Tài liệu Nghiên cứu so sánh cơ quan thanh tra quốc hội các nước trên thế giới và khả năng áp dụng ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI THÁI THỊ THU TRANG NGHIÊN CỨU SO SÁNH CƠ QUAN THANH TRA QUỐC HỘI TRÊN THẾ GIỚI VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật hiến pháp Mã số: 9380102 Người hướng dẫn khoa học: GS.TS : Thái Vĩnh Thắng HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn của GS.TS Thái Vĩnh Thắng. Các số liệu và trích dẫn trong luận án bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và các chuyên đề theo quy định trong khung chương trình đào tạo tiến sĩ ngành Luật hiến pháp của Trường Đại học Luật Hà Nội và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của cơ sở đào tạo. Tác giả Thái Thị Thu Trang LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Thầy giáo hướng dẫn GS.TS Thái Vĩnh Thắng đã tận tình giúp đỡ tôi hoàn thành luận án. Đồng thời, tôi chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo và cán bộ Trường Đại học Luật Hà Nội đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu. Cuối cùng, tôi chân thành cảm ơn đến Gia đình đã luôn là nguồn động lực to lớn, hết lòng động viên để tôi có thể thực hiện thành công luận án này. Tác giả Thái Thị Thu Trang DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CQNQQG: Cơ quan nhân quyền quốc gia HĐND: Hội đồng nhân dân MTTQ : Mặt trận Tổ quốc UBTVQH: Uỷ ban thường vụ Quốc hội MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................. 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ....................................................... 6 2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài ........................................................................... 6 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ........................................................................... 7 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................... 7 3.1. Đối tượng nghiên cứu .................................................................................... 7 3.2. Phạm vi nghiên cứu ....................................................................................... 8 4. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu .................... 8 4.1. Cơ sở lý thuyết ................................................................................................ 8 4.2. Câu hỏi nghiên cứu........................................................................................ 8 4.3. Giả thuyết nghiên cứu.................................................................................... 8 5. Phương pháp nghiên cứu................................................................................. 9 6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án............................................10 7. Kết cấu của luận án ........................................................................................10 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN....................................................................................13 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về Thanh tra Quốc hội ...................13 1.1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài về Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực ...................................................................13 1.1.2. Các công trình nghiên cứu nước ngoài về Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan nhân quyền quốc gia .................................................................18 1.1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về cơ quan Thanh tra Quốc hội ..............................................................................................................21 1.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước về Thanh tra Quốc hội và khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam ........................................................23 1.2.1. Các công trình nghiên cứu trong nước về Thanh tra Quốc hội...........23 1.2.2. Các công trình nghiên cứu về khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam..............................................................................................................25 1.2.