Tài liệu Luận văn thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện đan phượng, thành phố hà hội hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐẶNG THỊ LINH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐAN PHƢỢNG, THÀNH PHỐ HÀ HỘI HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐẶNG THỊ LINH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐAN PHƢỢNG, THÀNH PHỐ HÀ HỘI HIỆN NAY Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN NGỌC TOÀN HÀ NỘI, 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Đề tài do cá nhân tôi nghiên cứu; các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn trích dẫn; bố cục, phông chữ của luận văn đúng với quy định và đề tài chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, ngày tháng năm 2019 HỌC VIÊN Đặng Thị Linh LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, khoa Chính sách công, các giảng viên đã trực tiếp giảng dạy, hướng dẫn, quan tâm và tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành khóa học. Thực hiện đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội hiện nay” tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến TS. Nguyễn Ngọc Toàn - người hướng dẫn khoa học đã tận tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu, viết luận văn. Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi để hoàn thành đề tài này. Mặc dù bản thân đã hết sức cố gắng, song luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, kính mong nhận được sự chỉ dẫn, đóng góp thêm của các thầy, cô giáo và các bạn đồng nghiệp. HỌC VIÊN Đặng Thị Linh MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG................................................................................ 9 1.1. Một số khái niệm cơ bản ................................................................................... 9 1.2. Chính sách giảm nghèo bền vững................................................................... 17 Tiểu kết chương ...................................................................................................... 28 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN ĐAN PHƢỢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........ 30 2.1. Điều kiện kinh tế - xã hội của Đan Phượng, Hà Nội ..................................... 30 2.2. Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Đan Phượng thành phố Hà Nội...................................................................................................................... 32 2.3. Đánh giá việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững của huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội. .................................................................................... 55 Tiểu kết chương ...................................................................................................... 64 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN ĐAN PHƢỢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI......................................................... 67 3.1. Phương hướng cơ bản nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng............................................................................ 67 3.2. Một số giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội. .................................................. 69 Tiểu kết chương ...................................................................................................... 74 K T LUẬN ............................................................................................................ 