Tài liệu Hoạt động của hội đồng nhân dân xã ở huyện tây hòa, tỉnh phú yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ............…/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ LƢƠNG ĐỨC HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ Ở HUYỆN TÂY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN QUỐC SỬU THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn “Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Quốc Sửu. Các số liệu, kết quả trình bày trong Luận văn là trung thực, đảm bảo tính khách quan, khoa học và chưa được ai công bố trong công trình nghiên cứu nào. Các tài liệu tham khảo, những thông tin trích dẫn trong Luận văn đều có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Học viên Hà Lƣơng Đức Lời Câm Ơn Với lòng kính trọng và sự tri ån såu sắc, trước tiên tôi xin gửi lời câm ơn chån thành đến quý Thæy, Cô Học viện Hành chính Quốc gia đã trang bị cho tôi nhiều kiến thức quý báu trong suốt thời gian qua. Đặc biệt, tôi xin chån thành câm ơn Giâng viên PGS.TS. Nguyễn Quốc Sửu đã hết lòng giúp đỡ, hướng dẫn tận tình từ lúc định hướng chọn đề tài cũng như quá trình hoàn thiện nghiên cứu, thæy luôn động viên và täo mọi điều kiện thuận lợi để giúp tôi có thể hoàn thành luận văn này. Tôi cũng xin câm ơn các bän bè, đồng nghiệp đã luôn quan tåm giúp đỡ, cung cçp rçt nhiều số liệu, chia sẻ nhiều kinh nghiệm thực tế để giúp tôi có thể hoàn thành nghiên cứu này. Trån trọng! Thừa Thiên Huế, tháng năm 2017 Học viên Hà Lương Đức MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ ............................................................................................. 10 1.1. Khái lược sự hình thành và phát triển của Hội đồng nhân dân xã trong lịch sử lập pháp của nước ta ........................................................................ 10 1.1.1. Giai đoạn Hiến pháp 1946 ............................................................ 10 1.1.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959 .................................................... 11 1.1.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980 .................................................... 13 1.1.4. Giai đoạn Hiến pháp năm 1992 .................................................... 15 1.1.5. Giai đoạn Hiến pháp năm 2013 .................................................... 15 1.2. Điều chỉnh pháp luật đối với tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã hiện nay ............................................................................................ 17 1.2.1. Vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân xã ...... 17 1.2.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã ..................... 23 1.2.3. Phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ..................... 25 1.2.4. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã ........................... 37 1.3. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã với cấp ủy, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp ......... 38 1.3.1. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã với cấp ủy cùng cấp ............... 38 1.3.2. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã với Ủy ban nhân dân cùng cấp ........................................................................................................... 39 1.3.3. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp ............................................... 41 1.4. Tiêu chí đánh giá và điều kiện đảm bảo chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ........................................................................... 43 1.4.1. Quan niệm về chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ...................................................................................................... 43 1.4.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã....................................................................................................... 48 1.4.3. Điều kiện đảm bảo chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ............................................................................................. 51 Kết luận chương 1 ....................................................................................... 58 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ Ở HUYỆN TÂY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN ................................... 59 2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên .......................................................................... 59 2.1.1. Về điều kiện tự nhiên ..................................................................... 59 2.1.2. Về kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh .................................... 61 2.2. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên .............................................................................. 644 2.2.1. Thực trạng về cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên từ năm 2011 đến nay ......................................... 65 2.2.2. Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên từ năm 2011 đến nay. ............................................... 