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu ở trong nước về Thanh tra Quốc hội và khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam .......................................31 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ...................................................................................33 CHƯƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA QUỐC HỘI VÀ CÁC LOẠI THANH TRA QUỐC HỘI TRÊN THẾ GIỚI DƯỚI GỐC ĐỘ SO SÁNH .....................................................................................................34 2.1. Những vấn đề lý luận về Thanh tra Quốc hội ..........................................34 2.1.1. Khái niệm Thanh tra Quốc hội ...............................................................34 2.1.2. Vai trò của Thanh tra Quốc hội ..............................................................40 2.2. Các loại Thanh tra Quốc hội trên thế giới dưới góc độ so sánh .............53 2.2.1. Phương pháp so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới ......53 2.2.2. Thanh tra Quốc hội cổ điển .....................................................................55 2.2.3. Thanh tra Quốc hội hiện đại ...................................................................71 2.2.4. Những điểm giống và khác nhau giữa Thanh tra Quốc hội cổ điển và Thanh tra Quốc hội hiện đại .............................................................................80 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ...................................................................................87 CHƯƠNG 3. NHU CẦU VẬN DỤNG THANH TRA QUỐC HỘI TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ XÂY DỰNG CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở VIỆT NAM ....................................................................................................................88 3.1. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay và những yêu cầu đặt ra trong việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước ..............................................................88 3.2. Thực trạng kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay ........................................................................................................................96 3.2.1. Kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội..................................................................................................96 3.2.2. Kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước thông qua Toà án và Viện Kiểm sát .............................................................................................................105 3.2.3. Kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước thông qua hệ thống cơ quan thanh tra ............................................................................................................107 3.2.4. Kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước từ xã hội ............................114 3.2.5. Đánh giá chung về tính hiệu quả của các cơ chế kiểm soát đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay..........................................116 3.3. Cơ chế bảo vệ quyền con người ở Việt Nam hiện nay ...........................117 3.4. Nhu cầu vận dụng Thanh tra Quốc hội trong tổ chức và hoạt động bộ máy Nhà nước ở Việt Nam ..............................................................................119 3.4.1. Thanh tra Quốc hội góp phần nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội đối với cơ quan hành chính nhà nước ......................................................119 3.4.2. Thanh tra Quốc hội thực hiện một số hoạt động tư pháp nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực thông qua cơ quan tư pháp....................121 3.4.3. Thanh tra Quốc hội nâng cao hiệu quả kiểm soát đối với cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động thanh tra ..................................122 3.4.4. Thanh tra Quốc hội phát huy vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước từ người dân thông qua quyền khiếu nại, tố cáo................................................124 3.4.5. Thanh tra Quốc hội đáp ứng nhu cầu thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam .........................................................................................125 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .................................................................................129 CHƯƠNG 4. KHẢ NĂNG XÂY DỰNG CƠ QUAN THANH TRA QUỐC HỘI Ở VIỆT NAM...........................................................................................130 4.1. Cơ sở