BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN
THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH
HỌC VIÊN THỰC HIỆN: PHẠM QUANG TRUNG
HÀ NỘI – 2021
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SĨ
PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN
THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH
HỌC VIÊN THỰC HIỆN: PHẠM QUANG TRUNG
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 8380107
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. TRẦN THỊ THÚY LÂM
HÀ NỘI – 2021
LỜI CAM ĐOAN
Tôi là: Phạm Quang Trung. Học viên lớp: 18K5102-03. Khóa: 2018 –
2020 xin cam đoan đây là công trình độc lập của riêng tôi mà không sao chép
từ bất kỳ nguồn tài liệu nào đã được công bố. Các tài liệu, số liệu sử dụng
phân tích trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ, có
xác nhận của cơ quan cung cấp số liệu. Các kết quả nghiên cứu trong luận
văn là kết quả nghiên cứu của tôi được thực hiện một cách khoa học, trung
thực, khách quan. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác của
các nguồn số liệu cũng như các thông tin sử dụng trong công trình nghiên
cứu của mình.
Tôi xin chân thành cảm ơn !
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Phạm Quang Trung
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TGXH
:
Trợ giúp xã hội
BTXH
:
Bảo trợ xã hội
NCT
:
Người cao tuổi
ASXH
:
An sinh xã hội
PLXH
:
Pháp luật xã hội
QLNN
:
Quản lý nhà nước
LĐTBXH
:
Lao động Thương binh xã hội
MỤC LỤC
Trang
LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
Chƣơng 1:MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO TRỢ
XÃ HỘI ............................................................................................................ 8
1.1. Một số vấn đề chung về bảo trợ xã hội ............................................... 8
1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội ................................................................. 8
1.1.2. Đặc điểm của bảo trợ xã hội.......................................................... 11
1.1.3. Vai trò của bảo trợ xã hội .............................................................. 12
1.2. Một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo trợ xã hội ........................... 14
1.2.1. Khái niệm pháp luật về bảo trợ xã hội .......................................... 14
1.2.2. Nội dung pháp luật về bảo trợ xã hội ........................................... 16
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng tới pháp luật về bảo trợ xã hội .................... 19
1.3.1. Yếu tố về chính sách pháp luật ..................................................... 19
1.3.2. Yếu tố kinh tế ................................................................................. 20
1.3.3. Yếu tố xã hội................................................................................... 22
1.4. Pháp luật một số nƣớc về bảo trợ xã hội ....................................... 23
1.4.1. Pháp luật Nhật Bản ....................................................................... 23
1.4.2. Chính sách của Trung Quốc ......................................................... 26
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ....................................................................... 29
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ
THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH ........................... 30
2.1. Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội ............................................ 30
2.1.1. Về trợ giúp xã hội thường xuyên .................................................. 30
2.1.2. Trợ giúp xã hội khẩn cấp .............................................................. 40
2.1.3. Chế độ chăm sóc, nuôi dưỡng tại cộng đồng ............................... 44
2.1.4. Chế độ đối với đối tượng được nhận chăm sóc, nuôi dưỡng....... 46
2.1.5. Quy định về nguồn tài chính và cơ quan tổ chức thực hiện bảo
trợ xã hội .................................................................................................. 48
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh ................................................................................................. 50
2.2.1. Khái quát về đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế xã hội tỉnh
Quảng Ninh .............................................................................................. 50
2.2.2. Kết quả đạt được trong thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại
tỉnh Quảng Ninh ...................................................................................... 51
2.2.3. Về chăm sóc Nuôi dưỡng tại các cơ sở bảo trợ xã hội ................... 53
2.2.3. Những hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về bảo trợ xã
hội tại tỉnh Quảng Ninh và nguyên nhân............................................... 55
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ....................................................................... 61
Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ
HỘI TẠI TỈNH QUẢNG NINH .................................................................. 62
3.1. Hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội ............................................ 62
3.1.1. Những định hướng chung về hoàn thiện pháp luật bảo trợ xã hội
................................................................................................................... 62
3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã
hội tại tỉnh Quảng Ninh .............................................................................. 66
3.2.1. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền và giáo dục nâng cao nhận thức
xã hội về bảo trợ xã hội, phổ biến pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh
Quảng Ninh ................................................................................................. 66
3.2.2. Thực hiện tập huấn nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ công
chức về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh ........................................... 69
3.2.3. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hoạt động thực
hiện pháp luật về bảo trợ xã hội .............................................................. 72
3.2.4. Phối hợp các ngành trong việc đảm bảo thực hiện pháp luật về
bảo trợ xã hội ........................................................................................... 73
3.2.5. Xác định vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương, của
các tổ chức bảo trợ xã hội và đẩy mạnh xã hội hóa chăm sóc đối tượng
bảo trợ xã hội để thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội ........................ 74
3.2.6. Nâng cao trong và ngoài nước Đảng và Nhà nước ta không chỉ
trong công tác chăm sóc đối tượng ......................................................... 75
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ....................................................................... 76
KẾT LUẬN .................................................................................................... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nước Việt Nam của chúng ta là một đất nước trải qua nhiều cuộc
chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, lại bị ảnh hưởng của thiên tai và biến đổi khí hậu,
đang trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa nhanh nên hiện nay số người
cần trợ giúp xã hội của Việt Nam rất lớn, chiếm hơn 20% dân số cả nước.