70 2.2.3. Thực trạng mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã với Đảng ủy, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội của xã ................................................................................................ 81 2.2.4. Đánh giá những ưu điểm, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ......... 85 Kết luận chương 2 ....................................................................................... 96 Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HĐND XÃ VÀ NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG, HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HĐND XÃ Ở HUYỆN TÂY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN ......... 97 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về Hội đồng nhân dân xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên ..................................................................... 97 3.1.1. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước ta và yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ......................................................... 97 3.1.2. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương ... 98 3.1.3. Xuất phát từ thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên trong thời gian qua ................................. 99 3.2. Những giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên .................................. 100 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ................................................... 100 3.2.2. Những giải pháp cụ thể nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên ................. 102 Kết luận chương 3 ..................................................................................... 119 KẾT LUẬN .................................................................................................. 120 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 122 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân MTTQ: Mặt trận Tổ quốc Nxb: Nhà xuất bản THCS: Trung học cơ sở THPT: Trung học phổ thông UBHC: Ủy ban hành chính UBND: Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Như chúng ta đã biết, xã là địa bàn dân cư đã tồn tại hàng ngàn năm cùng với lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc, là đơn vị hành chính của nước ta ở cơ sở được ghi nhận trong Hiến pháp, cụ thể tại Khoản 1, Điều 110, Hiến pháp năm 2013 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập[39]. Theo quy định của pháp luật, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, gồm có HĐND và UBND. Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định: 1. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. 2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND[39]. Theo đó, HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở xã, có quan hệ trực tiếp đến người dân, là cầu nối đưa mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống; là nơi trực tiếp quyết định những chủ 1 trương, biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh… Nhà nước là trụ cột của hệ thống chính trị, là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, HĐND xã là một tổ chức trong bộ máy nhà nước. Khoản 1, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”[39]. Hiện nay, nước ta đang từng bước xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Việc kiện toàn tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong những yêu cầu quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Mục đích là làm cho các cơ quan nhà nước ở trung ương cũng như ở địa phương thực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Trong bộ máy nhà nước, HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp”[4, tr. 251]. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời, có hiệu lực thực hiện từ ngày 01/01/2016, so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có những điểm mới quy định về cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND xã như: Luật quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của HĐND tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp nói chung và HĐND xã nói riêng; thành lập các Ban của HĐND xã, thành viên các ban này hoạt động kiêm nhiệm. Ngoài ra, một trong 2 những điểm mới nổi bật của Luật Tổ chức chính quyền địa phương so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đó là có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn, từ đó quy định rõ ràng, cụ thể hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã. Ngoài ra, Quốc hội đã ban hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, có hiệu lực 01/7/2016, đây là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện tốt chức năng giám sát của HĐND. Vì vậy, việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và HĐND xã nói riêng là một yêu cầu cần thiết hiện nay. Huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên là huyện thuần nông, mới thành lập trên cơ sở chia tách từ huyện Tuy Hòa thành hai huyện: Đông Hòa, Tây Hòa theo Nghị định số 62/2005/NĐ-CP ngày 16/5/2005 của Chính phủ, chính thức đi vào hoạt động ngày 01/7/2005, cơ sở vật chất, hạ tầng kinh tế kỹ thuật còn nhiều thiếu thốn; là một trong những địa phương của tỉnh