Tài liệu Luận văn tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính từ thực tiễn bộ tài nguyên và môi trường

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HẢI QUANG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN HẢI QUANG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. PHẠM TUẤN KHẢI HÀ NỘI – 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng bản thân, được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý luận, khảo sát tình hình thực tiễn tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Phạm Tuấn Khải. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc. Các kết quả nghiên cứu chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào. Tác giả luận văn Trần Hải Quang DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường KNTC : Khiếu nại, tố cáo PCTN Phòng, chống tham nhũng : QLHC : Quản lý hành chính HCNN : Hành chính nhà nước MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH .......... 8 1.1. Một số khái niệm cơ bản ...................................................................... 8 1.2. Đặc điểm và vai trò của thanh tra hành chính.................................... 18 1.3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra hành chính ............. 22 1.4. Nguyên tắc hoạt động thanh tra hành chính ...................................... 24 1.5. Phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành ........... 29 Chương 2: THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TẠI BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ....................................................................................................... 36 2.1. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của thanh tra hành chính Bộ Tài nguyên và Môi trường ......................................................... 36 2.2. Thực trạng về tổ chức của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ........ 38 2.3. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên Môi trường ....................................................................... 47 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TẠI THANH TRA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ............................................................ 60 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường ................................................................... 60 3.2. Các nhóm giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ................................... 63 3.3. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vị trí, vai trò và quyền hạn, nhiệm vụ của thanh tra hành chính ........................ 70 KẾT LUẬN .................................................................................................... 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 75 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thanh tra có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước, là một giai đoạn không thể thiếu trong công tác quản lý. Thanh tra được thực hiện với mục đích nhằm xem xét, phát hiện sơ hở trong hoạt động quản lý nhà nước, làm rõ sự việc và kịp thời ngăn chặn những hành vi phạm pháp luật của các cá nhân, tổ chức. Qua đó rút ra kết luận, kiến nghị biện pháp khắc phục những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Kể từ khi hệ thống pháp luật về thanh tra ra đời, các cơ quan thanh tra đã góp phần quan trọng trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các sai phạm trong hoạt động quản lý đời sống kinh tế, xã hội; kiến nghị xử lý và đề xuất nhiều biện pháp để chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước về đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thực hiện chính sách pháp luật về thuế, về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; thu hồi nhiều tài sản cho nhà nước và tập thể, cá nhân, kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm khắc phục những khiếm khuyết, sơ hở trong công tác quản lý, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội. Tuy nhiên, trong thời gian qua, thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường vẫn còn một số tồn tại, hạn chế chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, còn nhiều bất cập trong quá trình tiến hành thanh tra, đặc biệt là về tổ chức và hoạt động thanh tra như: việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về công tác thanh tra chưa đáp ứng yêu cầu; cơ cấu, tổ chức bộ máy, công tác chỉ đạo, điều hành trong hoạt động thanh tra hành chính chưa đạt hiệu quả cao; hoạt động thanh tra hành chính còn thiếu tính hệ thống, thiếu chặt chẽ. 1 Bộ Tài nguyên và Môi trường là Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra tại Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm: Thanh tra Bộ; Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: Tổng cục Quản lý đất đai, Tổng cục Môi trường, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam. Được tổ chức và hoạt động theo những quy định chung của pháp luật về thanh tra, đồng thời tuân theo những quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường để đảm bảo phù hợp với đặc thù của lĩnh vực tài nguyên môi trường. Thanh tra Bộ là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra hành chính, nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về lĩnh vực tài nguyên môi trường. Phạm vi quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường mở rộng đến đâu thì phạm vi hoạt động thanh tra hành chính phát triển đến đó, hay nói một cách khác ở đâu có hoạt động quản lý nhà nước về công tác tài nguyên và môi trường tất yếu phải có hoạt động thanh tra hành chính. Hoạt động thanh tra hành chính của Bộ Tài nguyên và Môi trường với mục đích kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, kế hoạch, nhiệm vụ công tác, chống tham nhũng, xác minh, kết luận giải quyết khiếu nại tố cáo, đã góp phần tích cực vào việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ngành tài nguyên và môi trường trong sạch, vững mạnh, đồng thời nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường. Thanh tra hành chính Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, kể từ khi thành lập đến nay liên tục phát triển, đội ngũ cán bộ thanh tra không ngừng được