1
PHẦN MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN)tập trung giải
thích tác động của phân cấp quản lý NSNNvà cho rằng phân cấp quản lý
2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các nội dung phân cấp quản lý
NSNN và tác động của phân cấp quản lý NSĐPđến quản trị nhà nước của CQĐP
ở 62 tỉnh với phạm vi thời gian là giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2012.
NSNNnhiều hơn cho cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, bất
5. Phương pháp nghiên cứu
bình đẳng thông qua phân bổ nguồn lực hiệu quả, cải thiện quản trị nhà nước.
Luận ánphân tích các chế độ, chính sách liên quan nhằm làm rõ những
Tuy nhiên, trong khi nhiều nghiên cứu có kết luận ủng hộ tác động tích cực của
đặc điểm, ưu và nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP Việt Nam.
phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng, thì các nghiên cứu về tác động của
Luận án sử dụng phương pháphồi qui dữ liệu bảng tĩnh (OLS, RE, FE) và
phân cấp quản lý NSNNđếnquản trị nhà nước lạicó các kết luận không đồng
hồi qui dữ liệu bảng động (system GMM) đểđánh giá tác động của phân cấp
nhất.
quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP Việt Nam.
Tại Việt Nam,các nghiên cứu chủ yếu phân tích thực trạng các nội dung
Kết hợp với kết quả phân tích định lượng về tác động của phân cấp quản
của phân cấp quản lý NSNN nhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân
lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP, luận án đưa ra các khuyến nghị
cấp quản lý NSNNtrong từng giai đoạn. Bên cạnh đó, các nghiên cứu về tác
chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp CQĐP Việt Nam.
động của phân cấp quản lý NSNN chỉ tập trung vào tác động của phân cấp quản
6. Kết quả nghiên cứu của luận án
lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo, nhưng lại thiếu vắng
Luận án đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSNN đến
các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước.
quản trị nhà nước trong trường hợp CQĐP gồm ba cấp: (1) Khẳng định các nội
Xuất phát từ lý thuyết và thực tiễnphân cấp quản lý NSNN Việt Nam, tác
dung phân cấp quản lý NSNN có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản
giả lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam” làm
trị nhà nước của CQĐP. (2) ủng hộ đối với lý thuyết phân cấp quản lý NSNN:
đề tài luận án tiến sĩ của mình.
tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công
3. Mục đích nghiên cứu
sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn ngay cả trong trường hợp CQĐP được
Luận án nghiên cứu nhằm mục đích đưa ra các khuyến nghị chính sách
tổ chức thành ba cấp. (3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý
cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) của
NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý
Việt Nam. Theo đó, luận án sẽtrả lời các câu hỏi: (1) Các nguyên tắc phân định
ngân sách theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên
trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền là gì? (2) Thực trạng
đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp.
phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay như thế nào? (3)
Về mặt thực tiễn, luận án đã có một số đề xuất mới: (1) Phân cấp cho
Tác động của phân cấp quản lý chi ngân sách và mức độ tự chủ của NSĐP nói
chính quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa
chung, của ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đến quản trị nhà nước của
phương và không đòi hỏi lợi thế về qui mô. Chuyển lại cho chính quyền cấp tỉnh
CQĐP là như thế nào? (4) Các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý
những nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả.Phân định chi tiết
NSĐP ở Việt Nam nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo
từng nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ
công bằng và cải thiện chất lượng quản trị nhà nướccủa CQĐP là gì?
nguồn thu thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN)
3
4
giữa NSTƯ và NSĐP. Chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành
quản trị nhà nước của CQĐP. Theo đó, các nghiên cứu tập trung vào mối quan
khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP. Xây dựng một danh mục nguồn thu
hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng (Fishman và Gatti, 2000;
bắt buộc mà CQĐP phải tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các
Gurgur và Shah, 2002),hay xem xét phân cấp quản lý NSNN như là một chỉ số
địa phương có thể tự lựa chọn nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu.
của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân, minh bạch
(3) Xác định lại phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ của cần được xây
của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; DeMello và Barenstein,
dựng dựa trên khả năng trả nợ.
2001). Các kết luận về mối quan hệ này là khá đa dạng.
7. Bố cục luận án
Cũng có nhiều nghiên cứucho rằngphân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn
Để trình bày toàn bộ nội dung nghiên cứu, ngoài phần mở đầu và kết luận,
hại đến hiệu quả kinh tế, ổn định kinh tế và quản trị nhà nước.Theo Prud’
luận án được bố cục thành5phần chính sau: (1) Chương 1: Tổng quan nghiên
homme (1994), trong nhiều trường hợp, phân cấp quản lý NSNNchỉ là quá trình
cứu. (2) Chương 2: Lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN. (3) Chương 3: Thực
mở rộng dân chủ trong chính trị, nhưng không giúp cải thiện hiệu quả kinh
trạng phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam. (4) Chương 4: Phân tích thực nghiệm
tế.Musgrave (1959) tin rằng sẽ là rất khó khăn để thực thi một chính sách tài
tác động của phân cấp quản lý NSĐPđến quản trị nhà nước của CQĐPViệt Nam.
khóa đồng nhất trong bổi cảnh phân cấp quản lý NSNN mạnh. Tanzi (2005)
(5) Chương 5: Các khuyến nghị về phân cấp quản lý NSĐPở Việt Nam
nhận thấy có mối quan hệ thuận chiều giữa phân cấp quản lý NSNN và tham
nhũng.
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.1. Các nghiên cứu quốc tế vềphân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.1.1.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh
tế vĩ mô, quản trị nhà nước
1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước đến quản trị nhà nước
Các nghiên cứu sử dụng dữ liệu nhiều quốc gia:(1)Nghiên cứu của De
Mello và Barenstein (2001 cho thấy tác động của phân cấp quản lý NSNNđến
Nhìn chung, phân cấp quản lý NSNN được ủng hộ vìnó có thểcải thiện
quản trị nhà nước.(2)Nghiên cứu củaFisman và Gatti (2002) sử dụng nhiều biến
hiệu suất của khu vực công, nâng cao phúc lợi kinh tế xã hội.Đầu tiên, các
kiểm soát hơn so với De Mello và Barenstein (2001) cho thấy phân cấp nhiệm
nghiên cứulý thuyết thường tập trung vào khía cạnh tăng trưởng kinh tế khi thực
vụ chi NSNNcó tác động mạnh đến hạn chế tham nhũng. (3)Estache và Sinha
hiện phân cấp quản lý NSNNnhư các nghiên cứu của Kim (1995), Davoodi, Xie
(1995) cũng cho rằng phân cấp chi NSNNlàm gia tăng đầu tư cơ sở hạ tầng ở
và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab (1998, 2001a, 2003), Zhang & Zou
CQĐP. (4) Nghiên cứu của Khaleghian (2003) kết luậnphân cấp quản lý
(1997, 1998), Lin và Liu (2000), McNab (2001), DeSai (2003), Lee (2003). Mặc
NSNNtác động mạnh đến kết quả phòng bệnh ở các nước thu nhập thấp.
