Tài liệu Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật từ thực tiễn tỉnh phú thọ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ THỊ BÌNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TỪ THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Vũ Thư HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài luận văn “Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật từ thực tiễn tỉnh Phú Thọ” là công trình nghiên cứu của bản thân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Học viện khoa học xã hội. Đề tài luận văn và các kết quả trình bày trong luận văn là trung thực, chưa từng được công bố dưới bất kỳ hình thức nào. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính xác thực trong nghiên cứu của mình. Tác giả luận văn Đỗ Thị Bình MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 Chương 1: Những vấn đề lý luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật............................................................................................................. 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm và mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................................. 7 1.2. Nội dung cơ bản, hình thức và thủ tục hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật .............................................................................................................. 15 1.3. Các yếu tố tác động đến hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật................... 21 Chương 2: Thực trạng hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ. ................................................................................................................................... 26 2.1. Tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp luật và nhu cầu hệ thống hóa 26 2.2. Thực trạng pháp luật về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật .......... 29 2.3. Thực tiễn hệ thống hóa Văn bản quy phạm pháp luật hiện nay................... 31 Chương 3: Quan điểm và tăng cường công tác hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ ................................................ 41 3.1. Các quan điểm nâng cao hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ...................................................................................................................... 41 3.2. Tăng cường công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật .............. 49 KẾT LUẬN ........................................................................................................ 62 Tài liệu tham khảo ......................................................................................................... 64 Phụ lục................................................................................................................ 67 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, nhất là trong giai đoạn nhà nước ta đang thực hiện cải cách nền hành chính mà hướng đặc biệt quan trọng được xác định là cải cách thể chế. Thời gian qua các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật, chính điều đó đã thiết lập một hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh với nhiều hình thức văn bản khác nhau do nhiều cơ quan ban hành. Việc các cơ quan ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật và do nhiều cơ quan nhà nước khác nhau có thẩm quyền ban hành khó tránh khỏi dẫn đến tình trạng pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, đan xen giữa các quy định, thậm chí tồn tại những văn bản đã hết hiệu lực nhưng vẫn được thực hiện trên thực tế. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế, yếu kém của hệ thống pháp luật, đó là: Cồng kềnh, khó tiếp cận, khó thực hiện, đồng thời tạo ra nhưng mâu thuẫn, chồng chéo, lỗ hổng trong hệ thống pháp luật. Vì vậy, hệ thống hóa pháp luật nói chung, hệ thống hóa hóa văn bản pháp luật là hết sức cần thiết. Hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động dựa trên những nguyên tắc khoa học và tiến bộ để hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và được công khai, minh bạch, thuận tiện cho tổ chức, cá nhân tra cứu, sử dụng. Hoạt động này nhằm thực hiện nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các cơ quan nhà nước ta trong mục tiêu thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đặt ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch...” [2, tr.3]. 