Tài liệu Luận văn quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật việt nam từ thực tiễn tỉnh quảng ninh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU LONG QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ HÀ NỘI, NĂM 2019 Tho VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU LONG QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NINH Ngành: Luật Kinh Tế Mã số: 8.38.01.07 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS.TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI, NĂM 2019 Tho LỜI CAM ĐOAN Luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Trần Đình Hảo. Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong luận văn này hoàn toàn trung thực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Học viên Nguyễn Hữu Long Tho MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..................................... 8 1.1. Khái luận về quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước .............................................. 8 1.2. Nội dung, trình tự, thủ tục quyết toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đã hoàn thành theo pháp luật Việt Nam ................................................................................... 12 1.3. Quyết toán các dự án xây dựng cơ bản hoàn thành trong mối quan hệ với công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơ bản .......................... 24 Chương 2: QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG NINH .............................................................. 34 2.1 Giới thiệu chung về tỉnh Quảng Ninh ................................................. 34 2.2 Tổng quan về tình hình đầu tư phát triển và tình hình đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng Nguồn vốn Ngân sách Nhà nước của tỉnh Quảng Ninh ............................................................................................... 36 2.3. Thực trạng quyết toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn Ngân sách Nhà nước của tỉnh Quảng Ninh .......................... 38 2.4. Đánh giá chung thực trạng quyết toán các dự án XDCB có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước hoàn thành tại cơ quan tài chính tỉnh Quảng Ninh ............................................................................................... 57 2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quyết toán đối với dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước ............ 59 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ Tho BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TẠI TỈNH QUẢNG NINH ................. 63 3.1 Định hướng, mục tiêu phát triển công tác quyết toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020 ............................................................................................. 63 3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quyết toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ninh .......... 66 KẾT LUẬN .................................................................................................... 77 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 79 Tho DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Tình hình thu chi ngân sách của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2015-2018 ............................................................................................... 38 Bảng 2.2. Định mức chi phí thẩm tra phê duyệt quyết toán và định mức chi phí kiểm toán độc lập ........................................................................ 45 Bảng 2.3. Thời hạn nộp hồ sơ quyết toán và thẩm tra phê duyệt quyết toán .. 45 Bảng 2.4. Trình tự tiến hành thẩm tra quyết toán tại Sở tài chính Quảng Ninh... 46 Bảng 2.5. Tổng hợp các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN đã hoàn thành giai đoạn 2015 - 2018.................................................................... 49 Bảng 2.6. Tổng hợp quyết toán vốn đầu tư XDCB các dự án hoàn thành tại Sở Tài Chính tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2015 - 2018 ...................... 50 Bảng 2.7. Tổng hợp các dự án hoàn thành đã được phê duyệt quyết toán tại các huyện thị trong tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2015 -2018.............. 