Tài liệu Luận văn thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN MẠNH HÙNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN MẠNH HÙNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8.38.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Sau quá trình học tập và rèn luyện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Khoa luật, cùng với việc hoàn thành Luận văn tôi đã nhận được sự nhiệt tình giúp đỡ của các thầy cô, các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Với lòng biết ơn chân thành nhất cho phép tôi được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Ban Giám đốc, các thầy, cô giảng viên, cán bộ các phòng, ban chức năng của Học viện đã giúp đỡ tôi hoàn thành khoá học và hoàn thành xuất sắc luận văn này. Đặc biệt cho tôi gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành nhất đến PGS.TS Bùi Nguyên Khánh đã dành nhiều thời gian tâm huyết và tận tình hướng dẫn nghiên cứu, giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này. Đồng thời tôi cũng xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, cán bộ, công chức Cơ quan Thanh tra tỉnh Quảng Nam và các đồng nghiệp đã giúp đỡ và tạo mọi điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn. Tôi cam đoan luận văn “Thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” là công trình nghiên cứu của tôi. Các nội dung nghiên cứu và kết quả được trình bày trong luận văn là trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực, trên cùng địa bàn. Tác giả luận văn Nguyễn Mạnh Hùng MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG ............................... 5 1.1. Quan niệm chung về thanh tra hành chính và phòng, chống tham nhũng . 5 1.2. Vai trò của thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng .......... 17 1.3. Yếu tố tác động đến thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng. .............................................................................................................. 32 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở TỈNH QUẢNG NAM.................. 37 2.1. Quá trình phát triển của pháp luật và thực trạng thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng qua các giai đoạn ........................................ 37 2.2. Thực tiễn thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng ở tỉnh Quảng Nam hiện nay (từ 2013 đến nay) ......................................................... 43 2.3. Đánh giá chung về thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng ở tỉnh Quảng Nam trong thời gian qua (2013 đến nay) .................................. 57 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM ..................................... 66 3.1. Quan điểm cơ bản nhằm tăng cường hiệu quả thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn ở tỉnh Quảng Nam............................. 66 3.2. Các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn ở tỉnh Quảng Nam............................. 72 KẾT LUẬN .................................................................................................... 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Số hiệu Tên bảng biểu Trang Bảng 2.1. Tình hình hoạt động thanh tra hành chính của ngành Thanh tra 51 tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2013-2017 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam hiện nay, công tác phòng, chống tham nhũng (sau đây được viết tắt là PCTN) được Đảng, Nhà nước và toàn dân đặc biệt quan tâm. Tham nhũng được xem là một trong những “nguy cơ” ảnh hưởng trực tiếp đến sự tồn vong của chế độ. Hệ lụy của tham nhũng vô cùng lớn, ảnh hưởng nghiêm trọng đến kỷ cương, phép nước cũng như sự phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia. Tham nhũng ở Việt Nam hiện nay hiện hữu trong nhiều ngành, lĩnh vực với tính chất ngày càng nghiêm trọng, diễn biến phức tạp với những thủ đoạn hết sức tinh vi. Do đó, PCTN là vấn đề cấp thiết, cần được lưu tâm trong giai đoạn hiện nay. Một trong số những thiết chế chính trong PCTN nhũng là hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước mà hoạt động thanh tra hành chính do các cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện. Trong kiểm soát hoạt động hành chính, hoạt động thanh tra hành chính thực chất là kênh kiểm soát từ chính trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền thanh tra là cơ quan hành chính nhà nước. Đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống cơ quan Nhà nước. Nội dung thanh tra là việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thông qua hoạt động thanh tra hành chính, các cơ quan thanh tra đã có sự đóng góp thiết thực vào công tác PCTN bởi vì chủ thể của tham nhũng “là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” mà trong số những “người có chức vụ quyền hạn” đó có đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức. Đối tượng này trùng khớp với đối tượng của thanh tra hành chính. Trong thực tế, tham nhũng chủ yếu xảy ra ở lĩnh vực hành chính, các cơ quan thanh tra đã phát hiện nhiều vụ việc có dấu hiệu tham nhũng qua thực hiện thanh tra hành chính, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng. Theo chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 xác định phương thức đổi mới phương thức hoạt động của ngành thanh tra theo hướng: Cơ quan theo cấp hành chính chuyển mạnh sang chức năng giám sát, đánh giá hành chính và tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, 1 công vụ, thực hiện pháp luật về PCTN, cơ quan theo ngành, lĩnh vực tập trung vào thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ngoài ra, việc thực thi Hiến pháp năm 2013 đang đặt ra đối với với ngành thanh tra việc thực hiện hiệu quả hơn các chức năng, nhiệm vụ về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, PCTN trong đó có thanh tra hành chính để góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, học viên đã chọn đề tài “Thanh tra hành chính trong phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ, nhằm làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến thanh tra hành chính và vai trò của thanh tra hành chính trong PCTN. Đánh giá đúng thực trạng hoạt động thanh tra hành chính trong phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng trên địa bàn 01 tỉnh (Quảng Nam), từ đó đề xuất giải pháp tăng cường vị trí, vai trò, hoạt động thanh tra hành chính góp phần PCTN ở Việt Nam hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam và trên thế giới đã có nhiều công trình nghiên cứu về vai trò của ngành thanh tra trong PCTN của nhiều tổ chức như: Ngân hàng thế giới, Thanh tra Chính phủ... Ngoài ra có rất nhiều học giả, nhà chính trị quan tâm đến vấn đề nhạy cảm này và đã có nhiều đề tài, luận văn Thạc sĩ, luận án Tiến sĩ và bài viết trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, chưa có đề tài nào nghiên cứu về Thanh tra hành chính trong PCTN, thực tiễn từ 01 tỉnh (Quảng Nam), đặc biệt là nhóm vấn đề về kiểm soát hành chính và vai trò của thanh tra hành chính trong kiểm soát hành chính; các vấn đề liên quan đến thanh tra và thanh tra hành chính; các vấn đề về thanh tra hành chính trong PCTN. Xuất phát từ lý do trên, tôi chọn đề tài này làm luận văn thạc sĩ, luận văn được tổng kết từ thực tiễn việc thực hiện thanh tra hành chính và kết quả của thanh tra hành chính đối với công tác PCTN trên địa bàn tỉnh Quảng Nam để phân tích, đánh giá từ đó đề xuất các giải pháp tăng cường hoạt động thanh tra hành chính góp phần PCTN ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến thanh tra 2 hành chính và vai trò của thanh tra hành chính trong PCTN. Đánh giá đúng thực trạng hoạt động thanh tra hành chính trong phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng trên địa bàn 01 tỉnh (Quảng Nam), từ đó đề xuất giải pháp tăng cường hoạt động thanh tra hành chính góp phần PCTN ở Việt Nam hiện nay. Với mục đích trên, luận văn đặt ra một số nhiệm vụ nghiên cứu sau: Thứ nhất, về lý luận, đưa ra được quan niệm về hoạt động thanh tra hành chính, đặc điểm, thẩm quyền, nội dung, phương thức, trình tự thủ tục và đặc biệt là làm rõ vai trò của thanh tra hành chính trong PCTN. Những yếu tố tác động đến vai trò của thanh tra hành chính trong PCTN. Thứ hai, về thực tiễn, tập trung đánh giá tổng kết thực tiễn trên địa bàn một tỉnh (Quảng Nam) hiện nay, trọng tâm là hoạt động thanh tra hành chính góp phần trong công tác PCTN. Chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân dẫn đến ưu điểm, hạn chế của hoạt động thanh tra hành chính trong PCTN. Thứ ba, đưa ra được quan điểm về thanh tra hành chính và giải pháp nhằm tăng cường vai trò của thanh tra hành chính nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng trong thời gian tới, đáp ứng yêu cầu của công tác PCTN và kiểm soát quyền lực nhà nước. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật và hoạt động của thanh tra hành chính do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi về nội dung: Thanh tra hành chính được nghiên cứu ở đây trong giới hạn hoạt động của thanh tra nhà nước cấp tỉnh, thanh tra cấp huyện và thanh tra sở. Về không gian: Nghiên cứu từ thực tiễn của một tỉnh – tỉnh Quảng Nam Về thời gian: Nghiên cứu trong giai đoạn từ 2013 đến nay (Từ khi Luật PCTN sửa đổi có hiệu lực thi hành). 