Tài liệu Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện tân sơn, tỉnh phú thọ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- TẠ ĐỨC SƠN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN TÂN SƠN - TỈNH PHÚ THỌ Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 603401 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: NGUYỄN THÙY ANH Hà Nội – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Tạ Đức Sơn MỤC LỤC MỞ ĐẦU............................................................................................................... V CHƢƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN VÀ KINH NGHIỆM MỘT SỐ ĐỊA PHƢƠNG ................. 7 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN .................................................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện .......................................................... 7 1.1.2. Đặc điểm của quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện................................................... 12 1.1.3. Vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ....................................................... 14 1.1.4. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện .......................................................... 14 1.1.5. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ................................ 26 1.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ............................ 27 1.2. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở MỘT SỐ THÀNH PHỐ, THỊ XÃ TRỰC THUỘC TỈNH VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO HUYỆN TÂN SƠN. ..................................................................................................... 28 1.2.1. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở thành phố Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình .. 28 1.2.2. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở thị xã Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh......... 30 1.2.3. Bài học rút ra cho huyện Tân Sơn trong quản lý chi ngân sách nhà nước ......................... 31 CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ ................................................................. 33 2.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN – KINH TẾ XÃ HỘI VÀ THỰC TRẠNG CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ ........................ 33 2.1.1. Điều kiện tự nhiên .................................................................................................................... 33 2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội......................................................................................................... 35 2.1.3. Thực trạng chi ngân sách nhà nước huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ. ................................... 43 2.2. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ................................................................................................ 49 2.2.1. Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản....................................................................................... 49 2.2.2. Thực trạng quản lý chi thường xuyên .................................................................................... 53 2.2.3. Thực trạng công tác tổ chức và đội ngũ cán bộ công chức làm công tác quản lý chi ngân sách của huyện Tân Sơn. ......................................................................................................... 57 2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ ....................................................................... 58 2.3.1 Kết quả đạt được trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nước của huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ ........................................................................................................................................ 58 2.3.2 Những hạn chế, yếu kém trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nước ở huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ và nguyên nhân. .................................................................................................. 61 CHƢƠNG III: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ ............................................................................................................ 70 3.1. PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ .......................................................... 70 3.1.1. Dự báo nhu cầu chi ngân sách nhà nước của huyện Tân Sơn ............................................. 70 3.1.2. Định hướng ưu tiên chi ngân sách nhà nước của huyện Tân Sơn....................................... 71 3.1.3. Phương hướng hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước huyện Tân Sơn ..................... 