Tài liệu Cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH -oOo- DƯƠNG HOÁN LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP – HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 62.38.20.01 TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH DƯƠNG HOÁN CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ngành : Luật học Chuyên ngành : Luật hiến pháp – Luật hành chính Mã số : 938.01.02 Người hướng dẫn khoa học: Gs. Ts. Phạm Hồng Thái LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2019 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu nước ngoài .........................................................................7 1.1.1. Về pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước và yêu cầu của việc bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .............................7 1.1.2. Về cơ chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .............8 1.1.3. Về nội dung của các phương thức trong cơ chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .....................................................................9 1. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam........................................................................11 1.2.1. Về pháp chế và sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ở Việt Nam...........................................................................11 1.2.2. Về khái niệm cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..............................................................................................14 1.2.3. Nội dung và thực trạng của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .....................................................................14 1.2.4. Về thiết chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..........19 1.2.5. Về các điều kiện bảo đảm vận hành cơ chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước.............................................................................21 1.2.6. Về vấn đề hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ......................................................................................21 1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ............................................................25 1.3.1. Về các nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến đề tài ..................................25 1.3.2. Về các nghiên cứu trong nước có liên quan đến đề tài ...................................26 1.4. Những vấn đề cần nghiên cứu của Luận án, câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu ...................................................................................................28 1.4.1. Những vấn đề cần nghiên cứu của Luận án....................................................28 1.4.2. Câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu ....................................................28 Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 2.1. Khái niệm, bản chất của pháp chế ........................................................................30 2.1.1. Khái niệm pháp chế ........................................................................................30 2.1.2. Bản chất của pháp chế ....................................................................................34 2.2. Hoạt động hành chính nhà nước và sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ............................................................................36 2.2.1. Khái niệm, nội dung và phạm vi của hoạt động hành chính nhà nước .........36 2.2.2. Sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..........41 2.3. Khái niệm, các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ............................................................................45 2.3.1. Khái niệm cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..............................................................................................45 2.3.2. Các yếu tố cấu thành của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước.............................................................................50 2.4. Vai trò của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..................................................................................................................59 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1. Thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống hành chính nhà nước .......65 3.1.1. Nội dung cơ bản của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống hành chính nhà nước ......................................................................................65 3.1.2. Bất cập của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..............................................................................................80 3.2. Thiết chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ................123 3.2.1. Nội dung cơ bản của thiết chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống hành chính nhà nước ......................................................................................123 3.2.2. Bất cập của tổ chức bộ máy bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..............................................................................................127 3.3. Các điều kiện bảo đảm cho sự vận hành của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .................................................132 3.4. Kết quả bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước của cơ chế pháp lý hiện hành .............................................................................................135 CHƯƠNG 4: NGUYÊN NHÂN BẤT CẬP, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 4.1. Nguyên nhân bất cập của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ở nước ta ...................................................................141 4.2. Phương hướng hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ....................................................................................150 4.2.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ..................150 4.2.2. Mục tiêu hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước .......................................................................................153 4.3. Những giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ....................................................................................154 4.3.1. Những giải pháp chung ....................................................................................154 4.3.2. Giải pháp trực tiếp hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước ......................................................................158 KẾT LUẬN ....................................................................................................................180 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .....................................................................182 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các kết luận trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. TÁC GIẢ LUẬN ÁN DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 1. Quyết định hành chính QĐHC 2. Hành vi hành chính HVHC 3. Hoạt động hành chính HĐHC 4. Xã hội chủ nghĩa XHCN 5. Bảo đảm pháp chế BĐPC 6. Cơ quan hành chính CQHC 7. Toà án nhân dân TAND 1 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài Tuân thủ pháp luật là yêu cầu tất yếu, mang tính quyết định đến hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nói chung và trong HĐHC nhà nước nói riêng. Với đặc trưng là loại hoạt động chấp hành – điều hành, HĐHC nhà nước đòi hỏi phải được tiến hành trên cơ sở các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Yêu cầu đó không chỉ là yêu cầu sự tuân thủ quy định về hình thức và thủ tục quản lý mà còn là đòi hỏi sự tuân thủ về nội dung để bảo đảm rằng quy định của cơ quan cấp trên và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp có thể được triển khai một cách nguyên vẹn. Tuy nhiên, với nhiệm vụ đưa pháp luật đi vào cuộc sống, HĐHC nhà nước được trao đặc quyền chủ động, sáng tạo, tính tùy nghi so với các hoạt động nhà nước khác. Đồng thời hoạt động này được thực hiện bởi một bộ máy đồ sộ nhất về tổ chức, nhân sự với khả năng áp đặt và sức mạnh cưỡng chế. Tính mệnh lệnh, cưỡng chế và tính chủ động sáng tạo, một mặt là những phương tiện cần thiết để CQHC hoàn thành nhiệm vụ, để HĐHC bảo đảm duy trì được lợi ích chung, trật tự công cộng của quốc gia nhưng mặt khác, đó chính là nguy cơ dẫn đến tình trạng lạm quyền, vi phạm pháp chế. Theo đó, HĐHC trong thực tế không thuần khiết, việc hoài nghi về tính hợp pháp cũng như yêu cầu về bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động này là vấn đề ít hay nhiều luôn luôn được đặt ra1. Xuất phát từ sự khác biệt về truyền thống pháp lý, nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, những vấn đề cấp bách của mỗi nhà nước, trong mỗi thời kỳ là không giống nhau nên việc thiết lập và vận hành hệ thống kiểm soát quyền hành chính của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ cụ thể có những nét đặc thù nhất định về hình thức lẫn mục tiêu cụ thể. Tuy nhiên, mục tiêu chung cho sự hình thành cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước là đó là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ chức trước khả năng xâm phạm từ HĐHC nhà nước; sau đó là hướng đến việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả của HĐHC nhà nước. Sự cân đối hài hoà giữa các mục tiêu trên là điều cần thiết vì việc không lưu tâm hay quan tâm thái quá đến bất kỳ một mục tiêu nào cũng sẽ tạo ra sự mất cân bằng, sự lệch lạc với những hệ quả khó lường cho khả năng vận hành của một nền hành chính quốc gia2. Bên cạnh đó, dù các phương Bàn về yêu cần đánh giá tính hợp pháp của HĐHC, tác giả Richard H. Jr. Fallon, trong bài “Legitimacy and the Constitution”, 118 Harv. L. Rev. 1787, 1853 (2005) cho rằng: HĐHC trong thực tế không thuần khiết như như hoạt động của Quốc hội hay tổng thống, nó nhiều khi vừa mang tính lập pháp, vừa mang tính tư pháp và vừa mang tính điều hành do đó việc hoài nghi về tính hợp pháp cũng như yêu cầu về bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động này là vấn đề ít hay nhiều luôn luôn được đặt