Tài liệu Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh quảng ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ................/............... BỘ NỘI VỤ ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ CẨM GIANG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ................/............... BỘ NỘI VỤ ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ CẨM GIANG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TẠ NGỌC HẢI THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Tạ Ngọc Hải. Luận văn cao học này là sản phẩm của quá trình tìm tòi, nghiên cứu và trình bày của tác giả về đề tài luận văn. Mọi số liệu, quan điểm, quan niệm của các tài liệu và các nhà nghiên cứu khác được trích dẫn theo đúng quy định. Các số liệu trong luận văn là số liệu trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Học viên Nguyễn Thị Cẩm Giang LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, cùng tập thể các giáo sư, phó giáo sư, tiến sỹ và cán bộ quản lý của Học viện đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học quý báu và tạo các điều kiện thuận lợi giúp tôi hoàn thành chương trình cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Xin chân thành cảm ơn tiến sĩ Tạ Ngọc Hải đã tận tình hướng dẫn bản thân tôi nghiên cứu hoàn thành tốt luận văn này. Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia chương trình đào tạo cao học và hỗ trợ thông tin, tài liệu giúp hoàn thành luận văn. Trong quá trình thực hiện, luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định, rất mong nhận được sự thông cảm và chia sẻ của quý thầy giáo, cô giáo và người đọc. Xin chân thành cảm ơn! Học viên Nguyễn Thị Cẩm Giang MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn ........................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ........................................ 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn .................................................................... 5 3.1. Mục đích nghiên cứu .................................................................................. 5 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................. 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 6 4.1. Đối tượng nghiên cứu................................................................................. 6 4.2. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn ...................... 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .......................................................... 7 7. Kết cấu của luận văn............................................................................................... 7 CHƯƠNG 1: .................................................................................................... 9 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN............................................................................................................. 9 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện............................................................................................................... 9 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................... 9 1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................. 11 1.1.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................. 12 1.1.4. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................ 13 1.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện .......................................................................................... 18 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................................................................ 18 1.2.2. Đặc điểm của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................................... 20 1.2.3. Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................................... 21 1.2.4. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ............................................................................ 22 1.2.5 Phương thức, quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................. 25 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ................................................................................. 33 1.2.7. Các dấu hiệu sai phạm, hình thức và thẩm quyền xử lý các văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................ 34 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI ............................ 39 2.1. Giới thiệu khái quát về điều kiện tự nhiên và đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi ................................................................................................. 39 2.1.1 Điều kiện tự nhiên .................................................................................. 39 2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ...................................................................... 41 2.2. Những kết quả đạt được trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................................................................... 43 2.2.1. Về mặt tích cực ...................................................................................... 43 2.2.2. Về mặt hạn chế ...................................................................................... 57 2.2.3. Nguyên nhân .......................................................................................... 61 2.3. Các yêu cầu, điều kiện đảm bảo nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ..... 67 2.3.1. Về chỉ đạo điều hành ............................................................................. 67 2.3.2. Về nhân lực phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân .............................................. 70 2.3.3. Về tài chính phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ...................................................... 