Tài liệu Đánh giá kết quả thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo tại huyện phù yên, sơn la

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH CẦM VĂN TÂN ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CHƢƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI HUYỆN PHÙ YÊN, SƠN LA Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60-34-01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ (Chuyên ngành: Quản lý kinh tế) Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Trần Chí Thiện THÁI NGUYÊN - 2012 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là nội dung nghiên cứu do tôi thực hiện. Các số liệu, kết luận nghiên cứu trình bày trong luận văn này chưa hề được công bố ở các nghiên cứu khác. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình! Học viên Cầm Văn Tân Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn PGS.TS Trần Chí Thiện đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện. Tôi xin trân thành cảm ơn Phòng Quản lý Đào tạo Sau đại học - Trường ĐH Kinh tế và QTKD đã tạo mọi điều kiện để tôi hoàn thành khoá học và trình bày luận văn này. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến các đồng nghiệp đã chia sẻ nhiều tư liệu và kinh nghiệm quý báu liên quan đến vấn đề nghiên cứu của luận văn. Tôi xin cảm ơn sự hợp tác các đơn vị, cơ quan trên địa bàn Huyện Phù Yên, Sơn La đã giúp tôi thực hiện thành công luận văn.. Xin trân trọng cảm ơn! Học viên Cầm Văn Tân Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ii MỤC LỤC ................................................................................................................ iii THUẬT NGỮ VIẾT TẮT ........................................................................................ v DANH MỤC CÁC BẢNG ....................................................................................... vi MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài....................................................................................... 1 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài............................................................................ 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài ............................................................. 2 4. Ý nghĩa khoa học của đề tài luận văn .................................................................. 3 5. Bố cục của luận văn ............................................................................................. 3 Chƣơng I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................. 4 1.1. Cơ sở lý luận về đói nghèo ............................................................................... 4 1.1.1. Các quan niệm về đói nghèo ............................................................................ 4 1.1.2. Quan niệm đói nghèo của Việt Nam ............................................................... 7 1.1.3. Tiêu chí đánh giá nghèo đói ............................................................................. 9 1.1.4. Các chương trình xóa đói giảm nghèo chủ yếu ........................................... 13 1.2. Cơ sở thực tiễn về đói nghèo và xóa đói giảm nghèo .................................... 22 1.2.1. Vai trò của nhà nước trong xóa đói giảm nghèo ......................................... 22 1.2.2. Kinh nghiệm của các nước và các địa phương trong việc giải quyết đói nghèo ............................................................................................... 24 1.2.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .............................................................. 30 1.2.4. Nguyên nhân dẫn đến đói nghèo ở Việt Nam .............................................. 34 1.2.5. Thành tựu trong xóa đói giảm nghèo của Việt Nam ................................... 39 1.2.6. Những thách thức đối với xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam ...................... 42 1.3. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 45 1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................... 45 1.3.2. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 46 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn iv Chƣơng II: ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ CHƢƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI HUYỆN PHÙ YÊN - SƠN LA ........................................... 48 2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ......................................................................... 