dù các kết quả nghiên cứu còn có chỗ không thống nhất nhưng đa số các nghiên
(5)Treisman (2002) bổ sung biến về tự chủ để đo phân cấp quản lý NSNN và
cứu cho thấy phân cấp quản lý NSNN đem lại tác động tích cực đến tăng trưởng
cũng có kết luận: phân cấp quản lý NSNNcó mối quan hệ thuận chiều với cơ sở
kinh tế [6].Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giúp ổn định kinh tế vĩ mô nhờ
hạ tầng và ngược chiều với giáo dục và y tế.(6)Nghiên cứu của Huther và Shah
giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dịch vụ, và
(1998) cho thấy phân cấp quản lý NSNNtác động tích cực với chất lượng quản
thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài khóa được thực thi nghiêm
trị nhà nước - được đo bằng: sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình,
ngặt (Shah, 2006a). Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến
công bằng xã hội, cải thiện quản lý kinh tế và giảm tham nhũng. (7)Dreher
5
6
(2006) ước lượng tác động của phân cấp quản lý NSNNđến chất lượng quản trị
Các nghiên cứu này đều cho rằng phân cấp quản lý NSNN nhiều hơn cho CQĐP
nhà nướcvới các biến kiểm soát như GDP, dân số, dân trí. Nghiên cứu này kết
sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo.Đối với tác động của phân
luậnphân cấpquản lý NSNN có tác động mạnhở các nước có thu nhập thấp
cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước, theo hiểu biết của tác giả, cho đến
nhưng không có bằng chứng rõ ràng ở các nước có thu nhập cao. (8) Nghiên cứu
thời điểm hiện nay chỉ có nghiên cứu của Vũ Thanh Thủy và Messaoud
của Andreas P. Kyriacou (2001) đã mở rộng đo lường chất lượng quản trị nhà
Zouikri (2011) là có nghiên cứu tác động của phân cấp nói chung đến quản trị
nước, khi sử dụng thêm biến tham nhũng, chất lượng hành chính và sử dụng
nhà nước, trong đó có sử dụng một biến duy nhất liên quan đến phân cấp quản
nhiều biến kiểm soát hơn, cũng cho thấy phân cấp quản lý NSNN có tác động
lý NSNN là tỷ trọngthu NSĐP trong tổng thu NSNN.
tích cực đến quản trị nhà nước. (9)Kết quả nghiên cứu của Adam và cộng sự
1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN
(2008) khi sử dụng cách tiếp cận 2 bước cũngcho thấy tác động tích cực của
phân cấp đến hiệu quả quản trị nhà nước.
Thứ nhất, các nghiên cứu đi trước cho thấy chiều hướng tác động của
phân cấp quản lý NSNN lên quản trị nhà nước là đa dạng tùy thuộc bối cảnh
Các nghiên cứu ở từng quốc gia:(1) Nghiên cứu của Lorenzo Boetti,
nghiên cứu, vì vậy không thể áp dụng cách thức ngoại suy về tác động của phân
Massimiliano Piacenza và Gilberto Turati (2009) với số liệu ở 262 xã của thành
cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước cho một quốc gia cụ thể. Thứ hai, các
phố Turin (Italia) với các kết luận: (i) khi tự chủ quản lý ngân sách nhiều hơn sẽ
nghiên cứu đi trước cho thấy tác động của phân cấp nguồn thu và phân cấp
làm giảm các khoản chi tiêu không hiệu quả. (ii) Các qui định chặt chẽ về thu và
nhiệm vụ chi đến quản trị nhà nước của CQĐP là cùng chiều nhau. Tuy nhiên,
chi làm tăng hiệu quả chi tiêu. (iii) Trách nhiệm giải trình trong việc thực thi
cũng chưa thể khẳng định điều này trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành
ngân sách có tác động lớn đến hiệu quả chi tiêu của CQĐP. (2)Nghiên cứu của
nhiều cấp.Thứ ba, do thiếu vắng các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản
Adam B. Elhiraika (2007) về Nam Phi, sử dụng dữ liệu 9 tỉnh trong giai đoạn
lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP nên các khuyến nghị chính sách về
1996-2005, cho thấy tác động của phân cấp nguồn thu có tác động khác nhau
phân cấp NSNN là chưa đầy đủ.
đến giáo dục và y tế.
1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam
Các nghiên cứu về Việt Nam thường phân tích các ưu, nhược điểm của hệ
thống phân cấp quản lý NSNN ở từng nội dung phân cấp cụ thể và đưa ra các
CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN
2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN
2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN:Clay
Phân cấp đề cập đến sự chuyển giao quyền và trách nhiệm của CQTƯ cho
G. Wescott (2003), báo cáo của Adam Fforde (2003), nghiên cứu của Jorge
chính quyền bên dưới. Phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc chuyển giao
Matinez – Vazquez (2004), Lê Chi Mai (2006), Bùi Thị Mai Hoài (2009), Vũ
quyền và trách nhiệm liên quan đến quản lý ngân sách của CQTƯ cho CQĐP.
Thành Tự Anh (2011), Tô Thiện Hiền (2012), Lê Toàn Thắng (2013). Các
Theo đó, thuật ngữ phân cấp quản lý NSNN nhấn mạnh đến phân chia nguồn
nghiên cứu khác lại tập trung đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSNN đến
thu, nhiệm vụ chi vàphân chia quyền hạn (bao gồm quyền quản lý và quyền
tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo như các nghiên cứu của:Liv Bjornestad
quyết định) giữa các cấp chính quyền trong quản lý NSNN.
(2009), Nguyễn Hoàng Phương (2008), Phạm Thế Anh (2008), Nguyễn Phi Lân
2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
(2009), Hoàng Thị Chinh Thon và các cộng sự (2010), Mai Đình Lâm (2012).
Dưới góc độ thẩm quyền, có thể phân chia phân cấp quản lý NSNN:
7
8
(1)Tản quyền: là hình thức mà trong đó các cơ quan hành chính đặt tại địa
2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN dựa trên quan điểm lựa chọn công
phương là chi nhánh của CQTƯ.(2) Ủy quyền: là việc CQTƯ chuyển giao
2.2.2.1 Lý thuyết của Tiebout [2, 87, 97]
quyền và trách nhiệm điều hành các hoạt động cho CQĐP. Tuy nhiên, các
Charles. M. Tiebout (1956) đã phát hiện: vì thiếu yếu tố mua bán và cạnh
CQĐP không được độc lập hoàn toàn và phải chịu sự hướng dẫn, kiểm soát của
tranh nên khu vực công không thể cung cấp hàng hóa công ở mức tối ưu như thị
CQTƯ khi thực hiện những nhiệm vụ này.(3) Trao quyền ám chỉ đến việc tạo ra
trường hàng hóa cá nhân. Từ đó Tiebout cho rằng nếu các CQĐP được cung cấp
một đơn vị độc lập với CQTƯ.
