Tài liệu Hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -------------------- NGUYỄN TIẾN HÒA HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ, SƢ̉ DỤNG VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI MỘT SỐ TẬP ĐOÀ N KINH TẾ NHÀ NƢỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội – 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ ---------------------- NGUYỄN TIẾN HÒA HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ, SƢ̉ DỤNG VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI MỘT SỐ TẬP ĐOÀ N KINH TẾ NHÀ NƢỚC Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế Mã số: 60 34 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN THỊ THÁI HÀ Hà Nội – 2014 MỤC LỤC Danh mục các ký hiệu viết tắt ........................................................................... i Danh mục các bảng ........................................................................................... ii Danh mục các hình vẽ ......................................................................................iii MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOA ̣T ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ , SƢ̉ DỤNG VỐN , TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC ................................................................................... 8 1.1. Mô ̣t số khái niê ̣m........................................................................................ 8 1.1.1. Hoạt động Thanh tra ..................................................................... 8 1.1.2. Tâ ̣p đoàn kinh tế nhà nước.......................................................... 10 1.1.3. Vố n, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế nhà nước ................ 16 1.1.4. Hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế nhà nước ......................................................................... 19 1.2. Quản lý, sử dụng vố n, tài sản nhà nước tại Tâ ̣p đoàn kinh tế nhà nước .. 22 1.2.1. Nô ̣i dung quản lý, sử dụng vố n, tài sản nhà nước....................... 23 1.2.2. Yêu cầ u hoa ̣t đô ̣ng quản lý, sử dụng vố n, tài sản nhà nước ....... 24 1.3. Khái quát về hoạt động thanh tra việc quản lý , sử dụng vố n , tài sản nhà nước ta ̣i Tập đoàn kinh tế nhà nước ............................................................... 26 1.3.1. Quy trình hoạt động thanh tra .................................................... 26 1.3.2. Kết quả hoạt động thanh tra ....................................................... 28 1.3.3. Các yếu ảnh hưởng tới hoạt động thanh tra ................................ 29 1.4. Kinh nghiệm thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế nhà nước của một số quốc gia và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .................................................................................................. 32 1.4.1. Trung Quốc ................................................................................. 32 1.4.2. Pháp ............................................................................................. 33 1.4.3. Bài học kinh nghiệm ................................................................... 34 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 .............................................................................. 36 Chƣơng 2. THƢ̣C TRẠNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ, SƢ̉ DỤNG VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI MỘT SỐ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC ................................................................................. 37 2.1. Tổng quan về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Chính phủ .... 