Phú Yên được chọn làm thí điểm không tổ chức HĐND huyện theo Nghị quyết số 725/2009/NQUBTVQH của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trong những năm qua, hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên đã có nhiều chuyển biến tích cực, chất lượng và hiệu quả trong hoạt động từng bước được nâng lên góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng – an ninh ở địa phương, ngày càng khẳng định vị trí, vai trò của HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. Tuy nhiên, HĐND xã ở huyện Tây Hòa do nhiều nguyên nhân khác nhau nên vẫn còn những tồn tại, hạn chế trong hoạt động, chưa đáp ứng với yêu cầu phát triển trong tình hình mới; năng lực, trình độ và nhận thức của đại biểu HĐND chưa xứng tầm với yêu cầu đòi hỏi của xã hội và nguyện vọng của cử tri. 3 Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, học viên chọn đề tài: “Hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên” để làm Luận văn Thạc sĩ luật học. Qua nghiên cứu đề tài này nhằm tìm hiểu sâu hơn về hoạt động của HĐND xã, qua đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Vấn đề về tổ chức chính quyền địa phương, về HĐND nói chung và hoạt động HĐND xã nói riêng luôn được các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, đã có nhiều cuốn sách, báo, tạp chí, bài viết và một số đề tài khoa học đề cập các nội dung liên quan đến hoạt động của HĐND xã. Một số công trình nghiên cứu, bài viết như: - GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), HĐND trong nhà nước pháp quyền, Nxb Tư pháp, Hà Nội - 2012. Tác giả đã phân tích sâu sắc các yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, đồng thời đi sâu phân tích cách thức, kỹ năng hoạt động của HĐND và các ban của HĐND, đại biểu HĐND; khẳng định vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. - GS.TSKH Đào Trí Úc, Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội - 2004. Tác giả đã phân tích, làm rõ các nội dung liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, đề xuất và kiến nghị về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong đó chú trọng đến mô hình của HĐND xã. - GS.TS. Hoàng Chí Bảo (chủ biên), Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn ở nước ta hiện nay (sách tham khảo), Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội 2005. Tác giả nghiên cứu một số vấn đề nhằm củng cố và tăng cường hệ 4 thống chính trị ở cơ sở trong sự nghiệp đổi mới và phát triển của nước ta hiện nay, trong đó có HĐND. - TS. Chu Văn Thành, Hệ thống chính trị cơ sở. Thực trạng và một số giải pháp đổi mới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2004. Tác giả đã nghiên cứu, khảo sát có hệ thống về thực trạng tổ chức hoạt động của hệ thống chính trị địa phương trên phạm vi cả nước và đi tới nhận định rằng HĐND, UBND cấp xã luôn giữ vị trí vai trò trọng tâm trong nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đổi mới. Từ đó các tác giả đã đề ra phương hướng và một số giải pháp thiết thực để củng cố về tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND, góp phần đổi mới, nâng cao chất lượng của hệ thống chính trị cơ sở. - TS. Vũ Đức Đán, Vấn đề bồi dưỡng nâng cao năng lực hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân, Tạp chí Quản lý Nhà nước số 2/2005. Tác giả đã lý giải một cách biện chứng về vai trò, vị trí của HĐND nói chung và đại biểu HĐND nói riêng ở bộ máy chính quyền cấp xã. - PGS.TS. Bùi Thế Vĩnh, “Phương thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu HĐND trong chương trình tập huấn đại biểu HĐND”, Tài liệu bồi dưỡng đại biểu HĐND các cấp (khóa 1999-2004), Nxb chính trị quốc gia, Hà Nội2000. Tác giả đã nghiên cứu những vấn đề liên quan đến cơ sở lý luận về phương thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu HĐND, qua đó góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND. - TS. Phạm Hồng Thái, CN. Lương Thanh Cường, “Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã”, Tài liệu bồi dưỡng cán bộ chính quyền cấp xã về quản lý nhà nước, Nxb Văn hóa –Thông tin, Hà Nội - 2002. Các tác giả đã nghiên cứu, nêu và phân tích khái quát vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND cấp xã và chức trách của từng chức danh của HĐND và UBND cấp xã. 5 - ThS. Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2004. Tác giả đã đề xuất tám vấn đề mà HĐND và UBND các cấp cần làm tốt để nâng cao hơn nữa hiệu lực, chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp. - Nguyễn Ký, Đổi mới phương thức hoạt động của HĐND đáp ứng sự mong đợi của nhân dân, Tạp chí Quản lý Nhà nước số 2/2005. Tác giả đã nghiên cứu về chức năng, nhiệm vụ của HĐND theo quy định của pháp luật. Khẳng định nhiệm vụ của HĐND theo quy định của pháp luật là rất rộng và bao quát nhiều lĩnh vực quan trọng, để thực hiện tốt cần phải được củng cố về tổ chức, nâng cao chất lượng đại biểu và đổi mới phương thức tổ chức hoạt động. Qua đó, tác giả đề ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đại biểu HĐND và đổi mới phương thức tổ chức hoạt động của HĐND. - TS. Phạm Văn Hùng, Nâng cao vai trò giám sát trong hoạt động của cơ quan dân cử, Tạp chí Quản lý Nhà nước số 132/2007. Tác giả đã phân tích vai trò của giám sát