72 2.3.4. Các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 72 2.4. Kinh nghiệm đúc kết ......................................................................................... 73 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI............................................................................................................... 76 3.1. Giải pháp chung về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................ 76 3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ......... 78 3.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ........................................................... 78 3.2.2. Tạo cơ chế phối hợp đồng bộ, thuận lợi để công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có kết quả thiết thực ............................................................ 82 3.2.3. Kiên quyết xử lý đối với các kiến nghị qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ...................................................................................................................... 86 3.2.4 Giải pháp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.......................................................................... 87 3.3.5. Chuyên môn hóa lĩnh vực kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .... 94 3.3.6. Giải pháp về bảo đảm các điều kiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ........................... 95 KẾT LUẬN .................................................................................................. 100 TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là xu thế khách quan, mang tính quy luật của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội, đây là nhân tố quyết định cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn hiện nay. Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng nhà nước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện, chính vì vậy tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/8/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 đã đề ra mục tiêu Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để có hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, trong thời gian qua nhà nước đã đề ra nhiều giải pháp để nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản. Năm 2004, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật của HĐND và UBND. Luật này quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Đây là một văn bản pháp lý quan trọng giúp cho các cấp chính quyền địa phương ban hành những văn bản QPPL để cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. 1 Kể từ khi triển khai thực hiện Luật 2004, tại tỉnh Quảng Ngãi, HĐND và UBND các cấp đã ban hành một số lượng văn bản QPPL tương đối lớn. Có rất nhiều hoạt động đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất được triển khai trong quá trình ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND như: thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn chưa đáp ứng được với yêu cầu quản lý, những thay đổi hàng ngày của đời sống xã hội và bộc lộ một số vấn đề bất cập. Đối với cấp huyện, qua khảo sát việc kiểm tra văn bản theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là Nghị định 40) và Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là Chỉ thị 32) đã đạt được một số kết quả, góp phần tích cực vào việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong ban hành văn bản cũng như từng bước nâng cao dần chất lượng của hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản của HĐND và UBND cấp huyện. Tuy nhiên, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL ở cấp huyện vẫn còn nhiều tồn tại như: Công tác kiểm tra văn bản chưa được cơ quan kiểm tra tiến hành thường xuyên, liên tục; hoạt động kiểm tra còn sơ sài, qua loa, chủ yếu kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày mà chưa đi sâu vào nội dung văn bản; nhiều huyện không tuân thủ tính kịp thời trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để thực hiện kiểm tra theo đúng quy định; các phương thức kiểm tra chưa triển khai đồng đều; nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chưa được phát hiện xử lý kịp thời hoặc phát hiện chưa đầy đủ; việc theo dõi quá trình xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan ban hành chưa chặt chẽ. Đặc biệt, tình trạng văn bản chưa được cơ quan ban hành tự 2 kiểm tra, xử lý kịp thời sau khi nhận được thông báo kiến nghị xử lý của cơ quan kiểm tra văn bản còn phổ biến buộc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải đôn đốc, nhắc nhở nhiều lần. Nguyên nhân của tình trạng trên xuất phát từ việc các cấp, các ngành chưa thực sự quan tâm và đề cao tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản; lực lượng cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản chậm được kiện toàn, còn thiếu về số lượng và chưa đáp ứng được trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; việc gửi văn bản QPPL sau khi ban hành đến cơ quan tư pháp cấp trên để kiểm tra chưa thường xuyên, đầy đủ. Kinh phí, trang thiết bị làm việc chưa đáp ứng với hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản; cơ sở dữ liệu kiểm tra văn bản, nguồn văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản chưa được xây dựng, trang bị đầy đủ. Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn tốt nghiệp khóa học, với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ về cơ sở lý luận, thực trạng của hoạt động này hiện nay trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó đề xuất một số giải pháp để tiếp tục góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian đến. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong thời gian qua, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu, hội thảo, các bài viết về kiểm tra văn bản QPPL. Trong điều kiện của bản thân học viên đã tham khảo các tài liệu sau: - Đề tài khoa học: “Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp UBND các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” do cơ quan Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi chủ trì thực hiện năm 2002, chủ nhiệm đề tài Lê Công Hòa. Đề tài khoa học giới 3 thiệu tổng quan về tình hình, thực trạng xây dựng và ban hành văn QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó nêu lên giải pháp để hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. - Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (Tr.16). Bài viết nói về thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản cũng như kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan trực tiếp đến kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. - Sách chuyên khảo: “Sổ tay đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật” của nhóm tác giả, do Hoàng Thế Liên làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2013. Cuốn sách giới thiệu về tầm quan trọng, quy trình và phương pháp thực hiện đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản QPPL. - Sách chuyên khảo: Văn bản quy phạm pháp luật và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhà xuất bản Thời đại, năm 2009 - Uông Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, năm 2005. - Tào Thị Quyên (2011), Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (Tr.16). - Nguyễn Quốc Sử (2010), Những điểm mới trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (Tr.61) - Luận văn kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa của tác giả Nguyễn Thị Mai Hương, năm 2010. Và còn một số đề tài, công trình khác nghiên cứu về vấn đề này. Qua nghiên cứu, tham khảo các sách, đề tài, bài viết nêu trên cho thấy hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được các tác giả đề cập 4 nghiên cứu, phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau. Vẫn còn nhiều vấn đề về thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND trong thời gian gần đây chưa được đề cập nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo, đặc biệt là hoạt động kiểm tra đối với văn bản của HĐND và UBND cấp huyện. Chính vì vậy, việc chọn đề tài về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện để nghiên cứu là cần thiết. Về phía tỉnh Quảng Ngãi, đã có các công trình nghiên cứu về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh, tuy nhiên, chưa đi sâu đánh giá được cơ sở lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra văn bản quy QPPL theo thẩm quyền do Sở Tư pháp tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh thực hiện đối với văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện. Do đó, thông qua đề tài này, tác giả sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu, đánh giá một cách sâu sắc về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND theo thẩm quyền tại cấp huyện. Qua đó, mong muốn có những đề xuất, kiến nghị giải pháp hữu ích nhằm phát huy vai trò, hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và của cả nước nói chung, góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết và thực tế, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: 5 - Làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND; - Phân tích, đánh giá đúng thực trạng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm; - Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghị quyết của HĐND và Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp huyện; 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Địa bàn tỉnh Quảng Ngãi với 14 huyện, thành phố thuộc tỉnh Quảng Ngãi. - Về thời gian: Từ năm 2012 đến năm 2016. - Về nội dung: Luận văn nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL theo thẩm quyền đối với văn bản của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi do Sở Tư pháp tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh thực hiện. Vấn đề tập trung nghiên cứu: + Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi do Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh thực hiện; + Các nhóm giải pháp về kiến nghị hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng. 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, quan sát. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Từ việc nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu, luận văn làm rõ một số vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL với tư cách là một hoạt động khoa học pháp lý và khoa học hành chính; đưa ra một số nhận xét đánh giá về hoạt động này đối với xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. - Ý nghĩa thực tiễn: Góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh; Tăng cường chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện. Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa đối với đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản QPPL hiểu đầy đủ, sâu sắc về bản chất nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra, cách lựa chọn và hậu quả pháp lý của từng biện pháp xử lý để tham mưu đúng theo quy định của pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được viết thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện. 7 Chương 2: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 8 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Văn bản QPPL của HĐND và UBND lần đầu tiên được khẳng định tại Luật 1996 và điều này một lần nữa đã được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002 khẳng định tại Khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau: “Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp: a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”. Từ khi Luật 2004 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày, thì văn bản QPPL của HĐND và UBND được định nghĩa rõ ràng hơn như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” (Khoản 1, Điều 1). Như vậy nói một cách khái quát, văn bản QPPL của HĐND và UBND là