ra. Tr 1842 2 Chrisrtoph Mollers, The three branches A comparative model of separation of powers, Oxford, 2013. Theo tác giả, việc giám sát của toà án đối với HĐHC mang lại những lợi ích to lớn không thể chối cải nhưng nó cũng có 1 2 thức kiểm soát hướng đến mục tiêu chính nào thì cũng luôn bảo đảm rằng mọi HĐHC phải luôn là đúng đắn, phải dựa trên cơ sở của pháp luật. Trong HĐHC, việc thay đổi pháp luật hay “vượt rào” pháp lý để đạt được mục tiêu nào đó là không được khuyến khích vì dù việc đó có rất hợp lý thì nó vẫn thuộc thẩm quyền của những người làm chính sách chứ không thuộc về chủ thể quản lý. Nhìn một cách khái quát, cơ chế bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam có một số đặc trưng cơ bản như sau. Thứ nhất, dù việc BĐPC trong HĐHC nhà nước được triển khai bằng nhiều phương thức nhưng phương thức giám sát của Toà án không phải là phương thức truyền thống và không phải là phương thức ưu tiên. Thứ hai, việc tự kiểm soát, tự đánh giá đối với HĐHC của chính hệ thống CQHC thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại là những phương thức lâu đời và có tính thực tiễn cao ở nước ta hiện nay. Thứ ba, ngoài Toà án, hiện tại chưa có một thiết chế riêng biệt nào khác có chức năng và thẩm quyền tài phán hành chính. Thứ tư, hệ thống Toà án hiến pháp hay cơ chế bảo hiến chưa được thiết lập, do đó, việc BĐPC trong hành chính nhà nước tồn tại nhiều giới hạn. Thứ năm, chưa có cơ chế kiểm soát các QĐHC quy phạm một cách hợp lý. Cuối cùng nhưng quan trọng hơn cả là những khoảng trống nơi mà cơ chế pháp lý kiểm soát HĐHC chưa bao phủ vẫn tồn tại khá lớn. Từ đó pháp chế trong HĐHC nhà nước ở nước ta không được bảo đảm tốt. Nhìn lại quá trình thiết lập và vận hành các phương thức BĐPC trong HĐHC ở nước ta từ sau thời kỳ đổi mới đến nay có thể nhận thấy sự nỗ lực hoàn thiện cơ chế BĐPC trong HĐHC của những người làm chính sách. Đầu tiên phải kể đến việc thiết lập phương thức giám sát của Toà án đối với HĐHC khi phương thức giải quyết khiếu nại và các phương thức giám sát HĐHC khác đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết. Đây là một bước phát triển quan trọng của cơ chế BĐPC trong HĐHC khi cơ chế này được bổ sung một phương thức đánh giá do một chủ thể bên ngoài hệ thống CQHC thực hiện theo thủ tục công khai và chặt chẽ nhằm giải quyết trực tiếp vụ việc. Phương thức này được kỳ vọng rất nhiều dù tại thời điểm đó, thẩm quyền của Toà án còn hạn hẹp và thủ tục thụ lý giải quyết còn bị kiềm chế bởi thủ tục khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện3. Tiếp đó, sau một thời gian vận hành, cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước tiếp thể gây ra những cản ngại đối với HĐHC. Do đó, việc xác định giới hạn, phạm vi giám sát của toà án đối với HĐHC là điều cần thiết, (trang 142 - 143) 3 Theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 thì trước khi khởi kiện, bắt buộc phải thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính và chờ đến khi được giải quyết khiếu nại mà không đồng ý mới được quyền khởi kiện. Phạm vi các loại việc toà án có thẩm quyền thụ lý giải quyết cũng chỉ bó hẹp trong 7 loại việc được liệt kê chi tiết (xem Điều 2, Điều 11, Điều 30 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996) 3 tục được hoàn thiện không ngừng, các thể chế về khiếu nại tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được sửa đổi theo hướng pháp điển hóa, mở rộng hơn thẩm quyền và hoàn thiện hơn về thủ tục. Việc cải cách không ngừng thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước cho thấy sự trăn trở và quan tâm của nhà nước ta trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực HĐHC, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Tuy nhiên, với truyền thống pháp lý Việt Nam, dù có quan tâm hoàn thiện nhưng cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, chưa hoàn thành tốt sứ mạng bảo đảm sự hợp pháp, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của HĐHC, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước hiện hành ở nước ta được cấu thành từ những phương thức đơn lẻ, có phần đắp vá, nhiều phương thức được hình thành và cải cách vụn vặt, dò dẫm, thừa cẩn trọng và thiếu quyết tâm. Liệu rằng một cơ chế như thế có đảm bảo cho nền hành chính nước nhà vận hành một cách thuận lợi, hiệu lực, hiệu quả, tạo được niềm tin từ cá nhân, tổ chức. Hoàn thiện thể chế pháp lý về HĐHC nhà nước và cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC luôn là vấn đề không dừng lại ở hầu hết các quốc gia, dù cơ chế đó đã được xem là hiệu quả. Đối với Việt Nam, điều này càng cần thiết và cấp bách. Việc đánh giá toàn diện các phương thức BĐPC trong HĐHC nhà nước ở nước ta hiện nay, tìm ra phương hướng hoàn thiện cơ chế này nhằm BĐPC trong HĐHC nhà nước là nội dung có ý nghĩa lý luận và thực tiễn to lớn, không chỉ trong công cuộc cải cách hành chính nhà nước mà còn nhắm đến bảo đảm quyền con người, quyền công dân; củng cố niềm tin của cá nhân, tổ chức; góp phần vào công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Vì các lẽ trên, tác giả chọn đề tài “Cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình. 2. Phương pháp nghiên cứu và lý thuyết nghiên cứu 2.1. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên nền của phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin. Để thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu, giải quyết các vấn đề thuộc nội dung luận án, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau : Chương 1: Để đánh giá được tổng quan tình hình nghiên cứu, những gì đã nghiên cứu và những gì cần phát triển thêm, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp và khảo sát. 4 Chương 2: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp để tổng hợp những nội dung lý luận của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước. Bên cạnh đó, phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết và phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng để làm rõ những đặc trưng căn bản của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước. Chương 3: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, tổng hợp và nghiên cứu thực tiễn để tổng kết, đánh giá và làm rõ vấn đề pháp lý của cơ chế, thực trạng cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước hiện nay. Chương 4: Với phương pháp phân tích và tổng kết kinh nghiệm và phương pháp giả thuyết, kiểm chứng, dự đoán, tác giả đưa ra những quan điểm và giải pháp cụ thể hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước. 2.2. Lý thuyết nghiên cứu Để bảo đảm giải quyết được các câu hỏi nghiên cứu, phù hợp với mục tiêu nghiên cứu, tác giả dựa trên các lý thuyết sau: lý thuyết về nhà nước và quản lý nhà nước, quản lý hành chính nhà nước, lý thuyết về pháp chế, pháp chế XHCN, lý thuyết về nhà nước pháp quyền, lý thuyết về quyền con người, quyền công dân, lý thuyết về cơ chế và cơ chế pháp lý. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Với đề tài này, tác giả hướng đến việc làm rõ những vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước; đánh giá thực trạng của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước; nêu được những khuyến nghị khoa học hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, phải làm rõ được bản chất của pháp chế và lý giải được sự cần thiết phải BĐPC trong HĐHC nhà nước; đưa ra được khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước, đặc trưng của nó, các yếu tố cấu thành; phân tích được nội dung pháp lý của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước theo pháp luật hiện hành. Thứ hai, đánh giá được kết quả, thực trạng của cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước hiện nay, chỉ ra những kết quả và những hạn chế, nguyên nhân của hạn chế. Thứ ba, đề xuất được quan điểm và giải pháp cụ thể để đổi mới, hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở nước ta hiện nay. 5 4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu 4.1. Phạm vi nghiên cứu Về không gian, đề tài tập trung chủ yếu ở phạm vi nghiên cứu là Việt Nam, các nội dung nghiên cứu ở nước ngoài khá nhiều nhưng với mục tiêu nghiên cứu của đề tài thì những nội dung ở nước ngoài chỉ nhằm góp phần so sánh, làm rõ và góp phần cho việc phân tích, đánh giá và góp phần hoàn thiện những nội dung nghiên cứu ở Việt Nam. Về phạm vi thời gian, đề tài tập trung vào lý luận, quy định pháp luật hiện hành, các giải pháp đề xuất cũng gắn với mục tiêu hiện tại của cải cách hành chính và chính sách, pháp luật khác hiện hành có liên quan. Đề tài có nghiên cứu lịch sử pháp lý ở Việt Nam nhưng chỉ giới hạn từ thời kỳ Đổi mới (1986) đến nay. Về nội dung khoa học: Nội hàm của vấn đề “cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước” là rất rộng, bao gồm hai khía cạnh: thứ nhất, việc BĐPC diễn ra trong quá trình tiến hành các HĐHC của chính các chủ thể HĐHC, sự BĐPC này mang tính chủ động và thuộc về quy trình của các HĐHC cụ thể, như hoạt động phê chuẩn của cấp trên, phê duyệt chính sách…; thứ hai, việc BĐPC đối với HĐHC đã hoàn thành và được thể hiện thông qua những sản phẩm cụ thể của HĐHC. Ở phương diện thứ hai, cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC tồn tại bên ngoài HĐHC; không thuộc về một phần, một khâu của HĐHC. Luận án tập trung nghiên cứu cơ chế này ở phạm vi thứ hai, tức nhiệm vụ của cơ chế là giám sát, soi rọi, phát hiện và xử lý những điểm bất hợp pháp của HĐHC sau khi nó được thể hiện ra ngoài bằng các QĐHC, HVHC cụ thể. 4.2. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận về cơ chế cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước; pháp luật, thực trạng cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước, gồm giám sát, thanh tra, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo, xét xử vụ án hành chính. 