48 2.1.1. Điều kiện tự nhiên của huyện Phù Yên - Sơn La ........................................ 48 2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội huyện Phù Yên ................................................... 51 2.1.3. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội huyện Phù Yên .................................. 54 2.1.4. Thuận lợi và khó khăn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội huyện Phù Yên ................................................................................................ 58 2.2. Thực trạng thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo tại huyện Phù Yên .......... 60 2.2.1. Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn thuộc khu vực dân tộc thiểu số và miền núi (Chương trình 135) ............. 60 2.2.2. Đánh giá kết quả đạt được của chương trình 135 trên địa bàn huyện Phù Yên ................................................................................................ 70 2.2.3. Đánh giá chính sách xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện Phù Yên .......... 88 Chƣơng III: GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÁC CHƢƠNG TRÌNH DỰ ÁN XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO Ở HUYỆN PHÙ YÊN - SƠN LA ............................................................................... 99 3.1. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội huyện Phù Yên - Sơn La........................ 99 3.2. Giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả chương trình xóa đói giảm nghèo ................................................................................................... 106 3.2.1. Chính sách xây dựng cơ sở hạ tầng ............................................................. 106 3.2.2. Chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo ............................................ 108 3.2.3. Chính sách hỗ trợ y tế ................................................................................... 110 3.2.4. Nâng cao hoạt động hỗ trợ pháp lý cho người nghèo ............................... 111 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 113 KIẾN NGHỊ ........................................................................................................... 114 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 115 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 117 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn v THUẬT NGỮ VIẾT TẮT BHYT Bảo hiểm y tế Bộ LĐ,TB & XH Bộ Lao động, Thương binh và xã hội CB Cán bộ CSHT Cơ sở hạ tầng CT 135 Chương trình 135 GDP Tổng sản phẩm nội địa - Gross Domestic Product ILO International Labour Organization NSĐP Ngân sách địa phương NSTW Ngân sách Trung ương THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông UBDT Ủy ban dân tộc WB Ngân hàng thế giới - World Bank Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn vi DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1. Chuẩn mực đánh giá nghèo đói qua các giai đoạn .............................................. 12 Bảng 1.2. Biến động lãi suất tín dụng ưu đãi từ 1996 đến nay ............................................ 14 Bảng 1.3. Hạn mức cho vay tín dụng ưu đãi từ năm 1995 đến nay ..................................... 15 Bảng 1.4. Kết quả cho vay tín dụng ưu đãi giai đoạn 2005 - 2009 ..................................... 15 Bảng 1.5. Tổng số ngân sách phân bổ nguồn vốn từ ngân sách trung ương ....................... 17 Bảng 1.6. Kết quả hỗ trợ về giáo dục cho người nghèo qua các giai đoạn .......................... 19 Bảng 1.7. Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo từ 2001 đến 12/2009 ................................................................................................................ 22 Bảng 2.1. Thống kê các hợp phần theo lĩnh vực của chương trình 135 (giai đoạn II) (tính đến tháng 3/2009) .................................................................................. 71 Bảng 2.2. Kết quả phân bổ nguồn vốn CT 135 cho xây dựng cơ sở hạ tầng giai đoạn 2006 - 2010 ................................................................................................. 74 Bảng 2.3. Kết quả thực hiện hợp phần hỗ trợ sản xuất theo Chương trình 135 giai đoạn 2006 - 2010 ................................................................................................. 