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 78 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thực hiện mục tiêu giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của người nghèo, góp phần thu hẹp khoảng cách chênh lệch giữa nông thôn và thành thị, giữa các vùng, các nhóm dân cư, đồng thời thể hiện quyết tâm trong nỗ lực thực hiện Mục tiêu thiên niên kỷ của Liên hợp quốc. Với quyết tâm và nỗ lực của cả hệ thống chính trị và người dân, Việt Nam đã hoàn thành Mục tiêu thiên niên kỷ về xóa bỏ tình trạng nghèo cùng cực và thiếu đói vào năm 2002, sớm hơn 13 năm so với mục tiêu và sớm hơn 8 năm so với kết quả chung của toàn cầu. Kết quả này đã tạo nền tảng quan trọng cho quá trình tiếp tục thực hiện mục tiêu giảm nghèo quốc gia. Với thành quả 35 năm đổi mới nhiều chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo đã được thực hiện và mang lại nhiều hiệu quả và hiệu ứng xã hội to lớn. Cũng chính từ quá trình này, quan niệm về nghèo của Việt Nam dần thay đổi, chuẩn nghèo tiếp cận dần với quốc tế trong tiến trình hội nhập sâu rộng với những cam kết được mở rộng hơn, mang tính thiết thực hơn. Có thể nói, tiến trình đổi mới đất nước đã mang lại sự thay đổi to lớn trên nhiều mặt của đời sống xã hội. Riêng đối với công tác giảm nghèo, chúng ta đã có những bước chuyển căn bản về nhận thức và hành động, từ cách tiếp cận đơn chiều (chuẩn nghèo dựa trên thu nhập là chính) chuyển sang đa chiều với những tiêu chuẩn gắn liền hơn với đời sống hiện thực của người dân, đặc biệt nhấn mạnh đến tiêu chuẩn tiếp cận với các dịch vụ xã hội thiết yếu nhất (giáo dục, y tế, việc làm, v.v..). Để có được những thay đổi có tính chất đột phá trong tư duy và hành động của các cấp, các ngành và toàn xã hội thì sự đóng góp của hệ thống chương trình, đề án, chính sách xóa đói giảm nghèo là không nhỏ. Với hiện thực phát triển của đất nước, hệ thống chính sách nói 1 chung, chính sách giảm nghèo nói riêng luôn có sự cập nhật, thay đổi, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập quốc tế với chủ trương tiếp cận nhanh chóng kịp thời với những thay đổi của thế giới. Mặc dù trong tiến trình đổi mới đất nước 35 năm qua chúng ta đã có đầy đủ các chủ trương, chính sách phục vụ công tác xóa đói giảm nghèo. Từ các chủ trương ấy, hàng loạt các chương trình trọng điểm như Chương trình 135, chương trình xây dựng các Quỹ hỗ trợ người nghèo, Quỹ việc làm quốc gia, đặc biệt Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo qua các giai đoạn từ 2001 đến 2020 , v.v.. nhưng hiệu quả của các chính sách, chương trình này mang lại chưa đáp ứng được kỳ vọng của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội. Số lượng các hộ nghèo cần được hỗ trợ cũng như số lượng hộ tái nghèo có xu hướng tăng trong thời gian vừa qua bất chấp những nỗ lực của các cấp, các ngành có liên quan. Tại sao có hiện tượng như vậy và vấn đề thực hiện chính sách giảm nghèo của chúng ta đang vướng mắc ở những khâu nào? Hạn chế khi chúng ta thực hiện chính sách này từ cơ sở là gì? Cách gỡ của các cấp, các ngành ra sao? Đó là hàng loạt vấn đề đặt ra đòi hỏi chúng ta có những lời giải đáp thật sự minh bạch để thúc đẩy chính sách giảm nghèo phát huy hiệu quả một cách bền vững. Quốc hội cũng đã nhận định, trong đời sống xã hội “khoảng cách giàu nghèo có xu hướng gia tăng; vẫn còn tồn tại tình trạng trông chờ, ỷ lại vào chính sách hỗ trợ của Nhà nước; việc lồng ghép chính sách, cân đối nguồn lực và công tác quản lý, điều hành thực hiện chính sách giảm nghèo còn hạn chế”. Sự phát triển kinh tế xã hội gắn với quá trình hội nhập đã đặt ra câu hỏi đối với công tác giảm nghèo, đã thật sự bền vững hay chưa? Với tư cách là thành phố đi đầu cả nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội từ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng đến việc chăm lo đảm bảo an sinh xã hội cho người dân, trong đó có công tác 2 xóa đói giảm nghèo, trong những năm qua Hà Nội đã có những nỗ lực đáng ghi nhận trong công tác giảm nghèo bền vững. Theo con số thống kê của Sở Lao động, thương binh và xã hội, tính đến hết năm 2018, tổng số hộ nghèo của Hà Nội chỉ dừng lại ở con số 23.289 hộ, tỉ lệ 1,16%, tổng số hộ cận nghèo là 40.727 hộ, tỉ lệ 2,03% [29]. Con số này thể hiện một cách sinh động nhất những cố gắng của Hà Nội trong công tác phát triển kinh tế - xã hội nói chung, công tác giảm nghèo bền vững nói riêng. Đối với huyện Đan Phượng, trong quá trình hơn 10 được sát nhập về Hà Nội, với những sự đầu tư của thành phố, sự quan tâm