37 2.2. Thực trạng hoạt động thanh tra viê ̣c quản lý vố n , tài sản nhà nước tại một số Tâ ̣p đoàn kinh tế nhà nước ........................................................................ 38 2.2.1. Quy trình hoạt động thanh tra .................................................... 38 2.2.2. Kết quả hoạt động thanh tra ....................................................... 48 2.3. Đánh giá chung về hoa ̣t đô ̣ng thanh tra viê ̣c quản lý vố n , tài sản nhà nước tại một số Tập đoàn kinh tế nhà nước ............................................................. 59 2.3.1. Ưu điểm ...................................................................................... 59 2.3.2. Mô ̣t số tồ n ta ̣i, hạn chế và nguyên nhân tồn tại, hạn chế ........... 60 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 .............................................................................. 64 Chƣơng 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ , SƢ̉ DỤNG VỐN , TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI TẬP ĐOÀ N KINH TẾ NHÀ NƢỚC ................................................................... 65 3.1. Phương hướng hoàn thiện hoa ̣t đô ̣ng thanh tra việc quản lý , sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế nhà nước ............................................. 65 3.2. Mô ̣t số giải pháp nhằ m hoàn thiện hoạt động thanh tra viê ̣c quản lý , sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế nhà nước............................. 68 3.2.1. Về hoạt động thanh tra ............................................................... 68 3.2.2. Về cơ chế quản lý Tập đoàn kinh tế nhà nước............................ 72 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 .............................................................................. 76 KẾT LUẬN ................................................................................................... 77 DANH MỤC TÀ I LIỆU THAM KHẢO .................................................... 79 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1. CPH Cổ phần hóa 2. CPHDN Cổ phần hóa doanh nghiệp 3. CTCP Công ty Cổ phần 4. DN Doanh nghiệp 5. DNNN Doanh nghiệp nhà nước 6. KTNN Kinh tế nhà nước 7. NSNN Ngân sách nhà nước 8. QLNN Quản lý nhà nước 9. TNHHMTV Trách nhiệm hữu hạn một thành viên 10. XHCN Xã hội chủ nghĩa i DANH MỤC CÁC BẢNG STT Số hiệu Nội dung Trang Nội dung, đối tượng, thời kỳ và thời hạn thanh 1. Bảng 2.1 tra tại các Tập đoàn: Sông Đà; Hóa chất Việt 40 Nam; Dầu khí Việt Nam 2. Bảng 2.2 3. Bảng 2.3 4. Bảng 2.4 Cơ cấu tổ chức đoàn thanh tra Thời gian tiến hành thanh tra thực tế của một số đoàn thanh tra Tổng hợp về thời gian xây dựng báo cáo và giải trình đối với Dự thảo báo cáo kết quả thanh tra 41 45 46 Việc giải trình của đối tượng thanh tra (đối với 5. Bảng 2.5 dự thảo kết luận thanh tra) và thời gian xây dựng, phê duyệt kết luận thanh tra ii 47 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ STT 1. Số hiệu Biểu đồ 2.1 Nội dung Số tiền vi phạm được phát hiện qua thanh tra tại Tập đoàn Sông Đà (tỷ đồng) Trang 50 Kiến nghị Tập đoàn, cơ quan chức năng báo 2. Biểu đồ 2.2 cáo, đề xuất phương án xử lý số tiền vi phạm phát hiện qua thanh tra (tỷ đồng) iii 57 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sau 28 năm đổi mới, đấ t nước ta đã đa ̣t đươ ̣c nhiề u thành tựu quan trọng và tích lũy được nhiều kinh nghiệm trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế , xã hội, dầ n cải thiê ̣n thế và lực trên trường quố c tế . Nề n kinh tế vâ ̣n hành theo cơ chế kế hoa ̣ch hóa , tâ ̣p trung nay đã chuyể n sang vâ ̣n hành theo cơ chế thi ̣ trường, đinh ̣ hướng xã hô ̣i chủ nghiã (XHCN). Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX và Nghị quyết Trung ương 3 (Khoá IX) về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước (DNNN) khẳng định: “Hình thành một số Tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có ngành kinh doanh chính, chuyên môn hóa cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc dân, có quy mô rất lớn về vốn, hoạt động cả trong và ngoài nước, có trình độ công nghệ cao và quản lý hiện đại, có sự gắn kết trực tiếp, chặt chẽ giữa khoa học công nghệ, đào tạo, nghiên cứu triển khai với sản xuất kinh doanh. Thí điểm hình thành Tập đoàn kinh tế trong một số lĩnh vực có điều kiện, có thế mạnh, có khả năng phát triển để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả như; dầu khí, viễn thông, điện lực, xây dựng...” [3, tr.8]. Thực hiê ̣n Nghị quyết của Đảng , Chính phủ đã chỉ đạo xây dựng thí điểm mô hình Tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) từ đầu năm 2005, trên cơ sở tr ụ cột là Tổng Công ty nhà nước và sự tham gia của các doanh nghiê ̣p (DN) hoạt động trong lĩnh vực tương đồng . Trong những năm qua Tâ ̣p đoàn KTNN đã có những đóng góp quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thậm chí có Tâ ̣p đoàn đã thực sự chiếm vị trí, vai trò chủ đạo, đầu tàu của nền kinh tế. Tuy nhiên, trên thực tế còn tồ n ta ̣i bất cập trong các chính sách , pháp luật đã ban hành, những yếu kém trong tổ chức quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các Tâ ̣p 1 đoàn KTNN làm cho hiê ̣u quả đầ u tư phát triể n từ nguồ n vố n ngân sách còn thấ p chưa đáp ứng đươ ̣c yêu cầ u chuyể n đổ i kinh tế và hô ̣i nhâ ̣p quố c tế trong thời kỳ mới , đă ̣c biê ̣t là giai đoa ̣n đẩ y ma ̣nh công nghiê ̣p hóa , hiê ̣n đa ̣i hóa . Trước tình hình đó, việc tìm kiế m các giải pháp nâng cao hiê ̣u quả quản lý đố i với các Tâ ̣p đoàn KTNN đang là một đòi hỏi bức thiết đối với các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách. 2011 - 2015 là giai đoạn gắ n với những nhiê ̣ m vu ,̣ sự kiê ̣n chính tri ̣ , kinh tế - xã hội quan trọng đối với toàn Đảng , toàn dân, các cấp, các ngành, điạ phương như: Đa ̣i hô ̣i Đa ̣i biể u toàn quố c lầ n thứ XI của Đảng , bầ u cử đa ̣i biể u Quố c hô ̣i khóa XIII và đa ̣i biể u Hô ̣i đồ ng nhân dân các cấ p nhiê ̣m kỳ 2011 - 2016; sửa đổ i Hiế n pháp năm 1992; thực hiê ̣n chiến lược tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020... phấ n đấ u đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Đối với các Bộ, ngành thực sự cần thiết phải đổi mới hoạt động , nâng cao hiê ̣u quả góp phần đảm bảo thực hiện thành công những nhiệm vụ chính trị , kinh tế xã hội mà Đảng và Nhà nước đặt ra. Trong giai đoa ̣n vừa qua, ngành Thanh tra đã tập trung thanh tra các nội dung quy hoa ̣ch, quản lý, sử du ̣ng đấ t đai và quản lý , sử du ̣ng vố n, tài sản nhà nước. Thanh tra Chin ́ h phủ đã tăng cường , đă ̣t tro ̣ng tâm thanh tra viê ̣c quản lý, sử du ̣ng vố n , tài sản nhà nước tại các Tập đoàn KTNN , Tổ ng Công ty nhà nước khiến dư luận cả nước đều hướng sự quan tâm về tình hình hoạt động kinh doanh, quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các Tập đoàn KTNN và các Tổng công ty nhà nước, đặc biệt là sau biến cố mang tên Vinashin, Vinalines. Công tác quản lý nhà nước (QLNN) đối với các Tập đoàn KTNN, Tổng công ty nhà nước có lẽ còn nhiều vấn đề phải bàn, nhưng hoạt động thanh tra các Tập đoàn đã thực sự đáp ứng yêu cầu chưa? Phải làm gì để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các Tập đoàn KTNN? Thực tế qua thanh tra đã phát hiê ̣n và ngăn chă ̣n đươ ̣c nhiề u sai 2 phạm, đã thu hút sự quan tâm rấ t nhiề u của dư luâ ̣n xã hô ̣i và bản thân ngành Thanh tra cầ n phải nỗ lực hơn nữa để tìm các giải pháp hoàn thiện hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra viê ̣c quản lý , sử