chính trị cho việc thành lập Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam ...130 4.1.1. Quan điểm của Đảng về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ........130 4.1.2. Quan điểm của Đảng về vấn đề thúc đẩy và bảo vệ quyền con người, quyền công dân .................................................................................................133 4.2. Cơ sở pháp lý cho việc vận dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam ......136 4.2.1. Cơ sở pháp lý cho việc vận dụng Thanh tra Quốc hội là cơ quan kiểm soát độc lập trong bộ máy nhà nước...............................................................139 4.2.2. Cơ sở pháp lý cho việc vận dụng Thanh tra Quốc hội là cơ quan nhân quyền quốc gia ..................................................................................................137 4.3. Đề xuất mô hình Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam, những tác động của cơ quan này đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và phương hướng giải quyết ...............................................................................................139 4.3.1. Về vị trí và chức năng của Thanh tra Quốc hội ..................................143 4.3.2. Về cơ cấu tổ chức của Thanh tra Quốc hội..........................................146 4.3.3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Quốc hội ..............................148 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 .................................................................................154 KẾT LUẬN .......................................................................................................155 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .........................................................................157 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................158 PHỤ LỤC .........................................................................................................166 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nghiên cứu so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới nhằm tìm ra những điểm tương đồng và khác biệt giữa các mô hình này và đánh giá khả năng áp dụng ở Việt Nam là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, điều này được thể hiện ở những phương diện sau: Thứ nhất, nghiên cứu so sánh các mô hình Thanh tra Quốc hội nhằm vận dụng vào Việt Nam đáp ứng mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó, bộ máy nhà nước phải đảm bảo trong sạch, vững mạnh, thực sự là công cụ phục vụ cho lợi ích của Nhân dân. Để thực hiện được mục tiêu này, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nguyên tắc “kiểm soát” quyền lực nhà nước bên cạnh sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.1 Đối với nhà nước dân chủ thì kiểm soát quyền lực nhà nước phải được đặt lên hàng đầu vì nếu kiểm soát không hiệu quả thì người nắm giữ quyền lực luôn có xu hướng lạm quyền và như vậy sẽ làm mất đi bản chất dân chủ của nhà nước đó.2 Trên thực tế, trước khi được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận kiểm soát quyền lực như là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước đã được vận dụng ít nhiều thông qua tổ chức và hoạt động của một số cơ quan nhà nước như: kiểm soát quyền lực thông qua chức năng giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với Chính phủ; kiểm soát của Tòa án đối với hoạt động của các cơ quan hành chính thông qua hoạt động xét xử các vụ án hành chính…Quyền lực nhà nước còn được kiểm soát bởi cơ chế kiểm soát trong như kiểm soát bởi hoạt động của cơ quan thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành chính để giúp cơ quan hành chính kiểm tra, xử lý các Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Theo GS.TS. Nguyễn Đăng Dung: “Do bản tính, con người được sinh ra một cách tự nhiên đã có mong muốn rất tự nhiên là hơn người khác, muốn chỉ đạo người khác. Mà quyền lực nhà nước lại là lĩnh vực có khả năng nhất trong việc giúp con người đáp ứng được lòng mong mỏi trên… Sự lạm quyền là một thuộc tính của những người gắn với quyền lực nhà nước, ở đâu có quyền lực thì ở đó luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự lạm quyền”. Xem: Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr. 38. 