và phấn đấu phát triển của lãnh đạo và nhân dân huyện, Đan Phượng đã vươn lên thành một trong những đơn vị hành chính dẫn đầu về các thành tựu phát triển, đặc biệt trong quá trình xây dựng nông thôn mới và xóa đói giảm nghèo. Ngay từ năm 2015, huyện đã về đích trong công tác xây dựng nông thôn theo các tiêu chuẩn mới, thúc đẩy sản xuất và đảm bảo đời sống mọi mặt của người dân. Tuy nhiên, như đánh giá của huyện, công tác xóa đói giảm nghèo tuy đạt được những thành tựu đáng ghi nhận nhưng nhiều mục tiêu đặt ra chưa hoàn thành. Vấn đề thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện còn thụ động, áp dụng máy móc từ các chính sách khung của trung ương cũng như của Hà Nội mà chưa có sự biến đổi sáng tạo cho phù hợp với thực tế của địa phương. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ thực hiện chính sách từ cơ sở (thôn, xã, thị trấn) chưa được đào tạo bài bản, công việc kiêm nhiệm nên hiệu quả chưa cao. Sự chồng chéo về chính sách, sự phối hợp giữa các bộ phận chưa thực sự chặt chẽ, v.v.. là những yếu tố góp phần làm hạn chế chính sách giảm nghèo bền vững được thực hiện ở địa phương. Với việc coi những thành công của Đan Phượng trong công tác giảm nghèo là một trường hợp điển hình nhưng còn tồn tại những vấn đề cần phải có sự chung tay giải quyết của các cấp, các ngành, sự đồng tâm hiệp lực của 3 các tầng lớp nhân dân, chúng tôi lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội hiện nay” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công của mình với mong muốn làm rõ hơn nữa thực trạng của việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Đan Phượng để từ đó giải đáp những vấn đề thực tiễn xã hội đang đặt ra cho công tác giảm nghèo ở Đan Phượng nói riêng, thành phố Hà Nội nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trong những năm qua, có khá nhiều công trình đề cập tới giảm nghèo bền vững trên cơ sở cách tiếp cận đa chiều về nghèo khổ. Tiêu biểu có thể kể đến công trình của nhóm tác giả Nguyễn Thu Hà, Nguyễn Việt Nga, Nguyễn Thanh Phương và Nguyễn Văn Thục (2015). Báo cáo tổng quan các nghiên cứu về giảm nghèo ở Việt Nam. MOLISA, IRISH AID,UNDP, Hà Nội. Đây là một trong những báo cáo quan trọng tổng quan hơn 70 công trình nghiên cứu trước đó về vấn đề xóa đói giảm nghèo. Điều đặc biệt của công trình này ở chỗ trên cơ sở tổng quan các công trình theo nhóm như những thành tựu trong giảm nghèo, so sánh kết quả giảm nghèo với mục tiêu chính sách, các tồn tại trong lĩnh vực giảm nghèo, vấn đề huy động và phân bổ nguồn lực cho công tác giảm nghèo, các mô hình giảm nghèo, các thách thức trong lĩnh vực giảm nghèo, các khuyến nghị trong công tác giảm nghèo, v.v.. các tác giả đã đưa ra một số ý kiến về việc thay đổi chính sách và những nội dung cần điều chỉnh trong các giai đoạn phát triển tiếp theo của chương trình giảm nghèo quốc gia. Đây có thể coi là một trong những cơ sở tổng kết nghiên cứu căn bản, góp phần xây dựng Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016 -2020. Tiếp tục hướng nghiên cứu này, tác giả Nguyễn Thắng và các cộng sự (2018) đã cho ra đời một bản báo cáo với chủ đề Báo cáo nghèo đa chiều ở 4 Việt Nam: Giảm nghèo ở tất cả các chiều cạnh để đảm bảo cuộc sống chất lượng cho mọi người. Đây là một bản tổng hợp nghiên cứu về các vấn đề giảm nghèo tập trung trong giai đoạn 2016 - 2018 thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016 - 2020. Nội dung báo cáo tập trung vào các vấn đề như: bức tranh tổng thể về nghèo đa chiều ở Việt Nam theo các nhóm dân cư, thước đo đánh giá nghèo đa chiều, động thái nghèo, sự chênh lệch mức sống giữa người Kinh và các dân tộc thiểu số, tình trạng nghèo trong nhóm người yếu thế trong xã hội, v.v.. Trên cơ sở đó, các tác giả đánh giá trực tiếp vào các chương trình, dự án giảm nghèo cũng như đưa ra các kiến nghị, giải pháp nhằm bổ sung và phát triển các chính sách giảm nghèo bền vững hiện có cũng như cơ sở cho việc thực hiện các chính sách này trong các giai đoạn tiếp theo. Trong nghiên cứu các vấn đề cụ thể, tác giả