du ̣ng vố n , tài sản nhà nước tại các Tập đoàn KTNN nói riêng. Từ đó , học viên lựa chọn vấn đề “ Hoạt động thanh tra viê ̣c qu ản lý , sử du ̣ng vố n , tài sản nhà nước tại một số Tập đoàn KTNN” để nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước; công tác quản lý Tập đoàn KTNN và quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các Tập đoàn, DN được nghiên cứu khá sâu bởi một số tác giả như: Luận án Tiến sĩ (năm 2012) “QLNN đối với Tập đoàn KTNN ở Việt Nam” của Tiến sĩ Nguyễn Thị Hà Đông đã nghiên cứu về thực trạng và bàn về giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN đối với các Tập đoàn KTNN ở Việt Nam; Luận án Tiến sĩ (năm 2009) “QLNN về tài chính đối với Tập đoàn kinh tế ở Việt Nam” của Tiến sĩ Nguyễn Đăng Quế đã phân tích và hoàn thiện cơ sở khoa học QLNN về tài chính đối với Tập đoàn kinh tế, đồng thời đề xuất phương hướng và giải pháp đổi mới hoạt động thực tiễn quản lý về tài chính đối với Tập đoàn kinh tế ở Việt Nam; Luận án Tiến sĩ (năm 2012) “Hoàn thiện nội dung và phương pháp phân tích tài chính trong các Tập đoàn kinh tế hoạt động theo mô hình công ty mẹ - con ở Việt Nam” của Tiến sĩ Nguyễn Thị Thanh đã nghiên cứu và phân tích sâu về cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các Tập đoàn KTNN và các DN ở Việt Nam; Luận án tiến sĩ (năm 2012) “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển vốn Ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của Tiến sĩ Bùi Mạnh Cường; Luận án tiến sĩ (năm 2012) “Quản lý vốn nhà nước trong các DNNN trên địa bàn thành phố Hải phòng” của Tiến sĩ Nguyễn Thị My; đề tài khoa học cấp Bộ (năm 2008) “Đổ i mới nô ̣i dung và phương thức quản lý , giám sát của Nhà nước đố i với DNNN phù hơ ̣p với thể chế kinh tế thi trươ ̣ ̀ ng và cam kế t gia nhâ ̣p WTO” của Viê ̣n Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) do TS. 3 Trầ n Tiế n Cường làm chủ nhiê ̣m đề tài ; đề tài khoa học cấp Bộ (năm 2007) “Tiếp tục đổi mới tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn nhà nước đầu tư tại DN” của tác giả Phạm Đức Trung – Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương; Luâ ̣n án tiế n s ỹ kinh tế (năm 2003) “Hiê ̣u quả đầ u tư và các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển của DNNN” của Tiến sĩ Từ Quang Phương đã nghiên cứu về hiê ̣u quả đầ u tư phát triể n vốn nhà nước và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển của các DNNN; Luận án tiến sĩ kinh tế (năm 2005) “Cơ chế quản lý phần vốn nhà nước tại DNNN Việt Nam” của Tiến sĩ Trần Thị Mai Hương hay Luận án tiến sĩ kinh tế (2009) “Quản lý vốn nhà nước tại các DN sau cổ phần hóa DNNN” của Tiến sĩ Nguyễn Thị Thu Hương. Hoạt động thanh tra thường được các tác giả nghiên cứu gắ n với công tác QLNN; giải quyết khiế u na ̣i , tố cáo và phòng , chố ng tham nhũng , điể n hình như: Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” của Tiến sĩ Nguyễn Văn Bình (2011); các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, cấp cơ sở được triển khai nghiên cứu tại Thanh tra Chính phủ như: “Tăng cường mối quan hệ chỉ đạo phối hợp trong hệ thống các cơ quan Thanh tra Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả , hiệu lực công tác thanh tra” của TS . Nguyễn Văn Thanh - Viện trưởng Viện Khoa ho ̣c Thanh tra (năm 2004 - 2005); “Thực trạng hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ trong thời gian qua , những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thời gian tới” của ThS . Ngô Văn Khánh - Phó Vụ trưởng Vụ II, Thanh Tra Chính phủ (2007 - 2008); “Nâng cao hiệu quả công tác thanh tra góp phần phòng, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát trong đầu tư xây dựng” của ThS. Nguyễn Đức Hạnh - Vụ trưởng Vụ IV, Thanh