hàng hóa công thì sẽ nảy sinh cạnh tranh và đảm bảo cung cấp ở mức tối ưu vì
2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
công chúng có thể “bỏ phiếu bằng chân” (voting by their feet) thông qua việc di
Căn cứ vào các mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền, phân
chuyển đến địa phương khác. Mô hình Tiebout đã giúp hình thành nguyên tắc để
cấp quản lý NSNN bao gồm ba nội dung sau: (1) Xác định quyền hạn và trách
định hướng giao trách nhiệm cung cấp hàng hóa công giữa các cấp chính quyền.
nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu
2.2.2.2. Lý thuyết của Brennan-Buchanan [54, 84, 87]
chuẩn, định mức thu chi NSNN. (2) Phân chia giữa các cấp ngân sách về các
Trái ngược với giả thuyết về chính phủ của Musgrave – Oates, Brennan-
khoản thu, nhiệm vụ chi. (3) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp
Buchanan (1980) xây dựng mô hình chính phủ Leviathan với giả định là tổ chức
chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.
tham lam, ích kỷ.Trong mô hình này, tối đa hóa phúc lợi có thể đạt được nếu các
Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động của hệ thống NSNN, các nội dung của
CQĐP được giao quyền sở hữu các nguồn lực của nền kinh tế.Mô hình này
phân cấp quản lý NSNN bao gồm: (1) Phân cấp nhiệm vụ chi; (2) Phân cấp
không cung cấp nguyên tắc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi nhưng đã đưa ra
nguồn thu ngân sách; (3) Chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền; (4)
giải thích về tác động của các yếu tố thu, chi NSNN đến cải thiện hiệu quả và
Quy định về khả năng đi vay và phát hành nợ của CQĐP.
phúc lợi xã hội.
2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates [67, 74, 83]
Các chỉ tiêu đo lường phân cấp NSNN thường được sử dụng là: tỷ lệ chi
Richard Musgrave (1959) cho rằng chính phủ có ba chức năng: ổn định
tiêu và tỷ lệ thu nhập của CQĐP so với tổng NSNN hoặc với GDP. Mặc dù
kinh tế vĩ mô, tái phân phối thu nhập, phân bổ hiệu quả các nguồn lực. Sự phân
được sử dụng rộng rãi nhưngcác chỉ tiêu này cũng có sự hạn chế là: không cho
chia chức năng của chính phủ cho phép thu hẹp phạm vi phân định trách nhiệm
thấy mức độ tự chủ của CQĐP trong thực hiện các khoản chi tiêu và nguồn thu
chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền. Wallace Oates (1972) đã phát
[12, 63, 79, 100]
triển cách tiếp cận này thành lý thuyết phân cấp quản lý NSNN. Luận điểm nổi
2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước
bật trong lý thuyết của Oates là phân cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi
2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước
toàn xã hội. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave – Oates đã đưa ra
Quản trị nhà nước (governance) là một khái niệm liên quan đến tất cả các
quan điểm phân định các chức năng của chính phủ như sau: (1) Ổn định kinh tế
khía cạnh thực hiện quyền lực thông qua các thể chế chính thức và thể chế phi
vĩ mô nên được giao cho trung ương; (2) Tái phân phối thu nhậpnên được giao
chính thức nhằm quản trị các nguồn lực đã giao cho nhà nước.Chất lượng quản
cho CQTƯ; (3) Phân bổ hiệu quả các nguồn lựcnên giao cho CQĐP
trị nhà nước được xác định bởi tác động của các hoạt động nhà nước đến chất
lượng đời sống của người dân (Huther và Shah, 1998).
9
Ở Việt Nam, chỉ số phản ánh cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là khá gần gũi, phản
10
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSĐP
ánh chất lượng quản trị nhà nước.CPI được đo lường bởi 10 chỉ số[41].Một chỉ số
khác cũng bắt đầu được sử dụng để đánh giá hiệu quả quản trị và hành chính công
cấp tỉnh ở Việt Nam là chỉ số PAPI.Chỉ số này được xây dựng từ góc nhìn của
Ở VIỆT NAM
3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013
Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2004 - 2013 đạt 6,23%.Lạm
người dân đến hiệu quả quản trị và hành chính công của các tỉnh[42].
phát tăng cao:năm 2010, tỷ lệ lạm phát là 11,75% và năm 2011 là 18,13%, năm
2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị
2012 là 6,81% và năm 2013 là 6,04%. Về thu NSNN, qui mô thu NSNN bình
nhà nước
quân giai đoạn 2004 -2013 đạt 24,9% GDP. Về chi NSNN, tổng chi NSNN bình
2.4.2.1. Tác động tích cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước
quân giai đoạn 2004-2013 đạt mức bình quân 29,0% so với GDP. Về cơ cấu, chi
Thứ nhất, CQĐP sẽ dễ dàng đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của dân chúng,
NSNN đã thay đổi theo hướng giảm dần tỷ trọng chi đầu tư phát triển, tăng chi
đặc biệt là khi việc cung cấp dịch vụ và hàng hóa công được tài trợ bởi những
thường xuyên.
khoản thuế thu từ người dân địa phương(Oates, 1999). Thứ hai, phân cấp cải
3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam
thiện hành vi và thái độ của các chính trị gia ở địa phương(Bardhan và
3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP
Mookherjee, 2006).Thứ ba,phân cấp quản lý NSNNthúc đẩy sự tham gia, công
3.2.1.1. Phạm vi chi tiêu của các cấp ngân sách địa phương
bằng xã hội, cải thiệnquản lý kinh tế, gia tăng minh bạch, giảm tham nhũng, chất
Phạm vi chi chi tiêu của NSĐP:
lượng thể chế và chất lượng quản trị nhà nước (Huthervà Shah, 1998; Kyriacou
Ngân sách địa phương chịu trách nhiệm chính và có xu hướng tăng lên
vàSagales, 2009; Mello, L.,2011).Thứ tư, phân cấp quản lý NSNN là điều kiện
trong cung cấp các dịch vụ công cơ bản.Xem xét tỷ trọng chi thường xuyên theo
để CQĐP nỗ lực, thậm chí là phá rào trong thực thi chính sách của trung ương
từng lĩnh vực trong tổng chi NSĐP cũng cho thấy giáo dục, y tế, sự nghiệp kinh
để đạt được các mục tiêu của mình.
tế và quản lý hành chính là các lĩnh vực chiếm tỷ trọng chi lớn nhất.