Đặng Nguyên Anh (2015) trong công trình Nghèo đa chiều ở Việt Nam: một số vấn đề chính sách và thực tiễn đã đánh giá cách tiếp cận và đo lường đối tượng nghèo theo phương thức truyền thống dựa trên thu nhập. Ông cho rằng cần có cách tiếp cận chuẩn nghèo một cách đa dạng hơn, thực chất hơn để đảm bảo quyền được tiếp cận các dịch vụ xã hội cần thiết. Có như vậy chúng ta mới có cơ sở để thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. Nhìn chung, trên cơ sở cách tiếp cận lý thuyết hợp lý, có sức thuyết phục, công trình này có thể được coi là một điển hình về lý luận, cách thức tiếp cận nghèo đa chiều, tạo dựng nền tảng nhận thức và hành động cho tiến trình giảm nghèo bền vững. Cùng quan điểm với tác giả Đặng Nguyên Anh, tác giả Nguyễn Văn Tuân trong công trình Bảo hiểm y tế cho người nghèo ở Việt Nam đăng trên Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 4(101), 2016 đã tiếp cận ở một góc độ nhỏ hơn, cụ thể hơn của vấn đề nghèo và giảm nghèo đa chiều. Trên cơ sở chỉ ra thực trạng của vấn đề hỗ trợ bảo hiểm y tế cho các đối tượng của chính 5 sách giảm nghèo bền vững, tác giả đã đưa ra một số hạn chế trong công tác này và đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm phát huy hơn hiệu quả của chính sách. Trong số những nội dung của bài viết, tác giả nhấn mạnh để thực hiện thành công chiến lược phát triển toàn diện, tạo ra những bước nhảy vọt về sự tăng trưởng kinh tế, phải thực hiện tốt chính sách bảo hiểm y tế cho người nghèo. Bời đây chính là vũ khí hữu hiệu để tấn công vào đói nghèo, thể hiện truyền thống nhân văn, nhân ái “lá lành đùm lá rách” của dân tộc, xây dựng một xã hội bình đẳng, bác ái. Tác giả Lê Quốc Lý (2012) với công trình Chính sách xoá đói giảm nghèo thực trạng và giải pháp khẳng định chính sách xóa đói, giảm nghèo đã được Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm và được xây dựng thành chương trình mục tiêu quốc gia. Qua đó, nhận thức về vai trò quan trọng của xóa đói, giảm nghèo đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội đã được thay đổi căn bản ở các cấp, các ngành, nhờ vậy, chính sách xóa đói, giảm nghèo đã đạt được những thành tựu hết sức ấn tượng, đặc biệt là trong giai đoạn 20012010, như: chính sách xóa đói, giảm nghèo góp phần làm tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, làm thay đổi mức sống của người nghèo, làm tăng lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước. Tuy nhiên, như tác giả đã chỉ rõ, chính sách xóa đói, giảm nghèo vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định như: thành tựu chưa thực sự bền vững, chính sách còn chồng chéo, thiếu thống nhất và đồng bộ, chủ yếu thiên về lượng, chưa chú trọng đến chất lượng giảm nghèo, còn mang tính ngắn hạn. Đó chính là những hạn chế, những bất cập mà nếu tập trung giải quyết tốt sẽ trở thành những định hướng, mục tiêu, cơ chế, chính sách và giải pháp để xóa đói giảm nghèo cho giai đoạn tiếp theo. Nhìn chung, các nghiên cứu nêu trên chỉ tập trung cho các vấn đề giảm nghèo ở tầm vĩ mô, tức đề cập đến việc thực hiện chính sách giảm nghèo hoặc ở mức độ cấp quốc gia, tỉnh và thành phố hoặc ở mức độ các nhóm dân cư 6 trọng tâm như nhóm yếu thế, dân tộc thiểu số, v.v.. mà ít công trình đề cập trực tiếp tới công tác giảm nghèo ở cấp huyện. Đối với Hà Nội, với tư cách là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của cả nước, vấn đề xóa đói giảm nghèo cũng được đặt ra để nghiên cứu. Tuy nhiên, như trên đã nói, vấn đề thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho các huyện ngoại thành, đặc biệt khi Hà Nội mở rộng địa giới hành chính cho đến nay ít được chú ý. Đây chính là lĩnh vực mà luận văn sẽ đi sâu tìm hiểu với mục đích làm rõ những vấn đề còn tồn tại trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội để từ đó đánh giá thực trạng và đưa ra một số giải pháp nhằm phát huy hiệu quả thức hiện chính sách này trong thời gian tới tại địa phương. 