tra Chin ́ h phủ (2008)… Có thể nói , những đề tài nêu tr ên đã nghiên cứu và giải thić h khá sâu sắ c về vai trò của hoa ̣t đô ̣ng thanh tra ; đã gắ n kế t hoa ̣t đô ̣ng thanh tra với giải 4 quyế t khiế u na ̣i, tố cáo và phòng, chố ng tham nhũng; giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tr a kinh tế xã hô ̣i đố i với công tác quản lý mô ̣t ngành, mô ̣t liñ h vực hoă ̣c pha ̣m vi cơ quan , tổ chức cu ̣ thể ; cũng như mối quan hê ̣ giữa hoa ̣t đô ̣ng thanh tra kinh tế - xã hội với công tác quản lý vốn, tài sản nhà nước của các Tập đoàn KTNN, các DNNN. Tuy nhiên, chưa đề tài nào đề cập một cách độc lập đến h oạt động thanh tra viê ̣c quản lý , sử dụng vố n, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu lý luâ ̣n , phân tích thực tra ̣ng để tìm ra các giải pháp hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý vốn , tài sản nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầ u QLNN ta ̣i Tâ ̣p đoàn KTNN. 3.2. Nhiê ̣m vụ nghiên cứu Nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra ; thanh tra quản lý , sử dụng vố n, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. Phân tić h thực tra ̣ng hoa ̣t đô ̣ng thanh tra viê ̣c quản lý vố n , tài sản nhà nước ta ̣i một số Tâ ̣p đoàn KTNN. Đề xuấ t các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý vố n, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Với kết quả thành tra và những tài liệu thu thập được, học viên chọn đối tượng nghiên cứu trong phạm vi đề tài này là hoạt động thanh tra của Thanh tra Chin ́ h phủ về viê ̣c quản lý , sử dụng vố n, tài sản nhà nước tại 03 Tập đoàn KTNN: Tâ ̣p đoàn Dầ u khí Viê ̣t Nam ; Tâ ̣p đoàn Hóa chấ t Viê ̣t Nam và Tập đoàn Sông Đà. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: 5 Hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ tại Tập đoàn Dầ u khí Viê ̣t Nam; Tâ ̣p đoàn Hóa chất Việt Nam và Tâ ̣p đoàn Sông Đà. - Về thời gian : hoạt động thanh tra theo kế hoạch thanh tra năm 2011 của Thanh tra Chính phủ về việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước giai đoạn trước và sau khi thành lập Tập đoàn KTNN. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong nghiên cứu của mình , học viên chủ yếu dùng các phương pháp phân tích, tổ ng hơ ̣p tài liê ̣u và phương pháp thố ng kê toán ho ̣c. Trên cơ sở thu thâ ̣p các tài liê ̣u, tư liê ̣u; nghiên cứu đường lố i , chính sách, pháp luật về thanh tra, QLNN về công tác thanh tra làm cơ sở lý thuyế t nghiên cứu . Kế t hơ ̣p với số liê ̣u, kế t quả thực h iê ̣n kế hoa ̣ch thanh tra hàng năm của Thanh tra Chính phủ và các kết luận thanh tra, báo cáo tổng kết thực tiễn công tác thanh tra của ngành Thanh tra Việt Nam để làm phép thống kê định lượng , từ đó phân tić h phản ánh thực trạ ng và đề xuấ t các giải pháp nhằ m hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước theo kế hoa ̣ch của Thanh tra Chin ́ h phủ. 6. Những đóng góp của Luận văn Thứ nhất: Luận văn làm rõ được khái niệm, mục đích, nguyên tắc và quy trình của hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. Thứ hai: Luận văn đã chỉ ra những khác biệt nhất định về mô hình và tổ chức hoạt động thanh tra ở một số quốc gia trên thế giới. Sự khác biệt và kinh nghiệm thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn kinh tế ở một số quốc gia phát triển là bài học cho những quốc gia đi sau. Thứ ba: Luận văn đã phân tích thực trạng hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại 03 Tập đoàn KTNN. Đồng thời đã chỉ ra 6 những ưu điểm, tồn tại, hạn chế và làm rõ những nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó. Thứ tư: Từ những tồn tại, hạn chế đã chỉ ra, luận văn bám sát nguyên tắc, quan điểm, phương hướng hoàn thiện hoạt động thanh tra và đề xuất một số giải pháp mang tính thực tiễn hoàn thiện hoạt động thanh tra và cơ chế, chính sách quản lý vốn, tài sản nhà nước tại mô hình Tập đoàn. 7. Kết cấu của luận văn Kế t cấ u Luâ ̣n văn gồ m 03 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. Chương 2. Thực trạng hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại một số Tập đoàn KTNN. Chương 3. Giải pháp hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. 