2.4.2.2. Tác động tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước
Phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã
Một là, cạnh tranh thuế có thể làm cho thuế, hoặc là chi tiêu côngsẽbịđẩy
Phân cấp ngân sách giữa các cấp CQĐP có đặc điểm: Một là, phân cấp
xuống dưới mức tối ưuxã hội(Oates, 1999; Cai, Treisman, 2005) [69]. Hai là,
cho cấp huyện, xã còn hạn chế: Mặc dù mức độ phân cấp chi ngân sách cho
Oates(1985)cho rằngphân cấp quản lý NSNN nhiều hơn sẽ dẫn đếnsự tổn thất do
cấp huyện có xu hướng tăng lên nhưng chi ngân sách cấp huyện vẫn chỉ chiếm
gia tăng qui mô và chi phí hành chính củachính phủ. Ba là,tham nhũng có thể
gần 40% trong tổng chi NSĐP, chi ngân sách cấp tỉnh vẫn chiếm hơn 60%
tăng lên khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là đối với các nước
NSĐP. Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP như sau: (1) Phân cấp nhiệm
đang phát triển (Tanzi, 1995b).
vụ chi đầu tư từ nguồn vốn đầu tư trong cân đối:các tỉnh nghèo chủ yếu được
giao nhiệm vụ chi này cho ngân sách cấp tỉnh; các địa phương có trình độ phát
triển kinh tế khá đã giao nhiệm vụ chi đầu tư cho cả 3 cấp khá xãrõ ràng và chi
tiết.(2) Nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêuchủ yếu được giao
cho cấp tỉnh đối với các chương trình hỗ trợ chung. (3) Phân cấp nhiệm vụ chi
thường xuyêncho y tế: có 15 địa phương giao toàn bộ nhiệm vụ chi này cho ngân
11
12
sách cấp tỉnh, không phân cấp cho huyện, xã. 16 địa phương phân cấp cho cả
một số nhiệm vụ chi được đánh giá là thiếu hiệu quả: giao trách nhiệm chi bảo
cấp tỉnh và huyện 26 địa phương phân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả 3 cấp tỉnh,
đảm xã hội, chi trợ giá, chi dân số và kế hoạch hóa gia đình, chi cho đào
huyện, xã. 6 địa phương phân cấp cho ngân sách tỉnh và xã, không phân cấp cho
tạo.(5)Thiếu cơ chế đảm bảo phân bổ hiệu quả ngân sách nhà nước của các cấp
huyện. (4) Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên cho giáo dục, đào tạo:đa số các
CQĐP.
địa phương giao cho ngân sách huyện nhiệm vụ chi cho giáo dục trung học cơ
3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP
sở; tiểu học, mầm non, bổ túc văn hóa.Giáo dục trung học phổ thông, giáo dục
3.2.2.1. Phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách địa phương
thường xuyên được giao cho ngân sách cấp tỉnh.Có nhiều địa phương thực hiện
Phân chia nguồn thu cho ngân sách địa phương
chia sẻ trách nhiệm giữa cấp tỉnh và huyện trong chi cho giáo dục trung học phổ
Các khoản thu NSĐP được hưởng 100%:(1)Nguồn thu từ nhà, đất:
thông, bổ túc văn hóa tiểu học.Đặc biệt, Trà Vinh là địa phương không phân cấp
Tổng thu từ đất đai trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp có sự sụt
cho cấp huyện, xã nhiệm vụ chi này.Nhiệm vụ chi cho đào tạo được tập trung
giảm từ 26,7% năm 2004 xuống còn 19,2% năm 2012 do phụ thuộc vào khoản
giao cho ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm chi cho trung tâm dạy
thu tiền sử dụng đất. Khoản thu này được phân cấp cho cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã
nghề và các hình thức bồi dưỡng, đào tạo ngắn hạn khác, không phân cấp cho
với xu hướng dành nhiều cho ngân sách tỉnh và cấp huyện.(2)Lệ phí trước
ngân sách xã. Hai là, tính minh bạch, rõ ràng trong giao nhiệm vụ chi cho các
bạ:chiếm bình quân khoảng 4% thu NSĐP, thường được phân cấp cho cấp
cấp NSĐP vẫn chưa cao.Việc phân định không rõ ràng trách nhiệm chi tiêu
huyện hưởng 100%, trong đó lệ phí trước bạ nhà đất thường được phân cấp cho
giữa các cấp ngân sách có thể làm giảm hiệu quả chi tiêu, đặc biệt khi các cấp
ngân sách cấp xã.(3)Thuế môn bài: có số thuchưa đến 1% thu NSĐP: ngân sách
CQĐP phải phối hợp với nhau cùng thực hiện một nhiệm vụ chung.
xã được hưởng thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh;cấp huyện, tỉnh được
3.2.1.2. Tự chủ của các cấp CQĐP trong quản lý và quyết định chi tiêu
hưởng các bậc thuế môn bài còn lại.(4)Phí và lệ phí:có tới hơn 290 loại phí và lệ
Tự chủ của các cấp CQĐP có đặc điểm: (1) các cấp CQĐP không có thẩm
quyền ban hành các chế độ, chính sách chi NSNN mà chỉ có trách nhiệm thực
phí với số thu chiếm khoảng hơn 4% trong tổng thu NSĐP và được phân cấp
giữa các cấp NSĐP theo hướng cấp nào thu thì ngân sách cấp đó hưởng.
thi và tuân thủ. (2)đối với chi thường xuyên NSNN, các địa phương được chủ
Các nguồn thu NSĐP hưởng theo tỷ lệ phần trăm:(1)Thuế TNDN của
động trong lập dự toán, tổ chức thực hiện, nhưng vẫn lệ thuộc vào cấp trên.
doanh nghiệp hạch toán toàn ngành cần chuyển thành khoản thu phân chia giữa
(3)Đối với chi đầu tư phát triển,các địa phương được toàn quyền phân bổ kế
NSTƯ và NSĐP do đây là các khoản thu được nhiều địa phương đóng góp.
hoạch vốn và giao vốn đầu tư tới từng dự án.
(2)Thuế TTĐB:nên chuyển thành khoản thu NSTƯ hưởng 100% do việc sản
Phân cấp trách nhiệm chi tiêu ở các cấp CQĐP đang gặp một số vấn đề: (1)
xuất các hàng hóa thuộc diện chịu thuế TTĐB thường tập trung trên một số địa
có sự không tương xứng giữa nhiệm vụ chi và nguồn thu được giao. Đây là hệ
phương nhất định trong khi việc tiêu dùng lại được thực hiện ở nhiều địa bàn
quả của việc tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi các dịch vụ công cho các cấp
khác nhau.(3)Thuế TNCN, nên xếp vào nguồn thu NSTƯ hưởng 100% do đặc
CQĐP trong khi nguồn thu vẫn mang tính tập trung. (2)Bất bình đẳng vùng hay
điểm của nguồn thu này.
mất cân đối ngân sách theo chiều ngang là cao. (3) Thiếu rõ ràng và chồng lấn
Phân chia nguồn thu giữa các ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã
trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã.Tình trạng một
Xét về qui mô, các địa phương có xu hướng tăng cường nguồn thu cho
nhiệm vụ chi được giao đồng thời cho cả ba cấp CQĐP là phổ biến.(4)Phân cấp
ngân sách cấp tỉnh và giảm nguồn thu ngân sách cấp huyện bằng cách giảm các
13
14
khoản thu ngân sách tỉnh và ngân sách huyện hưởng 100%, gia tăng các khoản
yếu vào khoản bổ sung mục tiêu để đáp ứng các nhu cầu đầu tư trên địa bàn dẫn
thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện. Các
đến không chủ động về nguồn vốn.
