của địa phƣơng theo các mức độ khác nhau về quyền tự chủ của mỗi cấp chính quyền. Mặc du chƣa đƣợc tổ chức và hoạt động theo mô hình tự quản địa phƣơng nhƣ một số nƣớc, nhƣng xết về quyền hạn, chức năng nhiệm vụ quyền hạn và thực tiễn hoạt động có thể thấy rằng ở một mức độ nhất định, tính tự quản của chính quyền địa phƣơng đã đƣợc xác định, đặc biệt là ở cấp xã, phƣờng, thị trấn. Những yếu tố của quyền tự quản địa phƣơng cũng nhƣ các cơ quan đại diện từ (Quốc hội đến Hội đồng nhân dân các cấp không hình thình một hệ thống, thống nhất mà chúng độc lập với nhau), đã tạo nên vị trí độc lập cho chính quyền địa phƣơng các cấp trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta. Tuy vậy khi nhấn mạnh đến tính tự quản của Hội đồng nhân dân cũng có ý nghĩa là cần phải tăng cƣờng vai trò tự quản, tính chất đại diện, tính chất độc lập, tự 13 chủ của từng cấp chính quyền nói chung cũng nhƣ Hội đồng nhân dân từng cấp phải đa dạng linh hoạt, phù hợp với từng điều kiện cụ thể của địa phƣơng và phải bảo đảm một chính thể thống nhất.không nên lặp lại một mô hình cứng nhắc cho mọi địa phƣơng (đô thị vùng đồng bằng miền núi, biên giới hải đảo, vùng có ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số) với mọi cấp tỉnh, huyện, xã cũng có các cơ quan tƣơng ứng nhƣng không rõ chức năng nhiệm vụ và kém về hiệu quả. 1.1.3. Vị trí vai trò của chính quyền địa phƣơng Để quản lý xây dựng phát triển kính tế, văn hoá xã hội của đất nƣớc, Việt Nam cũng giống nhƣ tất cả các nƣớc trên thế giới đều phải tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nƣớc ở đại phƣơng nhằm mục đích. Thứ nhất, để triển khai các quyết định của các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng. Thứ hai, để nhân dân địa phƣơng tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc và quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phƣơng; Thứ ba, phân cấp cho địa phƣơng để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng, từ đó tạo điều kiện cho Trung ƣơng tập trung giải quyết những vấn đề có tính quốc gia; Thứ tƣ, việc tổ chức cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng còn thể hiện bản chất của nhà nƣớc của dân, do dân và vì dân mọi lợi ích nhà nƣớc đều xuất phát từ nhân dân; Thứ năm, là việc tổ chức cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng cũng là để giải quyết tốt quyền lợi của Trung ƣơng và quyền lợi của mỗi địa phƣơng. Chính quyền địa phƣơng ở các đô thị có vai trò quan trọng không chỉ trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nƣớc trên địa bàn mà còn có vai trò đầu tàu thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội của cả vùng hoặc khu vực; là đơn vị hạt nhân của đơn vị hành chính – lãnh thổ lớn hơn, gắn kết chặt chẽ với các đơn vị hành chính lãnh thổ ngoại vi và các khu vực lân cận thành các vùng, các khu vực lãnh thổ