3.2. Nhiệm vụ: Để thực hiện được mục đích trên, Đề tài có các nhiệm vụ sau: - Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam. - Thứ hai, nghiên cứu và đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội. - Thứ ba, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại địa phương này. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng Luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội. 7 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn xác định phạm vi nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Đan Phượng, thành phố Hà Nội trong những năm từ 2016 cho đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về công tác xóa đói giảm nghèo. Luận văn sử dụng cách tiếp cận theo hệ thống, đa ngành, liên ngành về khoa học xã hội, tiếp cận dựa trên phương pháp nghiên cứu quy phạm về chu trình thực hiện và đánh giá chính sách công. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Với định hướng nghiên cứu đã trình bày ở trên, đề tài sử dụng một số phương pháp sau: - Phương pháp thu thập dữ liệu: dùng để rà soát văn bản chính sách về công tác xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam chủ yếu trong giai đoạn 2016 - 2019; - Phương pháp phân tích và tổng hợp: trên cơ sở số liệu và dữ liệu thu thập được, luận văn tiến hành phân tích và tổng hợp theo định hướng nghiên cứu đã đề ra nhằm giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn. - Phương pháp so sánh, đối chiếu: thực hiện việc so sánh chính sách, kết quả thực hiện xóa đói giảm nghèo ở huyện Đan Phượng qua các thời kỳ để có cái nhìn bao quát nhất về thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn nghiên cứu. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn được triển khai với 3 chương. 8 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Chính sách công Đứng trên các cách tiếp cận khác nhau bàn về chính sách công, có rất nhiều quan niệm khác nhau bàn về nội dung này. Trên thế giới, các chuyên gia nghiên cứu nổi tiếng về khoa học chính sách đưa ra định nghĩa mà cho đến nay chưa thực sự có một sự thống nhất. Clarke E. Cochran cho rằng về cơ bản “cụm từ chính sách công luôn chỉ những hành động của chính phủ và những ý định để thực hiện những hành động đó”, với ông, “Chính sách công là kết quả đấu tranh của một chính phủ về việc ai giành được cái gì”[32, tr.20]. Thomas Dye quan niệm “Chính sách công là bất cứ điều gì chính phủ làm hoặc không làm”[35, tr.10]. Trong khi đó, Charles L. Cochran và Eioise F. Malone cùng cho rằng “Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình sao cho đạt được các mục tiêu xã hội [36, tr.21]. Bám sát hơn với thực tế đời sống xã hội, B.Guy Peters quan niệm “nói một cách đơn giản, chính sách công là tổng hợp những hành động của chính phủ, gồm cả những hành động trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan, gây ảnh hưởng lên cuộc sống của người dân”[37, tr.45]. Với Thomas A.Birkland “chính sách là một lời tuyên bố của chính phủ - dù ở cấp độ nào - ở những gì mà chính sách có xu hướng thực hiện về một vấn đề công ... Chúng ta cũng có thể định nghĩa chính sách công là những gì mà chính phủ lựa chọn không thực hiện, việc thiếu một lời tuyên bố dứt khoát về chính sách có thể là bằng chứng của một chính sách ngầm [38, tr.10-11]. 9 Quan niệm về chính sách và chính sách công ở Việt Nam cũng khá đa dạng và cơ bản cũng chưa có sự thống nhất. Với quan niệm cho rằng chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa [8, tr.475], các nhà biên soạn Từ điển Bách khoa Việt Nam coi mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công. Nói cách khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước. Các nhà nghiên cứu chính sách ở Việt Nam cũng đưa ra một số định nghĩa về chính sách công: Tác giả Nguyễn Đăng Thành trong công trình Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp đã đưa ra định nghĩa về chính sách công. Ông quan niệm “Chính sách công là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Thông qua việc ban hành và thực hiện các chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa” [40]. Tác giả Văn Tất Thu, trong công trình Bản chất, vai trò của chính sách công đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, quan niệm “CSC là chính sách của nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ trương, đường lối của đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các quyết định chính trị có liên quan với nhau, với mục tiêu, giải pháp, công cụ cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển kinh tế xã hội và phục vụ người dân” [41]. tác giả Lê Chi Mai trong công trình Chính sách công đã cho rằng chính sách công “là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định”[20]. 