76 Bảng 2.4. Kết quả phân bổ nguồn vốn hợp phần hỗ trợ sản xuất Chương trình 135 giai đoạn 2006 - 2010 .......................................................................................... 79 Bảng 2.5. Kết quả thực hiện mục tiêu hợp phần giáo dục giai đoạn 2006 - 2010 ............... 80 Bảng 2.6. Thống kê tỉ lệ học sinh đến trường giai đoạn 2006 - 2010 .................................. 81 Bảng 2.7. Kinh phí triển khai hợp phần giáo dục huyện Phù Yên giai đoạn 2006 - 2010.......... 83 Bảng 2.8. Kết quả hoạt động hỗ trợ pháp lý và hoạt động văn hóa giai đoạn 2006 - 2010 ........................................................................................................ 86 Bảng 2.9. Kết quả hoạt động nâng cao trình độ cho đội ngũ cán bộ, cộng đồng trên địa bàn huyện Phù Yên giai đoạn 2006 - 2010 ................................................... 87 Bảng 2.10. Kết quả công tác xây dựng cơ sở hạ tầng giai đoạn 2006 - 2010 ...................... 88 Bảng 2.11. Kết quả hoạt động hỗ trợ sản xuất giai đoạn 2006 - 2010 ................................. 90 Bảng 2.12. Kết quả hỗ trợ cải thiện dịch vụ nâng cao đời sống giai đoạn 2006 - 2010 ........... 91 Bảng 2.13. Kết quả hoạt động đào tạo cán bộ và cộng đồng giai đoạn 2006 - 2010 ........... 92 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đói nghèo là một phạm trù lịch sử có tính tương đối ở từng thời kỳ và ở mọi quốc gia. Hiện nay, trên thế giới có trên 1 tỷ người đang sống trong cảnh đói nghèo, kể cả nước có thu nhập cao nhất thế giới vẫn có một tỷ lệ dân số sống trong tình trạng nghèo nàn cả về vật chất và tinh thần. Tỷ lệ người nghèo ở mỗi nước cũng khác nhau, đối với nước giàu thì tỷ lệ đói nghèo nhỏ hơn các nước kém phát triển song khoảng cách giàu nghèo lại lớn hơn rất nhiều. Đói nghèo là lực cản trên con đường tăng trưởng và phát triển của Quốc gia, nghèo khổ luôn đi liền với trình độ dân trí thấp, tệ nạn xã hội, bệnh tật, trật tự an ninh chính trị không ổn định… Trong xu thế hợp tác và toàn cầu hoá hiện nay thì vấn đề xoá đói giảm nghèo (XĐGN) không còn là trách nhiệm của một quốc gia mà đã trở thành mối quan tâm của cả động đồng Quốc tế. Việt Nam là một trong những nước có thu nhập thấp so với Thế giới, do đó chương trình mục tiêu quốc gia XĐGN là một chiến lược lâu dài cần được sự quan tâm giúp đỡ của cộng đồng quốc tế kết hợp chặt chẽ với tinh thần tự lực, tự cường, đoàn kết của cả dân tộc để đẩy lùi đói nghèo tiến kịp trình độ phát triển kinh tế của các nước tiên tiến. Trong thời kỳ nước ta đang thực hiện công cuộc công nghiệp hoá - hiện đại hoá (CNH-HĐH), phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa như hiện nay, vấn đề XĐGN càng khó khăn và phức tạp hơn so với thời kỳ trước. Muốn đạt được hiệu quả thiết thực nhằm giảm nhanh tỷ lệ đói nghèo, nâng cao mức sống cho người dân thì mỗi địa phương, mỗi vùng phải tập trung các nguồn lực trong đó nguồn lực tài chính đóng vai trò rất quan trọng và có chương trình XĐGN riêng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mình nhằm, tăng thêm thu nhập nâng cao đời sống của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Phù Yên là huyện nằm ở phía Đông Bắc của tỉnh Sơn La, trong những năm vừa qua dưới sự lãnh đạo của Ban chấp hành Đảng bộ huyện và sự quan tâm giúp đỡ của Trung ương, của tỉnh được đầu tư từ chương trình XĐGN và sự nỗ lực cố gắng của nhân dân toàn huyện, tình hình kinh tế - xã hội của huyện đã có những bước chuyển biến tích cực, cở sở hạ tầng được đầu tư tương đối đồng bộ, sản xuất Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 2 có bước phát triển, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, tỷ lệ hộ nghèo hàng năm giảm từ 2-3%. Tuy nhiên, Phù Yên vẫn là huyện nghèo vì t ỷ lệ hộ nghèo còn cao trên 32% và thu nhập trung bình thấp so với mặt bằng chung của toàn quốc. Vấn đề đặt ra ở đây là: với tình hình, thực trạng nghèo của Phù Yên như vậy, bằng cách nào và th ực hiện các giải pháp nào để tổ chức thực hiện có hiệu quả, các chương trình dự án xoá đói giảm nghèo được đầu tư trên địa bàn nhằm giảm nghèo nhanh và bền vững, từng bước ổn định đời sống của các hộ nghèo, từ đó tạo những điều kiện, tiền đề thuận lợi để các hộ vươn lên thoát nghèo bền vững và không bị tái nghèo. Đây là vấn đề rất bức thiết đối với Phù Yên cần sớm được giải quyết. Xuất phát từ thực tiễn đó tôi nghiên cứu đề tài: "Đánh giá kết quả thực hiện chương trình xoá đói giảm nghèo tại địa bàn huyện Phù Yên, tỉnh Sơn La" nhằm góp phần giải quyết các vấn đề đã nêu trên . 