tăng lên về số lượng, nâng cao về chất lượng, khẳng định được vai trò tham mưu cho lãnh đạo Bộ trong các công tác thanh tra, tiếp công dân, xử lý đơn thư phản ánh, kiến nghị, KNTC và PCTN góp phần tích cực xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ chính trị của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động 2 của Thanh tra hành chính Bộ Tài nguyên và Môi trường vẫn còn những hạn chế, vướng mắc cần làm rõ cả về mặt lý luận và thực tiễn như: tổ chức bộ máy chưa được quy định rõ ràng, thống nhất; quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chưa tương xứng với sứ mệnh được giao và chậm được kiện toàn trước các yêu cầu cải cách hành chính; quyền hạn thanh tra hành chính còn bị hạn chế; sự bất cập trong việc phân định gữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; hoạt động thanh tra hành chính còn thiếu tính hệ thống, thiếu chặt chẽ và hiệu lực, hiệu quả chưa cao các kết luận, kiến nghị thanh tra chưa được thực thi một cách nghiêm chỉnh, thiếu những biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh. Năng lực của một số cán bộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu về trình độ nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị, trình độ khoa học kỹ thuật phục vụ hoạt động thanh tra còn yếu kém. Những điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả công tác của Thanh tra hành chính Bộ Tài nguyên và Môi trường. Với những bất cập nêu trên, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về công tác thanh tra nhưng chưa có đề tài nào nghiên cứu chuyên sâu về thanh tra hành chính trong hệ thống thanh tra nhà nước và vẫn chưa có luận giải một cách thỏa đáng các vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về công tác thanh tra hành chính. Vì vậy, học viên chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính từ thực tiễn Bộ Tài nguyên và Môi trường” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Thời gian qua đã có rất nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về công tác thanh tra được quan tâm, nghiên cứu, ví dụ như: - Đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong giai đoạn hiện nay” là đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ do Văn Tiến Mai làm chủ nhiệm năm 2016. - Đề tài: “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra” là đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, do Lê Đức 3 Trung, Phó trưởng phòng Quản lý Khoa học, Viện Khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm; - Đề tài: “Các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” là đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ do Nguyễn Thái Hồng làm chủ nhiệm năm 2011; - Đề tài: “Đổi mới công tác tổ chức cán bộ của ngành thanh tra” là đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của tác giả Nguyễn Khắc Hường làm chủ nhiệm năm 2008; - Luận văn thạc sỹ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Công an” của tác giả Nguyễn Thu Giang - Khóa 7;... Như vậy, ở Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về vấn đề tổ chức và hoạt động thanh tra ở nước ta. Các công trình nghiên cứu, các bài viết kể trên đã tập trung phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò quan trọng của công tác thanh tra; những thành công, hạn chế trong việc xây dựng pháp luật về thanh tra nói chung và những vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện pháp luật về thanh tra ở từng Bộ, ngành, địa phương nói riêng. Tuy nhiên, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính từ thực tiễn Bộ Tài nguyên và Môi trường thì chưa có công trình nào đề cập đến. Chính vì vậy, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu sâu cả về lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính thuộc bộ trong việc thanh tra nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các mặt của thanh tra hành chính. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính; đánh giá đúng thực trạng về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, trên cơ sở đó luận văn đưa ra một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức 4 và hoạt động thanh tra hành chính, đồng thời đóng góp vào quá trình hoàn thiện pháp luật về thanh tra hành chính ở các Bộ nói chung và tại Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Phân tích, làm rõ cơ sở lý luận về thanh tra hành chính; về đặc điểm vai trò; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; nguyên tắc hoạt động của thanh tra hành chính và sự khác biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và thực tiễn hoạt động của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường trong công tác thanh tra hành chính, tìm ra những ưu điểm và hạn chế, từ đó kiến nghị phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra hành chính trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật liên quan tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính; phân tích thực trạng cơ cấu tổ chức và thực tiễn hoạt động của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường trong công tác thanh tra hành chính, đưa ra nhận xét về những ưu điểm, hạn chế, bất cập so với quy định hiện hành trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp phù hợp. Để phát hiện được những vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu, đề tài tiến hành tiếp cận các vấn đề sau: - Những quy định của pháp luật liên quan đến thanh tra, tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính. - Tổ chức bộ máy, công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra hành chính. - Tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính, thực trạng cơ cấu tổ chức và thực tiễn hoạt động của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường trong công tác thanh tra hành chính. 