địa phương có mức độ chủ động về ngân sách cao có xu hướng tập trung nguồn
3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương
thu NSĐP cho chính quyền cấp tỉnh, trong khi các địa phương có mức độ chủ
Vay nợ của CQĐP cho thấy một số vấn đề như sau: (1)tồn tại cơ chế xin –
động về ngân sách thấp, phụ thuộc vào NSTƯ lại có xu hướng phân cấp nguồn
cho trong vay nợ. Trong nhiều trường hợp, vay nợ của CQĐP lại dùng trả nợ đọng
thu nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới.
trong đầu tư XDCB.(2) Phạm vi vay nợ chưa bao quát hết nghĩa vụ trả nợ của địa
Đánh giá về mức độ tự chủ về nguồn thu NSĐP cho thấy mức độ tự chủ đã
phương. (3) Thiếu rõ ràng về người chịu trách nhiệm cuối cùng cho các khoản nợ.
giảm đi rõ rệt qua các năm. Mức độ tự chủ về nguồn thu ngân sách cấp tỉnh có xu
(4) Nhiều địa phương thành lập các quĩ đầu tư phát triển địa phương nhằm huy
hướng cải thiện trong khi đối với ngân sách của cấp huyện lại có xu hướng giảm
động nguồn lực cho đầu tư phát triển. (5) Theo qui định nguồn trả nợ gốc và lãi
dần qua các năm. Ngay cả đối với các địa phương có mức độ tự chủ về nguồn thu
được đảm bảo từ ngân sách cấp tỉnhtheo đó có nguy cơ tạo ra một khoản thâm hụt
của ngân sách cấp huyện cao nhất cũng chỉ đảm bảo được khoảng 60% nhu cầu
trong tương lai do phải dành một phần ngân sách hiện tại để trả nợ.
chi ngân sách cấp huyện như Bến Tre, Tây Ninh, Bình Dương, Đà Nẵng.
3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam
3.2.2.2. Quyền quyết định của các cấp CQĐP đối với các khoản thu
Phân cấp quản lý NSĐP đã có những ưu điểm sau:Một là, xu hướng phân
Tương tự như phân cấp chi ngân sách, về nguyên tắc các cấp CQĐP
cấp quản lý NSNN cho các cấp CQĐP đang ngày càng mạnh. Hai là, cấp tỉnh đã
không có quyền ban hành các chính sách, chế độ thu khác với các chính sách,
được giao quyền tự chủ khá lớn trong quản lý NSĐP.Ba là, việc phân định các
chế độ thu mà nhà nước trung ương đã ban hành. Tuy nhiên trên thực tế, CQĐP
nhiệm vụ chi tiêu, đặc biệt là các nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho các cấp
có thể tác động đến một số nguổn thu nhất định. Do đó, trong tương lai, có thể
NSĐP đã đảm bảo sự phù hợp về "phạm vi lợi ích" của các dịch vụ công cung cấp
tăng quyền quyết định nhiều hơn cho CQĐP đối với các nguồn thu này bằng
bởi CQĐP. Bốn là, phân cấp các nguồn thu cho các cấp NSĐP là tương đối phù
cách cho phép các CQĐP được tự quyết định thuế suất trong phạm vi khung qui
hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu xét theo tiêu chuẩn hiệu quả và công
định của trung ương.
bằng. Năm là, số bổ sung giữa các cấp ngân sách đã góp phần cải thiện tình trạng
3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương
mất cân bằng ở các cấp NSĐP theo chiều dọc và cả chiều ngang. Sáu là, phân cấp
Qui mô bổ sung cho NSĐP có xu hướng tăng mạnh qua các năm phản ánh
quản lý NSNN đã góp phần tăng cường kỷ luật tài khóa.
mục tiêu hỗ trợ cho các địa phương đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi được
Các hạn chế của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP:Thứ nhất, mất cân
giao. Tương tự như NSĐP, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã cũng phụ
bằng ngân sách theo cả chiều dọc và chiều ngang ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã.
thuộc chủ yếu vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh và có xu hướng
Thứ hai, phân cấp các nhiệm vụ chi ngân sách còn chồng lấn, chưa rõ ràng,
tăng lên trong những năm gần đây. Hệ thống bổ sung ngân sách hiện nay cũng
minh bạch và chưa hiệu quả. Thứ ba, giao một số nguồn thu cho các cấp NSĐP
bộc lộ một số vấn đề cần cân nhắc xem xét: (1)các cấp huyện, xã quá phụ thuộc
cũng chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu. Thứ tư, bổ sung ngân
vào số bổ sung ngân sách của cấp trên, điều này sẽ dẫn đến hiện tượng trông
sách giữa các cấp NSĐP gia tăng dẫn đến sự lệ thuộc, trông chờ, ỷ lại vàp ngân
chờ, ỷ lại. (2)Hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách hiện nay vẫn còn
sách cấp trên.Thứ năm, phạm vi vay nợ chưa bao quát hết nghĩa vụ trả nợ của
dựa vào các chỉ tiêu, yếu tố đầu vào. (3)Các địa phương nghèo trông chờ chủ
CQĐP, giới hạn vay nợ mặc dù được xác lập nhưng chưa gắn kết với kỷ luật tài
15
16
của 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2004 đến năm 2012.
khóa của NSĐP.
CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA
Dữ liệu về GDP, vốn đầu tư ngoài nhà nước, dân số, tỷ lệ chết của trẻ
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSĐP ĐẾN QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC
dưới 1 tuổi của các địa phương là số liệu thống kê của Tổng cục thống kê Việt
CỦA CQĐP Ở VIỆT NAM
Nam trong giai đoạn từ 2004 -2012, riêng dân số và tỷ lệ chết của trẻ dưới 1 tuổi
4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm
Các lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã chỉ ra: giao
nhiệm vụ chi cho CQĐP sẽ giúp cung cấp hàng hóa công cộng địa phương hiệu
quả hơn, gia tăng minh bạch, giảmtham nhũng, chi phí giao dịch thấp hơn. Vì
vậy các giả thuyết đầu tiên của chúng tôi là như sau:Giả thuyết 1a:phân cấp chi
ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của
CQĐP;Giả thuyết 1b:Phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tiêu
cực đến thực thi thể chế của CQĐP; Giả thuyết 1c: Phân cấp chi ngân sách
nhiều hơn sẽ có tác động tiêu cực đến hiệu suất bộ máy hành chính.
Việc trao quyền sở hữu các nguồn thu cho CQĐP nhằm đảm bảo khả
năng tài trợ cho các nhiệm vụ chi khi thiết kế hệ thống phân cấp quản lý NSNN
sẽtạo ra động lực, thúc đẩy CQĐP cung cấp hiệu quả dịch vụ công, tiết kiệm chi
phí hành chính, giảm tham nhũng (Oates, 1999; Fisman và Gatti, 2002). Tuy
nhiên, nhiều nghiên cứu về các nước đang phát triển cũng cho thấy phân cấp
làm suy yếu các hoạt động giám sát, kiểm soát của các cơ quantrung ương,qua
đótạo cơ hội chotham nhũng(Tanzi,1995b).Đặc biệt, động cơ tham nhũng sẽ
càng cao hơn ở các địa phươngnghèo hơn, trình độ dân trí thấp hơn.Do đó, các
giả thuyết tiếp theo của chúng tôi là:Giả thuyết 2a: mức độ tự chủ ngân sách có
tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP;Giả thuyết 2b: mức độ
tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến thực thi thể chế ở CQĐP; Giả thuyết
2c: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến hiệu suất hành chính ở
CQĐP.