7 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA VIỆC QUẢN LÝ, SƢ̉ DỤNG VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC 1.1. Mô ̣t số khái niêm ̣ 1.1.1. Hoạt động thanh tra Ở Việt Nam, hoạt động thanh tra được xác lập mang tính chính thống kể từ khi Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thành lập Ban thanh tra đặc biệt (nay là ngày truyền thống ngành Thanh tra Việt Nam): “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [42, tr.48]. Theo đó, thanh tra mang nghĩa giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân mang thẩm quyền thực thi công vụ, quyền lực nhà nước. Và cũng tiếp cận ở góc độ gắn thanh tra với hoạt động QLNN thanh tra còn được hiểu là “sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả QLNN” [26, tr.18]. Tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan QLNN; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong QLNN, thực hiện quyền dân chủ XHCN” [18, tr.1]. Quy định này cho thấy thanh tra là một chức năng, công cụ hoặc là một khâu thuộc quy trình QLNN của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nội dung cụ thể của hoạt động thanh tra được quy định cụ thể tại Điều 8 để phân định với chức năng của Tòa án và các cơ quan trọng tài kinh tế: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra truy tố, xét xử của các cơ quan điều 8 tra, kiểm soát, tòa án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của các cơ quan trọng tài kinh tế” [42, tr.49]. Kế t quả sau hai lầ n sửa đổ i , thay thế , Luâ ̣t Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 hiê ̣n hành không còn quy đinh ̣ khái niê ̣m “thanh tra” một cách độc lập nữa, mà thay vào đó là thuật ngữ “Thanh tra nhà nước” để nhấn mạnh mối quan hệ giữa chức năng thanh tra với công tác QLNN . Theo đó ta ̣i Điề u 3 Luâ ̣t Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách , pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [24, tr.1]. Có thể thấy, việc luật hóa hoạt động thanh tra đã có những thay đổi đáng kể so với Pháp lệnh thanh tra năm 1990: đó là bên cạnh việc xóa bỏ nội dung thanh tra “kế hoạch nhà nước” mang nặng tư duy kinh tế bao cấp, mà còn quy định rõ thẩm quyền của các cơ quan có thẩm quyền trong việc “xử lý theo trình tự, thủ tục” trong hoạt động thanh tra. Tóm lại, hoạt động thanh tra đươ ̣c thực hiê ̣n bởi đoàn thanh tra , thanh tra viên và người đươ ̣c giao nhiê ̣m vu ̣ thanh tra chuyên ngành trong pha ̣m vi thẩm quyền để xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy đinh ̣ đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Có nhiều tiêu chí để phân loại hoạt động thanh tra, tuy nhiên chủ yếu phân loại theo 02 tiêu chí sau: Căn cứ vào thẩm quyền, chức năng cơ quan tiến hành thanh tra, hoạt động thanh tra được chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Việc phân chia này có ý nghĩa lớn trong việc xác lập, phân định thẩm quyền và nội dung thanh tra của cơ quan tiến hành thanh tra. 9 Căn cứ vào hình thức thanh tra, hoạt động thanh tra được phân loại theo quy đinh ̣ ta ̣i Điề u 37 Luâ ̣t Thanh tra năm 2010, gồm 03 hình thức , cụ thể : “Hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất” [24, tr.19]. Căn cứ phân chia này một mặt đảm bảo việc phân định thẩm quyền và nội dung thanh tra, mặt khác nó thể hiện được bản chất thanh tra là chức năng, hoạt động trong công tác QLNN. 1.1.2. Tập đoàn kinh tế nhà nước Theo GS.TSKH. Vũ Huy Từ - tác giả cuốn Mô hình Tập đoàn kinh tế trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã đưa ra khái niệm Tập đoàn kinh tế dựa trên chính những đặc điểm của mô hình này về sở hữu; cơ cấu tổ chức; phương thức liên kết và ngành nghề hoạt động: “Tập đoàn kinh tế là một cơ cấu sở hữu, tổ chức và kinh doanh đa dạng, có quy mô lớn, vừa có chức năng sản xuất – kinh doanh, vừa có chức năng liên kết kinh tế nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung cao nhất các nguồn lực ban đầu (vốn, sức lao động, công nghệ…) để tăng khả năng cạnh tranh trên thị trường và tối đa hóa lợi nhuận. Trong đó có các Tập đoàn kinh tế là tổ hợp các DN thành viên (công ty con) do một công ty mẹ nắm quyền lãnh đạo chi phối về nguồn lực ban đầu, chiến lược phát triển và hoạt động tại nhiều ngành, lĩnh vực ở nhiều vùng lãnh thổ khác nhau” [41, tr.20]. Và khái niệm Tập đoàn kinh tế được quy định chính thức tại Điều 149 Luật DN năm 2005: “Tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn. Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của Tập đoàn kinh tế” [23, tr.52]. Tuy nhiên, cách quy định này quá chung chung, chưa khái quát được hết bản chất của khái niệm Tập đoàn kinh tế. Vì vậy, chúng ta có thể hiểu theo hướng dẫn bổ sung tại khoản 1 Điều 26 Nghị định 139/2007/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều Luật DN: “Tập đoàn kinh tế bao gồm nhóm các công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua đầu tư, góp vốn, sáp nhập, mua lại, tổ 10 chức lại hoặc các hình thức liên kết khác; gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác tạo thành tổ hợp kinh doanh có từ hai cấp DN trở lên dưới hình thức công ty mẹ - công ty con” [8, tr.22]. Như vậy, với tư cách một thực thể kinh tế như DN thì Tập đoàn kinh tế cũng được chia thành: Tập đoàn KTNN và Tập đoàn kinh tế tư nhân. Trong đó, các Tập đoàn KTNN được thành lập và hoạt động trong những ngành nghề có chọn lọc: kinh tế mũi nhọn, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, thường cần nguồn vốn đầu tư lớn và có ý nghĩa đảm bảo sự cân bằng trong nền kinh tế. Dưới tác động của cơ chế kinh tế thị trường, có thể nói Tập đoàn KTNN ở Việt Nam ra đời như một điều tất yếu khách quan bởi tác động của quy luật cạnh tranh, những làn sóng mua bán và sáp nhập DN để tích tụ, tập trung vốn và các nguồn lực, hình thành các DN đủ lớn, đủ mạnh để cạnh tranh trong điều kiện quốc tế hóa, toàn cầu hóa và mục tiêu tạo lợi thế cạnh tranh, vận hành các công cụ điều hành kinh tế vĩ mô nền kinh tế hay nói cách khác việc thành lập các Tập đoàn kinh tế nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, xã hội gắn liền với lợi ích kinh tế trong nền kinh tế thị trường. Trước tình hình đó, Chiến lược phát triển kinh tế 2001 – 2010 của Việt Nam đã lựa chọn hình thành và phát triển Tập đoàn KTNN nhằm phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là lực lượng vật chất quan trọng và là công cụ để Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Điều này được cụ thể hóa thành một trong những nguyên tắc bảo đảm phát triển KTNN tại Nghị quyết Trung ương 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khoá IX) về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN: “Bảo đảm vai trò nòng cốt, chi phối của DNNN trong nền kinh tế nhiều thành phần. DNNN vươn lên mạnh mẽ để Nhà nước sử dụng làm công cụ chi phối, điều khiển kinh tế vĩ mô. Do đó, đổi mới DNNN là làm cho DNNN mạnh lên, tiến tới thành lập các Tập đoàn 11 KTNN đủ mạnh, đủ sức chi phối các thành phần kinh tế khác, kiểm soát các DN tư nhân và các DN có vốn đầu tư nước ngoài...” [2, tr.12]. Thực