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tường Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về công tác thanh tra và PCTN. 3 5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: Sử dụng các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, phương pháp đối chiếu, so sánh và tổng kết thực tiễn để xem xét, giải quyết các vấn đề cụ thể về lý luận và thực tiễn. Những nội dung liên quan đến vấn đề nghiên cứu được thu thập, tổng hợp từ nhiều nguồn tư liệu khác nhau, như các công trình nghiên cứu, giáo trình, sách, báo, tạp chí, báo cáo tổng kết, văn bản pháp luật...Trong đó chú trọng sử dụng nguồn số liệu từ các cơ quan chuyên trách về công tác thanh tra; PCTN của tỉnh Quảng Nam và Thanh tra chính phủ. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ hệ thống hóa được cơ sở lý thuyết về thanh tra hành chính, về PCTN, về vai trò của thanh tra hành chính trong phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng. Thông qua đó góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về thanh tra hành chính trong PCTN. Luận văn cung cấp các luận cứ khoa học và đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả thanh tra hành chính trong PCTN hiện nay. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần tổng kết thực tiễn hoạt động thanh tra hành chính và những kết quả, cũng như tồn tại, hạn chế của thanh tra hành chính trong việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng tại địa bàn tỉnh Quảng Nam. Đây cũng trở thành nguồn tài liệu góp phần tham khảo để xây dựng, hoàn thiện thể chế liên quan đến công tác thanh tra, công tác PCTN, là nguồn tài liệu tham khảo bổ sung cho việc học tập, chia sẻ kinh nghiệm, tập huấn, bồi dưỡng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm có 3 chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận về thanh tra hành chính trong PCTN. Chương 2: Thực trạng thanh tra hành chính trong PCTN ở tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường thanh tra hành chính trong PCTN từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 4 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1.1. Quan niệm chung về thanh tra hành chính và PCTN 1.1.1. Khái niệm về thanh tra, thanh tra hành chính 1.1.1.1. Khái niệm thanh tra Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông, thanh tra là: “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Theo khái niệm này, thanh tra bao hàm việc kiểm soát, xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Vai trò của thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra, giám sát “theo nghĩa rộng” việc tuân theo pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân mà thanh tra còn được xem như là phương tiện để chủ thể quản lý phát hiện sai sót, bất cập, không phù hợp với thực tế khách quan của cơ chế và phương pháp quản lý, thông qua thanh tra đề xuất các biện pháp hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước. Để đảm bảo mọi hoạt động của Nhà nước đều nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân, Nhà nước đã thiết lập hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, bao gồm: Kiểm tra của Đảng; giám sát của Quốc hội; giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp; Thanh tra nhà nước; giám sát của nhân dân thông qua các đoàn thể, tổ chức quần chúng hoặc trực tiếp gửi đơn đến các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; giám sát của các cơ quan thông tin đại chúng…Mỗi loại hình kiểm tra, giám sát trên đây có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức thực hiện kiểm tra, giám sát khác nhau nhưng cùng có mục tiêu chung là kiểm tra, giám sát việc thực hiện, đường lối, chính sách, pháp luật của các chủ thể trong xã hội, đặc biệt các chủ thể có thẩm quyền trong bộ máy hành chính; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ lợi ích Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong hệ thống kiểm tra, giám sát nói trên, hệ thống thanh tra nhà nước có chức năng giúp cơ quan quản lý nhà nước tự mình kiểm tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, các quyết định của mình; kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, 5 pháp luật nói chung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thuộc thẩm quyền quản lý của mình. 1.1.1.2. Khái niệm thanh tra hành chính Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Như vậy, hoạt động thanh tra hành chính trong kiểm soát hoạt động hành chính thực chất là kênh kiểm soát từ chính trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền thanh tra hành chính là cơ quan hành chính nhà nước. Đối tượng thanh tra hành chính là cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính. Trong cơ chế kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp hiện nay, thanh tra hành chính là một trong những kênh kiểm soát hoạt động hành chính, bên cạnh thanh tra hành chính, hoạt động hành