4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến
4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu
Dữ liệu về phân cấp quản lý NSNN là số liệu công khai quyết toán NSĐP
của các địa phương là của năm 2005 và 2007– 2012.
Dữ liệu về quản trị nhà nước của các CQĐP là dữ liệu PCI Việt Nam –
Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh từ năm 2006 -2012.Dữ liệu PCI Việt Nam
được xây dựng từ kết quả phỏng vấn gần 10.000 doanh nghiệp.
4.2.2. Mô tả biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Theo cách đo lường phân cấp quản lý NSNN của IMF, luận án sử dụng tỷ
lệ chi tiêu NSĐP và chi tiêu theo phân cấp của chính quyền cấp tỉnh, chi tiêu của
chính quyền cấp huyện theo GDP của địa phương để phản ánh mức độ phân cấp
giữa các địa phương. Luận án sử dụng tỷ lệ thu ngân sách theo phân cấp của
NSĐP so với chi thường xuyên NSĐP, tỷ lệ thu ngân sách theo phân cấp của
ngân sách cấp tỉnh so với chi thường xuyên của cấp tỉnh và tỷ lệ thu ngân sách
theo phân cấp của ngân sách cấp huyện so với chi ngân sách huyện để phản ánh
mức độ tự chủ hay mức độ mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc của ngân
sách các cấp CQĐP.
4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP
Hiệu quả cung cấp dịch vụ công được đánh giá: đào tạo lao động và tỷ
suất chết của trẻ dưới 1 tuổi. Các giá trị cao hơn của biến đào tạo lao động đại
diện cho việc cung cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn. Giá trị thấp hơn của biến tỷ
suất chết của trẻ đại diện cho việc cung cấp dịch vụ y tế tốt hơn.Chất lượng thể
chế của CQĐP được đánh giá: tham nhũng, minh bạch, bảo vệ quyền sở hữu đất
đai. Đối với hiệu suất của bộ máy hành chính, chúng tôi lựa chọn chỉ số chi phí
thời gian làm đại diện. Các chỉ số nói trên là chỉ số phụ của PCI Việt Nam từ
năm 2006-2012, trong đó giá trị cao hơn của các biến đại diện phản chất lượng
cao hơn trong quản trị nhà nước của CQĐP.
4.2.4. Các biến kiểm soát
Chúng tôi sử dụng biến dân số để kiểm soát đặc điểm qui mô dân cư các
17
18
địa phương với số liệu thống kê về dân số và việc làm của Tổng cục thống kê từ
được hiện tượng nội sinh tiềm ẩn do hiện tượng tác động đồng thời và do bỏ sót
năm 2005-2012.Biến năng động của lãnh đạo địa phương được sử dụng để phản
biến.Để khắc phục tồn tại này, Arellano và Bond (1991) đề nghị giải pháp dùng
ánh sự khác biệt về mức độ tự chủ, sáng tạo trong quản lý hành chính của các
mô hình GMM sai phân (Difference Generalized Method of Moment - GMM).
CQĐP.Tương tự như như Fisman và Gatti (2000), chúng tôi kiểm soát trình độ
Tuy nhiên Blundell và Bond (1998) cho rằng khi biến phụ thuộc có giá trị tương
dân trí của địa phương bằng tỷ lệ biết chữ trong tổng số người trên 15 tuổi theosố
quan cao giữa giá trị hiện tại và giá trị của thời kỳ trước đó với số thời kỳ là
liệu thống kê về dân số và việc làm của Tổng cục thống kê. Chúng tôi cũng sử
không quá dài thì mô hình GMM (1991) là không hiệu quả, các biến công cụ sử
dụng biến qui mô khu vực tư được suy ra từ tỷ lệ giữa vốn đầu tư ngoài nhà nước
dụng được đánh giá là không đủ mạnh. Blundell và Bond (1998) đã mở rộng mô
và GDP để phản ánh độ mở về nguồn lực tư nhân của nền kinh tế địa phương.
hình GMM (1991) với việc xem xét đồng thời hệ thống hai mô hình: (i) mô hình
4.3. Phương pháp nghiên cứu
cơ bản sử dụng biến công cụ là các biến trễ của sai phân bậc nhất các biến giải
4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh:
thích và (ii) mô hình sai phân sử dụng biến công cụ là các biễn trễ của biến giải
Trong hồi qui dữ liệu bảng, ba phương pháp được sử dụng phổ biến nhất
là mô hình ước lượng bình phương bé nhất (Pood OLS), mô hình tác động cố
thích (biến giải thích bao gồm cả biến trễ của biến phụ thuộc). Vì vậy mô hình
GMM (1998) hay mô hình GMM –system sẽ được sử dụng.
định (FE- Fixed Effect) và mô hình tác động ngẫu nhiên (RE- Random
Để kiểm định tính phù hợp của mô hình GMM, hai kiểm định Sargan
Effect).Như Mello và Barenstein (2001), Kyriacou (2001) luận ánsử dụng mô
hoặc Hansen về giới hạn xác định quá mức (Overidentification) và kiểm định
hình hồi qui đơn giản :
Arellano- Bond cho hiện tượng tự tương quan được sử dụng.
ݕ,௧
= ߙ
+
ߙଵ ܺ,௧
+ ߙଶ ܼ,௧
+ ݑ,௧ (4.1)
Biến ݕ,௧ là chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP i;Biến ܺ,௧ đo lường
phân cấp quản lý NSĐPi;Biến ܼ,௧ là biến kiểm soát;u୧ là sai số ngẫu nhiên.
4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm
4.4.1. Mô tả thống kê
Dữ liệu thống kê cho thấy: Chi của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách
Để xác định mô hình hồi qui nào là phù hợp nhất trong 3 cách nói trên,
cấp huyện lần lượt là 32%, 15%, 13% GDP của địa phương. Mức độ mất cân đối
chúng tôi sử dụng kiểm định Lagrangian Multiplier - LM test (Breusch và
theo chiều dọc phản ánh mức độ tự chủ của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh và ngân
Pagan, 1980) để lựa chọn giữa mô hình POLS hay RE. Tiếp theo, nếu kết quả
sách cấp huyện là: 0.92, 0.58 và 0.3. Điều này cho thấy mặc dù trung ương thực
của LM test bác bỏ giả thuyết Ho, chúng tôi chọn RE và tiếp tục sử dụng kiểm
hiện phân cấp nguồn thu khá mạnh cho NSĐP nhưng tại các địa phương mức độ
định Hausman (Hausman, 1978) để so sánh mô hình RE và FE và đưa ra mô
phân cấp là thấp hơn nhiều.