Theo Bộ Lao động - Thương binh xã hội thì vào năm 2020 nước ta trong đó
có khoảng 8,7 triệu người cao tuổi, 6.9 triệu người khuyết tật, 1,3 triệu trẻ em
có hoàn cảnh đặc biệt, gần 5% hộ nghèo, 1,8 triệu hộ gia đình cần được trợ
giúp đột xuất hàng năm do thiên tai, hỏa hoạn, mất mùa, 199 nghìn người
nhiễm HIV được phát hiện, 214 nghìn người nghiện ma tuý, khoảng 30 nghìn
nạn nhân bị bạo lực, bạo hành trong gia đình; ngoài ra, còn nhiều phụ nữ, trẻ
em bị ngược đãi, bị buôn bán, bị xâm hại hoặc lang thang kiếm sống trên
đường phố.
Trong giai đoạn 2011 - 2015, kinh tế đất nước có khó khăn, thách thức,
song Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều giải pháp để bảo đảm an sinh xã hội
(an sinh xã hội), trong đó có lĩnh vực bảo trợ xã hội (BTXH) tiếp tục là điểm
sáng. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định: “Tạo bước tiến
rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, giảm
tỉ lệ hộ nghèo, cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”.
Bảo trợ xã hội (BTXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước
ta, thể hiện tính nhân văn sâu sắc, tinh thần đoàn kết, tương thân tương ái, “lá
lành đùm lá rách” vốn là truyền thống đạo lý tốt đẹp của dân tộc. Là một bộ
phận của hệ thống chính sách an sinh xã hội, bảo trợ xã hội là sự chăm lo về
vật chất, y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề và giới thiệu việc làm cho các đối
tượng yếu thế cụ thể: người già neo đơn, người tàn tật, trẻ em mồ côi không
nơi nương tựa, người nhiễm HIV/AIDS, người mắc bệnh tâm thần hoặc người
gặp rủi ro do thiên tai…nhằm giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống,
hòa nhập cộng đồng. Thời gian qua, chính sách bảo trợ xã hội đã và đang phát
huy tác dụng là tấm lưới an toàn cho các đối tượng bảo trợ xã hội, góp phần
thực hiện mục tiêu “Tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với thúc đẩy tiến bộ xã
1
hội và công bằng ở mỗi giai đoạn và trong suốt quá trình phát triển”. Theo
Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Ban chấp hành Trung ương
khóa XI về một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012 - 2020 cũng nhấn
mạnh: “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối
tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp; nâng dần mức trợ cấp xã hội
thường xuyên phù hợp với khả năng ngân sách Nhà nước. Xây dựng mức sống
tối thiểu phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội làm căn cứ xác định người
thuộc diện được hưởng trợ giúp xã hội, tiếp tục hoàn thiện chính sách trợ giúp
xã hội. Củng cố, nâng cấp hệ thống cơ sở trợ giúp xã hội, phát triển mô hình
chăm sóc người có hoàn cảnh đặc biệt tại cộng đồng, khuyến khích sự tham
gia của khu vực tư nhân vào triển khai các mô hình chăm sóc người cao tuổi,
trẻ em mồ côi, người khuyết tật, nhất là mô hình nhà dưỡng lão”.
Quảng Ninh là tỉnh có diện tích rộng lớn, dân số đông và có tốc độ phát
triển kinh tế xã hội thuộc loại cao của cả nước. Tuy nhiên với sự đa dạng về
địa hình, bên cạnh những khu vực có kinh tế phát triển thì Quảng Ninh cũng
có những khu vực miền núi rộng lớn giáp biên giới với đông người dân tộc
thiểu số, có tỉ lệ người nghèo cao. Với sự nỗ lực thực hiện chăm lo các đối
tượng yếu thế, đẩy mạnh hoạt động pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn,
nên hoạt động bảo trợ xã hội đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, việc
chăm lo cho các đối tượng được quan tâm thực hiện. Hiện nay, tỉnh đã chăm
lo cho 34.972 đối tượng yếu thế về tài chính, giáo dục, đào tạo, chăm sóc sức
khỏe miễn phí, dạy nghề và giới thiệu việc làm… nhờ vậy các đối tượng yếu
thế trên địa bàn phần nào giảm bớt những khó khăn trong cuộc sống, có điều
kiện hòa nhập vào xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đạt được
công tác pháp luật về bảo trợ xã hội vẫn bộc lộ nhiều hạn chế cần khắc phục
như: lực lượng thực hiện hoạt động bảo trợ xã hội còn thiếu và yếu; công tác
xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp quy về bảo trợ xã
hội chưa thật sự chủ động, còn trông chờ vào hướng dẫn của cấp trên; công
tác tuyên truyền phổ biến còn hình thức, các chính sách chưa thật sự đến với
người dân cũng như các đối tượng bảo trợ xã hội quản lý đối tượng không
thống nhất, kỹ thuật, nghiệp vụ quản lý chưa cao nên thường xảy ra trùng lặp,
thực hiện sai đối tượng; hoạt động thanh tra, kiểm tra còn mang nặng tính
hình thức, lỏng lẻo, chỉ khi có dư luận mới tiến hành kiểm tra…Những hạn
2
chế trong pháp luật về bảo trợ xã hội đã dẫn đến nhiều yếu kém trong hoạt
động như: các đối tượng chưa được chăm lo kịp thời, chính sách tác động
chưa cao đến đời sống cộng đồng của các đối tượng, chưa thể hiện được tính
ưu việt của chính sách.
Từ những sự phân tích trên, học viên quyết định chọn vấn đề “Pháp
luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Ninh” làm đề
tài luận văn thạc sĩ của mình với mong muốn đưa ra được những giải pháp
cho việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hơn nữa hiệu quả thực hiện pháp
luật về trợ giúp xã hội tại tỉnh Quảng Ninh.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Pháp luật là một trong các lĩnh vực pháp lý cụ thể nói chung và pháp
luật về bảo trợ xã hội đã và đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều cơ
quan nghiên cứu khoa học, các nhà khoa học pháp lý. Một số công trình
nghiên cứu có liên quan đến đề tài này có thể kể đến là:
Sách chuyên khảo: “Pháp luật an sinh xã hội - kinh nghiệm một số
nước đối với Việt Nam” của Trần Hoàng Hải, Lê Thị Thúy Hương đã làm rõ
quan niệm và vai trò của pháp luật an sinh xã hội của một số nước như Đức,
Nga, Hoa Kỳ cũng như khái quát khá đầy đủ hệ thống pháp luật an sinh xã hội
của Việt Nam. Trên cơ sở đó, các tác giả đã nhấn mạnh để hoàn thiện pháp
luật an sinh xã hội của Việt Nam trong tình hình mới cần phải xúc tiến xây
dựng Bộ Luật an sinh xã hội và cải cách các Luật Bảo hiểm xã hội và Luật
Bảo hiểm y tế.
Sách chuyên khảo: “Hệ thống an sinh xã hội của EU và bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam” của Đinh Công Tuấn đã phân tích tổng quan về hệ
thống an sinh xã hội của châu Âu cũng như làm rõ nhu cầu, thách thức trong
việc cải cách hệ thống an sinh xã hội của châu Âu, đồng thời, chỉ ra những
thành công, hạn chế, những kinh nghiệm trong đảm bảo an sinh xã hội thông
qua: Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình “thị trường xã hội” của Đức; hệ
thống an sinh xã hội theo mô hình “xã hội dân chủ” của Thuỵ Điển; hệ thống
an sinh xã hội theo mô hình “thị trường tự do” của Anh. Từ đó, cung cấp
nhiều luận cứ khoa học cho xây dựng và thực hiện chính sách an sinh xã hội
phù hợp với điều kiện của Việt Nam hiện nay.
3
Bài viết: “Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong việc
thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam” của Nguyễn Văn Chiểu đã
đề cập đến một số vấn đề lý luận cơ bản chính sách an sinh xã hội và kinh
nghiệm một số nước, thực trạng thực thi chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam
trong gần 30 năm thực hiện đường lối đổi mới, vai trò của nhà nước trong
việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay, phương hướng
và những giải pháp chủ yếu nâng cao vai trò của nhà nước trong việc thực
hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam. Với tư liệu này, luận án đã kế thừa
nội dung tính tất yếu, vai trò và yêu cầu đặt ra đối với nhà nước trong việc
thực hiện chính sách an sinh xã hội (tính tất yếu được thể hiện ở các nội dung:
bản chất, chức năng xã hội của nhà nước, khắc phục những hạn chế của nền
kinh tế thị trường, đảm bảo quyền cơ bản của con người, đáp ứng yêu cầu của
quá trình hội nhập quốc tế).