5 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Về phạm vi không gian: Tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính là vấn đề rất rộng và phức tạp, có tầm bao quát lớn do đó luận văn chỉ tập trung nghiên cứu vấn đề tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính từ thực tiễn Bộ Tài nguyên và Môi trường. Về phạm vi thời gian: Ngày 15/11/2010, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Thanh tra năm 2010, có hiệu lực từ ngày 01/7/2011 là văn bản pháp luật cao nhất của Nhà nước về lĩnh vực thanh tra. Thanh tra Tài nguyên và Môi trường là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về lĩnh vực tài nguyên môi trường. Trong phạm vi của luận văn, học viên chỉ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính từ thực tiễn Bộ Tài nguyên và Môi trường từ tháng 7 năm 2011 đến nay nhằm đánh giá kết quả hoạt động, cũng như hiệu quả của các quy định của pháp luật thanh tra kể từ khi Luật Thanh tra năm 2010 có hiệu lực. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở những tư tưởng, quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước pháp quyền, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Các phương pháp luận văn sử dụng để nghiên cứu gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, xã hội học pháp luật, khảo sát... để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước; - Phân tích, đánh giá khách quan thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường; chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế, bất cập, nguyên nhân, rút ra những bài học kinh nghiệm trong 6 công tác tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường; - Đề xuất một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng, cũng như nâng cao năng lực, hiệu quả công tác thanh tra tài nguyên và môi trường nói chung. 7. Kết cấu của luận văn - Phần mở đầu. - Nội dung của luận văn bao gồm 03 chương: + Chương 1: Lý luận chung về thanh tra hành chính. + Chương 2: Thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường. + Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường. - Kết luận. - Danh mục tài liệu tham khảo. 7 Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Khái niệm về thanh tra Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ “inspect” có nghĩa là “thanh tra” [40, tr.203] và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ “inspectorate” trong từ điển Anh - Việt “thanh tra” lại có nghĩ là một cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra ví dụ như ban thanh tra, cơ quan thanh tra,... [39, tr.496] Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích “Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc” [41, tr.253] Theo Từ điển Tiếng việt “Thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [61, tr.838]; thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Đồng thời, thanh tra với ý nghĩa như một động từ còn là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: “xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định” [60, tr.192] của các tổ chức, cá nhân là đối tượng của thanh tra. 8 Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các góc độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, chưa có khái niệm về thanh tra. Trong các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan Ngự sử đài chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra Chính phủ ngày nay và người đứng đầu cơ quan này là Quan ngự sử, có nhiệm vụ giúp nhà vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công với sự ra đời của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, được ủy nhiệm đi giám sát tất cả công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân, các cơ quan của Chính phủ. Từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. [35] Tuy nhiên, Hiến pháp Việt Nam năm 1946 vẫn chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện. Đến Hiến pháp năm 1959 trong một số quy định đã có nội dung về kiểm tra “Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy” (Điều 76). Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ thanh tra, kiểm tra rộng rãi hơn cho các cơ quan Hội đồng Bộ trưởng, Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp “...Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước” (Điều 107). Hiến pháp năm 1992, ghi nhận nhiều hơn và mở rộng phù hợp phù hợp với phạm vi, thẩm quyền quản lý của Chính phủ, thông qua các điều 112, 115, 116, 124. Hiến pháp năm 2013, cụ thể tại Khoản 5 Điều 96 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”. 9 Văn bản pháp lý đầu tiên của hoạt động thanh tra là Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và khẳng định thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 1 Pháp lệnh thanh tra quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” Theo quy định của Luật thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa IX thì “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. [43, tr.1] Luật Thanh tra năm 2010 thay thế cho cho Luật Thanh tra năm 2004 tiếp tục khẳng định vai trò to lớn của công tác thanh tra và có những quy định mới nhằm nâng cao vị trí, vai trò của các tổ chức thanh tra, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Khoản 1 Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. Ở nước ta hiện nay, xuất hiện hai khái niệm: Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành Thanh tra hành chính là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao [44, tr.1] 10 Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó [44, tr.1] Điểm lại những quy định của Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn qua các giai đoạn của lịch sử thanh tra của nước ta, nhận thấy thanh tra, kiểm tra là một chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động không thể thiếu được trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Từ những phân tích trên, thanh tra được hiểu như sau: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự tủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, khi nói về thanh tra chúng ta thường gắn liền với các hoạt động kiểm tra, giám sát. Trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung của toàn xã hội, thanh tra gắn với cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng thanh tra hẹp hơn và trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát. Hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát. Qua hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước không những phát hiện các vi phạm để xử lý theo thẩm quyền của mình, mà còn phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát nói chung của xã hội. Ngược lại, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước tuy là