1 2 2 hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan trong hệ thống của mình… Ngoài sự kiểm soát từ các cơ quan nhà nước - lấy quyền lực để kiểm soát quyền lực, pháp luật còn quy định cơ chế kiểm soát từ phía xã hội như kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua chức năng giám sát, phản biện xã hội của MTTQ đối với hoạt động của nhà nước; quyền khiếu nại, tố cáo của công dân… Mặc dù các hình thức để kiểm soát quyền lực ở Việt Nam khá đa dạng, song trên thực tế, khả năng kiểm soát quyền lực vẫn còn nhiều hạn chế, một số hoạt động còn mang tính hình thức, chưa thực sự phát huy hiệu quả. Chính vì vậy, vấn đề “kiểm soát quyền lực” đã được Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên hiến định thành một nguyên tắc tại khoản 3 Điều 2 làm cơ sở pháp lý nền tảng để xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Việc bổ sung nguyên tắc này làm cơ sở quan trọng để nhiều nội dung tiếp theo trong Hiến pháp năm 2013 sửa đổi, bổ sung so với Hiến pháp năm 1992. Trong đó, nổi bật lên chính là việc ghi nhận thêm hai cơ quan hiến định độc lập gồm: Hội đồng bầu cử quốc gia với chức năng tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân,3 qua đó kiểm soát hoạt động bầu cử, đảm bảo các nguyên tắc trong bầu cử, đem lại một cuộc bầu cử công bằng, trung thực; Cơ quan Kiểm toán nhà nước với chức năng kiểm soát việc quản lý, sử dụng, chi tiêu tài sản, tài chính công... Sự xuất hiện hai cơ quan hiến định độc lập này chính là bước khởi đầu trong việc vận dụng cơ chế kiểm soát mới ở Việt Nam. Có thể nhận thấy, kiểm soát quyền lực được thực hiện bởi những thiết chế mang tính khách quan, chuyên nghiệp đang là xu thế của nhiều nước trên thế giới, góp phần bổ trợ tích cực cho các cơ chế kiểm soát quyền lực truyền thống. Ngày nay, cơ quan hiến định độc lập khá đa dạng, mỗi loại lại kiểm soát quyền lực nhà nước ở những khía cạnh khác nhau. Trong đó, Thanh tra Quốc hội được đánh giá là cơ quan hiến định độc lập ra đời sớm nhất và được vận dụng khá phổ biến trong tổ chức và hoạt động của nhiều nhà nước pháp quyền hiện đại. Do vậy, từ sự tiếp nhận cơ chế kiểm soát mới được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, việc nghiên cứu Thanh tra Quốc hội có ý nghĩa thiết thực trong việc vận dụng ngày càng tốt hơn cơ chế kiểm soát quyền lực ở Việt Nam hiện nay. 3 Khoản 1 Điều 117 Hiến pháp năm 2013. 3 Thứ hai, nghiên cứu cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ yêu cầu phát huy quyền làm chủ của người dân theo tinh thần của Điều 6 Hiến pháp năm 2013. Một trong những vấn đề cốt lõi của bản Hiến pháp 2013 là đề cao hơn nữa chủ quyền Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, do Nhân dân làm chủ. Lần đầu tiên Hiến pháp quy định rõ ràng, đầy đủ về quyền làm chủ của Nhân dân thông qua hai hình thức gồm hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện.4 Trong đó, Nhà nước phải có trách nhiệm đẩy mạnh hơn nữa hình thức dân chủ trực tiếp, đảm bảo cho người dân thực hiện được các quyền dân chủ trực tiếp của mình ngày một nhiều hơn, thuận lợi hơn. Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những cách thức để người dân thực hiện được quyền làm chủ trực tiếp của mình đối với Nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, thực tế việc thực hiện quyền này của người dân vẫn chưa được bảo đảm. Một trong những nguyên nhân là chúng ta chưa có một thiết chế giải quyết khiếu nại, tố cáo khiến người dân cảm thấy yên tâm và thuận tiện để thực hiện quyền này. Do đó, phát huy quyền làm chủ của người dân thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo còn nhiều hạn chế. Trong khi đó, Thanh tra Quốc hội trên thế giới đã được biết đến là một thiết chế giải quyết khiếu nại, tố cáo “thân thiện” đối với người dân, giúp người dân có thể dễ dàng phản ánh những phàn nàn, bức xúc của mình về những hành vi, quyết định của cơ quan công quyền nhằm bảo vệ những quyền lợi chính đáng cho họ. Có thể thấy, theo tinh thần của Điều 6 Hiến pháp năm 2013, mô hình cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo với những đặc tính xã hội như Thanh tra Quốc hội đáng được nghiên cứu vận dụng. Thứ ba, nghiên cứu cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ mục tiêu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam. Một trong những “điểm sáng” của Hiến pháp năm 2013 chính là Chương 2: “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Lần đầu tiên Hiến pháp ghi nhận quyền con người với tư cách là quyền của mọi người bên cạnh những quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Đồng thời, Chương 2 của Hiến pháp đã đặt ra những nguyên tắc cơ bản trong đó đề cao trách nhiệm của Nhà nước đối với việc đảm bảo thực hiện quyền con người, quyền cơ bản của 4 Điều 6 Hiến pháp năm 2013. 