Sách chuyên khảo: “Xây dựng và hoàn thiện chính sách an sinh xã hội
ở Việt Nam” của Mai Ngọc Cường Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội,
2009;
- Giáo trình Luật Người khuyết tật năm 2011 của Trường đại học Luật
Hà Nội do Nguyễn Hữu Chí chủ biên: đã đề cập đến những vấn đề cơ bản của
chính sách an sinh xã hội trong nền kinh tế thị trường; thực trạng hệ thống
chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay, phương hướng, giải pháp xây
dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm
2015. Cuốn sách đã chỉ rõ tác động mặt trái của kinh tế thị trường: tình trạng
phân hóa giàu nghèo, sự bất bình đẳng trong thu nhập, nguy cơ thất nghiệp và
bệnh tật, đói nghèo. Đồng thời cũng nhấn mạnh vai trò của Đảng, Nhà nước
trong việc ban hành và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách nhằm
giải quyết các vấn đề xã hội nói chung, an sinh xã hội nói riêng.
- Luận án tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về quyền của người
khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Báo năm 2008 tại
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh;
- Luận văn thạc sỹ Luật học “Pháp luật về việc làm cho người khuyết
tật” của Hồ Thị Trâm năm 2013 của Lê Minh Hiếu, tại Khoa Luật - Đại học
quốc gia Hà Nội;
4
- Bài viết “Một số bất cập trong áp dụng pháp luật về bảo trợ xã hội đối
với người khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của Hoàng Kim Khuyên số 10
năm 2015. Những công trình nghiên cứu trên nhìn chung đã nghiên cứu cơ sở
lý luận và thực tiễn về hoạt động trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật trên
từng khía cạnh và mức độ khác nhau.
Các công trình nghiên cứu nói trên đều có những đóng góp nhất định về
mặt lý luận và thực tiễn hoạt động nhân đạo, hoạt động bảo trợ xã hội. Tuy
nhiên bảo trợ xã hội còn khá mới mẽ ở Việt Nam, ít được quan tâm nghiên
cứu, cơ sở lý luận thực sự chưa nhiều, cần phải kế thừa, vận dụng những kết
quả nghiên cứu của các công trình nêu trên. Vì vậy, khi nghiên cứu đề tài này
tác giả chỉ tập trung các vấn đề pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn pháp
luật về bảo trợ xã hội tỉnh Quảng Ninh, mong tìm ra những nguyên nhân để từ
đó đề ra các phương hướng, giải pháp nhằm góp một phần nhỏ bé để hoàn
thiện công tác này ở địa phương.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
về bảo trợ xã hội, pháp luật Bảo trợ xã hội, trên cơ sở đó đánh giá thực trạng
các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh, đưa ra được những giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã
hội nhằm đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn về vấn đề bảo vệ, hỗ
trợ và thực hiện hóa quyền con người.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Với mục đích như trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là:
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội và pháp luật về
bảo trợ xã hội.
- Phân tích và Đánh giá pháp luật về bảo trợ xã hội, chỉ ra những ưu
nhược điểm và hạn chế của các quy định của pháp luật hiện hành.
- Đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh để thấy những kết quả đạt được cũng như những điểm còn
tồn tại, hạn chế.
5
- Xây dựng các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành
về bảo trợ xã hội cũng như những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật
về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Bảo trợ xã hội được tiếp cận dưới các góc độ rộng hẹp khác nhau.
Trong luận văn này, bảo trợ xã hội được tiếp cận là trợ giúp xã hội. Bởi vậy,
đối tượng nghiên cứu của luận văn là chính sách trợ giúp xã hội đối với đối
tượng bảo trợ xã hội thông qua Nghị định 20/2021/NĐ-CP và một số các văn
bản pháp luật có liên quan. Luận văn cũng nghiên cứu về thực tiễn thực hiện
pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Bảo trợ xã hội là vấn đề rộng có thể được nghiên cứu ở nhiều góc độ
khác nhau. Luận văn này nghiên cứu bảo trợ xã hội dưới góc độ luật học và
về trợ giúp xã hội ở các nội dung: Trợ giúp thường xuyên, trợ giúp đột xuất,
chăm sóc tại cộng đồng và trong các cơ sở bảo trợ… Luận văn không nghiên
cứu về xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về bảo trợ xã hội.