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục tiêu chung Đánh giá những kết quả đạt được của chương trình XĐGN, xác định những nguyên nhân tồn tại, hạn chế trong tổ chức triển khai thực hiện chương trình XĐGN trên địa bàn huyện, trên cơ sở đó đ ề xuất một số giải pháp phù h ợp nhằm nâng cao hiệu quả của chương trình XĐGN đang và sẽ thực hiện trong giai đoạn tới , giúp cho hộ nghèo thoát nghèo nhanh và không tái nghèo. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hoá các vấn đề có tính lý luận và thực tiễn cơ bản về xoá đói giảm nghèo và chương trì nh XĐGN của chính phủ. - Đánh giá kết quả thực hiện chương trình XĐGN đã được triển khai trên địa bàn huyện Phù Yên. - Đề xuất một số giải pháp phù hợp nhằm t ổ chức thực hiện có hiệu quả chương trình XĐGN tiếp theo trên địa bàn huyện Phù Yên - Sơn La. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài 3.1. Đối tượng nghiên cứu Là những nội dung chủ yếu xóa đói gi ảm nghèo của Chính phủ (Chương trình 135 giai đoạn II). Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 3 3.2. Phạm vi nghiên cứu 3.2.1. Phạm vi về không gian Đề tài được nghiên cứu trên địa bàn huyện Phù Yên tỉnh Sơn La. 3.2.2. Phạm vi về thời gian Đánh giá kết quả thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo của Chính phủ từ năm 2009 - 2010. 3.2.3. Phạm vi về nội dung nghiên cứu Đánh giá kết quả tổ chức thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện Phù Yên . Đánh giá kết quả thực hiện so với mục tiêu của chương trì nh đã đặt ra, phân tích nguyên nhân tồn tại, hạn chế qua đó đề xuất một số giải chủ yếu nhằm thực hiện có hiệu quả hơn chương trì nh XĐGN đang và sẽ được thực hiện trong thời gian tới. 4. Ý nghĩa khoa học của đề tài luận văn - Phân tích các nhân tố tác động đến quá trình tổ chức thực hiện chương trình XĐGN trên địa bàn huyện Phù Yên. - Đưa ra các giải pháp có tính khoa học, thực tiễn phát huy hiệu quả về cách thức tổ chức thực hiện chương trình XĐGN, nhằm khắc phục những khó khăn, yếu kém trong tổ chức thực hiện chương trình XĐGN của huyện Phù Yên trong thời gian tới. - Đưa ra những nhận định chủ quan và những đề xuất về cơ chế, chính sách nhằm góp phần xoá đói giảm nghèo, ổn định kinh tế xã hội của địa phương. 5. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài luận văn gồm 3 chương: Chương I - Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu. Chương II - Đánh giá kết quả chương trình xóa đói giảm nghèo ở huyện Phù Yên - Sơn La. Chương III -Giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả chương trình xóa đói giảm nghèo ở huyện Phù Yên - Sơn La. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 4 Chƣơng I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1. Cơ sở lý luận về đói nghèo 1.1.1. Các quan niệm về đói nghèo Đói nghèo là một vấn đề được quan tâm cả trong thực tiễn và lý luận. Có rất nhiều nghiên cứu về vấn đề này, dĩ nhiên cũng có nhiều quan điểm bất đồng và gây tranh cãi lớn nhưng nhìn chung đều coi đói nghèo là tình trạng một nhóm người trong xã hội không có khả năng được hưởng điều kiện sống ở mức tối thiểu cần thiết. Sự khác nhau điều kiện sống đã được đề cập ở ba lý thuyết chủ yếu đó là lý thuyết của trưởng phái Phúc Lợi, trường phái Nhu cầu cơ bản và trường phái Khả năng. Trường phái Phúc lợi, coi một xã hội có hiện tượng nghèo đói khi một hay nhiều cá nhân trong xã hội không có được mức phúc lợi kinh tế được coi là cần thiết để đảm bảo một cuộc sống tối thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó. Cách hiểu này coi điều kiện sống là phúc lợi kinh tế của cá nhân, hay độ thỏa dụng cá nhân. Tuy nhiên, vì độ thỏa dụng vốn là khái niệm mang tính ước lệ, không thể do lường hay lượng hóa được, nên người ta thường đồng nhất nó với một khái niệm khác cụ thể hơn, đó là mức sống. Khi đó, tăng thu nhập được xem là điều quan trọng nhất để nâng cao mức sống hay độ thỏa dụng cá nhân. Theo cách hiểu này, các chính sách xóa đói giảm nghèo sẽ phải tập trung vào việc tăng năng suất, tạo việc làm... qua đó nâng cao thu nhập cho người dân để học có thể có được mức phúc lợi kinh tế cần thiết như xã hội mong muốn. Quan niệm về đói nghèo như vậy tuy được coi là cần nhưng chưa đủ vì đói nghèo còn bao hàm nhiều khía cạnh khác chứ không chỉ riêng thu nhập. Vì thế, trường phái thứ hai, trường phái dựa vào nhu cầu cơ bản, coi điều kiện sống mà người nghèo thiếu là tập hợp những hàng hóa và dịch vụ được xác định cụ thể mà việc thỏa mãn chúng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng cuộc sống. Những nhu cầu cơ bản