hình thích hợp. Trên cơ sở mô hình hồi qui lựa chọn, tiếp tục thực hiện kiểm
Phân tích tương quan cho thấy: ngoại trừ tương quan giữa các các biến
định Wald cho phương sai thay đổi nếu mô hình FE được lựa chọn và kiểm định
phân cấp NSNN, hệ số tương quan của các biến độc lập là khá thấp (nhỏ hơn
Wooldridge (Wooldridge 2002) cho hiện tượng tự tương quan.Mô hình lựa chọn
0.5) nên ít có khả năng xảy ra hiện tượng đa cộng tuyến (Multicolinearity) khi
gặp hiện tượng tự tương quan hay phương sai thay đổi sẽ được khắc phục bằng
thực hiện hồi qui với các biến này. Tuy nhiên, hệ số tương quan giữa các biến
phương pháp hiệu chỉnh sai số (robust s.e).
phân cấp NSNN là cao (trên 0.8), làm nảy sinh hiện tượng đa cộng tuyến nếu sử
4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động:
dụng đồng thời các biến phân cấp NSNN trong mô hình hồi qui. Để khắc phục
Có một điểm yếu của các mô hình hồi qui OLS, RE, FE là chưa xử lý
điều này chúng tôi sẽ ước lượng tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản
19
20
trị nhà nước theo từng biến phân cấp quản lý NSNN riêng lẻ. Hơn nữa, để xác
độngcòn cho thấy phân cấp chi cho ngân sách huyện và vốn đầu tư tư nhân cũng
định đa cộng tuyến giữa các biến độc lập còn lại có tồn tại hay không, chúng tôi
có tác động âm đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai.Tác động đến minh
sử dụng kiểm định phóng đại phương sai (VIF) để kiểm tra. Kết quả cho thấy tất
bạch:Mô hình hồi qui tĩnh và động đều cho thấy phân cấp thu NSĐP và phân cấp
các các hệ số đều nhỏ hơn 10 phản ánh hiện tượng đa cộng tuyến không xảy ra
thu ngân sách huyện có tác động dương đến minh bạch. Kết quả này cho thấy khi
trong bộ số liệu nghiên cứu (Kennedy, 1992)
các cấp CQĐP được giao nhiều nguồn thu hơn sẽ tạo ra động cơ thúc đẩy các cấp
4.4.2. Kết quả hồi qui
CQĐP cải thiện tính minh bạch trong các hoạt động quản lý nhà nước.
4.4.2.1 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến cung ứng dịch vụ công
4.4.2.2 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến hiệu suất bộ máy hành chính
Tác động đến cung ứng dịch vụ đào tạo lao động: (1) phân cấp quản
Cả hai mô hình hồi qui tĩnh và động cùng cho thấy năng động của CQĐP
lý thu, chi NSĐP, phân cấp quản lý thu ngân sách huyện, sự năng động của
và trình độ dân trí có tác động dương đến chỉ số chi phí thời gian. Tuy nhiên
CQĐP, trình độ dân trí có tác động dương đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào
trong khi mô hình tĩnh cho thấy phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh có tác động âm
tạo lao động của địa phương; (2) dân số có tác động không rõ nét đến đào tạo
và phân cấp thu ngân sách cấp tỉnh có tác động dương đến chỉ số chi phí thời
lao động; (3) các biến còn lại không có tác động đến đào tạo lao động.Tác động
gian thì mô hình động chỉ cho thấy phân cấp thu NSĐP nói chung có tác động
đến cung ứng dịch vụ y tế: (1)phân cấp chi và phân cấp thu NSĐP, phân cấp
dương đến chỉ số chi phí thời gian, các biến về phân cấp ngân sách còn lại
chi ngân sách huyện có tác động âm đến tỷ suất chết của trẻ phản ánh tác động
không có tác động đến chỉ số chi phí thời gian.
tích cực của phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP đến chất lượng cung cấp
4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm
dịch vụ y tế; (2) mô hình động còn cho thấy sự tác động của biến dân trí so với
4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm
mô hình tĩnh.
4.4.2.2 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến thực thi thể chế
Thứ nhất, kết quả ước lượng các mô hình cho thấy phân cấp chi NSĐP
có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP. Tuy nhiên, có sự
Tác động đến chi phí không chính thức: phân cấp chi NSĐP và phân cấp
khác nhau giữa tác động của phân cấp chi ngân sách cấp huyện đến giáo dục và
thu NSĐP đều có tác động âm đến chỉ số chi phí không chính thức của các địa
y tế.Thứ hai, phân cấp chi ngân sách cho các cấp CQĐP có tác động tiêu cực
phương. Tuy nhiên, khác với mô hình tĩnh, mô hình động không cho thấy bằng
đến thực thi thể chế ở CQĐP qua hai biến đại diện là chi phí không chính thức
chứng về tác động của phân cấp ngân sách cấp tỉnh và phân cấp ngân sách huyện
và khả năng tiếp cận và sở hữu đất đai của doanh nghiệp; trong khi không có cơ
đến chỉ số chi phí không chính thức.Bên cạnh đó, mô hình hồi qui động lại cho
sở khẳng định mối quan hệ tương tự đối với biến đại diện là minh bạch. Thứ ba,
thấy tác động âm của vốn tư nhân đến chỉ số chi phí không chính thức. Điều này
mức độ tự chủ ngân sách có tác động thuận chiều với cung cấp dịch vụ công.
đã giải thích sự ảnh hưởng đến chỉ số chi phí không chính thức từ phía cầu: khi
Đối với tác động của tự chủ ngân sách đến thực thi thể chế thì kết quả cho thấy
dòng vốn tư nhân đầu tư càng nhiều thì cơ hội cho việc nảy sinh các chi phí
mức độ tự chủ ngân sách có tác động tiêu cực đến chỉ số chi phí không chính
không chính thức càng cao. Tác động đến tiếp cận và sở hữu đất đai: phân cấp
thức và chỉ số tiếp cận, sở hữu đất đai trong khi lại có tác động tích cực đến chỉ
chi NSĐP, phân cấp thu NSĐP, phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh và dân số đều có
số minh bạch của địa phương. Thứ tư, nghiên cứu này của sẽ tốt hơn khi các chỉ
tác động âm đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai; năng động của CQĐP có tác
số đo lường chất lượng QCĐP được phản ánh từ góc độ người dân. Hạn chế này
động dương đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai. Ngoài ra, mô hình hồi qui
có thể là gợi ý cho các nghiên cứu tiếp theo.
21
4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN
Kết quả nghiên cứu đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý
NSĐP trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành nhiều cấp ở một số điểm sau:
(1) Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSNN có tác động khác
nhau theo từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP.
22
tương xứng giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi giao cho các cấp chính quyền. Bốn
là, phân cấp quản lý NSNN phải đi liền với minh bạch tài khóa. Năm là, phân
cấp quản lý NSNN phải gắn với tăng cường kiểm tra, kiểm soát.
5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Thứ nhất, từng bước xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách. Thứ
(2) Khẳng định tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp
hai, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp NSĐP.
hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả cũng phù hợp với
Thứ ba, trao quyền tự chủ nhiều hơn trong thẩm quyền quyết định và quản lý
trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp.
các nguồn thu cho CQĐP. Thứ tư, xây dựng một hệ thống bổ sung ngân sách
(3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị
giữa các cấp chính quyền hiệu quả và minh bạch.Thứ năm, tăng trách nhiệm
nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp theo từng nhiệm vụ chi được
của CQĐP đối với các khoản vay nợ và kiểm soát qui mô nợ.
giao cho từng cấp CQĐP, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với
5.2. Các khuyến nghị đổi mới phân cấp quản lý ngân sách địa phương
chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp.