5. Cái mới của đề tài Thứ nhất, làm rõ bản chất của pháp chế, lý giải được vì sao HĐHC nhà nước là hoạt động có nhu cầu cao BĐPC so với các hoạt động nhà nước khác dù cho trong hoàn cảnh pháp chế không còn được quan tâm nghiên cứu một cách phổ biến. 6 Thứ hai, đánh giá được thực trạng cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC một cách tổng thể các yếu tố cấu thành của cơ chế dựa trên nền tảng đối tượng BĐPC là HĐHC nhà nước. Điều này không chỉ giúp việc nghiên cứu được toàn diện mà còn làm cơ sở cho việc đưa ra các kiến nghị, giải pháp tổng thể và thống nhất để hoàn thiện cơ chế. Thứ ba, đưa ra được các giải pháp đồng bộ để hoàn hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước xuất phát từ nhu cầu BĐPC của HĐHC nhà nước và nhằm đề hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC dựa trên góc nhìn toàn cơ chế. 6. Cơ cấu của Luận án Luận án gồm chương tổng quan và 3 chương nội dung. Bao gồm: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu Chương 2: Những vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước Chương 3: Thực trạng của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam Chương 4: Nguyên nhân bất cập, phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam. 7 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu nước ngoài Mỗi quốc gia, khu vực có một lịch sử, truyền thống và quan niệm pháp lý khác nhau về cơ chế kiểm soát đối với HĐHC nhà nước. Ở Anh, Mỹ cũng như các quốc gia theo hệ thống thông luật và sử dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước thì việc giám sát, đánh giá HĐHC nhà nước chủ yếu do Toà án thực hiện và được xem như là một phương thức kiểm soát của tư pháp đối với hành pháp trong nguyên tắc kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Ngược lại, ở các quốc gia mà tập quyền được áp dụng như là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thì phương thức đắt giá nhất để đánh giá HĐHC là phương thức Toà án lại không phải là giải pháp ưu tiên trong toàn cơ chế. Việc đánh giá tính hợp pháp của HĐHC nhà nước ở những nước này được thực hiện bằng phương thức hành chính, bên cạnh đó kết hợp với các phương thức khác như phương thức do tòa án hay phương thức cơ quan dân cử thực hiện. Việc nghiên cứu cơ chế pháp lý bảo đảm tính hợp pháp của HĐHC nhà nước được các tác giả nước ngoài nghiên cứu gồm các nội dung chủ yếu sau: 1.1.1. Về pháp chế trong HĐHC nhà nước và yêu cầu của việc BĐPC trong HĐHC nhà nước Thứ nhất, về pháp chế và tính đúng đắn của HĐHC nhà nước Xuất phát từ quan điểm cho rằng quyền con người và công bằng là những giá trị tự nhiên, việc BĐPC ở nhiều quốc gia trên thế giới không được tiếp cận như một mục tiêu riêng, độc lập mà nó được lồng ghép trong khái niệm chung, khái quát hơn, đó là khái niệm về sự “đúng đắn” (legitimacy) trong HĐHC. Nhìn chung các tác giả đều cho rằng, sự đúng đắn trong HĐHC trước hết là sự hợp pháp, sau đó hơn cả sự hợp pháp, nó còn bao gồm sự hợp lý, tính hiệu quả, có thể là đạo đức, công lý hay sự công bằng. Có tác giả còn cho rằng, sự đúng đắn không chỉ là sự hợp pháp ở góc độ pháp lý mà còn dưới góc độ chính trị. Do đó, bảo đảm sự hợp pháp là chuẩn mực tối thiểu cần thiết của một nhà nước trong việc bảo đảm những giá trị chung. Một số công trình tiêu biểu có quan điểm này như: (1) Richard H. Jr. Fallon, Legitimacy and the Constitution, 118 Harv. L. Rev. 1787, 1853 (2005); (2) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012); (3) Timothy H. Jones, Administrative Law, Regulation, and Legitimacy, 16 J.L. & Soc'y 410, 425 (1989). Thứ hai, về mục tiêu BĐPC 8 Dù sử dụng phương thức nào, mục tiêu BĐPC của các nhà nước hướng đến bao gồm hai mục tiêu: kiểm soát HĐHC, thông qua đó đạt được mục tiêu thứ hai là nâng cao năng lực, hiệu quả HĐHC nhà nước. Quan điểm này được đề cập bởi các tác giả: (1) Jed Handelsman Shugerman, The Legitimacy of Administrative Law, 50 Tulsa L. Rev. 301, 316 (2015); (2) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012). Thứ ba, vai trò, ý nghĩa của việc BĐPC trong HĐHC nhà nước Xuất phát từ các đặc trưng của HĐHC nhà nước và nguy cơ xảy ra sai phạm trong hoạt động này, việc thiết lập cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước vì: kiểm soát tính tùy nghi, chủ động vốn thuộc đặc quyền của hành chính nhà nước, hạn chế sự lạm quyền, sự độc đoán, phòng ngừa tham nhũng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Những tác giả có quan điểm này gồm: (1) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012); (2) Walter Gellhorn, Protecting Citizens against Administrators in Poland, 65 Colum. L. Rev. 1133 - 1166 (1965); (3) Charles H. Jr. Koch, Judicial Review of Administrative Discretion, 54 Geo. Wash. L. Rev. 469, 511 (1985; (4) Frank J. Goodnow, Private Rights and Administrative Discretion, 83 Cent. L.J. 165, 174 (1916); (5) Rene Seerded và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, it member States and the United States, Intersentia, 2002; (6) A. W. Bradley, Administrative Justice: A Developing Human Right, 1 Eur. Pub. L. 347, 370 (1995). 