51 Bảng 2.8. Tổng hợp chi tiết các dự án hoàn thành đã được phê duyệt quyết toán tại các huyện thị tỉnh Quảng Ninh năm 2018 ................................. 52 Bảng 2.9. Tổng hợp các dự án hoàn thành đã nộp hồ sơ quyết toán trong năm 2018 tỉnh Quảng Ninh ..................................................................... 54 Bảng 2.10. Tổng hợp các dự án hoàn thành chưa nộp hồ sơ quyết toán trong năm 2018 tỉnh Quảng Ninh ........................................................... 55 Tho MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hàng năm, tỉnh Quảng Ninh dành vốn ngân sách lớn cho đầu tư xây dựng để phát triển kinh tế xã hội những năm gần đây chiếm khoảng 35% tổng nguồn chi. Điều này cho thấy rõ cơ cấu ưu tiên dành nguồn lực chi đầu tư phát triển của tỉnh nhằm xây dựng một Quảng Ninh ngày càng hiện đại, văn minh. Nhiều dự án đầu tư đưa vào khai thác sử dụng đã phát huy hiệu quả góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy sản xuất phát triển, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân trong tỉnh. Các dự án này sẽ góp phần quan trọng kết nối Quảng Ninh với các tỉnh trong nước và thế giới. Tuy nhiên cũng có nhiều dự án đầu tư xây dựng cơ bản còn xảy ra tình trạng lãng phí, thất thoát nguồn Ngân sách của Nhà nước. Thất thoát, lãng phí tại nhiều công trình đầu tư xây dựng cơ bản thời gian qua đang trở thành vấn đề bức xúc trong dư luận. Mặc dù Ngân sách Nhà nước còn nhiều khó khăn, nhưng Chính phủ và các địa phương đã ưu tiên dành nguồn vốn rất lớn hàng năm để đầu tư xây dựng các dự án, công trình, góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, việc quản lý và triển khai thực hiện các dự án trong thời gian qua còn nhiều hạn chế và bất cập, dẫn đến gây thất thoát, lãng phí vốn, tình trạng đội vốn, không minh bạch trong sử dụng nguồn vốn…Do đó quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước là một trong những yếu tố giúp giảm thất thoát, lãng phí vốn. Quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam tỉnh Quảng Ninh luôn được quan tâm và đã phát huy được những hiệu quả nhất định, hàng năm tiết kiệm cho ngân sách tỉnh trung bình gần 5 tỷ đồng, góp phần ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong quản lý vốn đầu tư XDCB. Tuy nhiên, đối với công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB tỉnh vẫn còn những hạn chế. Những năm trước đây, công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB chưa được quan tâm đúng mức, chậm quyết toán kéo dài dẫn đến tình trạng hồ sơ thất lạc. Việc thay đổi chủ đầu tư, hay nhà thầu mất khả năng tài chính đã bỏ trốn, phá sản, hoặc một số chủ đầu tư thiếu trách nhiệm trong việc đôn đốc lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư XDCB… khiến công tác này bị ảnh hưởng. Việc bố trí chi phí cho công tác thẩm tra, kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành chưa đầy đủ 1 Tho cũng làm chậm quyết toán vốn đầu tư dự án. Vẫn chưa có giải pháp hữu hiệu buộc nhà thầu có trách nhiệm trong việc lập hồ sơ quyết toán công trình khi gặp sự cố, nhà thầu mất khả năng tài chính bỏ trốn, phá sản. Vấn đề phối hợp giữa các đơn vị chức năng có liên quan cũng cần được phát huy. Bởi một số số liệu báo cáo về các dự án, công trình hoàn thành của một số đơn vị chưa trùng khớp so với số liệu báo cáo của Kho bạc Nhà nước. Rõ ràng, công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB cần phải được chú trọng hơn nữa. Vì thế việc nghiên cứu tìm ra các giải pháp để hoàn thiện công tác quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam là một vấn đề cấp thiết. Xuất phát từ yêu cầu thực tế đó, cùng với những kinh nghiệm công tác trong lĩnh vực thanh tra quản lý dự án đầu tư XDCB ở Quảng Ninh, tôi chọn đề tài: “Quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Quảng Ninh” để làm đề tài Luận Văn thạc sỹ cho mình. Kết quả của việc nghiên cứu này ngoài ý nghĩa về mặt lý luận còn có ý nghĩa trong thực tiễn sẽ góp phần hoàn thiện quản lý tài chính về đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đang được cả xã hội quan tâm trong tình hình đất nước ngày càng phát triển. Chính vì thế việc nghiên cứu các giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước được các cấp, các ngành, địa phương và các nhà đầu tư quan tâm. Trong phạm vi của luận văn tôi chỉ tập trung giới thiệu một số công trình tiêu biểu liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước: Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của tác giả Nguyễn Huy Chí, năm 2011: “Tăng cường quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB bằng vốn NSNN”. Luận văn đã tổng hợp hệ thống hóa, bổ sung và hoàn thiện khung lý thuyết về đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN và quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. 