10 Với những định nghĩa trong và ngoài nước như đã nêu ở trên, chúng ta có thể thấy chính sách công có các thuộc tính căn bản như: tính nhà nước, tính công cộng, tính hành động thực tiễn, tính hệ thống, tính kế thừa lịch sử và gắn với một quốc gia cụ thể với các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội nhất định. Từ các cách tiếp cận khác nhau chúng ta có định nghĩa về chính sách công khác nhau. Tuy nhiên, về cơ bản có thể hiểu về cơ bản chính sách công là những quy định về ứng xử của Nhà nước với những hiện tượng nảy sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện dưới những hình thức khác nhau một cách ổn định nhằm đạt được mục tiêu định hướng. Nói cách khác, chính sách công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau do Nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển. 1.1.2. Thực hiện chính sách Việc tổ chức thực hiện chính sách (Policy Implementation) là quá trình biến các chính sách thành những kết quả, trên thực tế là các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Nói cách khác, thực hiện chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực hiện chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công [23, tr.97]. Trong mối quan hệ giữa chính sách công và thực hiện chính sách, nhiều người cho rằng chính sách công hiểu một cách đơn giản là những chủ trương, chế độ mà Nhà nước ban hành, điều đó đúng nhưng chưa đủ. Nếu không có việc thực hiện chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương, chế độ chỉ là những khẩu hiệu. Công tác tổ chức thực hiện chính sách nếu không được tiến hành tốt, dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, thậm chí sự chống đối của nhân dân đối với Nhà nước. Điều này hoàn toàn bất lợi về 11 mặt chính trị và xã hội, gây ra những khó khăn cho Nhà nước trong công tác quản lý. Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực hiện mới phát hiện. Quá trình thực hiện chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. Việc phân tích, đánh giá một chính sách (mức độ tốt, xấu) chỉ có thể đầy đủ, có sức thuyết phục là sau khi thực hiện chính sách. Qua tổ chức thực hiện, cơ quan chức năng mới có thể biết chính sách đó được xã hội và đại đa số nhân dân chấp nhận hay không, đi vào cuộc sống hay không. Việc đưa chính sách công vào thực tiễn không đơn giản, nhanh chóng. Đó là quá trình phức tạp, đầy biến động, chịu tác động của một loạt các yếu tố, thúc đẩy hoặc cản trở công việc thực hiện. Quy trình của việc thực hiện chính sách bao gồm: 1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công Tổ chức thực hiện chính sách công là quá trình phức tạp, diễn ra trong một thời gian dài, vì thế chúng cần được lập kế hoạch, lên chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai thực hiện một cách chủ động. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực hiện chính sách từ trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách bao gồm những nội dung cơ bản sau: - Kế hoạch tổ chức, điều hành - Kế hoạch dự kiến các nguồn lực - Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện - Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực hiện chính sách công 12 2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách công Để tham gia quá trình phổ biến, tuyên truyền chính sách công là sự tham gia của các nhân tố, yếu tố cấu thành gồm: - Chủ thể phổ biến, tuyên truyền chính sách công - Đối tượng phổ biến, tuyên truyền chính sách công - Phương tiện và cách thức tuyên truyền 3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách công - Phân công, phối hợp các cơ quan, chính quyền điều hành - Phân công, phối hợp các đối tượng thực hiện 4. Duy trì chính sách công - Duy trì chính sách công là toàn bộ hoạt động đảm bảo cho chính sách phát huy tác dụng trong đời sống chính trị xã hội. 5. Điều chỉnh chính sách công - Điều chỉnh chính sách công là hoạt động đảm bảo cho chính sách phát huy tác dụng và phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương, ngành. 