4 công dân.5 Điều này thể hiện ý thức của Nhà nước trong việc thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã tham gia. Để hiện thực hoá các nguyên tắc hiến định về trách nhiệm của Nhà nước trong việc đảm bảo quyền con người thì việc xây dựng thiết chế nhân quyền quốc gia là một trong những nhiệm vụ quan trọng cần sớm được triển khai thực hiện. Trên thế giới, mô hình CQNQQG khá đa dạng, trong đó Thanh tra Quốc hội là mô hình được khá nhiều nước vận dụng. Các thanh tra tỏ ra rất tích cực trong việc bảo vệ người dân khỏi những vi phạm của cơ quan công quyền đến các quyền cơ bản của họ. Mặt khác, Thanh tra Quốc hội nhiều nước còn tổ chức và tham gia rất nhiều hoạt động liên quan đến bảo vệ và giáo dục nhân quyền. Do vậy, khi nghiên cứu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam, chúng ta cần học tập, tham khảo khả năng vận dụng cơ quan này. Thứ tư, nghiên cứu về cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ nhu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội Việt Nam, đặc biệt là khả năng kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Trải qua các nhiệm kỳ, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thể hiện được vai trò của mình trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đảm bảo nguyên tắc tập trung, thống nhất quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, bên cạnh những điểm đạt được thì tổ chức và hoạt động của Quốc hội vẫn tồn tại những điểm bất cập, cụ thể: Về phương diện tính đại diện, mối liên hệ giữa Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân với Người dân - chủ thể trao quyền lực nhà nước chưa thực sự gắn bó chặt chẽ, chưa thực sự phản ánh được hết ý chí, nguyện vọng của Nhân dân…; về phương diện tính quyền lực nhà nước, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tuy nhiên, khả năng kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước thông qua thực hiện chức năng giám sát tối cao chưa được đảm bảo, đặc biệt là đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Khả năng đánh giá, xem xét tính hợp Điều 14 Khoản 1 Hiến pháp năm 2013: “Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. 5 5 lý của các quyết định hành chính, theo dõi, đôn đốc, xử lý việc giải quyết khiếu nại của người dân về các quyết định hành chính, hành vi hành chính là hoạt động rất quan trọng của Quốc hội. Tuy nhiên, số lượng đơn thư khiếu nại thời gian qua vẫn không ngừng tăng lên, trong đó, rất nhiều đơn thư khiếu nại được gửi tới cho các đại biểu Quốc hội cũng như các cơ quan của Quốc hội nhưng mức độ xử lý chỉ đáp ứng được một phần, việc giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo về việc giải quyết của các cơ quan nhà nước đó trong thời hạn quy định của pháp luật. Điều này thể hiện sự hạn chế của Quốc hội trên cả hai phương diện: từ phía người dân, Quốc hội chưa đáp ứng được vai trò của người đại diện khi người dân bị ảnh hưởng đến quyền lợi của mình bởi các cơ quan hành chính; về phương diện kiểm soát quyền lực, Quốc hội chưa có những biện pháp hữu hiệu để buộc các cơ quan hành chính có những hành vi tích cực hơn trong việc giải quyết khiếu nại. Có thể thấy, đối với nhà nước dân chủ thì cơ quan đại diện phải xem tính đại diện như là một chức năng, theo đó, Quốc hội phải luôn sát sao với nhu cầu, nguyện vọng của người dân, bảo vệ quyền lợi chính đáng cho họ trước các cơ quan công quyền, đặc biệt là từ phía các cơ quan hành chính - vốn tác động rất lớn đến đời sống của họ. Do đó, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo hướng tăng cường được khả năng kiểm soát đối với cơ quan hành chính là vấn đề có ý nghĩa thiết thực. Nhìn ra thế giới, Thanh tra Quốc hội là một thiết chế hỗ trợ đắc lực cho Quốc hội của nhiều nước trong việc giám sát hệ thống cơ quan hành chính. Đây là một thiết chế đáng được cân nhắc xem xét trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam. Thứ năm, nghiên cứu Thanh tra Quốc hội xuất phát từ nhu cầu cải cách hệ thống cơ quan thanh tra ở Việt Nam. Cơ quan thanh tra đã được xây dựng ngay từ những ngày đầu xây dựng nhà nước dân chủ ở Việt Nam với vai trò làm trong sạch bộ máy công quyền, gây dựng lòng tin của người dân đối với một chính phủ còn non trẻ. Bên cạnh những đóng góp quan trọng mà ngành thanh tra đã thực hiện đối với sự phát triển của Nhà nước, xã hội thì