2 Tho Luận văn thạc sĩ ngành Quản lý công: ”Quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi”, năm 2017 của tác giả Nguyễn Việt Toàn. Luận văn đã đưa ra tổng quan về chi đầu tư XDCB từ NSNN, trên cơ sở thực trạng quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi từ đó đưa ra định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN. Luận văn thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế: “Hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn Ngân sách xã, phường tại thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình”, năm 2017 của tác giả Đoàn Phan Anh, luận văn đã trình bày cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn Ngân sách xã, phường, phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc ngân sách xã, phường ở thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn Ngân sách xã, phường tại thị xã Ba Đồn, tỉnh Quảng Bình. Luận văn thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế: “Quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại huyện Vị Xuyên, tỉnh Hà Giang”, năm 2015 của tác giả Lê Hà Thái, luận văn đã nêu lên tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN, phân tích thực trạng quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại huyện Vị Xuyên, tỉnh Hà Giang, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN. Luận văn thạc sĩ ngành Tài chính – Ngân hàng của tác giả Nguyễn Thị Thoa, năm 2015: “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách Nhà nước trên địa bàn thị xã Sơn Tây”, luận văn thể hiện cơ sở lý luận về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thị xã Sơn Tây, qua đó đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường quản lý đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thị xã Sơn Tây. Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế của tác giả Đặng Thị Thảo, năm 2015: “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Kho bạc Nhà nước Nghệ An”. Luận văn đã trình bày được tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước. Luận văn thạc sĩ Tài chính ngân hàng của tác giả Đoàn Ngọc Lâm, năm 2014: “Nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại địa bàn tỉnh 3 Tho Quảng Trị”. Luận văn đã trình bày được cơ sở lý luận về quản lý nguồn vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách Nhà nước trong đó cụ thể là quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn Ngân sách Nhà nước, phân tích thực trạng giải ngân thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách Nhà nước, những bất cập trong quá trình thực hiện triển khai dự án đầu tư, thực trạng công tác giám sát, đánh giá đầu tư, tình hình thực hiện chế độ báo cáo từ đó đưa ra các giải pháp, kiến nghị như: tăng cường cải cách hành chính, chống tiêu cực, phiền hà ở các cơ quan Nhà nước liên quan đến quá trình đầu tư xây dựng cơ bản, thực hiện cơ chế dân chủ, công khai minh bạch trong đầu tư XDCB, nâng cao chất lượng giải phóng mặt bằng, tái định cư... nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách Nhà nước. Do đó có thể nói các tác giả chủ yếu nghiên cứu quản lý hiệu quả đầu tư công hay quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, lĩnh vực nghiên cứu về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam là khâu cuối cùng trong chuỗi quản lý hiệu quả đầu tư công hay quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ít được nghiên cứu và có thể dẫn đến tình trạng vi phạm Luật đầu tư công về phát sinh nợ đọng XDCB dẫn đến chưa quản lý hiệu quả vốn đầu tư. Luận văn “Quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Quảng Ninh” mà học viên thực hiện có kế thừa một số cơ sở lý luận về vốn đầu tư XDCB, đồng thời bổ sung làm rõ thêm cơ sở lý luận và pháp luật về quyết