trong hoạt động cơ quan dân cử, chỉ ra giám sát trong hoạt động của cơ quan dân cử ở nước ta có sự khác nhau về bản chất so với giám sát của nghị viện tư sản; đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta. - Bùi Thị Hải, “Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008. Tác giả nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền xã từ năm 1945 đến nay. Từ đó, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên các phương diện khác nhau: phương diện về thể chế, phương diện thực tiễn… Kiến nghị một số giải 6 pháp về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền xã theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền. - Nguyễn Thị Nữ, “Tổ chức và hoạt động của HĐND xã – qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2012. Tác giả đã khái quát sự ra đời, phát triển của HĐND cấp xã; những quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động HĐND cấp xã ở tỉnh Thừa Thiên Huế, từ đó đề ra các giải pháp đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã. Các công trình trên cho thấy vấn đề tổ chức và hoạt động của HĐND đã được các nhà khoa học tiếp cận, nghiên cứu ở các khía cạnh và với các mức độ khác nhau, đã luận giải, đánh giá khoa học có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu chủ yếu trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức hoạt động của HĐND và UBND năm 2003, trong khi đó hiện nay vấn đề hoạt động của HĐND nói chung và HĐND xã nói riêng căn cứ theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2013, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015… Mặt khác cho đến nay chưa có một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên để tổng kết, đánh giá những thành tựu, hạn chế, tồn tại, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. Vì vậy, nghiên cứu “Hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên” sẽ cung cấp tư liệu thực tế về tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, đề xuất những giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. 7 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐND xã. - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên để tìm ra ưu điểm, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế, tồn tại. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên trong thời gian đến. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Các xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. - Về thời gian: Từ năm 2011 đến nay. - Về nội dung: Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận 8 Nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. - Phương pháp nghiên cứu + Phương pháp phân tích tài liệu; + Phương pháp thu thập và xử lý thông tin; + Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp; + Phương pháp so sánh, đánh giá. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu đề tài có những đóng góp về mặt lý luận và thực tiễn sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về hoạt động của HĐND xã. - Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên trong thời gian đến. - Luận văn có thể là tài liệu tham khảo cho HĐND các xã trên địa bàn tỉnh Phú Yên nói riêng và cả nước nói chung. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm có 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động của HĐND xã Chương 2: Thực trạng hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên Chương 3: Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tây Hòa, tỉnh Phú Yên 9 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ 1.1. Khái lƣợc sự hình thành và phát triển của Hội đồng nhân dân xã trong lịch sử lập pháp của nƣớc ta 1.1.1. Giai đoạn Hiến pháp 1946 Sau khi Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, ngày 02 tháng 9 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngôn độc lập khai sinh nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, đã chấm dứt chế độ quân chủ phong kiến hàng ngàn năm, xóa bỏ chế độ thuộc địa của chủ nghĩa thực dân đế quốc kéo dài gần 100 năm trên lãnh thổ nước ta. Ngay sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã chú trọng đến việc xây dựng và củng cố chính quyền địa phương. Từ đó, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền xã nói riêng. Văn bản pháp luật đầu tiên về HĐND là Sắc lệnh số 63/SL về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC) ở các xã, huyện, tỉnh và kỳ do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành ngày 22 tháng 11 năm 1945. Tại Điều thứ 1 của Sắc lệnh quy định: "…Ở hai xã và tỉnh có HĐND và UBHC, ở các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC …"; Điều thứ 2 quy định: "Ở mỗi xã sẽ đặt một HĐND gồm có từ 15 đến 25 hội viên chính thức và từ 5 đến 7 hội viên dự khuyết…"[2]. Sau đó là các Sắc lệnh sửa đổi Sắc lệnh số 63/SL, gồm có: Sắc lệnh số 22A/SL ban hành ngày 18 tháng 02 năm 1946 về việc tổ chức các HĐND và UBHC do Chính phủ lâm thời ban hành sửa đổi Điều thứ 65 của Sắc lệnh số 63; Sắc lệnh số 10/SL ngày 10/01/1946 do Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa ban hành để sửa đổi Điều thứ 32, Điều thứ 33, Điều thứ 53 trong Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945. Theo quy định tại các Sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và