đó bao gồm lương thực thực phẩm, nước, điều kiện vệ sinh, nhà ở, quần áo, giáo dục và y tế cơ sở và giao thông công cộng. Trong những nhu cầu cơ bản đó, nhu cầu về dinh dưỡng là quan trọng nhất. Điểm khác biệt chính của Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 5 trường phái này so với trường phái phúc lợi là nó không đi vào xác định mức độ sống hay độ thỏa dụng cá nhân, mà là một hệ thống các hàng hóa cơ bản được coi là mọi cá nhân có quyền được hưởng. Trường phái này bắt nguồn từ những nghiên cứu đầu tiên của nhà kinh tế học người Anh Seebohm Rowntree trong những năm 1900 và trở nên phổ biến từ thập niên 70. Theo trường phái này, để xóa đói giảm nghèo cần có chính sách cụ thể đối với từng loại nhu cầu cơ bản, chứ không chỉ tập trung vào mối việc tăng thu nhập cho cá nhân. Quan điểm này về đói người được phản ánh rất rõ qua định nghĩa về đói nghèo mà Hội nghị Quốc tế tổ chức tại Thái Lan năm 1993 đã đưa ra: “nghèo đói là tính trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thỏa mãn nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phục thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận” [17]. Một khó khăn lớn nhất đối với quan niệm đói nghèo theo trường phái nhu cầu cơ bản là nhu cầu cũng thay đổi theo tuổi tác, giới tính... và các đặc điểm nhân khẩu khác, cũng như mức độ tham gia các hoạt động của từng cá nhân. Vì thế, trường phái thứ ba không quan tâm đến những gì thiếu để thỏa mãn độ thỏa dụng cá nhân hay nhu cầu cơ bản của con người mà chú trọng đến khả năng hay năng lực của con người. Do vậy, trường phái này còn được gọi là trường phái dựa vào năng lực, mới nổi lên từ những năm 80 với người đi tiên phong là nhà kinh tế học người Mỹ gốc Ấn Độ Amartya Sen. Theo ông, giá trị cuộc sống của con người không chỉ phụ thuộc vào độ thỏa dụng hay thỏa mãn các nhu cầu cơ bản, mà đó là khả năng mà một con người có được, là quyền tự do đáng kể mà họ được hưởng, để vươn tới một cuộc sống mà họ mong muốn. Theo cách hiểu này, điều mà các chính sách xóa đói giảm nghèo cần làm là phải tạo điều kiện để người nghèo có được năng lực thực hiện các chức năng cần thiết, đi từ những thứ rất cơ bản như đủ dinh dưỡng, có sức khỏe tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm... đến nhu cầu cao hơn như được tôn trọng, được tham gia vào đời sống xã hội, có tiếng nói và quyền lực. Như vậy, trường phái này khác cơ bản so với các trường phái trên ở chỗ nó chú trọng đến việc tạo cơ hội cho người nghèo để có thể phát huy năng lực theo cách mà họ tự chọn. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 6 Nếu như còn có sự tranh cãi lớn giữa các trường phải khác nhau về quan niệm nghèo đói thì trên thực tế khi được hỏi về đói nghèo là gì, câu trả lời dường như đơn giản. Tuy nhiên, câu trả lời cũng không giống nhau giữa các đối tượng được hỏi. Có một thực tế khi được hỏi nghèo là gì, các cá nhân có câu trả lời khác nhau và đa dạng. Có người cho nghèo đơn giản chỉ là không có ăn hay không có quần áo để mặc. Có người lại cho rằng nghèo là không có nhà ở, không có tiền để cho con đi học hoặc nghèo là không dám bộc lộ mong muốn hay ý kiến trong cộng đồng dân cư... Ngày nay, hầu hết các tổ chức quốc tế như World Bank, Liên hiệp quốc đều đã mở rộng khái niệm nghèo đói để bao hàm cả những khía cạnh về năng lực như Amartya Sen đã đề xuất. Theo đó, đói nghèo gồm những khía cạnh sau: Thứ nhất, là sự khốn cùng về vật chất, được đo lường theo một tiêu chí thích hợp về thu nhập hoặc tiêu dùng hay nói cách khác khía cạnh đầu tiên của nghèo đói là nghèo đói theo thu nhập; Thứ hai, đi kèm theo sự khốn cùng về vật chất là sự hưởng thụ thiếu thốn về giáo dục và y tế; Thứ ba, nguy cơ bị tổn thương và dễ gặp rủi ro, tức là khả năng một hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào hoàn cảnh nghèo đói về thu nhập hoặc về sức khỏe; Thứ tư, tình trạng không có tiếng nói và quyền lực của người nghèo. Bên cạnh những quan niệm về đói nghèo theo ba cách tiếp cận ở trên, các tổ chức trên thế giới cũng có những quan niệm về nghèo đói, các quan điểm này phản ánh mục tiêu nghiên cứu, cũng như phản ánh tình trạng nghèo của các nước trên thế giới. Tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen - Đan Mạch (1995) đã đưa ra một định nghĩa vụ thể hơn về nghèo đói: Theo Tổ chức Lao động quốc tế (ILO): “Nghèo đói là sự thiếu hụt cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển cộng đồng”. Với những phát hiện đói nghèo là đa chiều, các khía cạnh đó có mối quan hệ chặt chẽ với nhau cho thấy để giải quyết đói nghèo cần có hệ thống các chính sách hoàn chỉnh và đồng bộ. Việc chỉ ra bản chất đói nghèo sẽ là cơ sở cho các quốc gia xây dựng một chiến lược hành động phù hợp cho mình. Đặc biệt hệ thống giải pháp Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 7 được xây dựng trên cơ sở phân tích bản chất đói nghèo sẽ tác động một cách có hiệu quả đa chiều vấn đề này. 1.1.2. Quan niệm đói nghèo của Việt Nam Đối với quan điểm nghèo đói của Việt Nam: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có khả năng thỏa mãn một phần các nhu cầu cơ bản của con người và có mức sống ngang bằng mức sống tối thiểu của cộng đồng xét trên mọi phương diện”; “Đói là tình trạng một bộ phận dân cư nghèo, có mức sống dưới mức tối thiểu, không đảm bảo nhu cầu vật chất để duy trì cuộc sống”. Việt Nam đã nhận thức được tầm quan trọng của công tác xóa đói giảm nghèo. Chính vì vậy, trong thời gian qua nhà nước đã có nhiều nỗ lực trong hoạt động này cả về lý luận và thực tiễn. Trong đó, việc thống nhất quan niệm đói nghèo ở Việt Nam khá phong phú. Nó được thay đổi và ngày một gần với quan niệm đói nghèo của thế giới. Ban đầu với cách chia đói nghèo thành đói và nghèo. Trên cơ sở đó, có người đói và người nghèo, hộ đói và nghèo, xã nghèo, tỉnh nghèo và vùng nghèo [16]. a. Đói và nghèo Căn cứ xác định đói hay nghèo là những nhu cầu cơ bản con người được hưởng và thỏa mãn. Nhu cầu cơ bản ở đây chính là cái thiết yếu, tối thiểu để duy trì sự tồn tại cảu con người như ăn, mặc, ở. Theo đó, sự đói nghèo tuyệt đối, sự bần cùng được biểu hiện là tình trạng con người không có ăn, ăn không đủ lượng dinh dưỡng tối thiếu, sự đứt đoạn trong nhu cầu ăn. Nói cách khác, đói là một khái niệm biểu đạt tình trạng con người ăn không đủ no, không đủ năng lượng tối thiểu cần thiết để duy trì sự sống hàng ngày và không đủ sức để lao động, để tái sản xuất sức lao động. Đói lại được chi ra làm đói gay gắt kinh niên và đói gay gắt cấp tính. Trong đó, đói gay gắt kinh niên là tình trạng thiếu ăn thường xuyên. Nếu con người trong những hoàn cảnh đột xuất, bất ngờ do thiên tai bão lụt, mất mùa, bệnh tật, rơi vào cùng cực, không có gì để sống, không có đủ lương thực, thực phẩm để ăn, có thể dẫn đến cái chết thì đó là trường hợp đói gay gắt cấp tính. Dù ở dạng nào thì đói đều đi liền với thiếu chất dinh dưỡng, suy dinh dưỡng, dễ thấy nhất là ở trẻ em và phụ nữ. Có thể hình dung tình trạng đói, thiếu đói ở các Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 8 hộ gia đình nông dân hoặc một bộ phận dân cư phải sống dưới mức tối thiểu như đã nói trên qua động thái các bữa ăn trong ngày của họ. Có mấy biểu hiện: Thất thường về lượng: bữa no, bữa đói; Đứt bữa: Ngày chỉ ăn một bữa hoặc bữa cơm, bữa cháo hoặc cả hai bữa đều không đủ năng lượng tối thiểu chứ chưa nói tới chất dinh dưỡng cần thiết. Đứt bữa kéo dài từ 1 đến 3 tháng trong năm, nhất là thời kỳ giáp hạt. Hoặc nếu đo lượng calo thì thiếu đói (thiếu ăn) là tình trạng con người ăn chỉ ở mức 1500 calo/ngày, dưới mức đó là đói gay gắt. Khái niệm nghèo. Về mặt kinh tế, nghèo đồng nghĩa với nghèo khổ, nghèo túng, túng thiếu. Trong hoàn cảnh nghèo, người nghèo và hộ nghèo phải vật lộn với những mưu sinh hàng ngày về kinh tế - vật chất, biểu hiện trực tiếp nhất ở bữa ăn. Họ khó có thể vươn tới các nhu cầu về văn hóa - tinh thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối thiểu nhất, gồn như không có. Điều này đặc biệt rõ ở nông thôn với biểu hiện hiện tượng trẻ em thất học, bỏ học, các hộ nông dân nghèo không có khả năng để hưởng thụ văn hóa, chữa bệnh khi ốm đau, không đủ hoặc không thể mua sắm thêm quần áo cho nhu cầu mặc, sửa chữa nhà cửa cho nhu cầu ở... Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng mà thu nhập thực tế của người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho ăn, thậm chí không đủ chi cho ăn, phần tích lũy hầu như không có. Các nhu cầu tối thiểu ngoài ăn ra thì các mặt khác như ở, mặc, ý tế, giáo dục, đi lại, giao tiếp chỉ đáp ứng một phần rất ít ỏi không đáng kể. Trên cơ sở quan nhiệm về đói và nghèo, Việt Nam đưa ra các khái niệm tương ứng đó là hộ đói và hộ nghèo. Ngoài ra, trong điều kiện nguồn lực hạn chế nên đòi hỏi phải tập trung ưu tiên giải quyết đói nghèo cho một số địa phương có điều kiện khó khăn nhất nên bên cạnh đó còn xác định xã nghèo, huyện nghèo, tỉnh nghèo và vùng nghèo. b. Xã nghèo, huyện nghèo, tỉnh nghèo và vùng nghèo Trong những năm qua, Việt Nam đã có cách