toán đối với các dự án XDCB có sử dụng nguồn vốn NSNN nói riêng và phân tích, đánh giá thực trạng quyết toán đối với các dự án XDCB có sử dụng nguồn vốn NSNN của Quảng Ninh từ năm 2015-2018 thông qua các báo cáo, số liệu của cơ quan nhà nước, cơ quan thanh tra, kiểm toán và điều tra khảo sát, phỏng vấn các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên đang công tác trong lĩnh vực quyết toán đối với các dự án XDCB của tỉnh, đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách, nêu lên các nguyên nhân, nhân tố ảnh hưởng và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quyết toán đối với các dự án XDCB có sử dụng nguồn vốn NSNN. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ hơn những vấn đề lý luận về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà 4 Tho nước theo pháp luật Việt Nam thông qua việc nghiên cứu các cơ sở pháp lý, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước tại tỉnh Quảng Ninh, chỉ ra những vướng mắc của việc thực thi các quy định pháp luật, các nguyên nhân ảnh hưởng tiêu cực đến quyết toán để trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp cho việc hoàn thiện công tác quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam tại tỉnh Quảng Ninh. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, Luận văn tập trung giải quyết 3 nội dung cơ bản như sau: - Làm rõ hơn những vấn đề lý luận về quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam; - Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật về quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh; - Đề xuất một số giải pháp cho việc hoàn thiện công tác quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước theo pháp luật Việt Nam tại tỉnh Quảng Ninh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề về lý luận và thực tiễn trong việc quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh qua Sở Tài chính. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về không gian: Nghiên cứu được thực hiện đối với các dự án đầu tư XDCB hoàn thành có sử dụng nguồn vốn NSNN tại tỉnh Quảng Ninh. - Phạm vi về thời gian: Thời gian từ tháng 03/2019 đến tháng 05/2019 Số liệu thứ cấp: thu thập từ các tài liệu như sách báo, tạp chí, internet, các Thông tư, Nghị định, văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành, các tài liệu do UBND, Sở Tài Chính và Cục Thống Kê tỉnh Quảng Ninh cung cấp giai đoạn 2015-2018. - Phạm vi về nội dung: Trong phạm vi đề tài, tác giả chủ yếu đánh giá quá trình thực hiện và những kết quả đạt được trong quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng 5 Tho nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam thông qua việc quyết toán các dự án, công trình hoàn thành, chủ yếu như hạ tầng dự án giao thông trọng điểm như cao tốc Hạ Long – Hải Phòng, cao tốc Hạ Long – Vân Đồn, sân bay, hạ tầng du lịch.... tại tỉnh Quảng Ninh. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng phương pháp nghiên cứu quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nước và phương pháp duy vật biện chứng, tập trung vào trình tự, thời hạn quyết toán. Phương pháp nghiên cứu quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nước sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc quyết toán đối với các dự án hoàn thành có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước cũng như việc đánh giá và hoàn thiện chính sách hiện nay. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp phân tích: được tác giả sử dụng khi đánh giá, bình luận các quan điểm, các quy định của pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Phương pháp này được tác giả sử dụng trong tất cả các chương của luận văn. - Phương pháp tổng hợp: được tác giả sử dụng khi đánh giá nhằm rút ra những kết luận tổng quan, những quan điểm, đề xuất và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Phương pháp này được tác giả sử dụng chủ yếu trong Chương 3 của luận văn. - Phương pháp thống kê và quan sát: được tác giả vận dụng nhằm thu thập các văn bản quy định pháp luật mới nhất về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn Nhà nước. Phương pháp này được tác giả sử dụng chủ yếu tại Chương 1 và Chương 2 của luận văn. - Phương pháp phân tích logic quy phạm: được tác giả sử dụng từ khi nêu nội