6. Đôn đốc thực hiện chính sách công - Đôn đốc thực hiện chính sách công là hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức có thẩm quyền thực hiện thông qua các công cụ hữu ích nhằm làm cho các chủ thể thực thi nêu cao ý thức trách nhiệm trong thực hiện các biện pháp theo định hướng chính sách. Trên thực tế, khi triển khai thực hiện chính sách, không phải bộ phận nào cũng làm tốt, làm nhanh như nhau, vì thế cần có hoạt động đôn đốc để vừa thúc đẩy các chủ thể nỗ lực nhiều hơn để hoàn thành nhiệm vụ, vừa phòng, chống những hành vi vi phạm quy định trong thực hiện chính sách công. 7. Tổng kết thực thi chính sách công Tổ chức thực thi chính sách công được tiến hành liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình đó người ta có thể đánh giá từng phần 13 hay toàn bộ kết quả thực thi chính sách, trong đó đánh giá toàn bộ được thực hiện sau khi kết thúc chính sách. Đánh giá tổng kết trong bước tổ chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo - điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách. 1.1.3. Khái niệm nghèo và giảm nghèo Liên hợp quốc (UN) định nghĩa: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh”[8]. Trong nhiều năm qua, khái niệm nghèo được chúng ta quan niệm, đánh giá và xem xét thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xây dựng căn cứ vào những chi phí nhằm duy trì nhu cầu tối thiểu và vấn đề xác định hộ nghèo hay không phụ thuộc vào mức thu nhập dưới chuẩn đã được xác định đó. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ lệ tái nghèo còn cao, hàng năm cứ 3 hộ thoát nghèo thì lại có 1 hộ trong số đó tái nghèo. Xét về bản chất, đói nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là vấn đề thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản như y tế, giáo dục, thông tin. Mặc dù một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại thiếu thốn các dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùng sâu vùng xa học sinh 14 phải học trong những cơ sở tồi tàn, thiếu những trang bị tối thiểu đảm bảo cho việc dạy và học. Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo. Nhận thức rõ những khiếm khuyến trong xây dựng chuẩn nghèo đơn chiều, ngày ngày 15 tháng 9 năm 2015 Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 1614/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương án tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020”, trong đó xác định rõ các nội dung theo hướng tiếp cận đa chiều, bao gồm: Thứ nhất là, xây dựng các tiêu chí đo lường nghèo giai đoạn 2016 - 2020 a) Các tiêu chí về thu nhập - Chuẩn mực sống tối thiểu về thu nhập là mức thu nhập đảm bảo chi trả được những nhu cầu tối thiểu nhất mà mỗi người cần phải có để sinh sống, bao gồm nhu cầu về tiêu dùng lương thực, thực phẩm và tiêu dùng phi lương thực, thực phẩm phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. - Chuẩn nghèo về thu nhập là mức thu nhập mà nếu hộ gia đình có thu nhập dưới mức đó sẽ được coi là hộ nghèo về thu nhập. Chuẩn nghèo về thu nhập dùng để xác định quy mô nghèo về thu nhập của Quốc gia, xác định đối tượng thụ hưởng chính sách hỗ trợ (gọi là chuẩn nghèo chính sách). - Chuẩn mức sống trung bình về thu nhập: là mức thu nhập mà ở mức đó người dân đã đạt được mức sống trung bình của xã hội, bao gồm nhu cầu về tiêu dùng lương thực, thực phẩm và tiêu dùng phi lương thực, thực phẩm, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. b) Mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản 15