71 3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC HUYỆN TÂN SƠN, TỈNH PHÚ THỌ ....................................................................... 74 3.2.1. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ........... 74 3.2.2. Hoàn thiện bộ máy quản lý và nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ quản lý chi ngân sách nhà nước của huyện ................................................................................................................... 75 3.2.3. Nâng cao ý thức, trình độ của đối tượng sử dụng ngân sách nhà nước .............................. 78 3.2.4. Các giải pháp khác ................................................................................................................... 81 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .............................................................................. 83 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN STT Ký hiệu viết tắt Nội dung 1 CSHT Cơ sở hạ tầng 2 CT-XH Chính trị - xã hội 3 GPMB Giải phóng mặt bằng 4 HCSN Hành chính sự nghiệp 5 HĐND Hội đồng nhân dân 6 KBNN Kho bạc nhà nước 7 KT-XH Kinh tế -xã hội 8 NSĐP Ngân sách địa phương 9 NSNN Ngân sách nhà nước 10 QLHC Quản lý hành chính 11 SN Sự nghiệp 12 TC-KH Tài chính - Kế hoạch 13 UBND Ủy ban nhân dân 14 XDCB Xây dựng cơ bản DANH MỤC CÁC BẢNG STT Số Hiệu Nội Dung 1 Bảng 2.1 Thực trạng phân bố dân cư 2 Bảng 2.2 Cân đối nguồn lao động xã hội 3 Bảng 2.3 4 Bảng 2.4 5 Bảng 2.5 6 Bảng 2.6 7 Bảng 2.7 Tổng hợp chi ngân sách huyện từ năm 2008-2012. Tổng hợp chi đầu tư XDCB của huyện Tân Sơn Tổng hợp chi thường xuyên của huyện Tân Sơn (2008-2012) Dự toán chi đầu tư XDCB của huyện Tân Sơn (2008 - 2012) Thực hiện chi đầu tư XDCB của huyện Tân Sơn Trang DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ STT 1 Số Hiệu Biểu đồ 2.1 Nội Dung Tỷ trọng chi đầu tư XDCB trong chi cân đối NSĐP từ 2008-2012 Tỷ trọng chi sự nghiệp giáo dục, đào 2 Biểu đồ 2.2 tạo trong chi thường xuyên từ 20082012 Trang DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ STT Số Hiệu Nội Dung 1 Sơ đồ 1.1 Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cấp huyện Trang MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh Việt Nam hội nhập kinh tế thế giới, đặc biệt là từ khi Việt Nam gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO), quản lý nhà nước (QLNN) ở lĩnh vực kinh tế là một trong những vấn đề cần được quan tâm. Những năm qua, trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu rơi vào tình trạng khủng hoảng và suy thoái, nền kinh tế Việt Nam mặc dù cũng gặp những khó khăn, thách thức nhất định nhưng nói chung vẫn giữ được sự ổn định, duy trì được tăng trưởng khá, an sinh xã hội được đảm bảo. Đạt được những kết quả đó là do sự kiên định của Đảng, Nhà nước, nhân dân ta với con đường xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Để đảm bảo tính định hướng xã hội chủ nghĩa thì không thể không nhắc tới vai trò quan trọng của nhà nước trong quản lý và điều hành nền kinh tế. Nhà nước đã có sự can thiệp và điều chỉnh kịp thời giúp cho nền kinh tế vượt qua những khó khăn, thách thức, duy trì tăng trưởng kinh tế. Một trong những công cụ hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết nền kinh tế chính là ngân sách nhà nước (NSNN). Hoạt động quản lý ngân sách (NS) đã có những bước cải cách, hoàn thiện và đạt được một số thành tựu đáng ghi nhận: tăng cường tiềm lực tài chính đất nước; quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia; xây dựng NSNN lành mạnh; thúc đẩy sử dụng vốn và tài sản nhà nước tiết kiệm, hiệu quả; tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; góp phần vào đảm bảo các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và đối ngoại. Đối với hệ thống ngân sách nhà nước, quản lý chi ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng, bởi đây là vấn đề nhạy cảm được toàn xã hội quan tâm, nếu thực hiện không tốt công tác quản lý chi ngân sách sẽ dẫn đến hệ lụy như suy thoái về đạo đức cán bộ, công chức quản lý, thất thoát tiền của nhà nước, đời sống xã hội gặp nhiều khó khăn, thâm hụt ngân sách, xảy ra lãng phí, tiêu cực…Vì vậy, quản lý chặt chẽ nguồn ngân sách nhà nước sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Ngân sách huyện chính là một bộ phận cấu thành của NSNN và là công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho thấy, quá trình quản lý NS các cấp, trong đó có cấp huyện, thành phố, thị xã vẫn còn những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu mà Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã đặt ra. Tân Sơn là huyện miền núi của tỉnh Phú Thọ, được thành lập và đi vào hoạt động từ ngày 01/05/2007, với đặc thù là huyện đặc biệt khó khăn theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo, đời sống nhân dân huyện Tân Sơn chủ yếu dựa vào sản xuất nông, lâm nghiệp; phát triển du lịch, dịch vụ còn nhỏ lẻ mới chỉ dừng lại ở mức sơ khai, tự phát; nguồn thu và các khoản chi hoạt động thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi khác trên địa bàn huyện vẫn chủ yếu dựa vào nguồn trợ cấp ngân sách của tỉnh. Do đó, việc quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các khoản chi NSNN, đảm bảo đáp ứng kịp thời đầy đủ nhu cầu chi tiêu của các cấp chính quyền, tăng cường nhiệm vụ chi đầu tư phát triển và các khoản chi đột xuất khác, giảm thiểu các hạn chế trong quản lý chi ngân sách nhà nước là yêu cầu và đòi hỏi tất yếu đối với các cơ quan quản lý và sử dụng ngân sách nói chung, huyện Tân Sơn nói riêng. Trong bối cảnh chung đó, thực tế tại huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ, công tác quản lý chi ngân sách tuy đã được đi vào nề nếp, cơ bản đúng Luật NS tuy nhiên vẫn còn tồn tại những vấn đề bất cập: Chi NS mặc dù đã đáp ứng cơ bản các yêu cầu của mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT-XH trên địa bàn song hiệu quả ở một số lĩnh vực cụ thể chưa cao, vẫn còn tình trạng chi vượt dự toán, thực hiện chi khi chưa có đầy đủ căn cứ, chi sai chế độ… Để góp phần thực hiện thắng lợi mục tiêu, nhiệm vụ KT-XH trong giai đoạn 2010-2015 mà Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện Tân Sơn lần thứ II đã đề ra, một trong những yếu tố quan trọng là tăng cường quản lý chi NSNN; góp phần tạo ra nguồn lực tài chính mạnh mẽ cho huyện Tân Sơn. Bản thân tôi là một công chức công tác tại huyện Tân Sơn, trực tiếp tham gia vào công tác thu chi ngân sách tại địa phương trong một thời gian tương đối dài. Qua quá trình làm việc thực tế của bản thân cũng như thực tiễn tại địa phương, trước đó cũng chưa có một đề tài nào nghiên cứu về quản lý chi NSNN tại địa bàn huyện, tôi lựa chọn đề tài “ Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ” làm đề tài luận văn thạc sỹ. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Quá trình tham khảo tài liệu để phục vụ quá trình nghiên cứu, đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về lĩnh vực quản lý chi NSNN như: - Luận án tiến sỹ “ Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2010 – 2015 và tầm nhìn đến 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền, Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012. - Luận văn thạc sỹ “Quản lý chi ngân sách nhà nước của thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh” của tác giả Phan Thị Thanh Hương, Học Viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2012. - Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên qua Kho bạc nhà nước Khánh Hòa” của tác giả Đỗ Thị Thu Trang, Đại học Đà Nẵng, năm 2012. - Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn thị xã Sầm Sơn, tỉnh Thanh Hóa” của tác giả Nguyễn Thị Mai Phương, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2008. - Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình” của tác giả Đinh Phương Liên, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2012. - Luận văn thạc sỹ “ Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Vĩnh Phúc” của tác giả Nguyễn Thị Thùy Dương, Trường Đại học kinh tế quốc dân, năm 2007. Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập tới nhiều khía cạnh trong quản lý NSNN nói chung, cũng như quản lý NSNN cấp tỉnh và cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng, đã đưa ra được thực trạng và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý thu, chi NS trong thời gian tới. Luận án tiến sĩ của tác giả Tô Thị Hiền đã khái quát được công tác quản lý ngân sách cấp tỉnh nói riêng và từ đó rút ra những lý luận tương đối cơ bản về quản lý thu chi ngân sách nói chung trong giai đoạn 2010-2015 và tầm nhìn đến năm 2020. Hai luận văn thạc sỹ của tác giả Đinh Phương Liên và Phan Thị Thanh Hương cũng nghiên cứu về quản lý chi NSNN của thành phố trực thuộc tỉnh trên từng địa bàn riêng biệt, tuy nhiên chưa đưa ra được một số vấn đề lý luận cụ thể về quản lý chi NSNN cấp thành phố trực thuộc tỉnh và cấp huyện như: vai trò, nguyên tắc, mục tiêu và mô hình tổ chức bộ máy quản lý. Mặt khác, mỗi một địa phương có một đặc thù khác nhau và trong từng giai đoạn phát triển KT-XH thì nhiệm vụ quản lý chi NSNN cũng khác nhau. Xét riêng huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu nào về lĩnh vực quản lý chi NS. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài này là một vấn đề hoàn toàn mới, thực sự cần thiết và có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN của địa phương nói chung và của huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi NSNN cấp huyện; đánh giá thực trạng công tác quản lý chi NSNN huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ; từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị để góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN huyện Tân Sơn trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ + Hệ thống hóa những cơ sở lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN cấp huyện. + Phân tích, đánh giá thực trạng tình hình công tác quản lý chi NSNN huyện Tân Sơn cả về những kết quả đạt được, rút ra những tồn tại và nguyên nhân. + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN huyện Tân Sơn trong thời gian tiếp theo. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi ngân sách nhà nước huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ. - Phạm vi nghiên cứu: + Không gian: Thực hiện tại huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ. + Thời gian: Dựa trên những tài liệu, số liệu về quản lý chi ngân sách nhà nước đã được HĐND, UBND tỉnh Phú Thọ phân cấp cho huyện Tân Sơn từ năm 2008 đến 2012. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Cơ sở lý luận Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong quản lý nhà nước về lĩnh vực ngân sách, mà cụ thể là quản lý chi NSNN. - Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu: phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; phương pháp thống kê, phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh… Sử dụng các bảng biểu so sánh để làm tăng tính trực quan và sức thuyết phục của đề tài. 6. Dự kiến những đóng góp mới về mặt khoa học của luận văn - Hệ thống hóa có chọn lọc các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN cấp huyện nói chung, cũng như các huyện nghèo nói riêng. - Phân tích, đánh giá rõ thực trạng công tác quản lý chi NSNN huyện Tân Sơn. - Đưa ra những đề xuất, giải pháp và kiến nghị đối với các cấp, các ngành để hoàn thiện tốt hơn công tác quản lý chi NSNN cấp huyện nói chung và của huyện Tân Sơn nói riêng trong thời gian tới, góp phần thúc đẩy phát triển KTXH của huyện Tân Sơn trong những năm tiếp theo. - Tổng hợp, phân tích những đề xuất,giải pháp kiến nghị thành lý luận chung đối với quản lý ngân sách cấp huyện ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu bao gồm 3 chương, như sau: Chương I: Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện và kinh nghiệm một địa phương Chương II: Thực trạng quản lý chi ngân sách Nhà nước huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ Chương III: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách Nhà nước của huyện Tân Sơn, tỉnh Phú Thọ CHƢƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN VÀ KINH NGHIỆM MỘT SỐ ĐỊA PHƢƠNG 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN 1.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cấp huyện 1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước * Khái niệm ngân sách nhà nước: Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội đã phát triển đến một giai đoạn nhất định. Sự xuất hiện của phạm trù NSNN gắn liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nước. Chính vì vậy, NSNN vừa là một phạm trù kinh tế, vừa mang bản chất chính trị. Từ khi xuất hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau. Theo Philip.E.Taylor: “Ngân sách nhà nước là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khóa bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ cho các hoạt động ấy” [19, tr.8]. Các nhà xã hội học quan niệm, NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước thực hiện huy động và chi tiêu các khoản bằng tiền. Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [18, tr.5]. Xét về biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Xét về bản chất kinh tế: Bản chất kinh tế của NSNN là mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế. Mối quan hệ này được thể hiện thông qua quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ NSNN. Để tạo lập được một NSNN bền vững, các chủ thể quản lý tài chính công phải giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế. Tóm lại, có thể hiểu một cách khái quát: Xét về hình thức, biểu hiện bên ngoài của NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. Xét về mặt bản chất, NSNN phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế. NSNN là công cụ chủ đạo được Nhà nước sử dụng để động viên, phân phối nguồn lực tài chính quốc gia, nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về KT-XH. * Những đặc điểm cơ bản của ngân sách nhà nước: Thứ nhất, các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ hai, các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những văn bản luật nhất định. Các luật lệ này bao gồm: luật thuế; các tiêu chuẩn, định mức thu, chi; các chế độ thu, chế độ chi …Đây là một đặc điểm mang tính khách quan vì NSNN có sự tác động tới mọi chủ thể trong nền kinh tế và có phạm vi hoạt động trên mọi lĩnh vực. Thứ ba, NSNN được hình thành từ nguồn tài chính chủ yếu là giá trị thặng dư của sản phẩm xã hội, thông qua quá trình phân phối lại. Thứ tư, các hoạt động thu, chi NSNN chứa đựng trong nó các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế, gắn liền với quá trình tạo tập, phân phối và sử dụng quỹ NS. Thứ năm, hoạt động thu, chi của NSNN được thực hiện chủ yếu theo nguyên tắc hoàn trả không trực tiếp. Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay) Thứ sáu, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác nhưng có nét khác biệt: được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng, sau đó mới được chi dùng cho các mục đích đã định. * Vai trò của NSNN: NSNN có vai trò rất quan trọng đối với toàn bộ nền KT-XH của một đất nước. NSNN là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền KT-XH, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và điều chỉnh đời sống xã hội. 1.1.1.2. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là quá trình Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ KT-XH của mình trong từng thời kỳ nhất định. Phạm vi chi NSNN rất rộng, rất đa dạng, bao trùm mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển KT-XH. Luật NSNN năm 2002, tại Điều 2 có ghi rõ: “Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [18, tr.6] Chi NSNN bao gồm hai quá trình: quá trình phân phối và quá trình sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN mà không phải trải qua việc hình thành các loại qũy trước khi đưa vào sử dụng. Theo quy định tại khoản 2, Điều 5 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, chi NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau: - Đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định của luật; - Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. - Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Chi NSNN gắn liền với vai trò và chức năng của Nhà nước nên có những đặc trưng cơ bản sau: Thứ nhất, chi NSNN đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước, gắn liền với những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm nhiệm trong từng thời kỳ. Nguồn NSNN là có hạn, do đó nó hạn chế phạm vi hoạt động của Nhà nước, buộc Nhà nước phải lựa chọn phạm vi hoạt động của mình. Nhà nước phải xác định rõ những nhiệm vụ trọng tâm, khoanh rõ phạm vi hoạt động để xác định phạm vi chi NSNN, không được chi một cách tràn lan, phải tập trung giải quyết những vấn đề lớn của đất nước. Thứ hai, chi NSNN gắn liền với quyền lực nhà nước và mang tính pháp lý cao. Cơ quan quyền lực nhà nước các cấp (Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp) là chủ thể quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN. Thứ ba, hiệu quả của các khoản chi NSNN được xem xét trên tầm vĩ mô. Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp, nó phải được xem xét một cách toàn diện, là hiệu quả KT-XH, an ninh quốc phòng. Thứ tư, các khoản chi của NSNN chủ yếu mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Các khoản chi của NSNN cho các cấp, các ngành, các hoạt động văn hóa - xã hội, xóa đói giảm nghèo, cung cấp các dịch vụ công cộng… không đòi hỏi phải hoàn trả lại cho Nhà nước. Đặc điểm này xuất phát từ chức năng của Nhà nước đối với sự đảm bảo phát triển KT-XH đất nước. Thứ năm, chi NSNN là một bộ phận cấu thành và gắn chặt với sự vận động của các luồng tiền tệ. Những sự điều chỉnh trong chi NSNN sẽ có sự tác động mạnh mẽ đến tổng cung và tổng cầu về vốn tiền tệ và do đó sẽ tác động đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế. Đặc điểm này dẫn đến chi NSNN sẽ có tác động đến sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, tiền lương, lãi suất, tỷ giá hối đoái… Muốn thực hiện tốt công tác quản lý chi NSNN đòi hỏi phải phân loại các khoản chi, hay nói cách khác là làm rõ nội dung chi NSNN. Có nhiều cách để phân loại các khoản chi NSNN, ví dụ như phân loại theo tính chất phát sinh, theo nội dung kinh tế, theo mục đích sử dụng cuối cùng, theo phương thức quản lý chi… Trong phạm vi của luận văn, tác giả tiếp cận cách phân loại theo nội dung kinh tế. Theo cách phân loại này, các khoản chi NSNN được chia thành: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức ngoài nước, chi cho vay của ngân sách trung ương, chi trả gốc và lãi các khoản huy động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, chi chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau. Trong các khoản chi của NSNN, hai khoản chi chủ yếu, chiếm tỷ trọng lớn là chi đầu tư phát triển, trong đó nghiên cứu cụ thể chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) và chi thường xuyên. Trong phạm vi của luận văn, tác giả tập trung vào nghiên cứu hoạt động quản lý hai khoản chi lớn này của NSNN. Chi đầu tư phát triển của NSNN: là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa của Nhà nước, nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng khinh tế và phát triển xã hội. Nội dung các khoản chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hóa, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình, mục tiêu quốc gia, dự án của Nhà nước. Chi thường xuyên của NSNN: là quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà nhà nước vẫn phải cung ứng. Các khoản chi thường xuyên bao gồm: chi thanh toán cho các cá nhân; chi về hàng hóa, dịch vụ; chi trả lãi tiền vay và các lệ phí liên quan đến các khoản vay; các khoản chi khác. 1.1.1.3. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý nói chung là sự tác động của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Quản lý chi NSNN là một bộ phận trong quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung. Quản lý chi NSNN là sự tác động của Nhà nước vào quá trình chi NSNN để đạt được những mục tiêu đề ra. Quản lý chi NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây: - Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước. - Đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả. - Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. 1.1.1.4. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước huyện NSNN cấp huyện là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, là một bộ phận phân cấp trong hệ thống NSNN nói chung. Hoạt động chi NSNN cấp huyện được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Chủ thể quản lý: cơ quan quyền lực nhà nước các cấp trên địa bàn (UBND huyện; UBND xã, thị trấn và các đơn vị trực thuộc có liên quan) Đối tượng quản lý: hoạt động chi NSNN mà cụ thể là các khoản chi NSNN trên địa bàn như: các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển,… UBND huyện dựa trên các cơ sở pháp lý như: dựa trên hiến pháp, hệ thống luật pháp bao gồm luật chuyên biệt (Luật NSNN) và các luật có liên quan (Luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, HĐND quyết định quyền của mỗi cấp chính quyền về KT-XH, từ đó liên quan đến thẩm quyền về ngân sách; Luật đầu tư; Luật doanh nghiệp;…). Trên các cơ sở pháp lý này, UBND huyện sẽ điều chỉnh hoạt động chi NSNN trên địa bàn. Như vậy, có thể đưa ra khái niệm về quản lý chi NSNN cấp huyện như sau: Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện là quá trình ủy ban nhân dân huyện vận dụng các quy luật khách quan, dựa trên các cơ sở pháp lý, sử dụng hệ thống các phương pháp quản lý tác động đến hoạt động chi ngân sách nhà nước trên địa bàn nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra. 1.1.2. Đặc điểm của quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cấp huyện Thứ nhất, quản lý chi NSNN cấp huyện vừa bảo đảm hoàn thành các mục tiêu kinh tế, vừa đảm nhiệm các mục tiêu chính trị, xã hội trên địa bàn. Về mặt kinh tế, quản lý chi NSNN cấp huyện phải đảm bảo chi đúng theo dự toán, chi hiệu quả, chi tiết kiệm, không lãng phí; đảm bảo hoàn thành các chỉ tiêu phát triển kinh tế mà địa phương đã đặt ra. Về mặt chính trị, xã hội, quản lý chi NSNN cấp huyện phải tuân thủ đúng các thủ tục, quy trình đã được quy định để xã hội có thể giám sát hành vi của các cơ quan và công chức nhà nước. Quản lý chi NSNN cũng tập trung đến các mục tiêu ổn định chính trị, xã hội như chi hỗ trợ các đối tượng khó khăn, xóa đói, giảm nghèo… Thứ hai, quản lý chi NSNN cấp huyện là hoạt động mang tính pháp lý. Tất cả các hoạt động trong quản lý chi NSNN cấp huyện như: Lập dự toán chi, chấp hành dự toán chi, quyết toán chi đều phải được thực hiện tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật. Quản lý chi NSNN cấp huyện phải tuân thủ đúng các quy định về nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương đã được quy định tại Điều 24, Luật NSNN năm 2002. Trách nhiệm của các cơ quan và cá nhân trong việc quản lý chi NSNN cũng được quy định cụ thể trong Luật NSNN năm 2002, tại Điều 52. Thứ ba, quản lý chi NSNN cấp huyện là hoạt động vừa mang tính độc lập, vừa mang tính phụ thuộc. Theo Luật NSNN hiện hành, NSNN cấp huyện là một cấp ngân sách hoàn chỉnh do đó việc quản lý chi NSNN cũng mang tính độc lập tương đối, đảm bảo hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của huyện. Tuy nhiên, bên cạnh tính độc lập tương đối đó, quản lý chi NSNN cấp huyện cũng là hoạt động mang tính phụ thuộc. Quy mô và các khoản chi ngân sách trên địa bàn huyện phụ thuộc vào việc phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh đối với huyện, thành, thị (do UBND tỉnh quyết định). Các chính sách, chế độ về định mức chi cũng do UBND tỉnh quyết định theo thẩm quyền. Trong chi ngân sách thường xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao và nguồn để trang trải nhiệm vụ chi. Trong quá trình quản lý chi NSNN cấp huyện không được phép thay đổi tùy tiện quy mô và định mức chi đã được quy định. Thứ tư, quản lý chi NSNN cấp huyện là hoạt động mang tính tổng hợp. Quản lý chi NSNN bao gồm nhiều công việc: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi. Muốn đạt được hiệu quả thì đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan như UBND, HĐND huyện; Phòng TC-KH, kho bạc nhà nước (KBNN) huyện … Mặt khác, các khoản chi NSNN cũng rất đa dạng và bao trùm nhiều lĩnh vực khác nhau như: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển,… Để quản lý tốt đòi hỏi cán bộ quản lý phải có kiến thức, sự am hiểu về các lĩnh vực đó. Như