dung điều chỉnh của pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản 6 Tho có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, đánh giá thực trạng pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về mặt lý luận, luận văn đã làm rõ thêm về mặt lý luận, thực tiễn và pháp lý về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Thông qua việc phân tích, luận bàn về pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, trên cơ sở đánh giá thực trạng các quy định pháp luật này và đưa ra các quan điểm, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ninh và ở Việt Nam trong thời gian tới. - Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn có thẻ làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan xây dựng và thực hiện pháp luật về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước cũng như cho việc giảng dạy, nghiên cứu và đào tạo chuyên ngành luật. 7. Kết cấu của luận văn Cơ cấu của luận văn gồm: phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Chương 2: Quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ninh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam 7 Tho Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT TOÁN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái luận về quyết toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước (Trích dẫn Thư viện học liệu mở Việt Nam): Vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc Ngân sách Nhà nước là vốn của Ngân sách Nhà nước được cân đối trong dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm từ các nguồn thu trong nước, nước ngoài (bao gồm vay nước ngoài của Chính phủ và vốn viện trợ của nước ngoài cho chính phủ, các cấp chính quyền và các cơ quan Nhà nước) để cấp phát và cho vay ưu đãi về đầu tư xây dựng cơ bản. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước được hình thành từ các nguồn sau: - Một phần tích luỹ trong nước từ thuế, phí, lệ phí - Vốn viện trợ theo dự án của chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức liên hợp quốc và các tổ chức Quốc tế khác. - Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của tổ chức Quốc tế và các Chính phủ hỗ trợ cho Chính phủ Việt Nam. - Vốn thu hồi nợ của ngân sách đã cho vay ưu đãi các năm trước - Vốn vay của Chính phủ dưới các hình thức trái phiếu kho bạc nhà nước phát hành theo quyết định của Chính phủ - Vốn thu từ tiền giao quyền sử dụng đất theo quy định của Chính phủ - Vốn thu từ tiền bán, cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước Từ khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản nêu trên, Dự án xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước bao gồm: i) Các Dự án xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; ii) Các dự án đầu tư thuộc chương trình mục tiêu quốc gia iii) Các dự án sử dụng vốn nhà nước và vốn huy động khác và iv) Các dự án đầu tư sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. 8 Tho Khi các dự án này hoàn thành, việc thực hiện quyết toán sẽ phải tuân theo các quy định của pháp luật về Ngân sách Nhà nước, theo đó, quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách nhằm tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách cũng như các chính sách ngân sách của năm ngân sách đã qua. Với hàm nghĩa đó, quyết toán NSNN trở thành một khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, đơn vị từ đơn vị sử dụng Ngân sách, các cấp Ngân sách đến các cơ quan quản lý ngân sách, cơ quan kiểm tra kiểm soát ngân sách cho đến cơ quan quyền lực tối cao của quốc gia là Quốc hội. (Trích dẫn Tạp chí Công thương) Quyết toán ngân sách nhà nước phải đảm bảo đầy đủ các nội dung: - Phản ánh được đầy đủ số liệu thu, chi ngân sách - Chủ thể có quyết toán ngân sách nhà nước phải giải trình được việc quản lý thu, chi ngân sách nhà nước trong năm tài chính đó có tuân thủ luật định hay không. - Thể hiện được tính hiệu quả nhất có thể trong việc chấp hành ngân sách nhà nước. - Quyết toán ngân sách nhà nước được xác định trong 1 năm (năm tài chính). - Quyết toán ngân sách nhà nước phải được trình báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Quyết toán vốn đầu tư XDCB đối với dự án xây dựng cơ bản có sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước được hiểu là việc lập, kiểm