Đăng ký Đăng nhập
Trang chủ Giáo dục - Đào tạo Cao đẳng - Đại học Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện hoành bồ ...

Tài liệu Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện hoành bồ tỉnh quảng ninh

.PDF
118
395
54

Mô tả:

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ....../...... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ HẢI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀNH BỒ TỈNH QUẢNG NINH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60.34.04.03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và chưa từng được bảo vệ trong một học vị khoa học hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được trân trọng ghi rõ nguồn gốc. Hà Nội, tháng 2 năm 2017 Tác giả luận văn Phạm Thị Hải LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ nhiệt tình và đóng góp quý báu của nhiều tập thể và cá nhân. Trước hết, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Lê Thị Hương, người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, thực hiện nghiên cứu đề tài và hoàn thành luận văn này. Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến Ban giám đốc, Ban đào tạo, các thầy giáo, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã giúp đỡ tôi hoàn thành quá trình học tập và thực hiện luận văn. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo, các đồng nghiệp đang công tác tại huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ và cung cấp thông tin cần thiết cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện luận văn. Xin cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên và giúp đỡ tôi hoàn thành chương trình học tập và thực hiện luận văn này. Mặc dù rất cố gắng trong quá trình thực hiện đề tài, song luận văn không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận được sự góp ý, chỉ dẫn của các thầy cô giáo và độc giả. Hà Nội, tháng 9 năm 2016 Tác giả luận văn Phạm Thị Hải DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT GDĐT Giáo dục và Đào tạo HĐND Hội đồng nhân dân LĐTBXH Lao động Thương binh và Xã hội NNPTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn TNMT Tài nguyên và Môi trường TAND Tòa án nhân dân UBHC Ủy ban Hành chính UBND Ủy ban nhân dân VKSND Viện kiểm sát nhân dân MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài....................................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ................................. 2 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ......................................................... 4 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 5 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn................................................. 5 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC . 7 VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI ............... 7 1.1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương........................................................................................................... 7 1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương .............................................. 7 1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi ...................................... 10 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi................................................................................................................ 17 1.2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến pháp năm 1946 ............................................................................................ 17 1.2.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 ..... 19 1.2.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và 1989..... 22 1.2.4. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 ........................................................................... 24 1.2.5. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015......... 27 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi....................................................................................................... 31 1.3.1. Yếu tố con người ............................................................................... 32 1.3.2. Yếu tố môi trường.............................................................................. 32 1.3.3. Yếu tố điều kiện làm việc, phương tiện làm việc............................... 36 Tiểu kết chương 1.......................................................................................... 37 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH ............................ 38 2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền huyện Hoành Bồ........................ 38 2.1.1. Về tổ chức của HĐND huyện Hoành Bồ .......................................... 38 2.1.2. Về tổ chức của UBND huyện Hoành Bồ ........................................... 41 2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ.................... 45 2.2.1. Về hoạt động của HĐND huyện Hoành Bồ ...................................... 45 2.2.2. Về hoạt động của UBND huyện Hoành Bồ....................................... 53 2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ..................................................................................................... 67 2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................. 67 2.3.2. Những tồn tại, hạn chế ...................................................................... 70 2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế..................................................... 73 Tiểu kết chương 2.......................................................................................... 76 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH................................. 77 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi................................................................................................................ 77 3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải gắn với sự đổi mới, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng; gắn với xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do dân, của dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng ....................................... 