Tài liệu Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM NGỌC HUYỀN CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM NGỌC HUYỀN CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG MÃ SỐ: 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS. TS. Lưu Kiếm Thanh 2. PGS. TS. Nguyễn Bá Chiến HÀ NỘI - 2017 CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” là công trình do chính tôi nghiên cứu và thực hiện. Các số liệu, thông tin trong luận án là trung thực và chính xác; các thông tin trích dẫn trong luận án đã được ghi rõ nguồn gốc. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. NGHIÊN CỨU SINH Phạm Ngọc Huyền I LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý Hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”, nghiên cứu sinh xin trân trọng bày tỏ lòng cảm ơn tới: - Lãnh đạo Bộ Nội vụ, Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học, Khoa Văn bản và Công nghệ Hành chính cùng các đơn vị khác trong Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận án. - PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã hướng dẫn nghiên cứu sinh rất tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu luận án. - Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, các đồng nghiệp đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình nghiên cứu sinh hoàn thành luận án. - Các cơ quan Bộ, đặc biệt là đơn vị pháp chế của 18 Bộ và các cán bộ, công chức đang công tác trong lĩnh vực pháp chế và các lĩnh vực khác của hoạt động quản lý hành chính công đã giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình nghiên cứu sinh tiếp cận thực tiễn. Một lần nữa, nghiên cứu sinh cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ, tạo điều kiện của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các Thầy, Cô giáo, các nhà khoa học, gia đình, bạn bè, đồng nghiệp để nghiên cứu sinh hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”. Trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 28 tháng 7 năm 2017 NGHIÊN CỨU SINH Phạm Ngọc Huyền II MỤC LỤC Trang phụ bìa ............................................................................................................. LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................I LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... II MỤC LỤC ............................................................................................................. III DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU .................................................. VII DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................. VIII DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ .................................................................. X MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 01 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................... 01 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................. 04 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................. 05 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ............................................. 06 5. Đóng góp mới của luận án ............................................................................. 07 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu ............................................... 08 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ....................................................... 09 8. Cấu trúc của luận án ....................................................................................... 10 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ......................................................................................................... 11 1.1. Các nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy ..................................... 11 1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 11 1.1.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 18 1.2. Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................ 19 1.2.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 19 1.2.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 21 1.3. Các nghiên cứu về thẩm định và chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................................................... 22 1.3.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 22 1.3.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 26 1.4. Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu ......................................... 27 1.4.1. Những vấn đề luận án kế thừa và phát triển ...................................... 27 1.4.2. Những vấn đề luận án nghiên cứu mới ............................................. 27 III CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG ............................. 29 2.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .............................................. 29 2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................... 29 2.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................... 30 2.1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................. 33 2.1.4. Yêu cầu về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................................................................................................... 34 2.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............... 43 2.2.1. Khái niệm thẩm định và ý nghĩa của thẩm định trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........... 43 2.2.2. Vai trò của hoạt động thẩm định ....................................................... 46 2.2.3. Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ..................................................................................................... 48 2.2.4. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ..................................................................................................... 48 2.2.5. Phương pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................................................................ 2.2.6. Kỹ thuật thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................................................................................................... 54 2.3. Chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................................................................................................... 57 2.3.1. Khái niệm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................................................................. 57 2.3.2. Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 58 2.3.3. Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................................. 61 2.3.4. Các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................................. 63 CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG ............................. 66 3.1. Chất lượng hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................ 66 3.1.1. Quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng ........ 68 3.1.2. Quy định về nội dung thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng.... 70 IV 3.1.3. Quy định về thời hạn thẩm định và văn bản thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng ............................................................................... 73 3.2. Chất lượng của quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................................................................................... 74 3.3. Chất lượng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ...................................................... 76 3.4. Chất lượng của văn bản thẩm định ............................................................. 78 3.5. Chất lượng của chủ thể thẩm định ............................................................. 90 3.6. Đánh giá chung về chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................................................... 92 3.6.1. Những ưu điểm và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 92 3.6.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 95 3.7. Những bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................... 105 CHƢƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG HIỆN NAY ................................................................................... 107 4.1. Quan điểm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay ................................................................... 107 4.2. Giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay ................................................................... 108 4.2.1. Xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................ 108 4.2.2. Hoàn thiện và nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng hệ cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật .................................................................. 115 4.2.3. Xây dựng bộ phương pháp và công cụ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 117 4.2.4. Xây dựng khung năng lực của chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 132 4.2.5. Xây dựng khung chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................. 141 4.2.6. Thiết lập cơ chế để công dân đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 142 4.2.7. Kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định ............................................. 144 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 149 V DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ........................ 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................... 153 PHỤ LỤC..................................................................................................................... PHỤ LỤC 1. Danh mục văn bản pháp luật ........................................................... 164 PHỤ LỤC 2. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia ................................................. 167 PHỤ LỤC 3. Tổng hợp chất lượng kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng (Qua 146 mẫu khảo sát) ................................................. 168 PHỤ LỤC 4. Một số mẫu kết quả thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng ..... 177 VI DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU 1. NXB : Nhà xuất bản 2. TĐ : Thẩm định 3. VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật 4. PNH.D.QALNDDM.M01 : Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation. Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers. Ministry 01 (Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng. Bộ 01 (Tên Bộ đã được mã hóa ở dạng số)) 5. PNH.D.QALNDDM.V01 : Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation. Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers. Variable 01 (Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng. Tiêu chí 1) 6. PNH.D.QALNDDM.CAF.D01 : Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation. Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers. Category of Assessment File. Document 01 (Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng. Danh mục hồ sơ đề nghị thẩm định. Văn bản 1) 7. PNH.D.QALNDDM.I7.F001 (F001) : Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation. Quality of appraisal of legal normative document drafts by Ministers. Index 7. Form 001 (Form 001) (Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng. Phụ lục 7. Mẫu 1) VII DANH MỤC CÁC BẢNG STT Kí hiệu Tên bảng 1 Bảng 2.1 Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 59 2 Bảng 2.2 Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 61 3 Bảng 3.1 Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 66 4 Bảng 3.2 Tổng hợp quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 69 5 Bảng 3.3 Tổng hợp quy định chung về nội dung thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 71 6 Bảng 3.4 Tổng hợp quy định về nội dung thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 72 7 Bảng 3.5 Tổng hợp quy định về thời hạn thẩm định và văn bản thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng 73 8 Bảng 3.6 Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm 01/01/2010 đến 31/12/2015 78 9 Bảng 3.7 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành từ 01/01/2009 đến 31/3/2013 80 10 Bảng 3.8 Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định dự thảo thông tư 87 11 Bảng 3.9 Mức độ đạt được theo từng tiêu chí của chất lượng văn bản thẩm định dự thảo thông tư 88 12 Bảng 3.10 Số dự thảo văn bản mỗi người phải thẩm định trong 1 năm 91 13 Bảng 3.11 Tổng hợp quy định về hồ sơ, nội dung, văn bản, thời hạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 96 VIII Trang 14 Bảng 4.1 Danh mục hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 110 15 Bảng 4.2 Đề xuất hoàn thiện nội dung thẩm định 114 16 Bảng 4.3 Hệ thống phương pháp và công cụ thẩm định 117 17 Bảng 4.4 Rubric đánh giá văn bản thẩm định 122 18 Bảng 4.5 Khung năng lực của chủ thể thẩm định 132 19 Bảng 4.6 Mô tả các cấp độ của năng lực 140 20 Bảng 4.7 Khung chương trình đào tạo nghiệp vụ thẩm định 141 IX DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ STT Kí hiệu Nội dung Trang 1 Biểu đồ 3.1 Tỷ lệ dự thảo thông tư các Bộ đã thẩm định (2010 – 2015) 79 2 Biểu đồ 3.2 Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm 01/01/2010 đến 31/12/2012 81 3 Biểu đồ 3.3 Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm 01/01/2013 đến 31/12/2015 81 4 Biểu đồ 3.4 Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định 89 5 Biểu đồ 3.5 Mức độ đạt được thực tế của chất lượng văn bản thẩm định 89 6 Biểu đồ 3.6 Số dự thảo văn bản mỗi người phải thẩm định trong 1 năm 92 7 Biểu đồ 3.7 Chất lượng thẩm định dự thảo thông tư 102 8 Sơ đồ 4.1 Quy trình xử lý hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 112 9 Sơ đồ 4.2 Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng 113 10 Sơ đồ 4.3 Cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định 116 11 Sơ đồ 4.4 Mô hình tư duy logic 125 12 Sơ đồ 4.5 Mô hình thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên 131 X MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện hoạt động quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội. Việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL chính là nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong số các VBQPPL đã ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội, VBQPPL do Bộ trưởng ban hành chiếm số lượng lớn, tác động đến các cơ quan, tổ chức cá nhân ở mọi lĩnh vực, trên địa bàn cả nước. Từ khi thực hiện Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đến nay, chất lượng VBQPPL của Bộ trưởng ban hành ngày càng được khẳng định, tuy nhiên vẫn tồn tại nhiều văn bản kém chất lượng, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng, ảnh hưởng lớn đến chất lượng của văn bản khi ban hành, đó chính là chất lượng của hoạt động thẩm định. Trong bối cảnh đó, nghiên cứu sinh chọn đề tài “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” để nghiên cứu. Việc lựa chọn nghiên cứu đề tài này xuất phát từ những lý do: Một là, xuất phát từ vai trò của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. VBQPPL của Bộ trưởng là công cụ quan trọng để Chính phủ và các Bộ thực thi hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Đây là công cụ bảo đảm quyền lực nhà nước trong quá trình thực thi công vụ. Điều 100, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 khẳng định: “…Bộ trưởng… ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình….”