tra và quyết định báo cáo tài chính về toàn bộ tình hình quản lý và sử dụng vốn đầu tư để xây dựng dự án, công trình, hạng mục công trình kể từ khi bắt đầu đến khi kết thúc, bàn giao đưa dự án, công trình hoặc hạng mục công trình đó vào sử dụng. Đầu tư nói chung là việc sử dụng các nguồn lực (có thể là tiền vốn, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ) ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra. Kết quả thu được từ hoạt động đầu tư có thể là tiền vốn, là tài sản vật chất (nhà máy, đường giao thông, bệnh viện, trường học…) hay là tài sản trí tuệ (trình độ văn hoá, chuyên môn, quản lý, khoa học kỹ thuật…). Đầu tư phát triển là loại hình đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn của nhà đầu tư và quy mô vốn trên phạm vi toàn xã hội. Thông qua đầu tư phát triển, cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế được 9 Tho tăng cường, đổi mới, hoàn thiện, hiện đại hoá góp phần qua trọng trong việc hình thành và điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế, thực hiện mục tiêu ổn định và tăng trưởng cao bền vững của nền kinh tế.Vốn đầu tư là tiền hoặc các tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư này. Vốn đầu tư phát triển của nhà nước là phần vốn lấy từ quỹ NSNN dành cho hoạt động đầu tư phát triển; vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN là vốn thuộc nguồn NSNN dành cho đầu tư phát triển để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ… Vốn đầu tư XDCB hoàn thành là toàn bộ vốn đầu tư được sử dụng để đầu tư dự án hay xây dựng công trình hoặc hạng mục công trình từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư cho đến khi kết thúc, bàn giao đưa vào sử dụng dự án, công trình hoặc hạng mục công trình đó vào sử dụng. Quyết toán vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN liên quan đến nhiều cơ quan: Chủ đầu tư là người lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư XDCB các dự án hoàn thành và đề nghị cấp có thẩm quyền quyết định phê duyệt quyết toán, trước khi được phê duyệt thì cần có một cơ quan thẩm tra báo cáo của chủ đầu tư, đây chính là nhiệm vụ của cơ quan tài chính. (Trích dẫn theo bài đăng của Ban biên tập Trang tin điện tử Sở Tài chính đăng tải bài tham luận của Lãnh đạo Sở Tài chính tại Hội thảo Tài chính - Ngân sách năm 2019, Sở Tài chính 07 tỉnh, thành phố liên kết tại Quảng Ninh.) Quyết toán vốn đầu tư XDCB là khâu cuối truớc khi đưa dự án vào khai thác sử dụng. Kết quả của quyết toán vốn đầu tư XDCB là cơ sở để Nhà nước đánh giá kết quả đầu tư, xác định giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại để làm căn cứ giao vốn, quản lý vốn và tài sản của Nhà nước cho đơn vị sử dụng… Vì vậy nó có vai trò vô cùng quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB, giúp nguồn vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước được minh bạch, quản lý chặt chẽ, sử dụng hiệu quả hơn. Mục tiêu của quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước - Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước - Nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước 10 Tho - Đảm bảo công khai, minh bạch trong phân bổ vốn và quản lý đầu tư xây dựng Về các yếu tố ảnh hưởng đến quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước có thể được xem xét trên hai phương diện: khách quan và chủ quan. Về phương diện khách quan gồm có: - Hệ thống cơ chế chính sách: Nhiệm vụ của quyết toán là xác định toàn bộ các chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư, từ khi chuẩn bị đầu tư đến khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng. Để xác định các chi phí hợp pháp này, cơ quan có chức năng thẩm tra quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành phải căn cứ vào hệ thống chính sách, chế độ liên quan đến đầu tư xây dựng dự án và quyết toán như: hệ thống định mức, đơn giá, tiêu chuẩn quy phạm trong XDCB và các chính sách quản lý tài chính về đầu tư và xây dựng… Hệ thống chính sách đầy đủ, đồng bộ là nhân tố quan trọng để nâng cao chất lượng quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản; ngược lại nếu hệ thống chính sách không đầy đủ, không đồng bộ sẽ tạo ra những khe hở gây thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB nói chung và trong quyết