Phạm vi về không gian: nghiên cứu thực tiễn pháp luật về bảo trợ xã
hội tại địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
- Về mặt thời gian: từ năm 2016 đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp
luật Nhà nước ta về bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo tính khoa học và tính thực
tiễn của đề tài.
Trong chương 1 của luận văn tác giả sử dụng phương pháp phân tích
các quan điểm đã được công bố về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã
hội. Đồng thời chương 1 cũng sử dụng phương pháp so sánh để đánh giá các
quan điểm này từ đó rút ra quan điểm riêng của tác giả.
Trong chương 2 của luận văn, tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp,
phân tích các quy định của pháp luật về bảo trợ xã hội, đồng thời cũng sử
6
dụng phương pháp thống kê, đánh giá thực trạng về thực hiện pháp luật bảo
trợ xã hội.
Trong chương 3 của luận văn, tác giả sử dụng phương pháp phân tích,
đối chiếu, từ đó rút ra các kết luận và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật bảo trợ xã hội.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội cũng
như pháp luật về bảo trợ xã hội, phân tích được thực trạng pháp luật về bảo
trợ xã hội, chỉ ra được những ưu điểm cũng như hạn chế trong việc thực hiện
pháp luật về bảo trợ xã hội đồng thời đưa ra được những kiến nghị hoàn thiện
pháp luật về bảo trợ xã hội. Bởi vậy luận văn sẽ giúp người đọc nâng cao
nhận thức cũng hiểu biết sâu hơn những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội cũng
như pháp luật về bảo trợ xã hội.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các khuyến nghị khoa học của luận văn có thể được vận dụng vào thực
tế hoạt động pháp luật về bảo trợ xã hội ở tỉnh Quảng Ninh. Ngoài ra, luận
văn còn là tài liệu tham khảo trong các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công
chức, cơ sở đào tạo cán bộ làm công tác xã hội.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài
được kết cấu thành 03 chương
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo trợ xã hội.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn thực hiện
tại tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh.
7
Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO TRỢ XÃ HỘI
1.1. Một số vấn đề chung về bảo trợ xã hội
1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội
Bảo trợ xã hội là vấn đề được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. Bởi
vậy cũng có nhiều quan điểm khác nhau về bảo trợ xã hội.
Theo tổ chức lao động quốc tế (ILO) “bảo trợ xã hội là quyền tiếp nhận
lợi ích từ chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng
mức sống thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi
ro, nhờ đó đáp ứng được các nhu cầu cơ bản”.1 Tổ chức này muốn nhấn mạnh
về khía cạnh bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu
vực kinh tế không chính thức. Định nghĩa này có xu hướng nghiên về mức
sống và quyền con người. Cơ quan này thiên về những giả thuyết gắn với điều
kiện lao động.
Theo Quỹ nhi đồng của Liên hiệp quốc (UNICEF) định nghĩa “bảo trợ
xã hội là một tập hợp các hành động và chính sách nhằm giúp đỡ các cá nhân
hay hộ gia đình giảm bớt tác động của rủi ro hay các cú sốc, đặc biệt là để bảo
vệ quyền của những đối tượng dễ gặp rủi ro, dễ bị tổn thương và nghèo đói
kinh niên nhất”.2 Cách hiểu này thể hiện hành động che chở, bảo vệ quyền
của những người nghèo đói, dễ bị tổn thương, họ cần được giúp đỡ để giảm
bớt các tác động của rủi ro.
Theo Ngân hàng thế giới (WB) “bảo trợ xã hội là một tập hợp các biện
pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị
trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt
buộc. Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng
đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng
này bị tổn thương”.3 Định nghĩa này nhấn mạnh sự kiềm chế nguy cơ là cơ sở
của bảo trợ xã hội; bảo trợ xã hội vừa là mạng lưới an toàn, vừa là bàn đạp
thông qua sự phát triển nguồn vốn con người. Tính dễ bị tổn thương được
1
www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf
www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf
3
www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf
2
8
nhìn nhận theo những nguy cơ liên quan đến sự mất ổn định thu nhập và tiêu
dùng.
Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) “bảo trợ xã hội là tập hợp
các chính sách và các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và sự tổn
thương bằng cách thúc đẩy thị trường lao động hiệu quả, giảm sự phơi nhiễm
của người dân trước các rủi ro, và nâng cao năng lực để họ có thể chống lại
các mối nguy hiểm và sự gián đoạn, mất thu nhập.4 Định nghĩa này nhấn
mạnh tính dễ tổn thương nếu người dân không có bảo trợ xã hội và tác hại của
thiếu bảo trợ xã hội đối với người khác, tập trung vào khía cạch cải thiện thu
nhập; hoàn thiện thể chế thị trường lao động và nâng cao năng lực của người
dân5.
Theo Viện nghiên cứu phát triển hải ngoại (ODI) “bảo trợ xã hội là
những hành động công ích, nhằm giảm thiểu tính dễ tổn thương, nguy cơ gây
sốc và sự bần cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã
hội.6 Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương và bần cùng hóa, do vậy
bảo trợ xã hội hướng vào người nghèo hoặc những người khó khăn nhất thuộc
tầng lớp không ai mong muốn nhất trong xã hội.
Như vậy, mặc dù các tổ chức phát triển quốc tế đều sử dụng định nghĩa
riêng về bảo trợ xã hội song tất cả đều nhấn mạnh bản chất của bảo trợ xã hội
thông qua các can thiệp chính sách cần thiết của nhà nước và các hoạt động
tình nguyện ở cộng đồng. Lấy ví dụ, Ngân hàng Thế giới (WB) nhấn mạnh
vào việc kiềm chế nguy cơ gây tổn thương, làm mất nguồn sinh kế. Trong khi
đó, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) lại hướng vào khả năng duy trì mức sống
thông qua việc làm như một quyền của người lao động, đặc biệt trong khu vực
phi chính thức. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) lại chú trọng đến tính dễ
tổn thương của người dân khi gặp rủi ro nếu không có sự bảo trợ xã hội. 7 Có
thể nói cho dù theo định nghĩa nào, các tổ chức quốc tế đều thống nhất trong
cách tiếp cận coi bảo trợ xã hội như một biện pháp kiềm chế nguy cơ bị tổn
4
Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội
Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015
5
ADB (1999), Báo cáo về tình hình thực hiện chính sách bảo trợ xã hội các nước Châu Á giai đoạn 19901999
6
Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội
Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015
7
Norton, A., T. Conway and M. Foster. 2002. "Social Protection: Defining the field of action and policy".
Development Policy Review 20
9
thương, duy trì được thu nhập, sinh kế, tránh rơi vào đói nghèo. Mục đích của
bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo thu nhập và các điều kiện sống thiết yếu đối với
các trường hợp bất hạnh, rủi ro, nghèo đói, không đủ sức lo liệu được cuộc
sống.
Ở Việt Nam, theo Viện nghiên cứu phát triển xã hội thì bảo trợ xã hội
được hiểu là (i) sự hỗ trợ trực tiếp cho các hộ gia đình nghèo và dễ tổn
thương, (ii) bảo hiểm xã hội và (iii) các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị
tổn thương gây ra bởi những nguy cơ như thất nghiệp tuổi già và khuyết tật.
Định nghĩa trên chú trọng vào các cá nhân, nhóm người nghèo và bị đẩy ra
ngoài lề của xã hội, ủng hộ sự định hướng như một hình thức bảo trợ xã hội
thích hợp và không bao gồm những nhóm khá giả trong dân chúng 8; Định
nghĩa này cần thiết cho việc đẩy mạnh hỗ trợ xã hội cho các cải cách kinh tế
hiện nay, mục tiêu hướng đến là đảm bảo cuộc sống công bằng trong xã hội
đối với mọi đối tượng bảo trợ xã hội.
Như vậy có thể thấy, trong tất cả các định nghĩa về bảo trợ xã hội, cho
dù theo định nghĩa nào thì trong đó cũng thể hiện tính dễ bị tổn thương và bần
cùng hóa. Tuy nhiên tính dễ bị tổn thương lại được diễn đạt theo nhiều cách
khác nhau.
Bởi vậy, xét về một khía cạnh nào đó, bảo trợ xã hội tương đồng với trợ
giúp xã hội hay cứu trợ xã hội, là một bộ phận của an sinh xã hội; Một số tài
liệu nghiên cứu cũng cho rằng các thuật ngữ này tương tự nhau. Ở Việt Nam,
trước đây một số văn bản pháp luật, nghiên cứu thường sử dụng thuật ngữ
“cứu trợ xã hội”, sau đó thay đổi sang thuật ngữ “bảo trợ xã hội” và bây giờ
trong văn bản pháp luật gọi là “trợ giúp xã hội”.. Do đó bảo trợ xã hội trong
Đề tài này sẽ được nghiên cứu ở một góc độ như là vấn đề trợ giúp xã hội.
Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm về bảo trợ xã hội như sau: Bảo
trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế độ, những hành động chủ yếu của
Nhà nước và cộng đồng xã hội bằng các hình thức khác nhau nhằm giúp các
đối tượng yếu thế giảm nhẹ và kiềm chế nguy cơ dễ bị tổn thương, bần cùng
hóa, hòa nhập với cộng đồng, có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, thúc
đẩy công bằng và góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
8 Viện nghiên cứu phát triển xã hội (2005), Chính sách bảo trợ xã hội – những vấn đề lý luận và thực tiễn,
Nxb. LĐXH, Hà Nội, tr.112
10
1.1.2. Đặc điểm của bảo trợ xã hội
Từ những quan niệm về bảo trợ xã hội có thể rút ra một số đặc điểm
sau:
- Về đối tượng:
Đối tượng bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân biệt vị thế
và thành phần xã hội khi gặp phải khó khăn, thiếu thốn, lâm nạn, cơ
nhỡ…hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến cuộc sống thường ngày
hoặc lâu dài của họ bị đe dọa. Dưới góc độ kinh tế thì đó là những thành viên
có mức sống thấp hơn mức tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro cần
có sự nâng đỡ về vật chất. Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người “yếu
thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà rơi vào vị thế bất lợi,
thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và không có
khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản thân. Ngoài ra
dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút, lang thang,
xin ăn…
- Về nội dung:
Chế độ bảo trợ xã hội được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Nếu
căn cứ vào phạm vi đối tượng sẽ có chế độ bảo trợ đối với từng nhóm cụ thể
như người già cô đơn không nơi nương tựa, người khuyết tật, trẻ em mồ
côi…Nếu căn cứ vào tính ổn định hay nhất thời của trợ cấp thì sẽ có chế độ
trợ cấp thường xuyên và chế độ trợ cấp đột xuất. Trong đó, chế độ trợ cấp
thường xuyên có tính ổn định, lâu dài hơn, còn chế độ trợ cấp đột xuất thì có
tính chất nhất thời, được thực hiện một lần với các hình thức đa dạng và linh
hoạt. Còn nếu căn cứ vào hình thức của chế độ bảo trợ sẽ có bảo trợ xã hội về
vật chất với các khoản tiền trợ cấp, phương tiện sinh sống…và bảo trợ xã hội
về tinh thần bằng các hoạt động tư vấn sức khỏe, tâm lý, giáo dục…
- Về mục đích:
Mục đích của bảo trợ xã hội không nhằm bù đắp thu nhập thường
xuyên bị giảm hoặc mất hay đảm bảo ổn định đời sống, suy tôn công trạng,
đền ơn đáp nghĩa những người có công…mà chỉ hỗ trợ, giúp đỡ cho những
người lâm vào tình trạng thực sự khó khăn, túng quẫn, cần có sự giúp đỡ về
vật chất mới có thể vượt qua được hoàn cảnh hiện tại. Do đó, mức hưởng
11
thường là thấp và linh hoạt, phụ thuộc nhiều vào khả năng tài chính của Nhà
nước, khả năng huy động nguồn lực và tình trạng thực tế của đối
tượng…Ngoài hai chế độ bảo trợ thường xuyên và đột xuất, ở phạm vi rộng,
hoạt động bảo trợ xã hội còn được thực hiện với các chương trình xóa đói
giảm nghèo, chăm sóc sức khỏe toàn dân, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc
biệt khó khăn, những người lầm lỡ mắc tệ nạn xã hội,…
- Mức trợ giúp xã hội:
Mức trợ giúp xã hội do Nhà nước chi trả tùy theo hoàn cảnh và mức độ
rủi ro của các đối tượng.
Nếu như mức trợ cấp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm tự nguyện…tùy thuộc
vào mức đóng, thời gian đóng vào quỹ, mức trợ cấp ưu đãi xã hội tùy thuộc
vào sự cống hiến của đối tượng người có công thì mức trợ giúp xã hội tùy
thuộc vào hoàn cảnh và mức độ rủi ro của các đối tượng. Điều này cũng là
hợp lý bởi các đối tượng được trợ giúp đều là những đối tượng yếu thế, không
thể lo liệu được cuộc sống hoặc gặp những hoàn cảnh khó khăn đột xuất như
thiên tai, bão lũ …Cuộc sống của họ cần được trợ giúp để họ có thể tồn tại
cũng như hòa nhập vào cộng đồng nên không cần thiết phải đặt ra vấn đề
đóng góp.