xã, trong đó cấp tỉnh và xã là 2 cấp chính quyền hoàn 10 chỉnh có HĐND và UBHC, cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC. Chính quyền xã gồm có HĐND và UBHC xã, HĐND do cử tri xã bầu ra có từ 15-25 hội viên chính thức và 5-7 hội viên dự khuyết; có quyền quyết định những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được Ủy ban hành chính cấp huyện, tỉnh chuẩn y; còn UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các hội viên HĐND; UBHC xã có nhiệm vụ thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp, triệu tập các kỳ họp HĐND xã và giải quyết các công việc trong xã. Ngày 9/11/1946, Quốc hội khóa I thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (gọi tắt là Hiến pháp 1946), đặt cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo Hiến pháp 1946, tổ chức chính quyền địa phương mỗi cấp nói chung và xã nói riêng về cơ bản vẫn như Sắc lệnh 63/SL. Hiến pháp 1946 đã xác định vai trò quan trọng của HĐND, mối quan hệ giữa HĐND với cấp trên. Điều thứ 59 Hiến pháp 1946 quy định: “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên”[45]. Ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đây là đạo luật đầu tiên quy định về cách thức tổ chức HĐND. Theo quy định tại Điều 3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 thì “HĐND các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra. Số lượng đại biểu HĐND mỗi cấp và cách thức bầu cử do Luật Bầu cử quy định”[46]. 1.1.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959 Năm 1954, với chiến thắng lịch sử Điện Biên Phủ ngày 07/5/1954, hòa bình được lập lại ở miền Bắc, miền Nam còn nằm dưới sự kiểm soát của đế quốc Mỹ. Đất nước ta tạm thời bị chia cắt thành 2 miền, miền Bắc có nhiệm 11 vụ xây dựng chủ nghĩa xã hội, miền Nam đấu tranh thống nhất nước nhà. Để đáp ứng và phục vụ cho yêu cầu, nhiệm vụ của cách mạng trong tình hình mới, Quốc hội đã quyết định sửa đổi Hiến pháp 1946. Sau một thời gian nghiên cứu, soạn thảo, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban hành Hiến pháp 1959 để thay thế Hiến pháp 1946. Trên cơ sở Hiến pháp 1959, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá II ngày 27 tháng 10 năm 1962 đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp, có hiệu lực thi hành từ 11/11/1962. Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 1959 về tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương làm cơ sở pháp lý cho việc kiện toàn chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được phân định: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn. Các khu tự trị chia thành tỉnh; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Các thành phố có thể chia thành khu phố ở trong thành và huyện ở ngoài thành. Các đơn vị hành chính này đều có HĐND và UBHC. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương thời điểm này so với trước đã có nhiều thay đổi: - Xác định rõ địa vị pháp lý của HĐND và UBHC: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (vừa thay mặt cho nhân dân địa phương, vừa thay mặt cho nhà nước ở địa phương); UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương; - Luật Tổ chức HĐND và UBHC là cơ sở pháp lý chung cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành 12 phố; hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của cấp dưới (trừ những vấn đề quan trọng như phê chuẩn kết quả bầu cử hay bãi miễn…); - Số lượng thành viên của các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương được bổ sung tăng lên, trong đó HĐND xã được bầu từ 20-30 đại biểu chính thức; UBHC xã từ 5-7 người (xã miền núi có nhiều dân tộc từ 7-9 người); - Nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền mở rộng, cụ thể ở xã được quy định như sau: HĐND khu phố quyết định các chủ trương và biện pháp nhằm thực hiện nhiệm vụ và chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá trong khu phố do thành phố giao cho; quyết định việc xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá và xã hội của cấp khu phố; xét duyệt dự trù và quyết toán chi tiêu của khu phố. HĐND xã, thị trấn quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá và những sự nghiệp lợi ích công cộng của xã, thị trấn; xét duyệt dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách của xã, thị trấn; ban hành những quy định về trật tự trị an, về vệ sinh chung của xã, thị trấn… 1.1.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980 Mùa xuân năm 1975, với thắng lợi trong cuộc tổng tiến công và nổi dậy mà đỉnh cao là chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử, đất nước ta được thống nhất, Bắc Nam sum họp một nhà. Sau khi miền Nam hoàn toàn giải phóng, nhân dân ta tiến hành tổng tuyển cử tự do trong cả nước, thực hiện thống nhất Tổ quốc, cả nước tiến lên xây dựng chủ nghĩa xã hội. Tháng 7 năm 1976, nước ta lấy tên là Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Để phù hợp với tình hình thực tiễn của đất nước, ngày 30/12/1980 Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 1980 làm cơ sở cho việc xây dựng xã hội chủ nghĩa trong phạm vi cả nước, xây dựng và củng cố bộ máy nhà nước thống nhất, trong đó có tổ chức chính quyền địa phương. Theo Hiến pháp năm 1980 13