toán nói riêng. - Trình độ của các cơ quan, tổ chức liên quan đến quyết toán đầu tư và xây dựng (cơ quan thẩm tra phê duyệt dự án đầu tư, thiết kế dự toán, cơ quan cấp trên của chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn, đơn vị thi công…): Quyết toán vốn đầu tư XDCB là bước cuối trong trình tự đầu tư XDCB, do đó chất lượng của quyết toán này chịu ảnh hưởng nhiều của chất lượng các bước khác trước đó. Chẳng hạn, nếu chất lượng công tác lập và thẩm định dự toán xây dựng công trình tốt; chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn đấu thầu, tư vấn giám sát và các nhà thầu thực hiện theo đúng quy định sẽ là những cơ sở thuận lợi cho công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB xác định chính xác giá trị của dự án. Ngược lại nếu một hoặc một vài đơn vị liên quan không thực hiện hết chức năng, nhiệm vụ của mình sẽ gây rất nhiều khó khăn cho quyết toán, có thể làm cho giá trị quyết toán không phản ánh đúng các chi phí thực tế. Đây là những hạn chế rất khó loại bỏ vì nó liên quan đến nhiều tổ chức, đơn vị liên quan. Để hạn chế vấn đề này, Nhà nước đã ban hành các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chức năng, các tiêu chuẩn đối với các đơn vị tư vấn, chế độ thưởng, phạt… Trong thực tế vẫn còn bất cập tình trạng lập, phê duyệt tổng dự toán, dự toán không theo sát các định mức kinh tế kỹ thuật của Nhà nước đã ban hành, thoát ly giá cả thực tế trên thị trường dẫn đến 11 Tho nhiều tổng mức đầu tư, tổng dự toán được duyệt không sát với thực tế. Ngoài ra, tình trạng chủ đầu tư, đơn vị tư vấn, đơn vị thi công không thực hiện đúng theo hồ sơ thiết kế được duyệt không những ảnh hưởng tới chất lượng quyết toán mà còn gây thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB. Về phương diện chủ quan gồm có: - Chủ đầu tư: Là người trực tiếp quản lý dự án, có nhiệm vụ lập báo cáo quyết toán trình cấp có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt. Do đó chủ đầu tư có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng quyết toán. Chủ đầu tư thiếu tinh thần trách nhiệm, không làm hết chức năng nhiệm vụ của mình, cố tình cùng với các bên liên quan lập quyết toán khống các khối lượng công việc hoặc đưa vào quyết toán những khối lượng công việc không đạt chất lượng, không đúng yêu cầu về tiêu chuẩn và quy phạm sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyết toán, gây khó khăn trong việc xác định chi phí hợp lý của dự án, ảnh hưởng đến tính chính xác của giá trị quyết toán. Điều này cũng có thể xảy ra đối với trường hợp các chủ đầu tư không đủ năng lực, không thực hiện được chức năng nhiệm vụ của mình. - Trình độ cán bộ thẩm tra quyết toán: Đây là nhân tố ảnh huởng lớn nhất đến chất lượng quyết toán vốn đầu tư XDCB. Có thể nhận thấy thẩm tra quyết toán vốn đầu tư của các dự án là một công tác hết sức phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực: Tài chính, xây dựng, giao thông, nông nghiệp thuỷ lợi, công nghiệp,… Chất lượng, kết quả của quyết toán phụ thuộc vào bản thân của các cán bộ trực tiếp thẩm tra quyết toán. Do đó, đòi hỏi cán bộ thẩm tra quyết toán phải là người thực sự có năng lực, nắm vững nghiệp vụ tài chính nhưng cũng phải am hiểu về kỹ thuật xây dựng nếu không sẽ bỏ sót những sai phạm trong các khâu trước của quá trình đầu tư gây thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB. Cán bộ làm thẩm tra quyết toán còn phải có đạo đức nghề nghiệp vì công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB có liên quan trực tiếp đến lợi ích của các bên liên quan nên dễ dẫn đến tình trạng thông đồng móc ngoặc giữa đơn vị thi công, chủ đầu tư và cán bộ thẩm tra bỏ qua những sai sót làm sai lệch chi phí đầu tư hợp lý gây thất thoát lãng phí vốn trong hoạt động đầu tư XDCB. 1.2. Nội dung, trình tự, thủ tục quyết toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đã hoàn thành theo pháp luật Việt Nam Theo Điều 2 của Thông tư 09/2016/TT-BTC, mục tiêu của công tác quyết toán các dự án xây dựng cơ bản hoàn thành có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước là 12 Tho nhằm đánh giá kết quả quá trình đầu tư, xác định năng lực sản xuất, giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại; nhằm đánh giá việc thực hiện các quy định của Nhà nước