. Hệ thống VBQPPL hoàn chỉnh, đồng bộ sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, là yếu tố quan trọng để xây dựng Chính phủ kiến tạo trong yêu cầu đổi mới hiện nay. Khoản 4, Điều 34, Luật 76/2015/QH13 Tổ chức Chính phủ được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng với tư cách là người đứng đầu Bộ, cụ thể: “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công. Điều này còn được quy định rõ hơn tại Điều 24 Luật 80/2015/QH13 ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015. Theo đó, Bộ trưởng ban hành VBQPPL là thông tư để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Do đó, VBQPPL do Bộ trưởng ban hành phải căn cứ vào quy định được giao trong VBQPPL có giá trị pháp lý cao hơn và nhằm cụ thể hoá các quy định này. Đây là hình thức văn bản trực tiếp 1 tác động đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân. Các Bộ vừa là cơ quan ban hành vừa là cơ quan tổ chức thực hiện. Như vậy, theo tinh thần của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, vai trò của Bộ trưởng – thành viên của Chính phủ ngày càng được đề cao. Hai là, xuất phát từ vị trí, vai trò của thẩm định đối với chất lượng của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Thẩm định là nội dung quan trọng trong số các nội dung của hoạt động đánh giá văn bản khi nghiên cứu về VBQPPL. Đồng thời, thẩm định dự thảo VBQPPL là giai đoạn quan trọng, bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Đây là hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản (hoạt động tiền kiểm) trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản đó. Với ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong toàn bộ quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, trong phạm vi điều chỉnh của các VBQPPL của Bộ trưởng; thẩm định đã trở thành một chế định pháp lý tương đối hoàn chỉnh (thể hiện ở Điều 102 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015). Trước đó, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL được điều chỉnh bởi Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL, áp dụng đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ; các dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Các quy định về thẩm định dự thảo thông tư không nằm trong phạm vi điều chỉnh của quy chế này, mà chủ yếu do các Bộ tự xây dựng quy chế và thực hiện. Điều này đã dẫn đến tính thiếu đồng bộ, thiếu nhất quán và chưa hoàn thiện của các quy định về hoạt động thẩm định dự thảo thông tư của các Bộ. Hơn nữa, quy định hiện hành của Nhà nước gồm: thẩm quyền thẩm định, nội dung thẩm định, (một phần) quy trình thẩm định, hồ sơ thẩm định; còn việc làm như thế nào để hoạt động thẩm định có chất lượng tương xứng với vai trò của nó và chế tài xử lý cụ thể đối với thẩm định sai gây hậu quả nghiêm trọng vẫn cần phải làm sáng tỏ thêm. Bên cạnh đó, những quy định hiện hành về thẩm định còn thiếu gắn kết, đồng bộ giữa các lĩnh vực pháp luật hoặc giữa nhiệm vụ thẩm định với các nhiệm vụ khác có liên quan. Việc thẩm định dự thảo thông tư hiện nay gần như dựa trên kiến thức và kinh nghiệm của người thẩm định, chưa có phương pháp và công cụ khách quan nào hỗ trợ đo lường chất lượng của dự thảo VBQPPL. Vì vậy, việc nghiên cứu các giải pháp để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng là cần thiết cả về lý luận và thực tiễn. Ba là, xuất phát từ thực tiễn nghiên cứu khoa học về hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng dưới giác độ liên ngành và giác độ quản lý hành chính công. Về cơ bản, VBQPPL được nghiên cứu ở nhiều phương diện khác nhau của văn bản: thẩm quyền, nội dung, thể thức và ngôn ngữ. Trên cơ sở phân tích từng phương diện của văn bản ở các giác độ khác nhau sẽ chỉ ra được các vấn đề, ví dụ: nghiên cứu để đưa ra phương pháp và kỹ thuật xây 2 dựng VBQPPL, nghiên cứu xây dựng hệ thống ngôn ngữ trong VBQPPL, nghiên cứu nhằm đưa ra những phương pháp hệ thống hóa VBQPPL; nghiên cứu và áp dụng những nguyên tắc và quy tắc kỹ thuật soạn thảo văn bản về nội dung, thể thức, ngôn ngữ trong VBQPPL; nghiên cứu để đưa ra quy trình soạn thảo và ban hành văn bản; nghiên cứu để đưa ra những đánh giá về VBQPPL hay một hệ thống VBQPPL đã ban hành nhằm mục tiêu hoàn thiện chính hệ thống văn bản đó. Đối với thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung, đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này. Tuy nhiên, vẫn còn vấn đề mà các công trình nghiên cứu này chưa giải quyết được, thể hiện ở thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện nay còn nhiều hạn chế. Nhiều vấn đề trong thực tiễn đòi hỏi sự vào cuộc của hoạt động nghiên cứu khoa học, đặc biệt là những nghiên cứu có tính ứng dụng thực tiễn. Ở đề tài này, luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng dưới giác độ quản lý hành chính công, trên các phương diện của văn bản, nhằm xây dựng giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. Bốn là, xuất phát từ thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. Trong những năm qua, chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL đã dần đi vào nề nếp, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất của VBQPPL. Mặc dù, chất lượng của hoạt động này đã được cải thiện nhưng vẫn chưa đáp ứng tốt yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật trong tình hình mới. Đặc biệt, do thẩm định là khâu cuối trước khi Bộ trưởng ký ban hành văn bản nên khó tránh khỏi nhiều trường hợp thẩm định mang tính hình thức. Đây là vấn đề cần được giải quyết triệt để. Tính phản biện trong văn bản thẩm định còn chưa cao, chưa tạo được chuyển biến thực sự về chất lượng thẩm định và chất lượng của hệ thống pháp luật Việt Nam; còn trường hợp để lọt những quy định thiếu tính hợp lý, khả thi, bị báo chí, dư luận phản hồi theo hướng không tích cực; hoạt động thẩm định điều ước quốc tế còn hạn chế, thiếu đầu tư nghiên cứu so sánh, rà soát các quy định của pháp luật quốc tế với hệ thống pháp luật của Việt Nam, còn tồn tại tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật, thừa quy định pháp luật, dẫn đến sự rườm rà và thiếu hụt của hệ thống pháp luật Việt Nam, gây khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật. Trình độ của cán bộ thẩm định chưa đồng đều, hơn nữa nhiều nội dung thẩm định do các đơn vị chuyên môn dự thảo có tính chuyên ngành cao, trong khi đó không phải lúc nào cán bộ thẩm định cũng đủ kiến thức chuyên sâu để tiếp cận nội dung thẩm định. Bên cạnh đó, tình trạng thông tư vừa ban hành đã bị bãi bỏ hoặc được điều chỉnh, bổ sung bằng một thông tư khác vẫn tồn tại. Tình trạng “lồng ghép” lợi ích vào văn bản diễn biến phức tạp và khó nắm bắt. Trong khi đó, hoạt động thẩm định chưa thực sự phát huy được vai trò của mình. Cơ chế của hoạt động thẩm định chưa hoàn thiện; sự hạn chế trong xác định trách nhiệm và mối quan hệ của ba chủ thể: chủ thể soạn thảo, chủ thể thẩm định, chủ thể ban hành văn bản; giá trị pháp lý của kết quả thẩm định chưa được khẳng định đúng vai trò và ý nghĩa của nó; nội dung thẩm định nặng về hình thức, chưa đi sâu vào những vấn đề cơ bản của dự thảo. Do 3 đó, chất lượng thẩm định dự thảo thông tư những năm qua chưa đạt được chất lượng đúng như nó phải có. Nếu như đối với quy trình xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL là sản phẩm đầu ra thì đối với quy trình thẩm định VBQPPL, dự thảo VBQPPL là nguyên liệu, là bài toán đầu vào đối với người thẩm định, đòi hỏi người thẩm định phải áp dụng các biện pháp chuyên môn để xác định chất lượng của dự thảo. Thẩm định cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, các phương pháp, công cụ và kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định khoa học, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm của dự thảo. Việc áp dụng các phương pháp, công cụ, kỹ thuật vào thẩm định là yếu tố căn bản giúp việc thẩm định được thực hiện một cách khách quan và có cơ sở khoa học, đây là yếu tố đủ nhằm nâng cao chất lượng thẩm định, còn những yếu tố khác như: thể chế, tài chính, môi trường… là các yếu tố cần có, bao gồm cả yếu tố năng lực của chủ thể thẩm định. Cho dù chủ thể thẩm định có năng lực tốt, nhưng nếu không có phương pháp, không dựa trên cơ sở khoa học thì cũng khó đưa ra kết luận thẩm định mang tính thuyết phục, điều này thể hiện ở kết quả của quá trình thực thi pháp luật. Tựu chung lại, trong điều kiện soạn thảo VBQPPL còn phân tán, Bộ nào cũng có quyền sáng kiến và chủ trì soạn thảo VBQPPL thì thẩm định là một trong những nhân tố quan trọng bảo đảm tính tập trung, thống nhất, đồng bộ, kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQPPL ở Việt Nam nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng. Từ những lý do trên, luận án nghiên cứu đề tài “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề về lý luận và thực tiễn đối với hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án được nghiên cứu nhằm mục đích nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới hoàn thiện pháp luật về xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, đồng thời nâng cao chất lượng của hoạt động lập quy. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau: - Luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luận án. - Xây dựng và phân tích cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. Tập trung làm rõ các vấn đề lý luận sau: + Khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của Bộ trưởng; lý luận về thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định và kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. + Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định một dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. 4 + Nghiên cứu, xác định hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp và kỹ thuật thực hiện đánh giá các tiêu chí này. - Phân tích và đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay, cụ thể: + Khảo sát, điều tra, thu thập và xử lý thông tin để phục vụ việc phân tích, đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. + Khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18 Bộ và lấy mẫu văn bản thẩm định để phân tích và đánh giá (Sử dụng 146 mẫu để phân tích và đánh giá). + Đánh giá ưu điểm, hạn chế của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và phân tích nguyên nhân của ưu điểm, nhược điểm đó. Rút ra bài học kinh nghiệm để xây dựng các giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. - Đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là: chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18 Bộ ở Việt Nam. Tiến hành khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18 Bộ và lấy mẫu văn bản thẩm định của 17 Bộ để đánh giá. (Không lấy mẫu văn bản thẩm định của Bộ Ngoại giao vì kỹ thuật lấy mẫu phải đảm bảo đảm tính đại diện của mẫu, trong khi đó số lượng Thông tư của Bộ trưởng Ngoại giao ban hành là rất ít, do đó khó có thể bảo đảm tính đại diện của mẫu). Về thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2016. Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định các VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quản lý nhà nước là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện hoạt động quản lý của mình. Mọi hoạt động điều hành và chấp hành trong quản lý hành chính công đều phải được thể hiện trên văn bản. Đối với hoạt động thẩm định cũng vậy, kết quả của hoạt động thẩm định hiện nay đã và đang được thể hiện trên văn bản thẩm định. Do đó, để đánh giá được chất lượng của hoạt động thẩm định cần phải khảo sát và đánh giá được chất lượng của văn bản thẩm định. Đây là sản phẩm kết tinh cao nhất giá trị của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL. 5 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Luận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác – Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên cứu, được thể hiện như sau: Lịch sử xã hội do con người làm ra, con người tạo ra các quan hệ xã hội của mình và đó là xã hội. Tuy nhiên, sự vận động của xã hội lại tuân theo quy luật khách quan, không phụ thuộc vào ý muốn của con người. Điều này thể hiện ở chỗ: Sự phát triển của lực lượng sản xuất đến một mức độ nhất định sẽ tạo nên sự thay đổi của quan hệ sản xuất. Quan hệ sản xuất tạo nên cơ sở hạ tầng của xã hội và quyết định tất cả mọi quan hệ xã hội khác. Quan hệ sản xuất thay đổi làm cho sơ sở hạ tầng thay đổi. Sự thay đổi cơ sở hạ tầng sẽ kéo theo sự thay đổi của kiến trúc thượng tầng. Vì vậy, khi điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi sẽ quyết định chất lượng của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của hệ thống pháp luật lại là công cụ để bảo vệ, duy trì và phát triển kinh tế - xã hội. Luận án nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL trong sự vận động, phát triển của các điều kiện kinh tế xã hội. Do đó, luận án luận giải VBQPPL trên cơ sở sự phát triển khách quan của đời sống xã hội và xem xét nội dung của dự thảo VBQPPL có phù hợp với sự phát triển khách quan này hay không. Tư tưởng Hồ Chí Minh về “lấy dân làm gốc” vừa là nền tảng, vừa là sợi chỉ đỏ xuyên suốt trong toàn bộ quá trình xây dựng và phát triển đất nước. Nghị quyết Ðại hội Ðảng lần thứ IX đã khẳng định nhiệm vụ "xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Ðảng". Ðó chính là sự tiếp tục phát triển tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp quyền trong điều kiện mới. Vận dụng tư tưởng Hồ Chính Minh về “lấy dân làm gốc”, “xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, luận án nghiên cứu và xây dựng các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định trên cơ sở hướng tới mục tiêu đem lại lợi ích lớn nhất cho nhân dân và hoàn thiện công cụ quản lý nhà nước hết sức quan trọng, đó chính là hệ thống VBQPPL. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu, bao gồm: - Phương pháp lịch sử: Kế thừa và vận dụng các tư tưởng, lý luận, kinh nghiệm, các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó xây dựng cơ sở lý luận của luận án và đưa ra những giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản, bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của văn bản được ban hành. - Phương pháp điều tra, khảo sát: Thông qua kết quả điều tra, khảo sát hệ thống các VBQPPL hiện hành, luận án đánh giá và đưa ra những nhận định về thực trạng chất lượng ban hành văn bản và chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện 6 nay, bao gồm những ưu điểm và nhược điểm, nguyên nhân của những ưu điểm, nhược điểm đó. - Phương pháp chọn mẫu: Sau khi khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của các Bộ, luận án chọn mẫu văn bản thẩm định để phân tích và đo lường. Việc chọn mẫu được thực hiện ngẫu nhiên trên cơ sở xác định cơ cấu chọn mẫu theo số lượng các Bộ, theo năm và theo tính chất của các mẫu khảo sát. - Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Luận án sử dụng phương pháp lấy ý kiến chuyên gia ở các nội dung: Lựa chọn phương pháp nghiên cứu luận án, tổng quan về các công trình nghiên cứu của nước Nga (Liên xô cũ) có liên quan đến đề tài luận án. - Phương pháp thống kê mô tả: nhằm thu thập và xử lý số liệu, phục vụ cho việc phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn. - Phương pháp phân tích, tổng hợp, đi từ định tính đến định lượng và từ định lượng đến định tính. Đây là phương pháp quan trọng, được áp dụng xuyên suốt toàn bộ quá trình nghiên cứu luận án. Trên cơ sở hệ thống hoá các thông tin, dữ liệu thu thập được, vận dụng các học thuyết cơ bản của khoa học hành chính và khoa học pháp lý, tác giả phân tích, đánh giá, xem xét, nghiên cứu trên nhiều phương diện để từ đó đưa ra những kết luận, đề xuất mang tính khoa học phù hợp với lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ở Việt Nam. - Phương pháp so sánh, đối chiếu: Luận án sử dụng phương pháp này để so sánh các quy định về thẩm định và thẩm quyền ban hành VBQPPL trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL năm 2015. - Phương pháp nghiên cứu liên ngành: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kết hợp giữa khoa học quản lý hành chính công, chính sách công và xã hội học. Một số phương pháp luận án sử dụng để nghiên cứu là phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong hai lĩnh vực trên. Luận án kế thừa và khai thác những phương pháp được coi là thế mạnh của chính sách công và xã hội học, vận dụng nghiên cứu trong khoa học quản lý hành chính công. Ngoài ra, luận án sử dụng các số liệu thống kê, báo cáo, tài liệu điều tra, khảo sát, sản phẩm và kết quả nghiên cứu của các dự án, đề tài, các công trình nghiên cứu về vấn đề có liên quan đến đề tài luận án. 5. Đóng góp mới của luận án 5.1. Về mặt lý luận Dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công, luận án nghiên cứu, trình bày, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề mà nhiệm vụ nghiên cứu đã đặt ra. Luận án có những đóng góp mới về mặt lý luận, cụ thể như sau: - Làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành; khái niệm thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định dự thảo 7 VBQPPL của Bộ trưởng, kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng; khái niệm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. - Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và các tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định. - Xây dựng quy trình xử lý hồ sơ thẩm định và quy trình thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng. - Luận giải những giải pháp mang tính lý luận nhằm nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới mục tiêu bảo đảm các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL được thực hiện. Đóng góp này giúp bổ sung lý luận cho nhà quản lý có cơ sở khoa học và cách tiếp cận mới trong việc quản lý chất lượng của hệ thống VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Những đóng góp này góp phần hoàn thiện lý luận về thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng. 5.2. Về mặt thực tiễn Sau quá trình nghiên cứu và thực hiện, luận án có những đóng góp mới về mặt thực tiễn, cụ thể như sau: - Luận án đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của các Bộ trên cơ sở hệ thống, phân tích, tổng hợp và chỉ ra những đặc trưng về VBQPPL của Bộ trưởng và hoạt động thẩm định nhóm văn bản này. - Luận án phân tích chỉ ra được những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. - Luận án xây dựng các giải pháp mang tính thực tiễn, gồm: các phương pháp, công cụ và kỹ thuật thẩm định nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Kết quả nghiên cứu của luận án là cơ sở để ứng dụng vào các nghiên cứu sau này về VBQPPL. Đồng thời, tác giả mong rằng, kết quả nghiên cứu này sẽ đóng góp phần nào vào việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng trên thực tế. 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu Câu 1: Các công trình nghiên cứu đã được công bố trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án đã giải quyết được những vấn đề gì, những vấn đề nào cần được nghiên cứu và phát triển, những vấn đề nào cần được nghiên cứu mới? Câu 2: Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng được nghiên cứu trên cơ sở lý luận và đánh giá dựa trên những tiêu chí nào? Những yếu tố nào tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng? 8