hoạt động tự kiểm tra của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhưng cũng luôn được tiếp nhận kết quả kiểm trá, giám sát từ các “kênh” khác để làm tốt 11 hơn công tác thanh tra của mình. Thanh tra, kiểm tra và giám sát tuy là những khái niệm khác nhau nhưng lại chứa đựng một mối liên hệ qua lại, gắn bó. 1.1.2. Khái niệm về tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước Khái niệm về tổ chức có nhiều cách hiểu khác nhau (có thể hiểu dưới góc độ là: dùng để chỉ một cơ quan, đơn vị…; hoặc dưới góc độ là động từ để chỉ công việc) tùy theo góc độ tiếp cận. Tuy nhiên, quan trọng và khó nhất là việc thiết lập và duy trì hoạt động của một cơ cấu tổ chức để triển khai, thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị đó. Cơ cấu tổ chức không phải là yếu tố bất biến mà nó luôn được nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện để phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể. Các cơ quan thanh tra nằm trong tổng thể hệ thống các cơ quan nhà nước và cũng có đặc tính chung của cơ quan nhà nước đồng thời có đặc điểm riêng của thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự tủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Để hoạt động của ngành Thanh tra được vận hành một cách khoa học, ổn định, đạt hiệu quả cao thì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra phải liên kết với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Như vậy, tổ chức trong cơ quan thanh tra nhà nước được hiểu như sau: tổ chức là việc thiết lập và duy trì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra và liên kết các bộ phận, chức vụ này với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ về thanh tra theo quy định của luật. 1.1.3. Khái niệm hoạt động quản lý hành chính nhà nước QLHC nhà nước là một hình thức hoạt động của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung 12 là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa-xã hội và hành chình-chính trị. Nói cách khác, QLHC nhà nước là hoạt động chấp hành-điều hành của nhà nước [57, tr.14]. Tính chấp hành thể hiện ở mục đích của QLHC nhà nước là đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước. Mọi hoạt động QLHC nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật [57, tr.14]. Tính chất điều hành của QLHC nhà nước thể hiện ở chỗ để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện trên thực tế, các chủ thể của QLHC nhà nước phải tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lí thuộc quyền. Trong quá trình điều hành, cơ quan hành chính nhà nước có quyền nhân danh nhà nước ban hành ra các văn bản pháp luật để đặt ra các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện. Các chủ thể của QLHC nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức và điều khiển hoạt động của các đối tượng quản lí, qua đó thể hiện một cách rõ nét mối quan hệ “quyền lực-phục tùng” giữa chủ thể quản lý và các đối tượng quản lí. Hoạt động điều hành là nội dung cơ bản của hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước, nó gắn với hoạt động chấp hành và cùng với hoạt động chấp hành tạo thành hai mặt thống nhất của QLHC nhà nước [57, tr.14]. Hệ thống các cơ quan HCNN ở nước ta hiện nay: - Chính phủ là cơ quan cao nhất trong hệ thống các cơ quan HCNN. Chính phủ có nhiệm vụ quản lí mọi mặt của đời sống xã hội trong phạm vi cả nước, thực hiện các chính sách đối nội, đối ngoại. Chức năng của Chính phủ là: “…Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94 Hiến pháp năm 2013). 13 - Bộ, cơ quan ngang bộ: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lí nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (Điều 39 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015) [57, tr.210]. - Ủy ban nhân dân các cấp: Theo Hiến pháp năm 2013, nước ta có Ủy ban nhân dân: + Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; + Huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã; + Xã, phường, thị trấn. Tương ứng với từng đơn vị hành chính - lãnh thổ, các cơ quan HCNN ở địa phương bao gồm: Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ủy ban nhân huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã; ủy ban nhân xã, phường, thị trấn. Điều 114, Hiến pháp năm 2013 quy định: Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan HCNN ở địa phương, chịu trách nhiệm trước hội đồng nhân dân và cơ quan HCNN cấp trên; ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, tổ chức thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân và thực hiện nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao [57, tr.211, 212]. Tất cả các cơ quan nhà nước đều tiến hành hoạt động QLHC nhà nước nhưng hoạt động này chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Hoạt động này phản ánh chức năng cơ bản của các cơ quan HCNN [57, tr.15]. Từ sự phân tích trên thì hoạt động quản lý hành chính nhà nước được hiểu như sau: Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi pháp luật, sử dụng pháp luật để điều chỉnh các hành vi của công dân, tổ chức trong xã hội do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương tiến hành. [28, tr.58, 60] 14 1.1.4. Khái niệm thanh tra hành chính Theo quy định của Luật thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa IX thì thanh tra hành chính là một bộ phận cấu thành của Thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác thuộc quyền quản lý trực tiếp. Khoản 2 Điều 4 Luật thanh tra năm 2004 quy định: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Thanh tra hành chính mang tính kiểm soát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay nội bộ của bộ máy các cơ quan nhà nước, thường là theo hệ thống). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân" (Điều 3 Luật Thanh tra năm 2004), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là sự xem xét lại toàn bộ hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động hành chính của tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp, làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Luật Thanh tra năm 2010 thay thế cho cho Luật Thanh tra năm 2004, vai trò của thanh tra hành chính tiếp tục được khẳng định. Khoản 2 Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền 15