trong quá trình đầu tư thực hiện dự án, xác định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, các nhà thầu, cơ quan cấp vốn, cho vay, kiểm soát thanh toán, các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan; thông qua công tác quyết toán dự án hoàn thành, các cơ quan quản lý nhà nước rút kinh nghiệm, hoàn thiện cơ chế chính sách của Nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư trong cả nước. Chính vì vậy, việc quyết toán dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước đã hoàn thành theo pháp luật Việt Nam phải được tiến hành theo các bước chính sau đây: Lập báo cáo quyết toán, thẩm tra, phê duyệt quyết toán, trong đó có việc phân định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong quyết toán đối với các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. a. Lập báo cáo quyết toán Về lập báo cáo quyết toán dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đã hoàn thành theo quy định pháp luật hiện hành, chủ thể có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán, trước hết là chủ đầu tư dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. (Trích dẫn Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành được hướng dẫn tại điều 7, Thông tư 09/2016/TT-BTC) Về nội dung báo cáo quyết toán dự án xây dựng cơ bản có sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đã hoàn thành, thể theo quy định của pháp luật hiện hành, Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành phải xác định đầy đủ, chính xác: - Nguồn vốn đầu tư thực hiện dự án, chi tiết theo từng nguồn vốn đầu tư; - Tổng chi phí đầu tư đề nghị quyết toán, chi tiết theo cơ cấu (bồi thường hỗ trợ và tái định cư, xây dựng, thiết bị, quản lý dự án, tư vấn và các khoản chi phí khác); - Chi phí thiệt hại trong quá trình đầu tư; - Chi phí được phép không tính vào giá trị tài sản; - Giá trị tài sản hình thành sau đầu tư. Các Biểu mẫu báo cáo quyết toán cũng phải tuân thủ theo quy tắc, chuẩn mực sau đây: 13 Tho Biểu mẫu báo cáo quyết toán được sửa đổi, bổ sung tại Thông tư số 64/2018/TT-BTC - Đối với dự án hoàn thành, hạng mục công trình độc lập hoàn thành, dự án dừng thực hiện vĩnh viễn có khối lượng thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị được nghiệm thu gồm các Mẫu số: 01, 02, 03, 04, 05, 06, 06A, 07/QTDA kèm theo Thông tư số 64/2018/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 30/07/2018. - Đối với dự án quy hoạch sử dụng nguồn vốn đầu tư phát triển (nếu có), dự án dừng thực hiện vĩnh viễn không có khối lượng thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị được nghiệm thu gồm các Mẫu số: 03, 07, 08/QTDA kèm theo Thông tư số 09/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 18/01/2016. (Trích dẫn theo Điều 8 Thông tư 09/2016/TT-BTC có sửa đổi bổ sung theo Thông tư 64/2018/TT-BTC) Về Hồ sơ trình duyệt quyết toán, chủ đầu tư gửi 01 bộ hồ sơ đến cơ quan thẩm tra phê duyệt quyết toán. Hồ sơ bao gồm các tài liệu sau: Đối với dự án hoàn thành, hạng mục công trình hoàn thành; dự án dừng thực hiện vĩnh viễn có khối lượng thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị sẽ phải bao gồm: - Tờ trình đề nghị phê duyệt quyết toán của chủ đầu tư (bản chính). Trường hợp thuê kiểm toán độc lập thực hiện kiểm toán, tờ trình phải nêu rõ những nội dung thống nhất, nội dung không thống nhất và lý do không thống nhất giữa chủ đầu tư và đơn vị kiểm toán độc lập; - Biểu mẫu báo cáo quyết toán theo quy định tại Điều 7 Thông tư số 09/2016/TT-BTC (bản chính) - Toàn bộ các văn bản pháp lý có liên quan theo Mẫu số 02/QTDA (bản chính hoặc bản do chủ đầu tư sao y bản chính); - Hồ sơ quyết toán của từng hợp đồng gồm các tài liệu (bản chính hoặc do chủ đầu tư sao y bản chính): hợp đồng xây dựng và các phụ lục hợp đồng (nếu có); các biên bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành theo giai đoạn thanh toán; biên bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành toàn bộ hợp đồng; bảng tính giá trị quyết toán hợp đồng (quyết toán A-B); biên bản thanh lý hợp đồng đối với trường hợp đã đủ điều kiện thanh lý hợp đồng theo quy định của pháp luật về hợp đồng; các tài liệu khác theo thỏa thuận trong hợp đồng liên quan đến nội dung thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành”. 14