hiện nay, hệ thống thanh tra Việt Nam đang bộc lộ nhiều hạn chế. “Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030” theo Quyết định số 2213/2015/QĐ-TTg của 6 Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 08/12/2015 đánh giá: “Hiệu lực, hiệu quả công tác của ngành thanh tra trên các lĩnh vực thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng còn hạn chế”, đồng thời chỉ ra những nguyên nhân cơ bản của hạn chế trên, trong đó có nguyên nhân “việc xác định vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa phù hợp… chưa tạo ra sự chủ động, độc lập cần thiết để đảm bảo tính khách quan, kịp thời trong quá trình hoạt động”. Trên cơ sở đó, Chiến lược cũng đặt ra yêu cầu về đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra Việt Nam. Do đó, nghiên cứu những mô hình thanh tra trên thế giới như Thanh tra Quốc hội có ý nghĩa quan trọng trong việc đề xuất những cải cách phù hợp, đáp ứng được mục tiêu của Đảng và Nhà nước đối với hệ thống cơ quan thanh tra hiện nay. Như vậy, từ yêu cầu thể chế hóa những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 cũng như nhu cầu thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước có thể thấy, nghiên cứu và vận dụng những thiết chế mới như Thanh tra Quốc hội sẽ góp phần đáp ứng những yêu cầu đặt ra. Mặc dù ở Việt Nam, Thanh tra Quốc hội đến nay vẫn chưa được vận dụng, tuy nhiên, đối với nhiều nước trên thế giới, cơ quan này đã xuất hiện trong bộ máy nhà nước của họ và được vận hành khá hiệu quả. Vì lẽ đó, việc nghiên cứu so sánh cơ quan Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới và đánh giá khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam là điều thực sự cần thiết. Từ những lý do trên, tác giả đã chọn đề tài: “Nghiên cứu so sánh cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới và khả năng áp dụng ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu sinh của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài Nghiên cứu các dạng cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới nhằm làm rõ vị trí, vai trò của loại cơ quan này trong hoạt động của nhà nước, thấy được những ưu điểm của Thanh tra Quốc hội trong nhà nước pháp quyền hiện đại, từ đó đề xuất kiến nghị vận dụng mô hình Thanh tra Quốc hội phù hợp, góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam 7 trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan hành chính nhà nước và vấn đề bảo đảm thúc đẩy quyền con người, quyền công dân trong giai đoạn hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Để đạt được mục đích nêu trên, luận án cần phải thực hiện các nhiệm vụ sau: - Làm rõ các vấn đề lý luận về cơ sở hình thành Thanh tra Quốc hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội và vai trò của thiết chế này trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước và thực hiện quyền dân chủ của người dân. - Phân tích, đánh giá, so sánh giữa các mô hình cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới thông qua việc đi sâu phân tích Thanh tra Quốc hội của một số nước tiêu biểu ở các khía cạnh: vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Quốc hội; - Phân tích thực trạng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam đối với cơ quan hành chính nhà nước nhằm làm rõ những hạn chế, khó khăn của các cơ chế kiểm soát hiện tại, từ đó thấy được sự cần thiết của việc xây dựng thiết chế Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam hiện nay; - Phân tích cơ chể thúc đẩy và đảm bảo quyền con người ở nước ta hiện nay, chỉ ra sự phù hợp của việc lựa chọn Thanh tra Quốc hội là CQNQQG ở Việt Nam. - Phân tích những yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước khi áp dụng Thanh tra Quốc hội vào Việt Nam trên cơ sở học tập kinh nghiệm các nước trên thế giới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu - Luận án nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới trên cơ sở có sự so sánh và đối chiếu giữa các mô hình đó. - Luận án nghiên cứu nhu cầu và khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam. 8 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về phạm vi không gian, Luận án tập trung nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội các nước ở các khu vực khác nhau trên thế giới dựa trên các khía cạnh cơ bản của Thanh tra Quốc hội gồm: Vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của Thanh tra Quốc hội. - Về phạm vi thời gian, luận án nghiên cứu Thanh tra Quốc hội từ lúc mới hình thành cho đến nay thông qua các mô hình thanh tra cổ điển và hiện đại. - Luận án nghiên cứu hệ thống pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp luật liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan hành chính nhà nước, nghiên cứu cơ chế bảo đảm và thúc đẩy quyền con người ở Việt Nam để đánh giá khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam. 4 . Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý thuyết Nghiên cứu của luận án dựa trên các vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước về kiểm soát quyền lực, cơ quan hiến định độc lập; nguyên tắc chủ quyền nhân dân, bảo đảm và thúc đẩy quyền con người trong nhà nước pháp quyền hiện đại. 4.2. Câu hỏi nghiên cứu Dựa trên mục tiêu nghiên cứu đã đặt ra, luận án cần phải trả lời những câu hỏi nghiên cứu sau: - Thanh tra Quốc hội là loại cơ quan gì trong tổ chức bộ máy nhà nước, có vai trò như thế nào đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước? - Có điểm gì giống và khác nhau giữa Thanh tra Quốc hội thời kỳ mới hình thành và Thanh tra Quốc hội hiện nay? - Có điểm gì tương đồng và khác biệt giữa Thanh tra Quốc hội ở những nước thuộc các khu vực khác nhau trên thế giới? - Vì sao Thanh tra Quốc hội ngày càng được nhiều quốc gia vận dụng, Việt Nam có nên áp dụng cơ quan Thanh tra Quốc hội trong tổ chức bộ máy nhà nước hay không? Nếu có thì Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam sẽ có những đặc điểm gì? Sự tác động của Thanh tra Quốc hội đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước hiện tại như thế nào? 4.3. Giả thuyết nghiên cứu 9 Thanh tra Quốc hội dưới góc độ so sánh các nước trên thế giới có điểm chung là dạng cơ quan hiến định độc lập, có vai trò quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, với thiết kế đa dạng và được vận dụng linh hoạt ở nhiều quốc gia. Ở Việt Nam hiện nay, việc bổ sung thiết chế như Thanh tra Quốc hội trong tổ chức bộ máy Nhà nước là có tính khả thi và thực sự cần thiết đáp ứng nhu cầu tăng cường hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước và mục tiêu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận án sử dụng phương pháp luận dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; Các học thuyết chính trị về nhà nước và pháp luật trên thế giới; Quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. - Phương pháp nghiên cứu cụ thể: Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu so sánh pháp luật: Với tên đề tài là nghiên cứu so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới, luận án xác định đây là phương pháp nghiên cứu chủ đạo, vận dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu. Trong đó, phương pháp so sánh tập trung nhiều ở chương II: phần so sánh các mô hình Thanh tra Quốc hội để chỉ ra những điểm nổi bật, những điểm giống nhau và khác nhau giữa các loại cơ quan Thanh tra Quốc hội ở các nước trên thế giới từ đó thấy được sự phổ biến và đa dạng của Thanh tra Quốc hội ở nhà nước hiện đại. Bên cạnh đó, phương pháp so sánh còn được luận án sử dụng để đối chiếu mô hình cơ quan thanh tra nằm trong và ngoài hệ thống cơ quan hành chính, so sánh mô hình cơ quan Thanh tra Quốc hội với các mô hình cơ quan hiến định độc lập khác… Ngoài phương pháp so sánh, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu thông dụng trong lĩnh vực khoa học pháp lý như: Phương pháp phân tích (được sử dụng để làm rõ phần lý luận về Thanh tra Quốc hội tại chương II, làm rõ thực trạng kiểm soát quyền hành pháp ở Chương III…), phương pháp đánh giá (được sử dụng để đúc rút các kết luận ở phần lý luận, rút ra kết luận từ việc so sánh các mô hình thanh tra ở chương II, chỉ ra những đặc điểm của hệ thống 10 cơ quan hành chính và hiệu quả kiểm soát của các cơ chế kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay ở chương III…), phương pháp thống kê (được sử dụng để cung cấp các dẫn chứng minh hoạ cho các lập luận trong luận án)… 6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án là công trình quy mô đầu tiên nghiên cứu Thanh tra Quốc hội dưới góc độ so sánh. Điều này tạo ra sự khác biệt so với các nghiên cứu trong nước về Thanh tra Quốc hội trước đó. Việc tiếp cận Thanh tra Quốc hội bằng phương pháp so sánh luật giúp nghiên cứu về loại cơ quan này được bao quát, toàn diện hơn. Điều này thể hiện ở những điểm mới cụ thể sau: Một là, việc so sánh mô hình Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới theo tiêu chí thời gian từ cổ điển