phân loại nhằm lọc ra một số xã khó khăn nhất (tạm thời gọi là xã nghèo) để tập trung xóa đói giảm nghèo. Xã nghèo được xác định trong khuân khổ hỗ trợ của chương trình 135. Ủy ban Dân dộc (UBDT) sử dụng ngưỡng nghèo của Bộ LĐ,TB & XH như một trong 5 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 9 tiêu chí dùng để xếp loại các xã đặc biệt khó khăn thuộc diện hỗ trợ của chương trình 135. Ngoài các xã được chọn theo tiêu chí về đói nghèo, UBDT tiến hành chọn lựa thêm một vòng nữa dựa trên tiêu chí là địa bàn vùng biên giới. Ở vùng miền núi phía Bắc, các xã được chọn thêm không ảnh hưởng nhiều đến tổng số xã vì trên thực tế ở các tỉnh đó phần lớn xác xã này bao gồm cả xã ở biên giới với Trung Quốc đã được lựa chọn theo tiêu chí xã nghèo. Có môt điểm cần lưu ý đó là, việc xác định chính xác các xã ở các huyện không giống nhau. Một số huyện tính các xã này trong danh sách khu vực III (được chọn trên cơ sở đói nghèo/ thiếu cơ sở vật chất) và các xã do UBDT chọn. Xã nghèo trong chương trình xóa đói giảm nghèo. Ngoài các xã thuộc chương trình 135, chương trình xóa đói giảm nghèo cũng xác định các xã nghèo để trực tiếp hộ trợ, cụ thể là đầu tư cơ sở hạ tầng. Căn cứ vào xã nghèo tiếp tục xác định huyện nghèo, tỉnh nghèo và vùng nghèo. Trong đó, huyện nghèo và tỉnh nghèo được coi là huyện, tỉnh có nhiều xã nghèo, tỉ lệ đói nghèo cao, điều kiện phát triển kinh tế xã hội khó khăn. Vùng nghèo là những vùng có nhiều tỉnh nghèo. Tuy nhiên, khái niệm huyện, tỉnh nghèo và vùng nghèo chưa sử dụng phổ biến. Các khái niệm như người nghèo, hộ nghèo và xã nghèo được sử dụng rộng rãi hơn đặc biệt là trong chương trình xóa đói giảm nghèo. Tóm lại, quan niệm về nghèo đói ở Việt Nam ngày càng phản ánh đúng bản chất của nó. Nếu như nhu cầu hỗ trợ của người nghèo những năm 90 của thế kỷ XX chỉ giới hạn đến nhu cầu “ăn no, mặc ấm” thì ngày nay, người nghèo còn có nhu cầu được hỗ trợ về nhà ở, giáo dục, y tế, văn hóa... Tiếp đến là nhu cầu được trợ giúp để hạn chế rủi ro, quan trọng hơn cả là được quyền tham gia nhiều hơn và có hiệu quả vào các hoạt động của xã hội. 1.1.3. Tiêu chí đánh giá nghèo đói Tiêu chí đánh giá nghèo đói đến nay dường như đã đi đến một cách tiếp cận tương đối thống nhất về đánh giá mức độ nghèo đói, đó là định ra một tiêu chuẩn hay một điều kiện chung nào đó, mà hễ ai có thu nhập hay chi tiêu dưới mức thu nhập chuẩn thì sẽ không thể có một cuộc sống tối tiểu hay đạt được những nhu cầu Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 10 thiết yếu cho sự tồn tại trong xã hội. Trên cơ sở mức chung đó để tính chuẩn nghèo, có nhiều cách xác định khác nhau theo cả thời gian và không gian. Ở đây, cần phân biệt rõ mức sống tối thiểu và mức thu nhập tối thiểu. Mức thu nhập tối thiểu hoàn toàn không có nghĩa là có khả năng nhận được những thứ cần thiết tối thiểu cho cuộc sống. Trong khi đó mức sống tối thiểu lại bao hàm tất cả những chi phí để tái sản xuất sức lao động gồm năng lượng cần thiết cho cơ thể, giáo dục, nghỉ ngơi giải trí và các hoạt động văn hóa khác. Do vậy, khái niệm về mức sống tối thiểu không phải là một khái niệm tĩnh mà là động, một khái niệm tương đối và rất phong phú về nội dung và hình thức, không chỉ tùy theo sự lựa chọn khác nhau về môi trường văn hóa, mà còn phụ thuộc vào sự thay đổi về đời sống vật chất cùng với quá trình tăng trưởng kinh tế. Tiêu chí đánh giá nghèo đói của Ngân hàng Thế giới - World Bank (1998): Trong tiêu chức đánh giá WB đã lựa chọn tiêu thức phúc lợi với những chỉ tiêu bình quân đầu người bao gồm cả ăn uống, học hành, mặc, thuốc men, dịch vụ y tế, nhà ở và giá trị hàng hóa lâu bền. Tuy nhiên, báo cáo về số liệu thu nhập ở Việt Nam sẽ thiếu chính xác bởi phần lớn người lao động tự hành nghề. WB đưa ra hai ngưỡng nghèo: Thứ nhất, ngưỡng nghèo lương thực là số tiền cần thiết để mua một số lương thực. Ngưỡng nghèo lương thực, thực phẩm mà WB đưa ra theo cuộc điều tra mức số năm 1998 là lượng lương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng với năng lượng 2000 - 2200 kcal mỗi người mỗi ngày. Người dưới ngưỡng đó thì là nghèo về lương thực. Dựa trên giá cả thị trường để tính chi phí cho lượng lương thực đó và theo tính toán của WB chi phí để mua lượng lương thực là 1.286.833 đồng/người/năm; Thứ hai, ngưỡng nghèo chung là bao gồm cả chi tiêu cho sản phẩm phi lương thực. Cách xác định ngưỡng nghèo chung bằng ngưỡng nghèo lương thực cộng với ngưỡng nghèo phi lương thực. Ngưỡng nghèo được tính toán về phần phi lương thực