77 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế xã hội và đặc thù của địa phương ..................................................................................... 79 3.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền huyện đồng thời phải đảm bảo pháp chế ....................................................................................... 80 3.1.4. Đảm bảo phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chính quyền huyện miền núi........................................................................ 81 3.1.5. Phân định rành mạch và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, hiệu lực, hiệu quả ............................................................................................................... 82 3.2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi................................................................................................................ 84 3.2.1. Nhóm giải pháp chung ...................................................................... 84 3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể ...................................................................... 87 Tiểu kết chương 3........................................................................................ 104 KẾT LUẬN .................................................................................................. 105 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 107 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính cấp xã. Trong đó chính quyền cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xă; đưa mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp huyện có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân. Chính quyền huyện là đơn vị hành chính được tổ chức tại chính quyền địa phương ở nông thôn, nơi tập trung những cộng đồng dân cư có mối quan hệ mật thiết với nhau như: làng, xóm, thôn, ấp, bản... với những đặc trưng riêng về cách thức tổ chức dân cư, thành phần dân tộc và lối sống. Đặc biệt đối với những huyện ở khu vực miền núi, những đặc trưng này càng rõ nét hơn nữa. Chính vì vậy tổ chức và hoạt động của huyện miền núi cũng có những điểm khác biệt nhất định so với các đơn vị hành chính khác. Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992 1 thành “Chính quyền địa phương” đồng thời có nhiều điểm mới trong các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và các đơn vị hành chính. Điều này đã đặt ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền địa phương ở những huyện miền núi nơi có nhiều đặc trưng riêng biệt. Triển khai, thể chế hóa tinh thần của Hiến pháp năm 2013 theo hướng đổi mới, Quốc hội nước ta tiếp tục ban hành và thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định chi tiết, cụ thể tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam. Trong đó, có nhiều nội dung đổi mới về cách thức hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền mỗi cấp. Hai văn bản nêu trên là những cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để từng bước đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương nói chung, chính quyền huyện miền núi nói riêng. Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi - từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn cuối khóa cao học Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không phải là một nội dung mới. Đã có nhiều tác giả có những công trình nghiên cứu về vấn đề này. Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ tại học viện Hành chính quốc gia cũng có hơn 10 luận văn nghiên cứu về hoàn thiện, đổi mới tổ chức bộ máy, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện ở những địa bàn khác nhau. Các công trình nghiên cứu có thể kể đến như: - “Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam theo Hiến pháp 1992” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung; 2 - “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam - cấp huyện hay cấp xã?” của TS. Phan Thị Lan Hương. - “Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay” của Lê Tư Duyến; - “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của PGS. TS Lê Minh Thông; - “Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công dân ở Việt Nam hiện nay” của Đinh Ngọc Hiện; “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay” Luận văn cao học của Nguyễn Văn Quang. Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền huyện và cấp huyện. Tuy nhiên các công trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề này dựa trên những cơ sở pháp lý từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước và nghiên cứu theo hướng khái quát, các luận văn cao học thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ở đô thị. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả trước cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, học viên thực hiện luận văn này để nghiên cứu cụ thể tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ở miền núi nói riêng. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp để hoàn thiện tổ chức và hoạt 3 động của chính quyền huyện miền núi trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: Luận văn có mục đích làm rõ hơn những vấn đề lý luận và pháp lý về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền huyện miền núi trong hệ thống chính quyền địa phương; thông qua phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ đưa ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi. Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện, kiện toàn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi. - Nhiệm vụ: + Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động, quá trình hình thành và phát triển của chính quyền huyện ở Việt Nam. + Nghiên cứu và đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh. + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi. - Phạm vi nghiên cứu: + Về nội dung: đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi với tính chất là một loại hình trong chính quyền cấp huyện gồm HĐND, UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện. + Về không gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh. 4 + Về thời gian: Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2016 (tháng 7/2016) với tầm nhìn của quá trình cải cách hành chính hiện nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Việt Nam về tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu; - Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp; - Phương pháp khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: luận văn hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nói chung, chính quyền huyện miền núi nói riêng. - Ý nghĩa thực tiễn: luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ (huyện miền núi). Từ đó tìm ra những tồn tại, bất hợp lý, hạn chế cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi và đề xuất một số giải pháp cần thiết để hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền huyện miền núi trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được thể hiện trong 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi 5 Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI 1.1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương 1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương Địa phương là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế, lịch sử, văn hóa, phong tục tập quán và lối sống của con người. Lịch sử hình thành và phát triển của các địa phương gắn liền với sự mở rộng cả về quy mô dân số, hoạt động kinh tế - xã hội của các địa phương. Nếu như giai đoạn đầu của sự hình thành các cụm dân cư mang tính địa phương với quy mô dân số nhỏ, quy mô sản xuất hạn chế, thì ở giai đoạn phát triển các địa phương dần chuyển thành các trung tâm kinh tế - xã hội của khu vực, chuyển tính chất từ một địa phương thuần túy nông thôn sang các khu đô thị và các thành phố. Mức độ gia tăng của hoạt động kinh tế - xã hội địa phương đòi hỏi phải có sự quản lý chung cộng đồng dân cư và đó chính là nguồn gốc của sự phát triển các hoạt động quản lý địa phương và chính quyền địa phương sau này. Hoạt động quản lý chung trên địa bàn lãnh thổ mang tính địa phương được gọi là hành chính địa phương. Các loại hoạt động quản lý này được hình thành từ thấp đến cao, từ hình thức tự phát trong từng cộng đồng, địa phương mang tính chất luật lệ địa phương đến hình thức pháp luật của nhà nước nói chung khi nhà nước ra đời. Các hoạt động quản lư địa phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý. Mỗi địa phương đều được đặt trong lãnh thổ quốc gia thống nhất và có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh tế xã hội, về truyền thống văn hóa, 7 phong tục, tập quán... Để gần dân hơn, tìm hiểu và thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia trên thế giới đều hình thành một hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương và được gọi chung là chính quyền địa phương. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc gia khác nhau mà có các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương phù hợp, nhưng nhìn chung cơ quan nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ hay là thi hành pháp luật của nhà nước trong việc quyết định những việc được giao ở địa phương. Theo đó "Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết định của chính quyền trung ương, tự giải quyết các vấn đề của địa phương phù hợp với pháp luật và ý nguyện của cư dân ở địa phương" [39, tr.7]. Khái niệm chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, “chính quyền địa phương” được hiểu là “hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp của địa phương đó. Theo nghĩa hẹp, “chính quyền địa phương” được hiểu gồm cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ quan hành pháp của địa phương. Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phương” được hiểu theo nghĩa hẹp, nghĩa là chính quyền địa phương gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành pháp của địa phương đó. Ở Việt Nam, theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013: Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp vì vậy quyền lập pháp không được phân xuống 8 các đơn vị hành chính, hay địa phương không có quyền lập pháp. Quyền tư pháp được thực hiện theo nguyên tắc: Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (theo Điều 103, Hiến pháp năm 2013), nhân danh nhà nước và nhân dân để phán quyết, không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan hoặc cấp hành chính nào. Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp (theo Điều 107, Hiến pháp năm 2013) khi thực hiện hai chức năng này, Viện kiểm sát nhân danh nhà nước. Như vậy, quyền tư pháp được thực hiện chủ yếu bởi Tòa án, là thiết chế nhà nước, không phải thiết chế của cộng đồng dân cư lãnh thổ địa phương, hay địa phương không có quyền tư pháp. Trong khi đó quyền hành pháp được triển khai xuống các đơn vị hành chính nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của dân cư mỗi cộng đồng hành chính - lãnh thổ. Chính vì vậy ở Việt Nam khi nhắc đến chính quyền địa phương thường được hiểu mặc định gồm HĐND và UBND và là cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc do nhân dân địa phương bầu ra hoặc được thành lập thông qua cơ quan đại điện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật; giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ở địa phương với lợi ích của Nhà nước. Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta chia thành 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt) 9 đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã hội... Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. 1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi 1.1.2.1. Khái niệm chính quyền huyện miền núi Chính quyền địa phương luôn gắn với địa bàn lãnh thổ hay đơn vị hành chính nhất định. Về việc phân chia các loại đơn vị hành chính, các quốc gia trên thế giới có cách phân chia không hoàn toàn giống nhau mà có khác biệt nhất định, tùy thuộc vào truyền thống, tập quán, phương thức và hiệu quả quản lý nhà nước của mỗi quốc gia, mỗi khu vực lãnh thổ. Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính được phân định như sau: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; - Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. - Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Huyện là một trong các loại đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay được hình thành ở khu vực nông thôn, về cơ cấu tổ chức mỗi đơn vị huyện thường gồm một số xã và thị trấn tạo thành một không gian lãnh thổ có ranh 10 giới địa lý xác định. Việc hình thành đơn vị hành chính huyện là cần thiết để thực thi những nhiệm vụ quản lý nhà nước cụ thể với vị trí là cấp hành chính trung gian giữa tỉnh và xã để đảm bảo kết quả và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước. Sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện là cần thiết vì những lý do sau: Một là, đơn vị hành chính tỉnh, với vị trí là đơn vị hành chính cơ bản của một quốc gia, thường có quy mô tương đối lớn nên bộ máy chính quyền tỉnh nói chung còn xa dân, khó thực hiện tốt nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công cho người dân địa phương nếu không có một cấp hành chính trung gian, như là cánh tay nối dài của bộ máy hành chính tỉnh ở các bộ phận khác nhau trên địa bàn tỉnh. Hai là, đơn vị hành chính xã, thị trấn với vị trí là đơn vị hành chính cơ sở, thường có quy mô tương đối nhỏ, bị hạn chế về nguồn lực, tiềm năng. Bộ máy hành chính xã, thị trấn không đủ khả năng và điều kiện giải quyết mọi nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ trên địa bàn. Điều đó đòi hỏi phải có một cấp hành chính trên xã, thị trấn để thực thi những công việc của quản lý nhà nước mà từng xã riêng lẻ không đảm bảo thực hiện được. Xuất phát từ những lý do trên, sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện cũng như chính quyền huyện là cần thiết và hợp lý [42, tr.18]. Căn cứ vào những tiêu chí cụ thể về vị trí địa lý, địa hình tự nhiên, trình độ dân cư, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, đặc thù về quốc phòng, an ninh... để xác định một đơn vị hành chính huyện thuộc khu vực nào (đồng bằng, miền núi, trung du hay hải đảo). Việt Nam có 3/4 diện tích là đồi núi và trung du, do đó đại đa số các đơn vị hành chính trên lãnh thổ nước ta đều thuộc khu vực miền núi, trung du, với những đặc điểm là vùng có địa hình không bằng phẳng, chủ yếu là đồi và các dãy núi phân bố từ thấp đến 11 cao. Nhìn chung địa hình khu vực miền núi thường bị chia cắt, dân cư phân bố tập trung không đồng đều, có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số cùng sinh sống, trình độ dân trí, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng còn có sự chênh lệch giữa vùng thấp và vùng cao. Hiện nay chưa có một khái niệm quy định cụ thể về chính quyền huyện miền núi, tuy nhiên có thể hiểu một cách khái quát như sau: Chính quyền huyện miền núi là cấp chính quyền được tổ chức ở đơn vị hành chính huyện miền núi, bao gồm HĐND và UBND huyện nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa bàn lãnh thổ miền núi nhất định, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. 1.1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền huyện miền núi Nếu xét từ góc độ vị trí của chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước có thể thấy rằng chính quyền huyện miền núi cũng như chính quyền cấp huyện nói chung vừa có vị trí phụ thuộc vừa có vị trí độc lập. Vị trí phụ thuộc của chính quyền huyện miền núi được xác định trên cơ sở quan niệm tính chất hoạt động của chính quyền cấp huyện, dù đó là hoạt động của HĐND hay UBND đều là hoạt động chấp hành. Mặt khác, trong cơ cấu chính quyền huyện miền núi, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở huyện miền núi và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất mà đứng đầu là Chính phủ. Với vị trí này chính quyền huyện chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Trung ương, tỉnh) và chịu trách nhiệm trước các cơ quan này trong phạm vi và mức độ phân cấp, phân quyền theo luật định. Vị trí độc lập của chính quyền huyện miền núi được thể hiện chủ yếu trong địa vị pháp lý của HĐND huyện và phạm vi quyền tự chủ được phân 12 cấp quản lý. HĐND huyện miền núi không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, mà còn là cơ quan đại diện cho quyền, ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương miền núi. Do vậy, HĐND là cơ quan của địa phương, độc lập quyết định các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ theo các mức độ khác nhau trong phạm vi quyền tự chủ của huyện miền núi. Xét về vai trò của chính quyền huyện miền núi, trước hết phải xuất phát từ cơ cấu tổ chức của chính quyền huyện miền núi là để nhằm thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước của cấp trên đồng thời, trực tiếp đáp ứng nhu cầu đời sống của cộng đồng dân cư trên địa bàn huyện. Chính quyền huyện miền núi vừa đóng vai trò là cầu nối trong mối quan hệ giữa cộng đồng dân cư trong phạm vi lãnh thổ với trung ương và chính quyền tỉnh trong tổng thể lợi ích của quốc gia, vừa là trung gian truyền tải các chính sách của trung ương và chính quyền tỉnh đến chính quyền các xã, thị trấn. Do vậy, sự tồn tại của chính quyền huyện miền núi là cần thiết với vai trò là cấp hành chính trung gian giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã để triển khai thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên đến chính quyền các xã, thị trấn đạt hiệu quả, cũng như tạo điều kiện để nhân dân trên địa bàn huyện tự quyết những vấn đề có liên quan đến đời sống của mình. Chính quyền huyện miền núi là một pháp nhân công quyền, có tổ chức bộ máy để thực thi nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có ngân sách, có tài sản riêng và hoạt động độc lập tương đối trong phạm vi khuôn khổ quy định của pháp luật [39, tr.58]. 1.1.2.3. Đặc trưng của chính quyền huyện miền núi Từ những đặc thù của loại hình lãnh thổ khu vực miền núi, chính quyền huyện miền núi có những đặc điểm đặc trưng sau: - Chính quyền huyện miền núi thường được tổ chức ở một đơn vị hành chính lãnh thổ tương đối rộng lớn, rộng hơn nhiều lần so với chính quyền tổ 13
- Xem thêm -

Tài liệu liên quan