chính còn bị kiểm soát bằng nhiều kênh khác như hoạt động giám sát của cơ quan tư pháp, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành tư pháp, hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án... Ngoài ra, tại Điều 74 Luật Cán bộ, công chức quy định phạm vi thanh tra công vụ, theo đó thanh tra công vụ là hoạt động thanh tra thuộc thẩm quyền của ngành Nội vụ nhưng về bản chất là hoạt động thanh tra hành chính, trực tiếp kiểm soát việc thực thi quyền hành chính của đội ngũ cán bộ, công chức. 1.1.2. Đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục của thanh tra hành chính 1.1.2.1. Đặc điểm của thanh tra hành hính Thứ nhất, thanh tra hành chính gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra nói chung và thanh tra hành chính nói riêng gắn liền với quản lý nhà nước. Công tác thanh tra nói chung và thanh tra hành chính nói riêng được thực hiện không chỉ đơn thuần xuất phát từ ý chí của cơ quan thanh tra mà thường phải gắn liền với mục đích phục vụ cho công tác quản lý nhà nước, mọi kết quả của thanh tra hành chính xét đến cùng đều hướng đến giúp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước trên tất cả các ngành, lĩnh vực và đời sống xã hội. Điều này được thể hiện thông qua 6 việc quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền thanh tra hành chính của cơ quan thanh tra; trong mục đích, yêu cầu cụ thể của từng cuộc thanh tra hành chính và chương trình, kế hoạch thanh tra hành chính định kỳ hằng năm, thanh tra đột xuất của các cơ quan thanh tra phải được sự đồng ý, giao việc của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Kết quả thanh tra hành chính luôn phải được báo cáo và được cơ quan quản lý nhà nước sử dụng để đánh giá quá trình quản lý, điều hành của mình trong thực tiễn, từ đó có các giải pháp để tăng cường công tác quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội. Thứ hai, thanh tra hành chính là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước Với chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình, thanh tra hành chính khi tiến hành hoạt động của mình không chỉ đơn thuần mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ mà thông qua thanh tra hành chính thể hiện ý chí, mục đích của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên đối với cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới, với đơn vị trực thuộc, với cá nhân thuộc quyền quản lý, trong kiểm soát quyền lực, trong đánh giá việc chấp hành pháp luật. Từ kết luận thanh tra hành chính, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp trên sẽ ban hành quyết định xử lý kết luận thanh tra hành chính, điều này cho thấy kết quả thanh tra hành chính cũng chính là sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý nhà nước. Đây chính là việc thực hiện quyền lực nhà nước thông qua hoạt động thanh tra hành chính, hay nói cách khác thanh tra hành chính mang trong nó tính quyền lực nhà nước. Thứ ba, thanh tra hành chính có tính độc lập tương đối Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan, tổ chức tự thực hiện, hoạt động thanh tra hành chính thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Tính độc lập tương đối của thanh tra hành chính với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thể hiện ở một số nội dung sau: Các cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ truởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công tác tổ chức, nghiệp vụ thanh tra của Thanh tra Chính phủ; chịu sự hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên. Trong trường hợp những kiến nghị về thanh tra do Chánh Thanh tra báo cáo, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng 7 cấp không nhất trí, Chánh thanh tra có quyền bảo lưu, báo cáo với người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên xem xét, quyết định. Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có quyền ra quyết định thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. 1.1.2.2. Thẩm quyền của thanh tra hành chính Theo quy định tại Luật Thanh tra năm 2010, thẩm quyền thanh tra hành chính thể hiện ở các nội dung sau: - Trình thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính phê duyệt hoặc quyết định thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. - Quyết định tổ chức các cuộc thanh tra hành chính theo chương trình, kế hoạch được phê duyệt. - Yêu cầu đối tượng thanh tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan. - Niêm phong tài liệu, kiểm kê tài sản, trưng cầu giám định. - Tạm đình chỉ hành vi vi phạm, tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép, thu hồi tài sản. - Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật có dấu hiệu của tội phạm sang cơ quan điều tra để xử lý. - Trong một số trường hợp trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. 