1.1.2. Về cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước BĐPC trong HĐHC nhà nước được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau, vị trí và sự phối hợp của các phương thức cũng khác nhau ở các nhà nước. Các phương thức được áp dụng phổ biến ở các nước như: kiểm soát của cơ quan lập pháp, mệnh lệnh của cơ quan hành pháp, phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, phương thức tài phán hành chính, các thiết chế độc lập, trong đó quan trọng nhất và cơ bản nhất là phương thức Tòa án. Tuy vậy, việc áp dụng kết hợp các phương thức luôn mang lại kết quả tốt hơn. Các công trình nước ngoài tiêu biểu có mô tả cơ bản các phương thức bảo đảm sự đúng đắn trong HĐHC nhà nước ở nước ngoài như: (1) Timothy H. Jones, Administrative Law, Regulation, and Legitimacy, 16 J.L. & Soc'y 410, 425 (1989); (2) Frank J. Goodnow, Private Rights and Administrative Discretion, 83 Cent. L.J. 165, 174 (1916); (3) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012); (4) Jocelyn Cheung, Police Accountability, 78 Police 9 J. 3, 36 (2005); (5) Peter Cane (2011), Administrative law, Oxford University, fifth edition; (6) Denis J. Galligan & Daniel M.Smilov, Administrative law in the centeral and eastern Europe, 1996 - 1998, Central Europen University, 1999; (7) Rene Seerded và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia. (8) John D. deleo, Jr. Administrative law, Delmar, 2008. 1.1.3. Về nội dung của các phương thức trong cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước Các phương thức BĐPC trong HĐHC nói riêng, đánh giá và kiểm soát HĐHC nói chung ở các nước trên thế giới thường được các nhà nghiên cứu xếp thành 3 nhóm: Thứ nhất là các phương thức giải quyết tranh chấp theo thủ tục tư pháp (tại Toà án và tại cơ quan tài phán). Thứ hai là các phương thức kiểm soát mang tính chính trị trong việc kiềm chế đối trọng (do nghị viện trực tiếp thực hiện hay do Ombudsman thực hiện). Thứ ba là phương thức kiểm soát bên trong (internal review) do chính CQHC thực hiện thông qua việc giải quyết khiếu nại hành chính (complaint). Thứ nhất, phương thức xét xử của Toà án theo thủ tục tư pháp (Judicial review of administrative action) Xuất phát từ tính độc lập của chủ thể tiến hành, chặt chẽ của thủ tục giải quyết cũng như hiệu lực của phán quyết sau cùng, phương thức này được rất nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến. Hầu hết các công trình nghiên cứu về phương thức này đều khẳng định tính ưu việt về khả năng giải quyết triệt để các tranh chấp hành chính thông qua một phán quyết chặt chẽ và bắt buộc thi hành. Tuy nhiên, cũng có một số ít công trình đánh giá về vai trò của hoạt động này trong một số hoàn cảnh cụ thể. (1) Hon S. Chan, Judicial Review and Control over Administrative Discretion in the People’s Republic China, 18 Rev. Cent. & E. Eur. L. 135, 164 (1992): việc kiểm soát của tư pháp đối với hành chính là một nội dung cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước rất cơ bản. Việc ban hành các đạo luật quy định rõ ràng về phạm vi và cách thức thực hiện quản lý hành chính cũng như thiết lập cơ chế giám sát của CQHC cấp trên là điều cần thiết. Sau đó từng bước mở rộng phạm vi tài phán tư pháp đối với hoạt động một cách bài bản hơn. (2) Rene Seerded và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia; (3) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011; (4) P. P. Craig, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994: các cuốn sách đều cho rằng phương thức giám sát của Toà án 10 có nhiều ưu việt, luôn được được chú trọng trong việc bảo đảm sự tuân thủ pháp luật và bảo đảm quyền của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, có tác giả cũng đưa ra quan điểm yếu thế của phương thức tòa án. Đó là (5) Chrisrtoph Mollers, The three branches A comparative model of separation of powers, Oxford, 2013. Theo đó, nếu pháp luật của cơ quan lập pháp quy định chặt chẽ về nội dung và phương thức quản lý, thì Toà án hầu như không có gì để làm vì mọi thứ xem ra quá rõ ràng. Ngược lại, nếu cơ quan lập pháp cho phép CQHC được sáng tạo thì trong phạm vi đó, khả năng can thiệp của Toà án cũng hạn chế. Thứ hai, phương thức giải quyết khiếu nại thông qua cơ quan tài phán hành chính (appeal to the administrative tribunals) (1) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011; (2) P. P. Craig, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994; (3) A. W. Bradley & K. D. Ewing, Constitutional and administrative law, Pearson, 14th, 2007. Các tác giả lưu ý đặc trưng của phương thức này: chỉ có thẩm quyền tài phán đối với QĐHC, không xem xét với HVHC; ngoài việc xem xét tính pháp lý của quyết định còn xem xét cả về tính hợp lý; chủ thể thực hiện là những người có kiến thức và kinh nghiệm quản lý, thủ tục nhanh chóng và ít tốn kém hơn so với việc giải quyết tại Toà án. Cuối cùng, phán quyết về việc giải quyết khiếu nại của cơ quan tài phán có thể bị Toà án xem xét lại theo thủ tục kháng cáo tư pháp. Thứ ba, phương thức giám sát HĐHC bằng thiết chế độc lập Ombudsman (1) Hermam Wuyts, Relationship with the complaints trong cuốn The work and practice of Ombudsman and National human right institutions, Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (2) A. W. Bradley & K. D. Ewing, Constitutional and administrative law, Pearson, 14th, 2007: Theo các tác giả, phương thức xem xét lại quyết định của người có thẩm quyền bằng thiết chế Ombudsman có ưu điểm là vụ việc sẽ được xem xét một cách chi tiết bởi một chủ thể có quan điểm cởi mở và có kinh nghiệm và có khả năng phân tích xấu – tốt về phương cách quản lý của Chính phủ thông qua một thủ tục yêu cầu đơn giản và dễ tiếp cận4. Theo đó, các công trình sau cũng đưa ra những ưu điểm, lợi thế của Obusman và đặc thù của phương thức này: (1) Jens Olsen, Good administrative Practice trong cuốn the work and practice of Ombudsman and National human right institutions, Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (2) Claes Eklundh, The independance of the Ombudsman, trong cuốn the work and practice of Ombudsman and National human 4 A. W. Bradley & K. D. Ewing, Constitutional and administrative law, Pearson, 14th, 2007, trang 715 11 right institutions, Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (3) Hermam Wuyts, Relationship with the complaints (the work and practice of Ombudsman and National human right institutions), Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (4) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011. Thứ tư, phương thức kiểm soát của nghị viện Với vai trò là cơ quan lập pháp, nghị viện luôn thực hiện các phương thức nhất định nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi đúng. Dù vậy, phương thức này mang tính chính trị, không phải được thiết lập để trực tiếp bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân khi bị xâm phạm từ HĐHC, nó chủ yếu được thiết kế để bảo vệ lợi ích chung. Giám sát của nghị viện vừa mang tính vĩ mô thông qua kiểm soát hoạt động ban hành quy phạm pháp luật hành chính và cụ thể thông qua kiểm soát các HĐHC. Các tác giả có nghiên cứu vấn đề này như: (1) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011; (2) P. P. Craig, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994; (3) Rene Seerded and Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia; (4) Chrisrtoph Mollers, The three branches A comparative model of separation of powers, Oxford, 2013. Thứ năm, phương thức giải quyết khiếu nại của CQHC (complain to the administrative authority) Phương thức này thường được gọi là giám sát bên trong/giám sát nội bộ (internal review) vì việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi chính CQHC đã thực hiện hoạt động quản lý hoặc do một cơ quan khác cũng thuộc hệ thống bộ máy hành chính thực hiện. Khiếu nại hành chính có thể là thủ tục độc lập nhưng cũng có thể được quy định là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện tại Toà án. Phương thức này được ưu tiên sử dụng và tỏ ra hiệu quả trong nền hành chính truyền thống. Các tác giả có quan điểm này như: (1) Rene Seerded and Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia; (2) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011. 1. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Ở Việt Nam, những công trình nghiên cứu liên quan đến cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước là khá nhiều, có thể tổng quan theo từng vấn đề như sau: 1.2.1. Về pháp chế và sự cần thiết BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam Thứ nhất, về khái niệm pháp chế Pháp chế và pháp chế XHCN là thuật ngữ được nghiên cứu nhiều trong khoa học pháp lý nước ta ở thập niên 70, 80 của thế kỷ trước. Đến thời điểm Hiến pháp 1992 12 được ban hành thì thuật ngữ này được nghiên cứu ở khía cạnh giải pháp “tăng cường”, “đẩy mạnh” hơn là tập trung vào khái niệm. Khái niệm pháp chế và pháp chế XHCN được nghiên cứu tiêu biểu ở một số công trình như: (1) Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1995), Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, NXB CTQG; (2) Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân; (3) Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2003), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB ĐHQG Hà Nội (chương XIX); (4) Nguyễn Minh Đoan (2010), Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật, NXB CTQG, (chương 20). Theo các tác giả, pháp chế là sự tuân thủ pháp luật, là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của mình, nhằm xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cương. Pháp chế XHCN có mối liên hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Thứ hai, về bản chất của pháp chế Dù được ghi nhận và phân tích ở những từ ngữ khác nhau nhưng nội dung mang tính bản chất, chủ đạo của pháp chế là sự tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật một cách nghiêm chỉnh, chính xác, triệt để. Quan điểm này được thể hiện bởi các tác giả sau: (1) Đào Trí Úc (2011), Pháp chế và pháp quyền XHCN: những phạm trù pháp lý của nhận thức và phát triển, Tạp chí Khoa học pháp lý số 1; (2) Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2003), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB ĐHQG Hà Nội, chương XIX; (3) Nguyễn Minh Đoan (2010), Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật, NXB CTQG, chương 20. Thứ ba, sự cần thiết BĐPC trong HĐHC nhà nước. Điều này được thể hiện qua hai nội dung: Một là xuất phát từ nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và nhu cầu kiểm soát HĐHC nhà nước nói riêng. Quyền hành chính là một loại quyền lực nhà nước cơ bản, thể hiện rõ nhất tính cai trị của nhà nước, kiểm soát quyền lực hành chính là nhằm đáp ứng như cầu kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, nhằm bảo đảm quyền lực không bị làm dụng và không bị sử dụng sai mục đích. Quan điểm này được thể hiện trong các công trình như: (1) Đào Trí Úc, Quan niệm về giám sát quyền lực nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát; Nguyễn Mạnh Kháng, Cơ sở khoa học của cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước; Hà Thị Mai Hiên, cơ chế kiểm tra, giám sát trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay”, do Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh 13 đồng chủ biên, NXB CAND, 2003; (2) Lê Thiên Hương (2014), Về cơ chế kiểm tra, giám sát đối với bộ máy hành chính nhà nước, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 4; (3) Lê Văn Cảm, Nguyễn Cảnh Hợp (2011), Thực trạng tổ chức, thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam, Tạp chí NN và PL số 5. Với đặc trưng là tính dưới luật, tính chủ động và tính tùy nghi, HĐHC tiềm ẩn nguy cơ cao về vi phạm pháp luật nói chung và khả năng lạm quyền nói riêng. So với các hoạt động khác của nhà nước, BĐPC trong HĐHC nhà nước luôn là mang tính cấp bách. Các công trình có nêu trực tiếp quan điểm này như: (1) Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB ĐHQG Hà Nội, chương 1; (2) Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên, 2017), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Hồng Đức, chương 1; (3) Phạm Hồng Thái (2013), QĐHC nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, Tập 29, Số 2; (4) Vũ Thư (2006), Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay, Tạp chí NN và PL số 12; (5) Lê Minh Tâm (2000), Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp, Tạp chí Luật học, số 6. Hai là BĐPC trong HĐHC nhà nước còn vì đáp ứng mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Pháp chế là một chế độ pháp luật có sự tương thích, không đối lập hay cản trở mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền. Theo đó, đề cao pháp luật và tăng cường pháp chế là yêu cầu trước hết của nhà nước pháp quyền XHCN. Một số tác giả có quan điểm này như: (1) Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị (mục III, chương I); (2) Đào Trí Úc (chủ biên, 2005), Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, NXB CTQG (mục II, chương V); (3) Đỗ Ngọc Hải (2009), Bàn về pháp chế XHCN trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1 (4) Võ Khánh Vinh (1991), Pháp chế XHCN – một phương thức thể hiện và thực hiện quyền lực nhân dân, Tạp chí NN và PL, số 1; BĐPC tức đề cao tinh thần thượng tôn pháp luật, đó chính là thừa nhận những giá trị tiến bộ khác như dân chủ, văn minh, nhân đạo, vì con người. Để có pháp chế, pháp luật phải bảo vệ được các quyền, tự do của công dân, của tập thể và các tổ chức chứ không phải pháp luật chung chung. Các tác giả có các nghiên cứu thể hiện quan điểm này như: (1) Hoàng Thị Kim Quế (2013), Mối quan hệ giữa pháp luật và đạo đức trong nhà nước pháp quyền và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 2; (2) Nguyễn Tiến Hiệp (2014), Mối quan hệ giữa đạo đức với pháp luật 14 trong công vụ, Tạp chí quản lý nhà nước, số 1; (4) Nguyễn Minh Đoan (2008), Pháp luật với công bằng xã hội, Tạp chí NN và PL, số 12; (5) Hồ Sỹ Sơn (2009), Mối liên hệ giữa nhân đạo và pháp luật, Tạp chí NN và PL, số 1. 1.2.2. Về khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước Thứ nhất, về khái niệm cơ chế pháp lý Cơ chế pháp lý là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý và các thiết chế của nhà nước gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng vận hành nhằm thực hiện mục đích đặt ra. Quan điểm này được nêu trong các công trình sau: (1) Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, NXB CTQG; (2) Võ Khánh Vinh (2011, chủ biên), Cơ chế bảo đảm và bảo vệ quyền con người, Viện Khoa học xã hội, NXB KHXH; (3) Các luận án tiến sĩ: Trương Thị Hồng Hà (2007), Hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm chức năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Hà Nội; Nguyễn Mạnh Bình (2010), Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Học viện Chính trị quốc gia Hà Nội. Thứ hai, về khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước Theo các tác giả như: (1) Vũ Thư (2006), Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí NN và PL. số 12; (2) Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, NXB CTQG thì cơ chế kiểm soát quyền hành pháp và hành chính là hệ thống các phương thức, khả năng và quy tắc được ghi nhận để thông qua đó biết được quyền lực hành pháp đang làm gì, làm như thế nào và khống chế, điều chỉnh được. Cơ chế pháp lý được cấu thành từ: thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm cho sự vận hành của cơ chế. Các bài viết thể hiện sự đồng tình về quan điểm này như: (1) Lê Thiên Hương (2014), Về cơ chế kiểm tra, giám sát đối với bộ máy hành chính nhà nước, Tạp chí QLNN. số 4; (2) Trường hành chính trung ương (1988), Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước XHCN, chương VIII, NXB Sự Thật. 1.2.3. Nội dung và thực trạng của thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước Thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước là tổng thể những quy định pháp luật về các phương thức kiểm soát HĐHC nhằm bảo đảm sự hợp pháp của hoạt động này. Khi khảo sát tổng thể về thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước, theo chúng tôi, các nội dung cơ bản quyết định đến hiệu quả BĐPC của cơ chế pháp lý bao