1 Thực tiễn công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ thời gian qua chưa thật sự thống nhất, đồng bộ, đặc biệt là hệ thống văn bản của các ngành tài chính, tài nguyên môi trường, nội vụ, xây dựng, công thương. Do việc hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở một số đơn vị còn chậm so với yêu cầu đặt ra; Cán bộ pháp chế ở các Sở, ban, ngành làm việc theo chế độ kiêm nhiệm; Cán bộ công chức Tư pháp cấp xã còn hạn chế về năng lực chuyên môn, mặt khác lại liên tục thay đổi, luân chuyển, điều động, đồng thời phải kiêm nhiệm thêm nhiều nhiệm vụ khác nên việc thực hiện nhiệm vụ tham mưu giúp UBND trong công tác văn bản nói chung và hệ thống hóa văn bản nói riêng bị hạn chế; việc thống kê và liệt kê loại văn bản thuộc hay không thuộc phạm vi rà soát còn nhầm lẫn. Cơ sở vật chất phục vụ công tác hệ thống hóa văn bản chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Vì vậy, đối với tỉnh Phú Thọ, việc nâng cao hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương là vấn đề cấp bách và có ý nghĩa rất thiết thực trong đòi hỏi chung về hoàn chỉnh hệ thống pháp luật ở nước ta hiện nay. Từ những trình bày trên đây, tác giả chọn đề tài: “Hệ thống hóa văn bản Quy phạm pháp luật từ thực tiễn tỉnh Phú Thọ” làm luận văn thạc sỹ luật học, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu xung quanh vấn đề liên quan đến hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật như: “Kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật hiện nay” Luận án tiến sỹ Đoàn Thị Tố Uyên Đại học Luật Hà Nội Hội thảo khoa học; “Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay” Luận văn thạc sỹ của Hoàng Kim Liên - Đại học Quốc Gia Hà Nội; “Công tác hệ thống hóa pháp luật của các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” đề tài của Đào Trọng Giáp, Hà nội năm 2009; “Một số nội dung quy định về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật” Sách của Lê Hồng Sơn - Bộ Tư pháp, năm 2013; “Một số tiêu chí cơ bản 2 để ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt” tạp chí của Đỗ Ngọc Hải - Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5 năm 2008; Tập bài giảng về nhà nước và pháp luật năm 2013 của Học viện chính trị khu vực I …Nhìn chung các đề tài, luận văn, sách, tạp chí mới đáp ứng những mục đích, yêu cầu nghiên cứu khác nhau nên chỉ xem xét và giới hạn ở những khía cạnh nhất định. Một số đề tài, sách được tác giả phân tích về vấn đề hệ thống hóa văn bản theo Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐCP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó còn một số văn bản của Trung ương, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, như: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một nghiên cứu nào nghiên cứu một cách hệ thống, tập trung, toàn diện về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Phú Thọ. Do đó, việc nghiên cứu một cách đầy đủ về lý luận và đặc biệt là thực tiễn hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính Phủ (thay thế Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ) là việc làm cần thiết. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và thực trạng hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Phú Thọ, luận văn đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp 3 luật và hoàn thiện các cơ chế, biện pháp tổ chức thực hiện nhằm nâng cao chất lượng công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam từ nay đến năm 2020. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện được mục đích trên, luận văn thực hiện các nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu khái quát những vấn đề lý luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng thực hiện hệ thống hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, làm rõ bản chất của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. - Phân tích, đánh giá tình hình hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ từ năm 2013 đến 2017, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân. - Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu. Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương vùng nông thôn với cả ba cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã. Khái niệm hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên được luận văn sử dụng theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ. Thực chất đây là hình thức tập hợp hóa pháp luật chính thức. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực tiễn áp dụng hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ với các tài liệu liên quan và hồ sơ tập hệ thống hóa lưu giữ tại UBND các cấp và Sở Tư pháp tỉnh Phú Thọ. Các số liệu liên quan đến đề tài là số liệu thống kê, báo cáo hàng năm và theo giai đoạn của UBND tỉnh Phú Thọ từ năm 2013 đến 2017. 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu luận văn dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật XHCN, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, các thành tựu khoa học pháp lý về hệ thống hóa pháp luật. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn là phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh, logic, dự báo và phương pháp thống kê… Việc nghiên cứu luận văn còn dựa vào việc khảo sát thực tiễn hoạt động áp dụng pháp luật cho hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và những giải pháp hoàn thiện trong hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở giai đoạn hiện nay tại địa phương. Kết quả nghiên cứu góp phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Kết quả nghiên cứu có thể là tài liệu tham khảo để các cơ quan trên địa bàn tỉnh Phú Thọ và cả các địa phương khác sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Kết quả nghiên cứu cũng đồng thời là tài liệu phục hữu ích cho việc nghiên cứu và học tập. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn có cơ cấu ba chương như sau: 5 Chương 1: Những vấn đề lý luận về hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Chương 2: Thực trạng hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ. Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Phú Thọ 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm, đặc điểm và mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Nhận thức chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo nhận thức chung về pháp luật hiện nay, hệ thống pháp luật nói chung được chia ra thành các ngành luật. Ngành luật bao gồm tổng thể các điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội nhất định có các tính chất, đặc điểm chung. Chẳng hạn, ngành luật hành chính, ngành luật dân sự, ngành luật tố tụng dân sự, v.v. Mỗi ngành luật lại chứa đựng các chế pháp luật mà mỗi chế định bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội cùng tính chất, đặc điểm, ví dụ, các chế định Ủy ban nhân dân, trách nhiệm hành chính, chế định khiếu nại…trong ngành luật hành chính. Như thế, trong hệ thống pháp luật, quy phạm pháp luật là tế bào cơ sở của hệ thống, gồm các bộ phận cấu thành là giả định, quy định, chế tài, trong đó, quy định là hạt nhân của quy phạm pháp luật. Các quy phạm pháp luật này được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chứa đựng nó được gọi là văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật có thể bao gồm các quy phạm của một ngành luật (ví dụ Bộ luật tố tụng dân sự), nhưng có thể chỉ là các quy định về bộ phận hay phần nào đấy của một ngành luật, một chế định pháp luật. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sau đó tiếp tục được quy định với một số điểm thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002; hai văn bản Luật ban hành 7 văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Mặc dù đã có một số sửa đổi, bổ sung qua các thời kỳ, nhưng về cơ bản, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được xác định trong hai luật vừa nêu với các đặc trưng: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền; Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc xử sự có hiệu lực bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội; Hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản theo quy định của luật; Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Với những dấu hiệu đặc trưng trên, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật tưởng như đã rất rõ ràng, nhưng trong thực tế lại dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhà nước hiểu và vận dụng khái niệm thiếu thống nhất, thậm chí gặp nhiều khó khăn, lúng túng như: việc nhận diện và phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản khác không có tính quy phạm, nhiều chủ thể còn nhầm lẫn giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản hành chính; có văn bản tuy