1.1.2.3. Trình tự, thủ tục thanh tra hành chính Trong hoạt động thanh tra hành chính, cơ quan quản lý (hoặc cơ quan thanh tra) có thể thanh tra toàn diện hoạt động của đối tượng thanh tra hoặc chỉ thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ trên một mặt hoạt động nhất định. Trình tự, thủ tục thanh tra hành chính như sau: - Quyết định thanh tra hành chính Quyết định thanh tra là cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra và cho thấy một cuộc thanh tra sẽ được thực hiện trong đó xác định những 8 vấn đề hết sức quan trọng như phạm vi, đối tượng, nội dung, nhiệm vụ thanh tra và nhiều nội dung khác của cuộc thanh tra. Vì vậy, khi ban hành quyết định thanh tra, người có thẩm quyền phải căn cứ vào kế hoạch thanh tra đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Nếu là thanh tra đột xuất thì phải căn cứ vào yêu cầu của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, yêu cầu giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc dấu hiệu vi phạm pháp luật đã phát hiện được để ban hành quyết định thanh tra. Theo qui định của Luật Thanh tra thì hoạt động thanh tra chỉ được thực hiện khi có quyết định thanh tra và những người sau đây có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra: Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra; khi xét thấy cần thiết thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra. Như vậy, việc ra quyết định thanh tra chủ yếu do Thủ trưởng cơ quan thanh tra ban hành. Quy định này đã đề cao và tăng cường tính tích cực, chủ động theo chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước. Trường hợp vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp hoặc ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị - xã hội ở địa phương, bộ ngành hoặc vì lý do cần thiết khác thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thể tự mình ra quyết định thanh tra hoặc trên cơ sở đề nghị của cơ quan thanh tra. * Đối với việc ra quyết định thanh tra hành chính theo kế hoạch: - Căn cứ kế hoạch thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh thanh tra các cấp, các ngành ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. - Đối với vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị; căn cứ kế hoạch thanh tra, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. - Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành; căn cứ kế hoạch thanh tra, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. 9 * Đối với việc ra quyết định thanh tra hành chính đột xuất: - Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành ra quyết định thanh tra đột xuất, thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra và gửi quyết định thanh tra đột xuất đến Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp để báo cáo. - Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra đột xuất và thành lập Đoàn Thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Hoạt động thanh tra hành chính chỉ được tiến hành khi có quyết định bằng văn bản của người có thẩm quyền và việc tiến hành thanh tra phải thành lập Đoàn thanh tra. - Gửi, công bố quyết định thanh tra hành chính Sau khi ra quyết định, cơ quan tiến hành thanh tra phải gửi quyết định thanh tra cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Việc gửi quyết định thanh tra phải được tiến hành trong khoảng thời gian 5 ngày, kể từ ngày ký quyết định. Đối với các cuộc thanh tra đột xuất thì không áp dụng qui định nêu trên. Vì thanh tra đột xuất là những cuộc thanh tra mà cơ quan tiến hành không thể dự tính trước, thường xuất phát từ yêu cầu khách quan của hoạt động quản lý nhà nước, yêu cầu của việc xử ý kịp thời đối với hành vi vi phạm của đối tượng hoặc yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, PCTN. Quyết định thanh tra phải được công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày ra quyết định thanh tra. Việc công bố quyết định thanh tra phải được lập thành văn bản. Như vậy việc công bố quyết định thanh tra được hiểu dưới hai khía cạnh: Thứ nhất, Đoàn Thanh tra công bố quyết định tại nơi tiến hành thanh tra sau 15 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra. Đây là qui định rất quan trọng vì nó là mốc thời gian để tính thời hạn tiến hành thanh tra trực tiếp tại cơ sở. Thứ hai, việc công bố quyết định phải được lập thành văn bản, trong đó phải có chữ ký xác nhận của Đoàn Thanh tra và đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đồng thời là tài liệu của hồ sơ cuộc thanh tra. 10 - Thời hạn thanh tra hành chính Theo qui định của Luật Thanh tra thì thời hạn cuộc thanh tra được tính từ ngày công bố quyết định thanh tra cho