1.1.3. Vai trò của bảo trợ xã hội
Mục tiêu hướng tới của mỗi quốc gia trên thế giới đều là đạt được sự
tiến bộ xã hội. Nghĩa là vừa phải bảo đảm tăng trưởng kinh tế, vừa bảo đảm
phát triển xã hội. Thước đo của sự phát triển xã hội là việc giải quyết các vấn
đề xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển kinh tế. Trong đó, có chăm sóc
cho dân cư khó khăn, giải quyết các vấn đề bất bình đẳng trong xã hội. Bảo
trợ xã hội là một trong những công cụ quản lý của Nhà nước và có vai trò
chính sau:9
Thứ nhất, bảo trợ xã hội thực hiện chức năng bảo đảm an sinh xã hội
(ASXH) của Nhà nước: Thông qua luật pháp, chính sách, các chương trình
bảo trợ xã hội, Nhà nước can thiệp và tác động giữ ổn định xã hội, ổn định
chính trị, phân hóa giàu nghèo và giảm phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận xã
hội giữa các nhóm xã hội trong quá trình phát triển. Kinh tế thị trường càng
9
Nguyễn Hữu Dũng (2010), Hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng phát
triển, tạp chí khoa học ĐHQGHN, kinh tế và kinh doanh 26, 118-128.
12
phát triển thì xu hướng phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội và bất bình
đẳng càng gia tăng. Để tạo ra sự phát triển bền vững, đòi hỏi Nhà nước càng
phải phát triển mạnh mẽ bảo trợ xã hội để điều hòa các mâu thuẫn xã hội phát
sinh trong quá trình phát triển. Bảo trợ xã hội sẽ giúp cho việc điều tiết, hạn
chế nguyên nhân nảy sinh mâu thuẫn xã hội, bất ổn của xã hội.
Thứ hai, bảo trợ xã hội thực hiện chức năng tái phân phối lại của cải xã
hội, với chức năng này bảo trợ xã hội sẽ điều tiết phân phối thu nhập, cân đối,
điều chỉnh nguồn lực để tăng cường cho các vùng nghèo, vùng chậm phát
triển, tạo nên sự phát triển hài hòa giữa các vùng, giảm bớt sự chênh lệch giữa
các vùng, giữa các nhóm dân cư.
Thứ ba, bảo trợ xã hội có vai trò phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu và khắc
phục rủi ro và giải quyết một số vấn đề xã hội nảy sinh, bảo trợ xã hội trực
tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến giảm thiểu rủi ro, hạn chế tính dễ
bị tổn thương và khắc phục hậu quả của rủi ro thông qua các chính sách và
chương trình cụ thể nhằm giúp cho các thành viên xã hội ổn định cuộc sống,
tái hòa nhập cộng đồng, bảo đảm mức sống tối thiểu cho dân cư khó khăn.
Đồng thời, trong thế giới hiện đại do khai thác tài nguyên quá mức để
phát triển kinh tế, chiến tranh, bệnh dịch, tác động khách quan của các quy
luật kinh tế, ảnh hưởng chủ quan trong quá trình quyết định của các chủ thể
quản lý…đã dẫn đến nảy sinh các vấn đề xã hội và gia tăng người nghèo,
người tàn tật, trẻ em mồ côi, người cao tuổi cô đơn…Bộ phận dân cư này
thường chịu nguy cơ tổn thương cao, không tự chủ quyết định cuộc sống và
phụ thuộc vào sự hỗ trợ của xã hội, Nhà nước. Các chính sách trợ cấp xã hội,
cấp thẻ bảo hiểm y tế, hỗ trợ giáo dục… đối với người tàn tật, người cao tuổi,
trẻ em mồ côi, người nghèo, dân tộc thiểu số sẽ giúp cho bộ phận dân cư giảm
bớt khó khăn, ổn định an ninh trật tự xã hội.
Trong bối cảnh hội phập quốc tế, bên cạnh “cơ hội” cũng có nhiều
“thách thức”, “rủi ro”, khi nói đến cơ hội, đến sự thuận lợi mang lại từ hội
nhập quốc tế thường là cơ hội cho phát triển kinh tế, ngược lại sự thách thức,
rủi ro lại là vấn đề xã hội như bất bình đẳng gia tăng, phân hóa giàu nghèo,
phân tầng xã hội, nghèo đói, bần cùng hóa và ô nhiễm môi trường. Do vậy,
kinh tế thị trường càng phát triển mạnh thì vai trò của bảo trợ xã hội càng lớn,
có như vậy mới bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã
13
- Xem thêm -