hiện Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Chính phủ đã dần thí điểm thành lập các Tập đoàn KTNN từ năm 2005 và đến năm 2009 chính thức ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN tập trung vào 12 ngành nghề kinh doanh chính gồm: Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin; Đóng mới, sửa chữa tàu thủy; Sản xuất, truyền tải, phân phối và kinh doanh điện năng; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến và phân phối dầu khí; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến than và khoáng sản; Dệt may; Trồng, khai thác, chế biến cao su; Sản xuất, kinh doanh phân bón và các sản phẩm hóa chất; Đầu tư và kinh doanh bất động sản; Công nghiệp xây dựng và cơ khí chế tạo; Tài chính, ngân hàng, bảo hiểm; Các ngành nghề khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ở Việt Nam, mặc dù Chính phủ triển khai thí điểm thành lập Tập đoàn KTNN từ năm 2005, 2006, nhưng phải đến năm 2009 mới ban hành Nghị định quy định về việc thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN và được xem là khung hành lang pháp lý để các Tập đoàn kinh tế hoạt động. Tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 09/2009/NĐ-CP quy định: “Tập đoàn KTNN là nhóm công ty có tư cách pháp nhân độc lập, đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật và Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân độc lập” [9, tr.2]. Nếu như so sánh với thuật ngữ Tập đoàn kinh tế được quy định tại Luật DN, thì có thể thấy rằng việc quy định Tập đoàn KTNN là tương đối sơ sài, chưa rõ ràng bởi cái gọi là “đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật” ở đây, khi ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP mới có thể làm rõ thế nào Tập đoàn KTNN, mặc dù nội hàm còn có phần bó buộc: “Tập đoàn KTNN thí điểm thành lập theo Nghị định này là nhóm công ty có quy mô lớn 12 liên kết dưới hình thức công ty mẹ - công ty con và các hình thức khác, tạo thành tổ hợp các DN gắn bó chặt chẽ và lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác” [10, tr.2]. Theo đó, cơ cấu tổ chức Tập đoàn KTNN bao gồm: công ty mẹ và các DN thành viên, trong đó: “Công ty mẹ (là DN cấp I) là DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc giữ quyền chi phối theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Công ty con của DN cấp I (gọi tắt là DN cấp II) là các DN do DN cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một hoặc hai thành viên trở lên, tổng công ty theo hình thức công ty mẹ - công ty con, công ty liên doanh (trong trường hợp chưa đăng ký lại theo Luật DN), công ty con ở nước ngoài. Công ty con của DN cấp II và các cấp tiếp theo. Các DN liên kết của Tập đoàn gồm: DN có vốn góp dưới mức chi phối của công ty mẹ và của công ty con; DN không có vốn góp của công ty mẹ và của công ty con, tự nguyện tham gia liên kết dưới hình thức hợp đồng liên kết hoặc không có hợp đồng liên kết, nhưng có mối quan hệ gắn bó lâu dài về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác với công ty mẹ hoặc DN thành viên trong Tập đoàn” [10, tr.2]. Mối quan hệ giữa công ty mẹ và các DN thành viên trong Tập đoàn chủ yếu được quyết định bởi mối quan hệ về sở hữu, đầu tư vốn, tài sản: “Công ty mẹ và các DN thành viên Tập đoàn có tư cách pháp nhân; có vốn và tài sản riêng; có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của mình theo quy định của pháp luật và theo thỏa thuận chung của Tập đoàn. Nhà nước là chủ sở hữu vốn nhà nước trực tiếp đầu tư tại công ty mẹ. Công ty mẹ là chủ sở hữu vốn nhà nước tại các công ty con, DN liên kết” [10, tr.2]. Như vậy, Tập đoàn KTNN ở Việt Nam được Thủ tướng quyết định thành lập, cơ cấu của mô hình này gồm nhiều cấp: Công ty mẹ (DN cấp I) là 13