đến khi kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra: + Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành không quá 60 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 90 ngày. Đối với cuộc thanh tra đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương thì thời gian có thể kéo dài hơn nhưng không quá 150 ngày; + Cuộc thanh tra do Thanh tra tỉnh, Thanh tra bộ tiến hành không quá 45 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài hơn nhưng không quá 70 ngày; + Cuộc thanh tra do Thanh tra huyện, Thanh tra sở tiến hành không quá 30 ngày; ở miền núi, nơi nào đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Việc kéo dài thời hạn thanh tra do người ra quyết định thanh tra quyết định. - Nhiệm vụ, quyền hạn của người tiến hành thanh tra hành chính + Trưởng đoàn thanh tra hành chính có những nhiệm vụ, quyền hạn: tổ chức, chỉ đạo các thành viên trong Đoàn Thanh tra thực hiện đúng nội dung, đối tượng, thời hạn đã ghi trong quyết định thanh tra; kiến nghị với người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra để bảo đảm thực hiện nhiệm vụ được giao; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; khi thấy cần thiết có thể kiểm kê tài sản liên quan đến nội dung thanh tra của đối tượng thanh tra; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp, thông tin tài liệu đó; yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý; quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra khi có căn cứ cho rằng có vi phạm pháp luật; tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt nghiêm trọng đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp 11 của cơ quan, tổ chức và cá nhân; kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra. + Thành viên Đoàn Thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn: thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công của Trưởng đoàn Thanh tra; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó; kiến nghị với Trưởng đoàn Thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn Thanh tra theo qui định của Luật Thanh tra để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ được giao; kiến nghị xử lý các vấn đề khác liên quan tới nội dung thanh tra; báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao với Trưởng đoàn thanh tra và chịu trách nhiệm trước Trưởng đoàn thanh tra và trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, khách quan của nội dung đã báo cáo. + Người ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn: chỉ đạo, kiểm tra, giám sát Đoàn Thanh tra thực hiện đúng nội dung quyết định thanh tra; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó; trưng cầu giám định về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận hoặc xác mịnh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý; tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân; yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong toả tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra tẩu tán tài sản, không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản của Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước hoặc thủ trưởng 12 cơ quan quản lý nhà nước; kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra; kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra; quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý kết quả thanh tra; kiểm tra đôn đốc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra; quyết định thu hồi tiền tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra; giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn Thanh tra; đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn Thanh tra khi không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ hoặc có hành vi vi phạm pháp luật hoặc là người thân thích với đối tượng thanh tra hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể thực hiện nhiệm vụ thanh tra; kết luận về nội dung thanh tra; chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, đồng thời thông báo bằng văn bản cho Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp biết. - Báo cáo kết quả, kết luận thanh tra hành chính Báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra là những công việc nội bộ giữa những người tiến hành thanh tra với cơ quan có thẩm quyền. Sau khi kết thúc thanh tra trực tiếp tại nơi cơ sở, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm báo cáo kết quả về các nội dung đã tiến hành thanh tra với người ra quyết định thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra phải có các nội dung theo quy định của Luật Thanh tra. Trưởng đoàn Thanh tra tổ chức họp Đoàn Thanh tra để thảo luận về dự thảo báo cáo kết quả thanh tra; trường hợp các thành viên Đoàn Thanh tra