5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách
4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam
Theo McLure và Martinez-Vazquez (2003), giao trách nhiệm chi tiêu cho
(1) Nên giao nhiệm vụ chi nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới trong việc
các cấp chính quyền cần tuân thủ những nguyên tắc sau: (1) Phải tuân thủ tiêu
thực hiện cung cấp các dịch vụ công. (2) Cải thiện mất cân bằng ngân sách theo
chuẩn hiệu quả. (2) Các nhiệm vụ chi tiêu cho tái phân phối và ổn định vĩ mô
chiều dọc bằng cách phân cấp nguồn thu phù hợp với nhiệm vụ chi, hoặc giảm
nên giao cho CQTƯ. (3) Phân cấp nhiệm vụ chi một cách linh hoạt. (4) Giao
bớt các trách nhiệm chi tiêu, hoặc thực hiện đồng thời cả hai hướng. (3) Gia tăng
nhiệm vụ chi phải rõ ràng và ổn định.Theo đó, các khuyến nghị về phân cấp
tính tự chủ ngân sách cho CQĐP bằng cách trao cho CQĐP nhiều hơn về thẩm
nhiệm vụ chi như sau:Thứ nhất, xác định những nhiệm vụ chi cốt lõi, tối thiểu
quyền quyết định. (4) Cần có cơ chế kiểm soát chi tiêu mạnh hơn, đồng thời cải
bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư mà các cấp CQĐP phải thực hiện.
thiện năng lực của bộ máy hành chính ở các cấp CQĐP.
Thứ hai, chuyển về NSTƯ nhiệm vụ chi đảm bảo công bằng xã hội. Thứ ba,
cần phân định rõ, tránh hiện tượng chồng lấn trong giao trách nhiệm chi tiêu
CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
giữa các cấp CQĐP.Thứ tư, gia tăng sự tự chủ cho CQĐP về quyền quyết định
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
các khoản chi tiêu, phân bổ nguồn lực và sử dụng nguồn lực. Thứ năm, qui
5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐPtrong giai đoạn tới
5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một là, phân cấp quản lý NSNN phải mang tính hệ thống và cần được đặt
trong mối quan hệ với phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Hai là, gia tăng
trách nhiệm của các cấp CQĐP trong quản lý NSNN. Ba là, giảm mức độ mất
cân bằng ngân sách nhà nước ở các cấp CQĐP theo chiều dọc hay đảm bảo sự
trách nhiệm tốt hơn đối với các khoản chi tiêu ở các cấp CQĐP. Thứ sáu, phân
cấp rõ ràng nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã
và có cơ chế kiểm soát qui mô đầu tư của các cấp CQĐP nhằm hạn chế tình
trạng vi phạm kỷ luật tài khóa.
5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách
Theo Martinez-Vazquez và Boex (2001) nguồn thu giao cho địa phương
cần đảm bảo một số nguyên tắc: (1) giao nguồn thu gắn với lợi ích thu
23
24
được;(2)các nguồn thu của địa phương phải có cơ sở thuế phân phối đồng đều
(1)Cần khẳng định việc vay nợ của CQĐP là cần thiết để đầu tư phát
giữa các địa phương; (3) các nguồn thu phân cấp cho địa phương phải hạn chế
triển. Theo đó, Luật ngân sách 2015 quy định ngân sách địa phương được bội
được tình trạng cạnh tranh thuế giữa các địa phương;(4) giao thuế cho địa
chi là hợp lý. (2) Qui trách nhiệm vay vốn cho các địa phương một cách rõ ràng.
phương phải không gây những chi phí quản lý và tuân thủ không đáng có; (5)
(3) Duy trì giới hạn nợ ở mức an toàn bằng các qui định cụ thể về giới hạn vay
các sắc thuế địa phương cần có cơ sở thuế ổn định;(6), thuế địa phương phải rõ
nợ của CQĐP dựa trên khả năng trả nợ. (5) Xác định rõ phạm vi và cách thức
ràng, minh bạch.
ứng xử đối với các khoản nợ không tính trong vay nợ của CQĐP theo luật định
Việc đổi mới phân cấp nguồn thu cho các cấp CQĐP: Thứ nhất, điều
chỉnh phương thức chia sẻ thuế GTGT cho ngân sách các địa phương: phân chia
như hiện nay.
5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác
thuế GTGT theo dân số có tính tới hệ số về sức mua/chi tiêu của từng địa
(1) Thực hiện phương thức lập ngân sách theo khuôn khổ trung hạn. (2)
phương. Chuyển khoản thu thuế TNDN các đơn vị hạch toán toàn ngành thành
Áp dụng phương thưc lập dự toán, phân bổ ngân sách gắn với kết quả công việc.
khoản thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP nhằm đảm bảo tính công bằng.Thứ
(3) Cải thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công. (4) Cải thiện tính minh
hai, chuyển thuế TTĐBthành khoản thu NSTƯ hưởng 100%.Thứ ba, tăng các
bạch trong qui trình ngân sách; tăng cường trách nhiệm giải trình.
khoản thu ngân sách cấp huyện, xã được hưởng 100%. Chuyển các khoản thu
thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa ngân
KẾT LUẬN
sách tỉnh, huyện, xã. Thứ tư, hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí: xây dựng mức thu
Luận án đã phân tích thực trạng phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi và các
theo hướng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật về phí, lệ phí để thay
nội dung liên quan đến hệ thống phân cấp quản lý NSĐP; đánh giá tác động của
thế cho Pháp lệnh phí, lệ phí hiện hành. Thứ năm, tăng quyền quyết định đối
phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP. Trên cơ sở các phát
với nguồn thu cho CQĐP. Về lâu dài, nên ban hành một danh mục các nguồn
hiện của chương 3 về ưu, nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP hiện
thu cố định, mang tính bắt buộc và một danh mục các 'nguồn thu mở” mang tính
nay và tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước CQĐP, luận
địa phương, theo nghĩa các CQĐP được tự do lựa chọn và quyết định thuế suất
án đã đưa ra các khuyến nghị về phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt
hay mức thu. Thứ sáu, cải thiện kiểm tra, giám sát, tăng sự tham gia của người
Nam.
dân và các tổ chức xã hội vào quá trình quản lý nguồn thu ở các cấp CQĐP.
5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền
Thứ nhất, xác định quy mô ngân sách dùng để bổ sung cho các địa
phươngtheo công thức định sẵn. Thứ hai, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các
nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu. Thứ ba, nghiên cứu cơ chế chuyển giao
ngược từ các địa phương có nguồn thu tốt, thặng dư ngân sách ngay trong thời
kỳ ổn định về ngân sách trung ương. Thứ tư, cần hạn chế tình trạng các địa
phương ỷ lại nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên.
5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương
- Xem thêm -
.PDF 
12 
915 
73 