văn bản do HĐND và UBND ba cấp (tỉnh, huyện, xã) ban hành theo thẩm quyền, trình tự và thủ tục do Luật định nhằm thi hành các văn bản QPPL của 9 cấp trên, văn bản QPPL do UBND ban hành còn nhằm để thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Luật 2008 và Luật 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở Trung ương và địa phương, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta. Tuy nhiên, việc song song tồn tại cả 2 luật cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nhưng nội dung của hai Luật này lại có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau. Để khắc phục tình trạng nêu trên, trên cơ sở kế thừa và phát triển hai luật là Luật 2008 và Luật 2004, Luật 2015 đã hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL từ Trung ương đến địa phương. Theo Luật này thì văn bản QPPL của HĐND, UBND không còn khái niệm riêng mà quy định chung Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL. Từ những phân tích, theo quan điểm của cá nhân có thể định nghĩa văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện là văn bản do HĐND và UBND cấp huyện ban hành, trong đó có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. 10 1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Bên cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung như: là văn bản có chứa các QPPL; do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành; tên gọi, thể thức các loại văn bản QPPL được quy định cụ thể theo quy định của pháp luật; được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định và được Nhà nước đảm bảo việc thực hiện thì văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện còn có những đặc điểm riêng như sau: Một là, văn bản QPPL của HĐND và UBND mang tính quyền lực nhà nước tại địa phương. Văn bản QPPL của HĐND và UBND là một sự thể hiện quyền lực nhà nước tại địa phương, văn bản này có chứa các QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra, thể hiện ý chí nhà nước trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc thực hiện những văn bản QPPL này được đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước. Hai là, văn bản QPPL của HĐND và UBND mang tính cụ thể, thiết thực và kịp thời. Hoạt động quản lý nhà nước tại các địa phương luôn phải đối mặt với những sự kiện, quan hệ xã hội mới phát sinh mà các cơ quan nhà nước cấp trên không thể kiểm soát hết được. Chính điều đó, HĐND và UBND cấp huyện dựa trên thẩm quyền quản lý kịp thời điều chỉnh những vấn đề xã hội nảy sinh tại địa phương mình, kịp thời đưa ra những biện pháp điều chỉnh phù hợp. Ba là, văn bản QPPL của HĐND và UBND có hiệu lực pháp luật không lâu dài. Với bản chất là ban hành các văn bản QPPL dựa trên Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nên các văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện sẽ phụ thuộc vào hiệu lực của các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nếu các văn bản này bị sửa đổi, bổ sung thì các 11 văn bản ở địa phương cũng sẽ bị thay đổi theo, chúng không có sự độc lập về hiệu lực với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Bốn là, văn bản QPPL của HĐND và UBND chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương. Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện thì chỉ có thể áp dụng trong phạm vi địa giới hành chính cấp huyện và chúng không thể vượt ra ngoài phạm vi lãnh thổ hành chính đã được phân định. Năm là, văn bản QPPL của HĐND, UBND là sự cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Mỗi địa phương đều có đặc điểm riêng của vùng vì vậy không thể có một hệ thống pháp luật nào phù hợp được hoàn toàn với yêu cầu riêng của từng địa phương. Chính vì vậy, để phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, trên cơ sở các quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương, các cơ quan nhà nước ở cấp huyện sẽ ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh, điều kiện, lĩnh vực, đặc điểm cụ thể ở địa phương mình. 1.1.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Trước đây, theo quy định của Luật 2004, Luật 2008 thì hình thức văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết và UBND là quyết định, chỉ thị. Tuy nhiên, hiện nay với mục tiêu làm cho hệ thống văn bản pháp luật đơn giản, minh bạch, dễ tiếp cận, dễ áp dụng, đáp ứng yêu cầu trong cải cách hành chính Luật 2015 đã giảm được 05 hình thức văn bản, trong đó ở cấp chính quyền địa phương đã giảm đi ba hình thức đó là chỉ thị của UBND cấp tỉnh, chỉ thị của UBND cấp huyện và chỉ thị của UBND cấp xã. Do vậy, hiện nay theo Luật 2015 thì HĐND cấp huyện chỉ có hình thức là nghị quyết và UBND cấp huyện chỉ còn lại hình thức là quyết định. 12 1.1.4. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Tính hợp hiến của văn bản QPPL của HĐND, UBND Hợp hiến là “đúng với quy định của hiến pháp”. Theo đó, tính hợp hiến của văn bản QPPL được hiểu là: mọi văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành phải phù hợp với Hiến pháp. Tại Điều 119 Hiến pháp năm 2013 có quy định “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với hiến pháp”. Vì là luật cơ bản của nhà nước nên ngôn ngữ của hiến pháp thường cô đọng, xúc tích, mang tính định hướng, quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước... Để đảm bảo nguyên tắc hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp luật nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện nói riêng khi ban hành phải phù hợp với hiến pháp. Tính hợp pháp đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND Theo từ điển Tiếng Việt, hợp pháp là “đúng với pháp luật, không trái với pháp luật”. Tiêu chuẩn để đánh giá tính hợp pháp đối với của văn bản QPPL là văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng nội dung, đúng trình tự, thủ tục và hình thức, kỹ thuật trình bày tuân theo quy định của pháp luật. Thứ nhất, tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. 13