có ý kiến khác nhau thì Trưởng đoàn thanh tra xem xét, quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn Thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra phải gửi tới người ra quyết định thanh tra. Trường hợp người ra quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thì báo cáo kết quả thanh tra còn được gửi 13 cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp. Báo cáo kết quả thanh tra bao gồm các nội dung sau: kết luận cụ thể về từng nội dung thanh tra; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); ý kiến khác nhau giữa thành viên Đoàn Thanh tra với Trưởng đoàn Thanh tra về nội dung báo cáo kết quả thanh tra (nếu có); biện pháp xử lý đã được áp dụng và kiến nghị các biện pháp xử lý. Trường hợp phát hiện có hành vi tham nhũng thì trong báo cáo kết quả thanh tra phải nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra hành vi tham nhũng theo các mức độ sau đây: yếu kém về năng lực quản lý; thiếu trách nhiệm trong quản lý; bao che cho người có hành vi tham nhũng. Báo cáo kết quả thanh tra phải nêu rõ quy định pháp luật làm căn cứ để xác định tính chất, mức độ vi phạm, kiến nghị biện pháp xử lý. * Kết luận thanh tra Kết luận thanh tra là văn bản quan trọng nhất của cuộc thanh tra, phản ánh toàn bộ kết quả cuộc thanh tra, là đánh giá của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân được thanh tra; về các ưu điểm, nhược điểm của cơ chế, chính sách pháp luật được thực hiện trên thực tế; phát hiện được các sai phạm trong hoạt động quản lý; xác định rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân; từ đó có các biện pháp sửa chữa, khắc phục sơ hở, yếu kém, xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm. Căn cứ báo cáo kết quả thanh tra, nội dung giải trình của đối tượng thanh tra (nếu có) và các tài liệu liên quan, người ra quyết định thanh tra chỉ đạo việc hoàn thiện và ký kết luận thanh tra. Theo qui định của pháp luật hiện hành thì chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra của Trưởng đoàn Thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra. Kết luận thanh tra phải có các nội dung sau: đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra liên quan đến nội dung thanh tra; kết luận về các nội dung thanh tra; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); các biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị các biện pháp xử lý. 14 Để giúp người ra quyết định thanh tra có được những đánh giá, nhận xét chính xác, khách quan đối với các nội dung đã tiến hành thanh tra, có được những kiến nghị xác đáng với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, Luật Thanh tra qui định trong quá trình ra văn bản kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có quyền yêu cầu Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra báo cáo các vấn đề liên quan tới nội dung thanh tra; yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình để làm rõ thêm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra. Sau khi kết luận thanh tra được ban hành, người ra quyết định thanh tra phải gửi kết luận thanh tra tới Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và đối tượng thanh tra. Nếu thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết định thanh tra thì kết luận phải được gửi cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp. Người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm tổ chức việc công bố kết luận thanh tra hoặc gửi kết luận thanh tra cho đối tượng thanh tra. Trường hợp cần thiết có thể ủy quyền cho Trưởng đoàn thanh tra công bố kết luận thanh tra. Việc công bố kết luận thanh tra được lập thành biên bản. 1.1.3. Quan niệm, đặc điểm của PCTN 1.1.3.1. Quan niệm về PCTN Phòng, chống tham nhũng được hiểu là tổng thể các biện pháp của các cơ quan có thẩm quyền phòng ngừa, ngăn chặn và đấu tranh các chủ thể được trao quyền lực công lợi dụng quyền lực công đó để thể hiện các hành vi tư lợi. Các biện pháp PCTN là cách thức tác động mà cơ quan có thẩm quyền, các tổ chức chính trị - xã hội sử dụng nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và đấu tranh chống phát sinh tham nhũng, các hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhằm chiếm đoạt bất hợp pháp lợi ích vật chất hoặc lợi ích khác cho mình hoặc người khác. Ở Việt Nam, từ điển Tiếng Việt định nghĩa tham nhũng là “lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của”. Còn theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh thì bản chất của tham ô: Là lấy của công làm của tư, là gian lận tham lam, tham ô là trộm cướp. Ở khía cạnh pháp lý, Luật PCTN năm 2005 sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012 định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền 15