đến hiện đại góp phần làm rõ hơn nguồn gốc ra đời và quá trình phát triển của Thanh tra Quốc hội. Hai là, việc so sánh mô hình Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới theo tiêu chí không gian góp phần làm rõ mối tương quan giữa điểm đặc trưng của mô hình Thanh tra Quốc hội đối với từng khu vực quốc gia trên thế giới. Điều này có ý nghĩa quan trọng cho việc đánh giá mô hình Thanh tra Quốc hội nào là phù hợp khi xem xét vận dụng loại thiết chế này ở Việt Nam. Ba là, nghiên cứu và tìm ra những điểm giống nhau giữa các mô hình Thanh tra Quốc hội trên thế giới góp phần làm rõ bản chất của Thanh tra Quốc hội. Có thể ngày nay thiết chế này tồn tại dưới nhiều biến thể khác nhau nhưng những điểm giống nhau chính là yếu tố cốt lõi để cấu thành cơ quan được gọi là Thanh tra Quốc hội, giúp nhận dạng và phân biệt được Thanh tra Quốc hội với các thiết chế khác. Bốn là, nghiên cứu và tìm ra những điểm khác nhau giữa các mô hình Thanh tra Quốc hội trên thế giới góp phần chứng minh sự đa dạng, linh hoạt trong tổ chức và hoạt động của loại cơ quan này trong thực tiễn. Qua đó phản ánh khả năng “thích nghi” của Thanh tra Quốc hội với nhiều nền chính trị pháp lý khác nhau, đáp ứng nhu cầu của nhiều quốc gia trên thế giới. Điều này giúp các nhà lập pháp có căn cứ để đánh giá tính khả thi của việc thành lập Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam. 11 Thứ hai, luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách quy mô khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam. Đây có thể xem là đóng góp mới về khoa học nổi bật của luận án, có ý nghĩa tích cực trong việc hoàn thiện bộ máy Nhà nước trên phương diện nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước và vấn đề bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Qua đó góp phần xây dựng thành công mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013. Điều này thể hiện ở những điểm mới cụ thể sau: Một là, luận án phân tích, chứng minh nhu cầu vận dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam bằng việc chỉ ra những ưu điểm khi áp dụng Thanh tra Quốc hội trong việc nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước cũng như đáp ứng mục tiêu xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam. Hai là, luận án chỉ ra một cách đầy đủ cơ sở chính trị, pháp lý làm tiền đề cho việc tiếp nhận Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam. Ba là, luận án đề xuất mô hình Thanh tra Quốc hội cụ thể được cho là phù hợp với đặc điểm chính trị pháp lý của Việt Nam trên cơ sở đúc rút từ kết qủa nghiên cứu so sánh mô hình Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới. Bốn là, không chỉ đề xuất mô hình cụ thể, luận án còn đánh giá những khó khăn, thách thức, sự tác động của Thanh tra Quốc hội đối với các cơ quan trong bộ máy Nhà nước khi cơ quan này được thành lập ở Việt Nam, cùng với việc đề ra những giải pháp cụ thể nhằm giải quyết được những khó khăn, thử thách đó. Đây là điều mà các công trình nghiên cứu đề xuất vận dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam trước đây ít hoặc chưa đề cập. Thứ ba, ngoài những đóng góp mới cơ bản về khoa học như đã trình bày, công trình nghiên cứu còn bổ sung những phân tích, đánh giá mang tính lý luận về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa kiểm soát quyền lực nhà nước với vấn đề bảo vệ quyền con người trong nhà nước pháp quyền hiện đại; chỉ ra những điểm đặc trưng trong tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, trên cơ sở đó xác định những yêu cầu mang tính đặc thù trong cơ chế kiểm soát quyền lực đối với loại cơ quan này. Mặt khác, việc 12 luận án phân tích, chỉ ra những hạn chế của pháp luật trong vấn đề kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước góp phần giúp các nhà lập pháp có thêm căn cứ để hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành. 7. Kết cấu của luận án Ngoài Lời mở đầu, Kết luận, Danh mục các từ viết tắt, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án được kết cấu gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2: Những vấn đề lý luận về Thanh tra Quốc hội và các loại Thanh tra Quốc hội trên thế giới dưới góc độ nghiên cứu so sánh Chương 3: Nhu cầu vận dụng Thanh tra Quốc hội trong kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước và xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam hiện nay Chương 4: Khả năng xây dựng cơ quan Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam