Tài liệu Quản lý chi ngân sách nhà nước tại các trung tâm y tế trực thuộc sở y tế tỉnh bắc ninh

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH CHU THỊ LOAN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TRUNG TÂM Y TẾ TRỰC THUỘC SỞ Y TẾ TỈNH BẮC NINH LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2018 ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH CHU THỊ LOAN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TRUNG TÂM Y TẾ TRỰC THUỘC SỞ Y TẾ TỈNH BẮC NINH Ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học: TS. Đoàn Quang Thiệu THÁI NGUYÊN - 2018 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, chưa công bố tại bất kỳ nơi nào, mọi số liệu sử dụng trong luận văn này là những thông tin xác thực. Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Thái Nguyên, ngày .... tháng 6 năm 2018 Tác giả luận văn Chu Thị Loan ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS. Đoàn Quang Thiệu, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo khoa Quản lý - Luật Kinh tế, Phòng đào tạo Trường Đại học Kinh tế & Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, hoàn thành luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn tới Ban lãnh đạo, các bạn bè đồng nghiệp, đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này. Do bản thân còn nhiều hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo và các bạn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Thái Nguyên, ngày .... tháng 6 năm 2018 Tác giả luận văn Chu Thị Loan iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT................................................................................. vi DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................... vii DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ HÌNH ............................................................................ ix MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................2 4. Ý nghĩa khoa học của đề tài nghiên cứu .................................................................3 5. Bố cục của đề tài nghiên cứu ..................................................................................3 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP ................................................................................................................5 1.1. Cơ sở lý luận về quản lý chi Ngân sách Nhà nước trong đơn vị sự nghiệp công lập .......................................................................................................................5 1.1.1. Một số vấn đề lý luận về Ngân sách Nhà nước.................................................5 1.1.2. Quản lý chi NSNN ............................................................................................7 1.1.3. Nội dung quản lý chi Ngân sách Nhà nước ....................................................19 1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý chi ngân sách nhà nước của các Trung tâm y tế thuộc Sở Y tế ..............................................................................29 1.2. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN tại một số Trung tâm y tế tại một số địa phương ở Việt Nam ...................................................................................................32 1.2.1. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số Trung tâm y tế ở Hà Nội..............32 1.2.2. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số Trung tâm y tế ở Bắc Giang ........34 1.2.3. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số Trung tâm y tế ở Quảng Ninh......36 1.2.4. Bài học kinh nghiệm .......................................................................................37 iv Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................................................40 2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................40 2.2. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................40 2.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu .........................................................................40 2.2.2. Phương pháp phân tích thống kê .....................................................................42 2.3. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu .......................................................................44 Chương 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TRUNG TÂM Y TẾ TRỰC THUỘC SỞ Y TẾ TỈNH BẮC NINH ....................................................................................................45 3.1. Đặc điểm của tỉnh Bắc Ninh ..............................................................................45 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ...........................................................................................45 3.1.2. Đặc điểm về tăng trưởng kinh tế .....................................................................50 3.1.3. Đặc điểm mạng lưới y tế .................................................................................51 3.2. Thực trạng quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong thời gian vừa qua ....................................................................................56 3.2.1. Lập dự toán chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh .......56 3.2.2. Phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị ..........................................................60 3.2.3. Thực hiện dự toán chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ....67 3.2.4. Quyết toán chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh .........71 3.2.5. Kiểm tra, đánh giá các khoản chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ........................................................................................................77 3.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ..............................................................................87 3.3.1. Những nhân tố khách quan .............................................................................87 3.3.2. Những nhân tố chủ quan .................................................................................92 3.4. Đánh giá công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong thời gian vừa qua .............................................................................95 3.4.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................95 3.4.2. Hạn chế tồn tại và nguyên nhân ......................................................................97 v Chương 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN TẠI CÁC TTYT HUYỆN TRỰC THUỘC SỞ Y TẾ TỈNH BẮC NINH .................................................................103 4.1. Mục tiêu và định hướng phát triển tại các TTYT huyện trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ..........................................................................................................103 4.1.1. Mục tiêu phát triển tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ............103 4.1.2. Định hướng phát triển tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh .......104 4.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh ................................................................105 4.2.1. Giải pháp về nâng cao chất lượng công tác lập dự toán chi NSNN..............105 4.2.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện dự toán và quyết toán chi NSNN ................108 4.2.3. Giải pháp về kiểm tra, đánh giá các khoản chi NSNN .................................109 4.2.4. Hoàn thiện công tác quyết toán, thực hiện nghiêm túc việc công khai tài chính ..................................................................................................................111 4.2.5. Củng cố tổ chức bộ máy, nâng cao phẩm chất, trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý tài chính ...................................................................................113 KẾT LUẬN ............................................................................................................116 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................117 PHỤ LỤC ...............................................................................................................119 vi DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ATVSTP An toàn vệ sinh thực phẩm CTMTQG Chương trình mục tiêu Quốc Gia CSSK Chăm sóc sức khỏe CSSKSS Chăm sóc sức khỏe sinh sản ĐVSN Đơn vị sự nghiệp HCSN Hành chính sự nghiệp KBNN Kho bạc Nhà nước KHHGĐ Kế hoạch hóa gia đình KHTC Kế hoạch tài chính MTEF Định mức chi tiêu trung hạn NSNN Ngân sách nhà nước SXH Sốt xuất huyết SXKD Sản xuất kinh doanh TCS Tài sản công TW4 Trung ương 4 TTYT Trung tâm Y tế vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Đối tượng, nội dung và số lượng mẫu điều tra .........................................41 Bảng 2.2. Các chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý chi NSNN ...................................44 Bảng 3.1. Một số chỉ tiêu về diện tích, dân số và đơn vị hành chính tỉnh Bắc Ninh ..........47 Bảng 3.2. Dữ liệu khí hậu của Bắc Ninh...................................................................49 Bảng 3.3. Số lượng cán bộ tài chính kế toán tại các Trung tâm y tế Bắc Ninh chia theo ngạch năm 2017 .......................................................................54 Bảng 3.4. Trình độ đội ngũ cán bộ tài chính kế toán ở các Trung tâm Y tế huyện năm 2017 .......................................................................................55 Bảng 3.5. Tình hình thực hiện kế hoạch chuyên môn, các năm 2015- 2017 ............56 Bảng 3.6. Tổng hợp dự toán chi NSNN cho các Trung tâm y tế trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 .....................................................58 Bảng 3.7. Tổng hợp dự toán chi NSNN cho các Trung tâm y tế theo nguồn kinh phí từ năm 2015-2017 ..............................................................................60 Bảng 3.8. Định mức kinh phí thực hiện tự chủ do NSNN cấp .................................61 Bảng 3.9. Chỉ tiêu biên chế được giao cho các Trung tâm Y tế qua 3 năm 2015 - 2017 (Không bao gồm Y tế xã) .............................................................62 Bảng 3.10. Tổng hợp dự toán giao thu - chi NSNN cho các Trung tâm y tế theo nguồn kinh phí qua 3 năm 2015 - 2017 ...................................................63 Bảng 3.11. So sánh dự toán do đơn vị lập với dự toán Sở Y tế giao cho các Trung tâm Y tế qua 3 năm 2015 - 2017 ...................................................65 Bảng 3.12. Đánh giá về công tác lập dự toán chi NSNN tại các Trung tâm Y tế trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh năm 2017 ...........................................66 Bảng 3.13. Định mức khoán chi................................................................................69 Bảng 3.14. Đánh giá về công tác thực hiện dự toán chi NSNN tại các Trung tâm Y tế trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh năm 2017 ....................................70 Bảng 3.15. Tổng hợp chi NSNN của các Trung tâm Y tế qua 3 năm 2015 - 2017 ..74 Bảng 3.16. Kết quả khảo sát đánh giá công tác quyết toán chi NSNN tại các Trung tâm Y tế năm 2017 ........................................................................76 Bảng 3.17. Tình hình xét duyệt quyết toán giai đoạn 2015 - 2017 ...........................81 viii Bảng 3.18. Quyết toán chi NSNN cho các Trung tâm Y tế theo nguồn kinh phí qua 3 năm 2015 - 2017 ............................................................................82 Bảng 3.19. Kinh phí chi các chương trình mục tiêu Y tế Dân số giai đoạn 2015 - 2017 ..............................................................................................83 Bảng 3.20. Kết quả khảo sát về công tác kiểm tra, giám sát chi NSNN tại các Trung tâm Y tế năm 2017 ........................................................................86 Bảng 3.21. Đánh giá của cán bộ, lãnh đạo các đơn vị trong ngành Y tế về đội ngũ cán bộ tổ chức quản lý chi NSNN tại các Trung tâm Y tế ...............93 Bảng 3.22. Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các Trung tâm y tế qua 3 năm 2015 - 2017 ........96 ix DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ HÌNH Sơ đồ 1.1. Quy trình lập và phân bổ dự toán thu, chi ngân sách hàng năm cho các đơn vị .................................................................................................21 Sơ đồ 1.2. Quy trình thẩm định và phê duyệt quyết toán hàng năm ......................... 27 Sơ đồ 3.1. Hệ thống các đơn vị ngành Y tế tỉnh Bắc Ninh ....................................... 53 Sơ đồ 3.2. Quy trình quản lý chi trong các Trung tâm y tế ....................................... 56 Sơ đồ 3.3. Quy trình công tác quyết toán chi ngân sách nhà nước ngành y tế Bắc Ninh, 2011-2013 ............................................................................... 79 Hình 3.1. Bản đồ hành chính tỉnh Bắc Ninh ............................................................. 45 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngày nay, cùng với sự phát triển của khoa học công nghệ, một trong những chiến lược quan trọng hàng đầu của tất cả các quốc gia đó là chiến lược phát triển con người. Nhân tố con người luôn giữ vai trò quyết định, nó vừa là mục tiêu, vừa là động lực và là nguồn lực năng động nhất trong mọi nguồn lực của sự phát triển. Vì vậy, chăm sóc, bồi dưỡng nhằm nâng cao chất lượng đối với con người là điều rất cần thiết, trong đó sức khỏe con người được ưu tiên hơn cả, bởi có sức khỏe con người mới có thể học tập, nghiên cứu, lao động…. để tạo ra sản phẩm có ích phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Sự nghiệp y tế đóng vai trò hết sức quan trọng trong khám chữa bệnh và thực hiện các chiến lược chăm sóc sức khoẻ ban đầu mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra, cho nên phần lớn nguồn tài chính của các đơn vị sự nghiệp y tế thuộc nguồn Ngân sách Nhà nước. Trong những năm gần đây, Nhà nước đã có nhiều chính sách mới đối với hoạt động của các cơ sở y tế nhằm tăng cường năng lực hoạt động của các đơn vị. Công tác quản lý tài chính nói chung và quản lý chi nói riêng đã được các đơn vị sự nghiệp y tế tỉnh Bắc Ninh đã được nâng lên, công tác quản lý chi đã được thực hiện nghiêm túc, đảm bảo công khai, minh bạch. Các khoản chi cho công tác phòng chống dịch bệnh đã được ưu tiên bố trí kinh phí, thu nhập của cán bộ, viên chức, người lao động được nâng lên. Bên cạnh việc quản lý tốt công tác chuyên môn để đảm bảo chất lượng chăm sóc sức khỏe nhân dân, quản lý tài chính đặc biệt là quản lý chi là một yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại của quản lý các cơ sở y tế nói chung và các Trung tâm y tế nói riêng. Tuy nhiên thực trạng hiện nay công tác quản lý chi ngân sách của các Trung tâm y tế vẫn còn hạn chế, tồn tại cần phải tiếp tục điều chỉnh, bổ sung như: công tác xây dựng định mức, lập phân bổ dự toán, quản lý sử dụng nguồn kinh phí cho đến khâu quyết toán còn nhiều kẽ hở dẫn tới lãng phí và giảm hiệu quả, một số khoản chi đưa đúng mục đích, xây dựng dự toán chưa sát với thực tế, công tác kiểm tra, kiểm soát chưa thường xuyên, trình độ năng lực của cán bộ quản lý tài chính chưa thật sự đáp ứng yêu cầu. 2 Nhận thấy được tầm quan trọng của chi Ngân sách Nhà nước cho các cơ sở khám chữa bệnh, các trung tâm y tế cấp huyện thuộc tỉnh Bắc Ninh và trước những khó khăn, tồn tại trong quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại các trung tâm y tế cấp huyện trực thuộc tỉnh Bắc Ninh, tôi đã chọn đề tài “Quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại các Trung tâm y tế trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh” làm đề tài nghiên cứu của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu chung Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại các trung tâm y tế trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong thời gian vừa qua. Từ đó, đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong thời gian tới. 2.2. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể Hệ thống hóa rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi NSNN tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Đánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong thời gian vừa qua. Phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh, Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu * Phạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. * Phạm vi thời gian: Những tư liệu về tổng quan, cơ sở lý luận và thực tiễn được thu thập từ những tài liệu đã công bố trong khoảng thời gian từ năm 2005 đến nay. 3 Phân tích thực trạng quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn từ 2015-2017. Thời gian thực hiện từ tháng 02/2018 đến tháng 6/2018. * Phạm vi về nội dung: Trọng tâm nghiên cứu là những vấn đề chính liên quan đến lập dự toán, thực hiện dự toán, quyết toán và kiểm soát trong công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. 4. Ý nghĩa khoa học của đề tài nghiên cứu 4.1. Về mặt lý luận Đề tài hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về công tác quản lý chi NSNN tại các đơn vị sự nghiệp công lập, tại đó làm rõ các nội dung về: - Các vấn đề cơ bản liên quan tới NSNN và quản lý chi NSNN tại các đơn vị sự nghiệp công lập. - Nội dung quản lý chi NSNN tại các đơn vị sự nghiệp công lập. - Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN tại các đơn vị sự nghiệp công lập. - Kinh nghiệm quản lý chi NSNN tại một số TTYT ở một số địa phương như Hà Nội, Hải Phòng và Đà Nẵng. 4.2. Về mặt thực tiễn Đề tài tiến hành phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh, từ đó đưa ra các nhận xét về các ưu điểm và hạn chế, nguyên nhân của hạn chế. Đồng thời, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. Đề tài có thể làm tài liệu tham khảo có giá trị cho lãnh đạo Sở Y tế, lãnh đạo các TTYT và những người quan tâm đến quản lý chi NSNN trong các TTYT. 5. Bố cục của đề tài nghiên cứu Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục các bảng biểu sơ đồ, phụ lục, luận văn được kết cấu thành 4 chương. Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác quản lý chi NSNN trong các TTYT 4 Chương 2. Phương pháp nghiên cứu Chương 3. Thực trạng công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. Chương 4. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại các TTYT trực thuộc Sở Y tế tỉnh Bắc Ninh. 5 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1.1. Cơ sở lý luận về quản lý chi Ngân sách Nhà nước trong đơn vị sự nghiệp công lập 1.1.1. Một số vấn đề lý luận về Ngân sách Nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước [10], [12]. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước. 1.1.1.2. Phân loại Ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước bao gồm: - Ngân sách trung ương: Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. - Ngân sách địa phương: Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. 1.1.1.3. Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau [10], [12]: 6 Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư... Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát 7 kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến. Hoạt động thu - chi lúc này mang tính cống nạp - ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có). Quyền quyết định các khoản thu - chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước TBCN hoặc Nhà nước XHCN), ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân. 1.1.2. Quản lý chi NSNN 1.1.2.1. Khái niệm quản lý chi NSNN Quản lý chi NSNN là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung. Quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực NSNN nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước trong việc quản lý nhà nước, cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích KT-XH cho cộng đồng [4]. Với khái niệm trên cho thấy: Xét theo nghĩa rộng, quản lý chi NSNN là việc sử dụng NSNN làm công cụ quản lý hệ thống xã hội thông qua các chức năng vốn có. Xét theo nghĩa hẹp, quản lý chi NSNN là quản lý các đầu ra của NSNN thông qua các công cụ và quy định cụ thể. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau: Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN. 8 Mục tiêu quản lý: Mục tiêu chung: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định. Mục tiêu cụ thể: Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, quản lý chi NSNN phải tuân theo cả ba mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể. Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trưởng kinh tế và tính công bằng phần nào được tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau; cả ba mục tiêu đều đòi hỏi việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực trên thực tế. Do đó cả ba mục tiêu của chính sách tổng thể chuyển sang ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN hiệu quả: nguyên tắc tài khóa (kiểm soát chi tiêu), phân bổ nguồn lực phù hợp với các ưu đãi chính sách (phân bổ “chiến lược”); và quản lý hoạt động hiệu quả. Tiếp theo việc quản lý hoạt động hiệu quả đòi hỏi cả tính hiệu quả (tối thiểu chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra) và tính hợp lý (đạt được hiệu quả như dự tính). Có những mối liên hệ giữa ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, chức năng chính tương ứng của những mục tiêu này và cấp bậc nhà nước mà những mục tiêu này hầu hết là có hiệu quả. Nguyên tắc tài khóa yêu cầu hoạt động kiểm soát tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược. Nguyên tắc tài khóa và quản lý hoạt động ở đây phụ thuộc vào cải tiến mang tính “kỹ thuật” hơn là việc phân bổ nguồn lực chiến lược. Việc tập trung vào quản lý chi NSNN dựa trên mối liên hệ quan trọng giữa thu và chi. Bộ ba mục tiêu quản lý chi NSNN là (a) nguyên tắc tài khóa, (b) phân bổ và huy động nguồn lực, (c) hiệu quả hoạt động có thể dễ dàng được mở rộng thành bộ ba mục tiêu tài khóa. Trong đó: Nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu, nguyên tắc tài khóa cũng do những dự báo chính xác thu cũng như chi; Phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu, việc phân bổ chiến lược giống như trong thời gian ưu đãi thuế trên các ngành khác nhau; và quản lý thuế rõ ràng là khía cạnh thu quản lý hoạt động chi tiêu hiệu quả. Do vậy, hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu. Hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình. 9 Trong thực tế, thứ nhất, ba mục tiêu có thể xung đột lẫn nhau trong ngắn hạn (và phải có được những cân đối và đối chiếu) nhưng rõ ràng những mục tiêu này bổ sung cho nhau trong dài hạn. Ví dụ: nguyên tắc tài khóa trong phân bổ nguồn lực không có kế hoạch và hoạt động không hiệu quả vốn đã không ổn định. Thứ hai, toàn bộ kết quả ngân sách hiệu quả phải hình thành từ những kết quả hoạt động hiệu quả tại từng cấp chính quyền. Ví dụ: trong khi nguyên tắc tài khóa về cơ bản phải được kê khai tại cấp tổng, thì lại xuất hiện như tổng chi phí của hoạt động kiểm soát chi tiêu hiệu quả (và dự báo thu đáng tin cậy) trong từng bộ và cơ quan chính quyền chứ không phải từ trên xuống dưới. Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nước cần phải sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án... Cơ chế quản lý: Là phương thức mà qua đó Nhà nước sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định. 1.1.2.2. Đơn vị sự nghiệp công lập Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước [11]. Đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực như giáo dục, đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin truyền thông và các lĩnh vực sự nghiệp khác được pháp luật quy định. Đơn vị sự nghiệp công lập đã chia đơn vị sự nghiệp công lập thành 4 loại: Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường [6]. 1.1.2.3. Quản lý chi ngân sách nhà nước ở các đơn vị sự nghiệp công lập * Đối với đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư: Nguồn tài chính của đơn vị bao gồm: Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm cả nguồn ngân sách nhà nước đặt hàng cung cấp dịch vụ sự