có hình thức (tên gọi) là văn bản quy phạm pháp luật nhưng không chứa quy phạm pháp luật; có văn bản hành chính được coi là văn bản áp dụng trong hoạt động quản lý nhà nước, nhưng lại chứa các quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức … [10, tr.14 - 16]. Để phân biệt rõ hơn văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính khác, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã làm rõ khái niệm “quy phạm pháp luật” và “văn bản quy phạm pháp luật” tránh những nhận thức sai trong thực tiễn như đã nêu ở trên, đồng thời để phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính, các văn bản pháp luật khác và văn bản áp dụng pháp luật. Theo đó, điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ghi: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình 8 thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, quy phạm pháp luật quy định tại Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được hiểu là: quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện [14, tr.1]. Có thể nói các quy định trên đây là các khái niệm thể hiện tính khoa học, là kết quả của sự tổng kết thực tiễn cũng như kết quả được thừa nhận chung trong khoa học pháp lý nước ta từ hàng chục năm qua. Theo định nghĩa trên, để xác định một văn bản pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định dấu hiệu: Cơ quan có thẩm quyền ban hành, trình tự, thủ tục ban hành, khẳng định quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện, được thực hiện nhiều lần với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng. 1.1.1.2. Đặc điểm và chức năng của văn bản quy phạm pháp luật Với tính cách là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản này khác với các văn bản có tính quy phạm như văn bản chính trị ở nội dung hàm chứa trong nó có các đặc điểm của pháp luật, nhưng, bản thân nó còn chứa đựng các đặc điểm cơ bản: Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; Thứ hai, là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung (các quy phạm pháp luật); Thứ ba, Được áp dụng nhiều lần trong đời sống, được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lí xảy ra; Thứ tư, Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản QPPL được quy định cụ thể trong pháp luật. 9 Với nội dung chứa đựng trong đó là các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật có các chức năng cơ bản đó là: Chức năng giáo dục và Chức năng bảo vệ. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2.1. Khái niệm hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là khái niệm được sử dụng khá rộng rãi trong sách báo khoa học pháp lý ở trong nước và ngoài nước. Trong tiếng Việt, hệ thống hoá hiểu là “làm cho nó trở nên có hệ thống”. Từ đó có thể hiểu hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là làm cho văn bản pháp luật trở nên có hệ thống, hệ thống hoá có thể được tiến hành theo nhiều cách thức khác nhau tùy theo mục đích của người hệ thống hoá. Song dù ở cách nào thì người hệ thống cũng phải thu thập, sắp xếp các quy phạm pháp luật theo một trật tự nhất định, làm chúng có hệ thống. Ở nước ta, hệ thống hóa văn bản pháp luật được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo tinh thần và nội dung của Nghị định thì có thể hiểu hệ thống hoá và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như sau: Hệ thống hóa là sự sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật thành một tổng thể hoàn chỉnh, trong đó các văn bản quy phạm pháp luật đơn lẻ hoặc các quy phạm pháp luật nằm rải rác trong nhiều văn bản được sắp xếp lại với nhau theo một trật tự trên dưới, trước sau, thể hiện tính thống nhất nội tại, tính nhất quán, logic và khoa học [8, tr.18 - 20]. Về nội dung, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí sắp xếp văn bản lĩnh vực quản lý nhà nước, thứ bậc hiệu lực của văn bản, trình tự thời gian ban hành văn bản và các tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước được quy định. 10 Trong nhận thức lý luận chung trong khoa học pháp lý hiện nay, hệ thống hóa pháp luật là một trong những mặt hoạt động cơ bản đặc thù của nhà nước. Việc ban hành được các văn bản qui phạm pháp luật phản ánh đúng những nhu cầu khách quan của toàn xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả của quản lý nhà nước, từ đó hệ thống hóa pháp luật được hiểu là hoạt động nhằm sắp xếp, hoàn thiện các quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật thành hệ thống có sự thống nhất nội tại theo một trình tự nhất định. Hệ thống hóa pháp luật có hai cấp độ là tập hợp hóa và pháp điển hóa. Cụ thể như sau: Tập hợp hóa là hình thức thu thập, sắp xếp các quy phạm pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật theo một trật tự nhất định để làm hình thành nên một tập hợp các quy định của pháp luật. Tập hợp hoá, pháp luật được hiểu theo hai nghĩa là tập hợp hóa chính thức và tập hợp hóa không chính thức. Tập hợp hóa chính thức tuy cũng có các đặc điểm như tập hợp hóa không chính thức là không làm thay đổi nội dung và hình thức của quy phạm pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật được thu thập không làm xuất hiện các quy phạm pháp luật, chế định pháp luật và các khái niệm pháp lý mới, nhưng việc tập hợp được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Kết quả của việc tập hợp hóa có thể là tập văn bản quy phạm. Việc tập hợp hóa có thể để phục vụ việc áp dụng, thực hiện pháp luật, việc phổ biến, giáo dục pháp luật, việc xây dựng pháp luật. Trong trường hợp để xây dựng pháp luật thì tập hợp hóa chỉ là một công đoạn trong quá trình xây dựng và ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế các văn bản cũ. Tập hợp hóa pháp luật chính thức có giá trị pháp lý. Tập hợp hoá không chính thức được hiểu là tất cả các hoạt động thu thập, sắp xếp các quy định của pháp luật theo trật tự nhằm phục vụ cho việc áp dụng, phổ biến, nghiên cứu...pháp luật. Theo nghĩa này tập hợp hoá có các đặc điểm như: Việc tập hợp hoá không làm thay đổi nội dung và hình thức 11 của quy phạm pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật được thu thập không làm xuất hiện các quy phạm pháp luật, chế định pháp luật và các khái niệm pháp lý mới. Bởi vì các quy định và các văn bản quy phạm pháp luật khi đưa vào tập hợp các quy định của pháp luật phải được sao chép nguyên văn. Kết quả của tập hợp hoá là hình thành nên một tập hợp các quy định của pháp luật, nên chủ thể tiến hành tập hợp hoá pháp luật có thể là bất kỳ tổ chức cá nhân nào trong xã hội. Pháp điển hóa là hình thức cao nhất của hệ thống hoá pháp luật theo đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành tập hợp, sắp xếp những văn bản đã có theo một trình tự nhất định; đồng thời loại bỏ những quy phạm pháp luật lỗi thời, lạc hậu, chồng chéo, xây dựng những quy phạm pháp luật mới; khắc phục những chỗ trống đã được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm pháp luật hiện hành nhằm nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng. Do vậy, kết quả của công tác pháp điển hoá để ra đời văn bản pháp luật mới thường là Luật, bộ luật, trong đó thể hiện một cách cơ bản nội dung của vấn đề mà pháp luật cần điều chỉnh. Nhờ đó, sau khi pháp điển hoá, chúng ta có một văn bản không những lớn về phạm vi điều chỉnh mà còn có cơ cấu bên trong hợp lý và khoa học. Việc pháp điển hoá sẽ tạo ra một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ và thống nhất. Đây chính là những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tập hợp hoá và pháp điển hoá có mối liên hệ mật thiết với nhau: Tập hợp hoá tạo cơ sở và điều kiện cho pháp điển hoá được tiến hành nhanh hơn và hiệu quả hơn, xét ở góc độ của quá trình pháp điển hoá thì tập hợp hoá là một giai đoạn của pháp điển hoá, ngược lại pháp điển hoá lại hỗ trợ cho tập hợp hoá, làm cho tập hợp hoá tiến hành thuận lợi và đạt kết quả cao hơn. Hoạt động hệ thống hoá pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng. Vì vậy nó cần được tiến hành thường xuyên, liên tục với việc sử dụng hài hoà cả hai phương pháp trên mà không thể coi nhẹ một phương pháp nào. 12 Xét về bản chất, hệ thống hóa văn bản pháp luật theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ đang có hiệu lực thi hành là tập hợp hóa chính thức. Đó là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí như: Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực do cơ quan hệ thống hóa quyết định; Thứ tự văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn; Thứ tự thời gian ban hành văn bản từ văn bản được ban hành trước đến văn bản được ban hành sau; Tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước chính là hình thức tập hợp hóa chính thức. 1.1.2.2. Đặc điểm của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Thứ nhất, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động chú trọng vào việc liên kết và sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật theo các dấu hiệu bên ngoài của chúng mà không làm thay đổi nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, việc tập hợp, sắp xếp văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực đã được công bố theo các tiêu chí: Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực do cơ quan hệ thống hóa quyết định; Thứ tự văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn; Thứ tự thời gian ban hành văn bản từ văn bản được ban hành trước đến văn bản được ban hành sau. Đồng thời phân loại từng nhóm văn bản quy phạm pháp luật theo các danh mục: Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành; Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, nhưng trong các văn bản đó có những quy định cần sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ; Danh mục văn bản quy phạm pháp luật ban hành sai thẩm quyền; Danh mục văn bản quy phạm pháp luật đã hết hiệu lực, đã bị bãi bỏ hoặc phải thay thế. Trong các danh mục thì những văn bản còn hiệu lực được phân theo lĩnh vực, theo thẩm quyền ban hành hoặc theo thời gian. 13 Thứ ba, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được chính thức quy định trong văn bản pháp luật và được tiến hành bởi cơ quan có thẩm quyền theo các thủ tục pháp lý nhất định. 1.1.2.3. Phân loại hệ thống hóa Các văn bản được thu thập, tập hợp cần lập danh mục và phân loại một cách khoa học, hợp lý để tiếp tục thực hiện quy trình rà soát, hệ thống hoá là đọc, nghiên cứu và xử lý văn bản. Việc phân loại phải dựa vào các tiêu chí: Tiêu chí thứ nhất: Lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan hoặc lĩnh vực do cơ quan hệ thống hóa quyết định. Đây là tiêu chí quan trọng nhất. Căn cứ vào tiêu chí này có thể phân chia các văn bản quy phạm pháp luật theo lĩnh vực. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ có tính chất tương đối. Tiêu chí thứ hai: Thứ tự văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn, bởi vì trong mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội có nhiều văn bản của các cấp khác nhau ban hành. Ví dụ: Trong lĩnh vực quản lý đất đai có Luật đất đai do Quốc hội ban hành; Nghị định của Chính phủ; Thông tư hướng dẫn của Tổng cục Địa chính; các văn bản khác của ngành, ban liên quan; các quyết định của UBND tỉnh, của UBND huyện về vấn đề đất đai... Vì vậy, các văn bản trong lĩnh vực quản lý đất đai phải sắp xếp theo thứ tự Luật, Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị , Thông tư... Tiêu chí thứ ba: Thứ tự thời gian ban hành văn bản từ văn bản được ban hành trước đến văn bản được ban hành sau theo năm, theo tháng trong năm (từ tháng 1 đến tháng 12), theo ngày trong một tháng (từ ngày 1 đến ngày cuối cùng của tháng) hoặc theo số văn bản trong một ngày (nếu một cơ quan ban hành nhiều văn bản trong một ngày về cùng một lĩnh vực). Về trật tự thời gian đa số văn bản đều ghi ngày, tháng, năm ngay ở trang đầu của văn bản, nhưng có một số văn bản lại ghi ngày, tháng, năm ở phần kết thúc. Có trường hợp ngày ra văn bản đồng thời là ngày văn bản có hiệu lực, nhưng lại có văn bản mà hiệu lực thi hành lại được quy định sau. Ngoài ra, có trường hợp ngày ban 14 hành văn bản khác với ngày công bố văn bản đó. Vì vậy, khi sắp xếp cần có một tiêu chí thống nhất: lấy ngày ban hành văn bản làm tiêu chí sắp xếp. Việc sắp xếp văn bản theo trật tự thời gian ngoài mục đích tìm và phân loại dễ dàng khi rà soát, còn có ý nghĩa quan trọng trong việc đặt “mốc” đối chiếu với các văn bản khác để xem xét hiệu lực về thời gian của các văn bản có liên quan. Tiêu chí khác: sắp xếp văn bản theo Alfabet, tức là theo thứ tự trong bảng chữ cái tiếng Việt (A. B. C). Trong trường hợp một cơ quan có thẩm quyền ban hành hai hay nhiều văn bản về cùng một lĩnh vực, thì sắp xếp văn bản có chữ cái đứng trước, rồi đến văn bản có chữ cái đứng sau [7, tr.84]. 