năm 1998 là 503.038 đồng/người/năm, từ đó ta có ngưỡng nghèo chung là 1.789.871 đồng/người/năm [6]. Theo tiêu chí đánh giá của Tổ chức lao động quốc tế - ILO (International Labour Organization) về chuẩn nghèo đói: Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 11 Về chuẩn nghèo đói ILO cho rằng để xây dựng lượng hàng hóa cho người nghèo cơ sở xác định là lượng lương thực thực phẩm. Lượng lương thực phải phù hợp với chế độ ăn uống sở tại và cơ cấu bữa ăn thích hợp nhất cho những nhóm người nghèo. Theo ILO thì có thể thu được nhiều kcalo từ bất kỳ sự kết hợp thực phẩm mà xét về chi phí thì có sự khác nhau rất lớn. Với người nghèo thì phải thỏa mãn nhu cầu lương thực thực phẩm từ các nguồn kcalo rẻ nhất [16]. ILO thống nhất với Ngân hàng thế giới về mức ngưỡng nghèo lương thực thực phẩm 2100 kcalo, tuy nhiên ở đây ILO tính toán tỉ lệ lương thực trong lượng lương thực cho người nghèo với 75% kcalo từ gạo và 25% kcalo có được từ các hàng hóa khác được gọi là các gia vị. Từ đó mức chuẩn nghèo hợp lý là 511.000 đồng/người/năm. Theo tiêu chí đánh giá đói nghèo của Việt Nam được Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội công bố, tiêu chí đánh giá theo từng giai đoạn được thể hiện dưới bảng 1.1. [2] Với tình hình suy thoái kinh tế và biến động thị trường lớn như hiện nay, chuẩn nghèo chưa đánh giá được đúng như thực tế. Chuẩn mực nghèo đói của Việt Nam vẫn còn cách quá xa so với chuẩn mực do Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra là 2 USD/người/ngày. Do đó, Việt Nam cần phải nỗ lực hơn nữa trong công cuộc xóa đói giảm nghèo để xây dựng chuẩn nghèo tiến tới ngưỡng chung của thế giới. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 12 Bảng 1.1. Chuẩn mực đánh giá nghèo đói qua các giai đoạn Loại hộ Thu nhập bình quân/ngƣời/tháng Địa bàn 1993 - 1995 Mọi vùng Đói Nghèo - Thành thị < 13 kg gạo - Nông thôn < 8 kg gạo Thành thị < 20 kg gạo Nông thôn < 15 kg gạo 1995 - 1997 1997 - 2000 < 13 kg gạo < 13 kg gạo < 25 kg gạo < 25 kg gạo 2001 - 2005 2006 - 2010 2011 - 2015 150.000 đồng < 260.000 đồng < 500.000 đồng < 200.000 đồng < 400.000 đồng - Miền núi hải đảo < 15kg gạo < 15kg gạo 80.000 đồng - Đồng bằng trung du < 20 kg gạo < 20 kg gạo 100.000 đồng (Nguồn: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, các giai đoạn) Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn 13 1.1.4. Các chương trình xóa đói giảm nghèo chủ yếu 1.1.4.1. Chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo a. Tổng quan về chính sách Mục tiêu chính sách: Cung cấp tín dụng ưu đãi cho các hộ nghèo có sức lao động, có nhu cầu về vốn để phát triển sản xuất, tăng thu nhập và tự vượt nghèo. Đối tượng, phạm vi của chính sách: Chính sách được triển khai trên phạm vi cả nước. Quy định về đối tượng được vay vốn ưu đãi có khác trong từng giai đoạn: (i) Giai đoạn trước năm 2005, chính sách tín dụng ưu đãi phục vụ những hộ nghèo có sức lao động nhưng thiếu vốn sản xuất kinh doanh, trong đó hộ nghèo được xác định theo chuẩn nghèo của Bộ LĐ-TB&XH; Giai đoạn từ 2006 đến nay, ngoài đối tượng được xác định trước đây có quy định rõ hơn đối với diện ưu tiên. Cụ thể, ưu tiên hộ có người tàn tật, hộ đồng bào dân tộc thiểu số có sức lao động, có nhu cầu vay vốn để sản xuất kinh doanh, làm nền nhà vượt lũ, chuộc lại đất sản xuất, hộ mới thoát nghèo sẽ được hưởng lợi từ chính sách thêm hai năm kể từ kkhi cấp xã công nhận thoát nghèo. Nội dung chính sách: Cung cấp tín dụng ưu đãi, chủ yếu là tín dụng quy mô nhỏ cho các gia đình nghèo với thủ tục vay và thu hồi vốn đơn giản, thuận tiện, nhanh chóng, phù hợp với người nghèo. Áp dụng linh hoạt phương thức cho vay, kết hợp giữa tín dụng với hoạt động tiết kiệm giúp hộ nghèo vươn lên thoát nghèo bền vững. Đồng thời, thực hiện giám sát chặt chẽ việc sử dụng vốn vay để hạn chế tình trạng nợ đọng và sử dụng vốn vay không hiệu quả. Phối hợp cung cấp tín dụng với khuyến nông, đào tạo nghề, hỗ trợ đất sản xuất và tiêu thụ sản phẩm...để vốn vay của người nghèo được sử dụng có hiệu quả. Cơ quan quản lý và thực hiện chính sách: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan quản lý; đơn vị trực tiếp thực hiện chính sách là Ngân hàng Chính sách Xã hội. Nguồn lực thực hiện: Nguồn vốn hoạt động chính là quỹ cho vay ưu đãi hộ nghèo được hình thành thông qua huy động vốn từ ngân hàng, các cá nhân, tổ chức theo lãi suất thị trường nhưng có cấp bù chênh lệch lãi suất của ngân sách nhà nước. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn