Tài liệu Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh thái bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ NỘI ĐOÀN THỊ NHÀN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TỈNH THÁI BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ NỘI ĐOÀN THỊ NHÀN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TỈNH THÁI BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI - 2017 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành chƣơng trình học tập và thực hiện Luận văn này, tác giả đã nhận đƣợc sự quan tâm, giảng dạy và tạo điều kiện của Ban Giám đốc và các thầy giáo, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia Hà Nội, tác giả xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, khoa Sau đại học và các thầy cô của Học viện đã quan tâm, giúp đỡ tác giả trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu. Đặc biệt, tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành đến PGS.TS Vũ Đức Đán – Giảng viên Khoa Nhà nƣớc và pháp luật của Học viện Hành chính đã dành nhiều thời gian, tâm huyết, tận tình hƣớng dẫn tác giả hoàn thành Luận văn này. Tác giả xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và công chức Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Sở Tƣ pháp tỉnh Thái Bình và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này. Tác giả xin chân thành cảm ơn! TÁC GIẢ Đoàn Thị Nhàn LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan Luận văn “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở tỉnh Thái Bình” là của riêng tác giả. Các nội dung nghiên cứu và số liệu thể hiện trong Luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, trung thực. Những kết luận khoa học của Luận văn là do tác giả lần đầu tiên công bố. TÁC GIẢ Đoàn Thị Nhàn DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Cấp tỉnh : tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng Cấp huyện : huyện, thị xã Cấp xã : xã, phƣờng, thị trấn HĐND : Hội đồng nhân dân QPPL : Quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân MỤC LỤC Lời cảm ơn Lời cam đoan Danh mục các chữ viết tắt Danh mục bảng biểu MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG ............................ 5 1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ............... 5 1.2. Khái quát chung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ................................................................................................................. 10 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ........................................................................................................... 29 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 .................................................................................... 32 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QPPL CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở TỈNH THÁI BÌNH ................................... 33 2.1. Khái quát những vấn đề tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Thái Bình và tổ chức bộ máy thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình .................... 33 2.2. Số lƣợng văn bản QPPL đã ban hành và kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình ......................................... 38 2.3. Đánh giá chung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình. ..................................................................................... 51 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .................................................................................... 61 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở TỈNH THÁI BÌNH ................................................................ 62 3.1. Phƣơng hƣớng chung ................................................................................... 62 3.2. Giải pháp tăng cƣờng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình ..................................................................................... 66 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 .................................................................................... 85 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 89 DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Số lƣợng công chức các phòng, ban thuộc Sở Tƣ pháp tỉnh Thái Bình Bảng 2.2. Số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành ở tỉnh Thái Bình giai đoạn 2011 – 2016 Bảng 2.3. Số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật tự kiểm tra ở cấp tỉnh và cấp huyện trên địa bàn tỉnh Thái Bình từ năm 2011 – 2016 Bảng 2.4. Số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật đƣợc kiểm tra theo thẩm quyền ở tỉnh Thái Bình từ năm 2011 – 2016 Bảng 2.5. Số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật đƣợc kiểm tra ở tỉnh Thái Bình từ năm 2011 - 2016 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng nhằm xem xét, phát hiện và loại bỏ các văn bản có nội dung sai trái hoặc không phù hợp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý và thống nhất của hệ thống pháp luật. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đƣợc quy định lần đầu tiên vào năm 2003 thông qua việc Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra xử lý văn bản QPPL, sau đó đƣợc thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 và hiện nay là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Đây là những cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Trong thời gian qua, công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình đã đƣợc các cấp, các ngành quan tâm, chỉ đạo thực hiện và đạt đƣợc nhiều kết quả quan trọng, đã phát hiện và xử lý kịp thời nhiều văn bản trái pháp luật, có tác động tích cực đến công tác soạn thảo, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản QPPL, góp phần bảo vệ quyền và các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại nhiều văn bản QPPL do các cấp, các ngành ban hành trái với quy định của pháp luật, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn chƣa thực sự đƣợc chú trọng đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc, việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thẩm quyền ban hành, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản chƣa đúng quy định… 1 Thông qua việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Bình, từ đó đƣa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này, tôi xin chọn đề tài “ Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình” để làm luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong những năm qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết liên quan đến đề tài kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhƣ: - Bài viết của ThS. Cao Vũ Minh - Giảng viên khoa Hành chính - Nhà nƣớc, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh: “Đính chính văn bản QPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền”. - Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Thị Mai Hƣơng với tên gọi: “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009. - Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Thị Hiên với tên gọi: “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2013. - Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Văn Đằng với tên gọi: “Kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Nội vụ”, Khoa Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính năm 2012. - Đề tài nghiên cứu khoa học năm 2009 của Sở Tƣ pháp tỉnh Thái Bình với tên đề tài: “Thực trạng và các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp ở Thái Bình trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc”. Tuy nhiên, chƣa có công trình nào nghiên cứu cụ thể, chuyên sâu về vấn đề kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình trong thực tiễn thời gian qua. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu của luận văn là thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình trên cơ sở 2 đó đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm tăng cƣờng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Bình. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý; - Nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thông qua phƣơng thức tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền ở tỉnh Thái Bình, từ đó đƣa ra đánh giá những mặt đạt đƣợc và chƣa đạt đƣợc, nguyên nhân của những hạn chế để làm cơ sở cho việc đề ra các giải pháp phù hợp; - Đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung, trên địa bàn tỉnh Thái Bình nói riêng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình từ năm 2011 – nay. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phƣơng pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác-Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng), tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trƣơng của Đảng và pháp luật của nhà nƣớc Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Luận văn cũng vận dụng những phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sánh những kết quả trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. 3 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đề tài hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình thời gian qua, từ đó nêu những giải pháp để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở tỉnh Thái Bình. Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm cơ sở để các cấp chính quyền ở tỉnh Thái Bình nghiên cứu, vận dụng vào thực tế hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Luận văn cũng có thể là tài liệu nghiên cứu về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho các học viên, sinh viên của Học viện Hành chính. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo; Luận văn có 3 chƣơng chính: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng Chƣơng 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp tăng cƣờng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng ở tỉnh Thái Bình 4 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản QPPL của chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL của chính quyền địa phương Pháp luật đƣợc hình thành từ nhiều nguồn khác nhau nhƣ tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản QPPL. Trong đó, văn bản QPPL là nguồn cơ bản của pháp luật, có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hƣớng của Nhà nƣớc. Ở Việt Nam, văn bản QPPL đã trở thành một thuật ngữ pháp lý đƣợc sử dụng thƣờng xuyên trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản QPPL. Khái niệm “văn bản QPPL” đã có sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau. Trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, văn bản QPPL đƣợc định nghĩa là “văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 có sự thay đổi trong định nghĩa là bỏ chữ “các” trong đoạn “các quy tắc xử sự chung”. Trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 có quy định riêng về khái niệm “văn bản QPPL của HĐND, UBND”, đó là “văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. Sau đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đƣợc Quốc hội ban hành đã kế thừa và phát triển các khái niệm về văn bản QPPL trong các văn bản trƣớc 5 đó và quy định cụ thể hơn về khái niệm “văn bản QPPL”, đó là “văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL”. Tuy nhiên, qua một thời gian dài áp dụng, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều cách hiểu và vận dụng khác nhau về văn bản QPPL. Khái niệm “văn bản QPPL” đƣợc định nghĩa trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, thiếu sự cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức và ngƣời dân trong việc xác định đúng văn bản nào là văn bản QPPL. Mặt khác, nhằm khắc phục những hạn chế khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cùng song song tồn tại và để tạo cơ sở cho việc áp dụng thống nhất trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở trung ƣơng và địa phƣơng, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 22/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016) đƣợc ban hành trên cơ sở hợp nhất hai Luật trên và đã làm rõ hai khái niệm “văn bản QPPL” và khái niệm “QPPL”, giúp phân biệt rõ ràng văn bản QPPL với các loại văn bản khác. Theo Khoản 1, Điều 3 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nƣớc hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện”. Tại Điều 2, Luật Ban hành văn bản 6 QPPL năm 2015, “văn bản QPPL” đƣợc quy định nhƣ sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, đƣợc ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhƣng đƣợc ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL”. Việc quy định cụ thể khái niệm “văn bản QPPL” trong các văn bản luật là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với các loại văn bản pháp luật khác, góp phần hạn chế đáng kể số lƣợng văn bản hành chính có chứa QPPL, đồng thời giúp xác định chính xác hơn đối tƣợng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng cũng là văn bản QPPL, tuy nhiên thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành có những đặc điểm riêng, phạm vi hẹp hơn so với văn bản QPPL nói chung. Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định để quy định những vấn đề đƣợc luật giao. 1.1.2. Đặc điểm văn bản QPPL của chính quyền địa phương Thứ nhất, văn bản QPPL của chính quyền địa phương do chủ thể có thẩm quyền ban hành Hiện nay, pháp luật quy định rất nhiều chủ thể có quyền ban hành văn bản pháp luật nhƣ cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử, các tổ chức xã hội, các cá nhân đƣợc Nhà nƣớc trao quyền…Tuy nhiên, không phải tất cả mọi cá nhân, cơ quan đều có quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, cũng không phải tất cả các văn bản do các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành đều là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. Chƣơng II, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định cụ thể những cơ quan có thẩm quyền đƣợc phép ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, cụ thể là: HĐND các cấp, UBND các cấp, chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. 7 Thứ hai, văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc quy định chặt chẽ trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khi ban hành một văn bản QPPL cần phải tuân thủ theo một quy trình nhất định từ khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm định, chỉnh lý hoàn thiện, thẩm tra văn bản cho đến việc thông qua, ký, công bố văn bản QPPL. Trong một số trƣờng hợp đặc biệt khẩn cấp, đột xuất, cấp bách hoặc để ngƣng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định; cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới đƣợc ban hành thì quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL có thể đƣợc thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn hơn. Ngoài việc tuân thủ đúng trình tự, thủ tục thì văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng cũng cần phải ban hành theo đúng hình thức pháp luật quy định. Mỗi chủ thể đƣợc ban hành từng loại văn bản QPPL tƣơng ứng với thẩm quyền của mình. HĐND các cấp ban hành Nghị quyết, UBND các cấp ban hành Quyết định. Thứ ba, văn bản QPPL của chính quyền địa phương được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong trong phạm vi từng địa phương Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng có hiệu lực khác với văn bản áp dụng pháp luật. Nếu nhƣ văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc áp dụng nhiều lần trong mọi trƣờng hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng, văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng không bị mất đi hiệu lực mà nó chỉ hết hiệu lực khi xảy ra một trong các trƣờng hợp sau: hết thời hạn có hiệu lực đã đƣợc quy định trong văn bản; đƣợc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản QPPL mới của chính cơ quan nhà nƣớc đã ban hành văn bản đó; bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. 8 Thứ tư, văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản có chứa QPPL Tại Điều 3, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 khái niệm QPPL đƣợc định nghĩa là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nƣớc hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền ban hành và đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện”. Quy tắc xử sự chung tạo nên nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực ứng xử các quan hệ xã hội đã đƣợc pháp luật quy định bắt buộc các đối tƣợng khi tham gia vào quan hệ xã hội nào phải ứng xử theo những chuẩn mực đó. Các quy tắc này đƣợc áp dụng nhiều lần đối với đối tƣợng mà văn bản điều chỉnh. Nếu nhƣ văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực một lần, sau khi áp dụng tự nó sẽ mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng lại có hiệu lực lâu dài, đƣợc áp dụng nhiều lần, nó chỉ mất hiệu lực khi hết thời hạn hiệu lực đƣợc xác định, bị hủy bỏ, thay thế, bãi bỏ bằng văn bản QPPL khác. Quy tắc xử sự chung chỉ ngƣng hiệu lực thi hành khi bị đình chỉ việc thi hành. Các quy tắc chung này do nhà nƣớc ban hành ra, thể hiện ý chí của nhà nƣớc và đƣợc nhà nƣớc đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp nhƣ giáo dục, thuyết phục, biện pháp kinh tế… và cả biện pháp cƣỡng chế khi cần thiết. Nhƣ vậy, chỉ những văn bản nào có đầy đủ những đặc điểm nêu trên thì mới là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. 1.1.3. Các loại văn bản QPPL của chính quyền địa phương Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì hệ thống văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng gồm : - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp; - Quyết định của UBND các cấp. 9 1.2. Khái quát chung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương 1.2.1. Khái niệm kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương Ở Việt Nam hiện nay, có nhiều cách hiểu về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL. Xét về khía cạnh chủ thể kiểm tra văn bản, kiểm tra văn bản QPPL là việc xem xét, đánh giá của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức xã hội và các cá nhân đối với văn bản QPPL thì chủ thể kiểm tra văn bản là rất rộng, bao trùm toàn xã hội. Theo đó, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có thể diễn ra dƣới nhiều hình thức khác nhau nhƣ: khiếu nại, tố cáo, giám sát, phản ánh, kiến nghị... Mặt khác, nếu ta xem xét chủ thể thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL là các cơ quan có thẩm quyền thì khái niệm kiểm tra văn bản QPPL đƣợc hiểu hẹp hơn đó là hoạt động xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, tính thống nhất của cơ quan có thẩm quyền đối với văn bản QPPL. Trong các nghiên cứu cũng nhƣ khoa học pháp lý hiện nay có nhiều khái niệm liên quan đến kiểm tra văn bản QPPL nhƣ: kiểm sát, thẩm định, thẩm tra, rà soát, giám sát… Những hoạt động này đều nhằm đảm bảo sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật song vẫn có những điểm khác so với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Trƣớc hết, ta xem xét hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định, thẩm tra. Hai hoạt động này đều có chung mục đích là bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL. Thẩm định, thẩm tra có đối tƣợng là các dự thảo văn bản QPPL trong khi đó đối tƣợng của kiểm tra lại là các văn bản QPPL đã đƣợc ban hành. Về thời điểm tiến hành thì hoạt động thẩm định, thẩm tra diễn ra trƣớc khi ban hành văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra diễn ra sau khi ban hành văn bản. Về giá trị pháp lý, kết quả thẩm định thẩm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mƣu, xây dựng, hoàn thiện hơn, giúp các chủ thể ra quyết định ban hành 10 văn bản QPPL đƣợc tốt hơn. Tuy nhiên, nếu phát hiện điểm bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL trong quá trình kiểm tra thì cơ quan tiến hành kiểm tra có quyền xử lý, đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền tiến hành xử lý, điều này thể hiện tính pháp lý của các kết luận kiểm tra. Ngoài ra, hoạt động rà soát cũng có mối quan hệ chặt chẽ với kiểm tra văn bản QPPL. Rà soát văn bản QPPL là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản đƣợc rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp. Hoạt động kiểm tra văn bản và hoạt động rà soát văn bản giống nhau ở chỗ cùng là hoạt động đƣợc tiến hành sau khi văn bản đã đƣợc ban hành (hoạt động "hậu kiểm") và đều nhằm mục đích phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, giữa hai hoạt động này cũng có những điểm khác nhau đó là: nếu nhƣ hoạt động kiểm tra văn bản đƣợc tiến hành chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành văn bản QPPL thì hoạt động rà soát lại đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát. Về phạm vi, hoạt động kiểm tra chỉ tiến hành đối với những văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra còn rà soát đƣợc tiến hành ở tất cả các văn bản có liên quan đến văn bản đang tiến hành rà soát. Hiện nay, khái niệm “kiểm tra văn bản QPPL” đƣợc quy định cụ thể trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Nghị định 34/2016/NĐ-CP), mang tính pháp lý và đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong thực tế. Theo đó, kiểm tra văn bản QPPL là “việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL đƣợc kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”. 11 Trong khi tiến hành việc kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền kiểm tra phát hiện thấy những dấu hiệu trái pháp luật trong văn bản thì có quyền xử lý bằng những hình thức thích hợp nhƣ: đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; đính chính văn bản đồng thời kiến nghị về trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. Xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng là việc các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ở chính quyền địa phƣơng xem xét, đánh giá, quyết định các hình thức xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật và cơ quan, cá nhân ban hành văn bản trái pháp luật theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định. Nhƣ vậy, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng là việc việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL đƣợc kiểm tra từ đó đƣa hình thức xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật và cơ quan, cá nhân ban hành văn bản trái pháp luật theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định. Xử lý văn bản QPPL là hệ quả của quá trình kiểm tra văn bản QPPL. Thực hiện tốt việc xử lý văn bản QPPL cũng chính là nâng cao vai trò, tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra văn bản. 1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương Hoạt động ban hành văn bản QPPL đƣợc tiến hành liên tục nên việc kiểm tra văn bản QPPL cũng cần phải đƣợc thực hiện một cách thƣờng xuyên, kịp thời. Điều này góp phần tích cực vào công tác phòng ngừa, ngăn chặn sự vi phạm pháp luật trong việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL đồng thời giúp khắc phục kịp thời những hậu quả do việc thực hiện văn bản QPPL trái pháp luật gây ra. Việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng phải tuân thủ theo các nguyên tắc sau đây: 12 Thứ nhất, phải đảm bảo tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch. Nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan nhà nƣớc khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL phải dựa trên những tiêu chí về tính hợp pháp, tính hợp lý theo quy định pháp luật để kết luận đối với văn bản đó, tránh xem xét phiến diện và đƣa ra kết luận mang tính chủ quan. Các nhận định và kết luận của cơ quan kiểm tra về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL đều đƣợc lập luận chặt chẽ, có cơ sở xác đáng. Bên cạnh đó, kiểm tra văn bản QPPL cũng cần đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL, kết quả kiểm tra văn bản QPPL cần phải đƣợc công bố, công khai đầy đủ bằng nhiều hình thức khác nhau: đăng công báo, đăng trên Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành văn bản, niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc công bố trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng. Điều này tạo điều kiện cho ngƣời dân nâng cao hiểu biết của mình về tác động, hiệu quả của văn bản QPPL. Thứ hai, bảo đảm đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục. Quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL phải tuân thủ theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Nếu quá trình kiểm tra và xử lý văn bản phát hiện có vi phạm về thẩm quyền và thủ tục thì việc kiểm tra và xử lý văn bản bị vô hiệu. Chỉ những cơ quan, cá nhân có thẩm quyền mới đƣợc phép kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trái pháp luật. Trong quá trình tự kiểm tra văn bản QPPL mà phát hiện văn bản trái pháp luật thì cơ quan, ngƣời ban hành có trách nhiệm xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật do chính mình ban hành. Đối với kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, khi phát hiện văn bản đƣợc kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật thì ngƣời kiểm tra văn bản lập Phiếu kiểm tra văn bản, báo cáo Thủ trƣởng cơ quan kiểm tra về kết quả và đề xuất hƣớng xử lý. Trong trƣờng hợp cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản không xử lý văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý thì cơ quan kiểm tra văn bản trình cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định. 13