1.1.2.4. Mục đích của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Việc hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có thể nhằm các mục đích khác nhau, trong quá trình xây dựng pháp luật việc hệ thống hoá văn bản ngày càng đầy đủ, đồng bộ, hoàn thiện thì mục đích cơ bản của hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là: Tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó các văn bản luật giữ vai trò đặc biệt, quan trọng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội. Khắc phục tình trạng trùng lặp, chồng chéo mâu thuẫn, lạc hậu, thiếu hoặc thừa quy phạm pháp luật. Làm cho nội dung của văn bản pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, có hình thức rõ ràng dễ hiểu, tiện sử dụng. Công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản quy phạm pháp luật. 1.2. Nội dung cơ bản, hình thức và thủ tục hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Nội dung cơ bản của hệ thống hóa Văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định tại Điều 165 NĐ 34/2016/NĐ-CP, muốn hệ thống hóa Văn bản quy phạm pháp luật cần: 15 1.2.1.1. Tập hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa Văn bản và kết quả rà soát văn bản để phục vụ hệ thống hóa phải được tập hợp đầy đủ để làm cơ sở xác định văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa. Việc thu thập và tập hợp văn bản được tiến hành trên cơ sở mục đích yêu cầu, đối tượng và phạm vi của công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Nhiệm vụ của công đoạn này là tìm kiếm và thu thập tất cả các văn bản thuộc đối tượng rà soát để hệ thống hóa đã được xác định với các yêu cầu cụ thể là: thu thập đúng những văn bản quy phạm pháp luật cần rà soát; Không để sót văn bản hoặc để sót các quy phạm pháp luật trong từng văn bản; Tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật theo những tiêu chí đã xác định có sự phối hợp, kết hợp chặt chẽ giữa người thu thập với người lưu trữ văn bản dưới sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan có thẩm quyền. Việc thu thập và tập hợp văn bản cần được tiến hành trên cơ sở nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật và các nguồn khác. Nguồn chính thức của văn bản quy phạm pháp luật gồm: - Văn bản ở bộ phận lưu trữ của cơ quan ban hành - bản gốc (hay bản chính), tức là văn bản có dấu và chữ ký của người có thẩm quyền. Ví dụ Quyết định số 09/2017/QĐ-UBND ngày 12/4/2017 của UBND tỉnh Phú Thọ về việc ban hành cơ chế đặc thù thu hút đầu tư tại Khu công nghiệp Phú Hà, thị xã Phú Thọ, tỉnh Phú Thọ có chữ ký và dấu đỏ của Chủ tịch UBND tỉnh ở phần chức vụ của người ký, ban hành văn bản. - Công báo (công báo in, công báo điện tử), Phụ lục Công báo tỉnh đã đăng văn bản quy phạm pháp luật. - Các văn bản lữu giữ ở Cơ sở dữ liệu Quốc gia về pháp luật. - Bản gốc (bản chính) ở bộ phận lưu trữ của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của ngành mình, đã tham mưu cho HĐND và UBND tỉnh ban hành. - Văn bản lưu giữ trong mạng của Bộ Tư pháp và các cơ quan khác. 16 - Văn bản trong các Tập hệ thống hoá văn bản của tỉnh. Các nguồn khác bao gồm: - Văn bản đăng trên các báo chí của tỉnh (nguồn văn bản này đôi khi cũng cần được sử dụng như là nguồn chính thức vì không phải lúc nào cũng có thể có được đầy đủ bản gốc do lưu trữ kém, do thiên tai lũ lụt, hỏa hoạn mà các văn bản của nguồn chính thức không còn lưu giữ được). - Đĩa CD do Sở Tư pháp phát hành về danh mục và văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1945 đến thời điểm tiến hành rà soát, hệ thống hóa. Các đĩa CD này cần được coi là nguồn chính thức của văn bản. Lưu ý : - Khi thu thập văn bản cần tập hợp cả các văn bản mà xét về hình thức, không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành và thực tiễn được áp dụng như là văn bản quy phạm pháp luật, ví dụ: Quyết định số 3356/QĐUBND ngày 25/10/2010 Về mức trợ giúp cho các đối tượng thuộc diện bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Phú Thọ; Quyết định số 4035/QĐ-UBND ngày 30/12/2008 Về việc quy định các khu vực khi xây dựng, lắp đặt trạm thu, phát sóng thông tin di động loại 2 trên địa bàn tỉnh Phú Thọ phải xin giấy phép xây dựng … - Cần tìm văn bản gốc (bản chính) là văn bản hoàn chỉnh đúng thể thức và đầy đủ hiệu lực pháp lý, là chứng cứ lịch sử tin cậy, là bản cơ sở (bản gốc) để làm ra các bản sao. Công báo có thể lấy ở Thư viện, Tủ sách của các cơ quan, tổ chức, Tủ sách pháp luật xã, phường, thị trấn. Hàng năm, Công báo có đăng Tổng mục lục văn bản theo thứ tự thời gian, vì vậy, cần đối chiếu tổng mục lục đó với toàn bộ số Công báo trong năm. Việc tìm kiếm, tập hợp văn bản quy phạm pháp luật trên mạng điện tử cũng cần tiến hành như vậy. - Bản sao là bản sao lại nguyên văn bản chính, trong đó cần phần biệt sao y , sao lục và trích sao. 17