Tài liệu Quản lý ngân sách nhà nước tại huyện bát xát tỉnh lào cai

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– NGUYỄN VĂN HIỆP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN BÁT XÁT - TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2019 ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– NGUYỄN VĂN HIỆP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN BÁT XÁT - TỈNH LÀO CAI Ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Trần Văn Quyết THÁI NGUYÊN - 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, chưa công bố tại bất kỳ nơi nào, mọi số liệu sử dụng trong luận văn này là những thông tin xác thực. Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Thái Nguyên, ngày tháng Tác giả luận văn Nguyễn Văn Hiệp năm 2019 ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thầy giáo hướng dẫn: PGS.TS Trần Văn Quyết đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo Phòng Đào tạo - Trường Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Tôi xin chân thành cảm ơn tới Ban lãnh đạo, các bạn bè đồng nghiệp, đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này. Do bản thân còn nhiều hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo và các bạn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Thái Nguyên, ngày tháng Tác giả luận văn Nguyễn Văn Hiệp năm 2019 iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ......................................................................................................ii MỤC LỤC .......................................................................................................... iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ...............................................................................vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ ..................................................................... viii MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ................................................................ 1 2. Mục đích tiêu nghiên cứu ................................................................................. 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................... 2 4. Đóng góp của luận văn ..................................................................................... 3 5. Kết cấu của luận văn ........................................................................................ 3 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN ................................... 4 1.1. Ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cấp huyện ......................... 4 1.1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước ...................................................... 4 1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .. 6 1.1.3. Ngân sách nhà nước cấp huyện trong hệ thống ngân sách nhà nước 12 1.1.4. Quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện ............................................ 16 1.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện 22 1.2. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện tại một số địa phương trong nước........................................................................................... 25 1.2.1. Kinh nghiệm quản lý NSNN tại huyện Sóc Sơn, Hà Nội ................. 25 1.2.2. Kinh nghiệm quản lý NSNN tại huyện Lục Yên, tỉnh Yên Bái ........ 26 1.2.3. Bài học rút ra về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện cho huyện Bát Xát, tỉnh Lào Cai ................................................................................................ 27 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ........................................... 29 2.1. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................... 29 2.2. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể ....................................................... 29 iv 2.2.1. Phương pháp tiếp cận nghiên cứu ..................................................... 29 2.2.2. Phương pháp nghiên cứu của luận văn .............................................. 29 2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu.................................................................... 33 2.3.1. Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiện trạng của địa phương ........................... 33 2.3.2. Nhóm chỉ tiêu phản ánh hoạt động quản lý NSNN ........................... 33 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN BÁT XÁT TỈNH LÀO CAI ............................................................. 35 3.1. Tổng quan về đặc điểm địa bàn nghiên cứu ........................................... 35 3.1.1. Điều kiện tự nhiên huyện Bát Xát ..................................................... 35 3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội huyện Bát Xát .......................................... 37 3.1.3. Những thuận lợi, khó khăn trong quá trình phát triển của huyện ...... 38 3.2. Tổ chức bộ máy và cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát ................................................................................................... 39 3.2.1. Tổ chức bộ máy quản lý NSNN huyện Bát Xát ................................ 39 3.2.2. Cơ chế phân cấp quản lý NSNN tại huyện Bát Xát .......................... 43 3.3. Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát ................. 47 3.3.1. Thực trạng thu, chi ngân sách nhà nước tại Huyện Bát Xát .............. 47 3.3.2. Thực trạng quản lý chu trình NSNN huyện Bát Xát ......................... 54 3.3.4. Kết quản khảo sát về quản lý NSNN trên địa bàn huyện .................. 68 3.3.5. Những nhân tố chủ yếu ảnh hưởng tới quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bát Xát ........................................................................................ 72 3.4. Đánh giá thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát .. 75 3.4.1. Những kết quả đạt được .................................................................... 75 3.4.2. Một số hạn chế trong quản lý ngân sách nhà nước ........................... 77 3.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế ....................................................... 80 CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN BÁT XÁT - TỈNH LÀO CAI ...................................... 83 4.1. Quan điểm, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của huyện Bát Xát.... 83 4.1.1. Mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội huyện Bát Xát trong thời gian tới ........................................................................................................ 83 v 4.1.2. Những định hướng về quản lý ngân sách nhà nước huyện Bát Xát .. 87 4.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát ............................................................................................................... 89 4.2.1. Đảm bảo quản lý ngân sách huyện theo đúng yêu cầu của Luật Ngân sách Nhà nước .................................................................................................... 89 4.2.2. Hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quy trình quản lý ngân sách huyện Bát Xát................................................................................................................ 89 4.2.3. Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra tài chính NSNN tại huyện ............................................................................................................ 96 4.2.4. Mở rộng công khai ngân sách nhà nước ............................................ 98 4.2.5. Hoàn thiện bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách nhà nước .................................................................................................................... 99 4.3. Kiến nghị .................................................................................................. 100 4.3.1. Đối với tỉnh Lào Cai ........................................................................ 100 4.3.2. Đối với UBND huyện Bát Xát ........................................................ 100 4.3.3. Đối với phòng Tài chính - Kế hoạch Bát Xát, đơn vị sử dụng NSNN ............................................................................................................... 100 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 102 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 103 PHỤ LỤC ........................................................................................................ 105 vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BTC Bộ Tài chính HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc nhà nước NĐ - CP Nghị định của Chính Phủ NQD Ngoài quốc doanh NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTƯ Ngân sách trung ương QLNN Quản lý Nhà nước UBND Uỷ ban nhân dân KTXH Kinh tế xã hội vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Tình hình thực hiện thu NSNN huyện Bát Xát 2016 - 2018 .......... 48 Bảng 3.2: Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi NSNN huyện Bát Xát giai đoạn 2016 - 2018 .................................................................................... 52 Bảng 3.3: Dự toán thu, chi NS huyện Bát Xát giai đoạn 2016 - 2018 ........... 56 Bảng 3.4: Kết quả chấp hành dự toán thu NS huyện Bát Xát giai đoạn 2016 2018................................................................................................. 58 Bảng 3.5: Kết quả chấp hành dự toán chi ngân sách huyện Bát Xát giai đoạn 2016 - 2018 .................................................................................... 61 Bảng 3.6: Kết quả thanh tra NS huyện Bát Xát giai đoạn 2016 - 2018 .......... 66 Bảng 3.7: Kết quả khảo sát về công tác lâp dự toán ....................................... 68 Bảng 3.8: Kết quả khảo sát về quản lý nguồn thu ........................................... 69 Bảng 3.9: Kết quả khảo sát về quản lý chi ...................................................... 69 Bảng 3.10: Kết quả khảo sát về công tác quyết toán ......................................... 70 Bảng 3.11: Kết quả khảo sát về công tác phân bổ ngân sách nhà nước ............ 71 Bảng 3.12: Kết quả khảo sát về công tác thanh tra, kiểm tra ............................ 71 viii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước .....................................................................8 Sơ đồ 3.1: Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước huyện Bát Xát .................40 Sơ đồ 3.2: Hệ thống tổ chức phòng Tài chính Kế hoạch huyện Bát Xát ..................41 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong hệ thống tài chính Quốc gia ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cho sự phát triển kinh tế nhanh và bền vững, đảm bảo an ninh quốc phòng, thực hiện các chính sách xã hội, là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thông qua NSNN, Nhà nước thực hiện huy động các nguồn lực trong xã hội, phân phối và sử dụng cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước. Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới quản lý kinh tế, quản lý ngân sách nhà nước đã có những đổi mới nhằm phù hợp hơn với nền kinh tế đang chủ động hội nhập sâu rộng với nền kinh tế thế giới. Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ngày càng hoàn thiện nhằm tạo điều kiện cho chính quyền địa phương phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp, của chính quyền địa phương trong quản lý ngân sách trên địa bàn. Ngân sách địa phương gắn liền với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ chính quyền nhà nước cấp địa phương, có vai trò cung cấp phương tiện vật chất để chính quyền cấp huyện hoạt động, đồng thời là một công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện quản lý toàn diện các hoạt động kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh - quốc phòng tại địa phương. Tuy nhiên thực tế cho thấy, việc quản lý ngân sách nhà nước tại các địa phương, việc lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm. Mặc dù đã được thực hiện theo quy định của luật ngân sách nhà nước nhưng vẫn còn mang tính hình thức, tính áp đặt, số liệu chưa phản ánh đúng hiện trạng khách quan của từng địa phương. Do đó, ảnh hưởng không nhỏ đến việc quản lý ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Hơn nữa, đội ngũ cán bộ công chức nhà nước làm công tác tài chính nói chung và quản lý ngân sách nói riêng về trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn nhiều hạn chế, năng lực quản lý chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý trong giai đoạn hiện nay. Thời gian qua, việc quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bát Xát có sự chuyển biến tích cực, thu ngân sách cơ bản đáp ứng nhu cầu chi góp phần tăng 2 trưởng kinh tế. Tuy nhiên, việc quản lý ngân sách trên địa bàn huyện Bát Xát còn những tồn tại cơ bản cần khắc phục và hoàn thiện. Đó là mối quan hệ giữa các cấp ngân sách, nguồn lực ngân sách được sử dụng kém hiệu quả, đơn vị sử dụng ngân sách được đánh giá thông qua việc chấp hành những quy định mang nặng tính thủ tục hành chính, không khuyến khích tiết kiệm, chống lãng phí. Quản lý ngân sách phải vừa đảm bảo tính tập trung của chính sách tài chính quốc gia, vừa phát huy tính năng động sáng tạo, tính tự chủ, tính minh bạch và trách nhiệm đang được đặt ra rất cấp bách cả về lý luận và thực tiễn. Xuất phát từ lý do trên, học viên chọn đề tài "Quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát - Tỉnh Lào Cai" làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của mình. Thực hiện đề tài này, đề tài muốn tập trung trả lời câu hỏi: Thực trạng của quản lý ngân sách nhà nước tại địa bàn huyện Bát Xát trong thời gian qua thế nào, có những tồn tại hạn chế, nguyên nhân của các tồn tại hạn chế trong quản lý NSNN và giải pháp cơ bản nào để hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát trong thời gian tới. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Mục đích nghiên cứu của Luận văn là đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội tại huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai. 2.2. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn trong quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện. - Mô tả mối quan hệ giữa điều kiện tự nhiên – KTXH của huyện Bát Xát và kết quả quản lý NSNN. - Đánh giá thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai giai đoạn 2016 - 2018. Từ đó rút ra những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân cơ bản. - Đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm giúp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3 3.1. Đối tượng nghiên cứu Hoạt động quản lý NSNN tại huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai. Về thời gian: Luận văn nghiên cứu trong thời gian 2016 – 2018 Về nội dung: Hoạt động quản lý Ngân sách nhà nước cấp Huyện. 4. Đóng góp của luận văn Luận văn có một số đóng góp về mặt lý luận và thực tiễn sau đây: - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về quản lý NSNN nói chung và quản lý ngân sách cấp huyện nói riêng. - Thực hiện việc phân tích, đánh giá tương đối đầy đủ thực trạng quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bát Xát, chỉ ra những kết quả đạt được, mặt hạn chế và nguyên nhân. - Đề ra những quan điểm và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Bát Xát trong thời gian tới. Với những kết quả nghiên cứu đó, luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ cho quản lý NSNN trên địa bàn huyện Bát Xát tỉnh Lào Cai. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được chia thành 4 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý ngân sách Nhà nước cấp huyện. Chương 2: Phương pháp nghiên cứu Chương 3: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát, tỉnh Lào Cai Chương 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Bát Xát, tỉnh Lào Cai. 4 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1. Ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cấp huyện 1.1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng. Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước" Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh giai cấp của xã hội, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà nước đã ấn định các thứ thuế, bắt các công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ máy của Nhà nước, quân đội, cảnh sát... Nhưng dần dần những tham vọng về lãnh thổ, về chủ quyền đưa đến những cuộc chiến tranh và làm cho bộ máy chính quyền và quân đội ngày càng lớn. Thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, bắt buộc Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái. [8]. Ngân sách Nhà nước đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN. Thế nhưng người ta vẫn chưa có sự nhất trí về NSNN là gì. Có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm NSNN mà phổ biến là: Một là: NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của Nhà nước trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm. Hai là: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. Ba là: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. 5 Bốn là: Theo Luật NSNN (2015), Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Các ý kiến trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố hợp lý của chúng song chưa đầy đủ. Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng, nhưng NSNN là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước. Khái niệm NSNN phải thể hiện được mặt nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. Về mặt hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Về mặt thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ của Nhà nước và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ này. Về mặt quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các khoản thu – chi của quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể nộp, giữa Nhà nước với các cơ quan đơn vị thụ hưởng quỹ. Hoạt động thu chi NSNN là hoạt động lập - sử dụng quỹ NSNN làm cho vốn tiền tệ, nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối và ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn tài chính. Những quan hệ trong quá trình thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô kinh tế - xã hội. Như vậy, có thể hiểu Ngân sách Nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. * Đặc điểm của ngân sách nhà nước: - Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyền lực của Nhà nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định. - Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. 6 - Thứ ba, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. - Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên). Tuy nhiên, nét riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới được chi dùng cho những mục đích nhất định đã định trước. * Vai trò của ngân sách nhà nước Xem xét vai trò của NSNN không thể tách rời việc xem xét vai trò của Nhà nước, bởi lẽ vai trò của Nhà nước bao giờ cũng gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của NSNN được thay đổi và trở nên hết sức quan trọng. Hoạt động của NSNN đã chuyển biến một cách căn bản từ chỗ chỉ gắn với khu vực kinh tế quốc doanh và các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy của Nhà nước trong cơ chế bao cấp sang một bình diện với với phạm vi rộng lớn và bao quát hơn. Vai trò của ngân sách nhà nước được thể hiện trên một số lĩnh vực điều tiết sau đây: - Một là, NSNN là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính quốc gia. Qua đó, định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định, bền vững. - Hai là, NSNN là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. - Ba là, NSNN là công cụ có hiệu lực của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội. - . Ngân sách Nhà nước là công cụ huy động các nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. - Vai trò kiểm tra, giám sát các hoạt động tài chính của Ngân sách Nhà nước. 1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của Nhà nước. 7 Trên thế giới có hai mô hình tổ chức hệ thống NSNN phù hợp với hai mô hình tổ chức hệ thống hành chính. Đối với các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước liên bang (như Mỹ, Đức, Canada, Thuỵ Sỹ, Malaysia...) hệ thống NSNN được tổ chức theo ba cấp: ngân sách liên bang; ngân sách bang và ngân sách địa phương. Đối với các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế Nhà nước thống nhất hay phi liên bang (như Anh, Pháp, Ý, Nhật, Việt Nam...), hệ thống NSNN gồm có: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. [12] * Nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước - Nguyên tắc thống nhất và tập trung, dân chủ: Nguyên tắc tổ chức của bộ máy Nhà nước là nguyên tắc tập trung dân chủ. Ngân sách là công cụ của Nhà nước, vì vậy hệ thống NSNN cũng được xây dựng theo nguyên tắc đó. + Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình ngân sách. + Tính tập trung: thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu lớn và các nhiệm vụ chi quan trọng. Ngân sách cấp dưới chịu sự chi phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo cân đối của ngân sách cấp mình. + Tính dân chủ: dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được quyền chi phối ngân sách cấp mình. -Nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa các cấp ngân sách và cấp chính quyền Nhà nước: Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nước. Xây dựng cho mỗi cấp chính quyền có ngân sách của mình, có nguồn thu và các khoản chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp hành pháp luật của Nhà nước. Các lựa chọn này phát huy được quyền dân chủ, tính chủ động và tích cực trong khai thác nguồn thu, quản lý chi tiêu nhưng cũng cần đề phòng nảy sinh tính cục bộ, địa phương và dễ phân tán nguồn tài chính có hạn. 8 Ngoài hai nguyên tắc cơ bản trên, tổ chức hệ thống NSNN còn tuân thủ thêm các nguyên tắc sau: - Nguyên tắc đầy đủ và toàn bộ: nguyên tắc này nhằm tránh tình trạng để ngoài ngân sách các khoản thu hoặc chi thuộc NSNN, tránh lãng phí trong chi tiêu của Chính phủ. - Nguyên tắc trung thực: thể hiện chính xác trong ngân sách các nghiệp vụ tài chính của chính phủ; tính chất của mỗi khoản thu, chi; sự phù hợp giữa dự toán đã phê chuẩn và thực tế chấp hành. - Nguyên tắc công khai: phải công khai về nội dung, khối lượng các khoản thu chi chủ yếu trên báo chí, phương tiện thông tin khác. Hiện nay, theo Luật NSNN, hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và NSĐP theo sơ đồ giản đơn dưới đây: Hệ thống ngân sách nhà nước Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước Vai trò của Ngân sách trung ương: là khâu trung tâm và giữ vai trò chủ đạo. Vai trò của Ngân sách trung ương như sau: Tác động có tính tổ chức và xác định phương hướng hoạt động đối với các cấp trong toàn bộ hệ thống ngân sách; Ngân sách trung ương tập trung phần lớn các nguồn thu và bảo đảm nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội có tính chất toàn quốc; Thường xuyên điều hoà vốn cho các cấp ngân sách địa phương nhằm tạo điều kiện cho các cấp ngân sách hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội thống nhất của cả nước. * Vai trò của ngân sách địa phương: Bảo đảm các nguồn vốn để thoả mãn nhu cầu xây dựng kinh tế và các hoạt động văn hoá xã hội trong địa phương; Đảm bảo 9 huy động, quản lý và giám đốc một phần vốn của ngân sách trung ương hoạt động trên địa bàn địa phương; Điều hoà vốn về ngân sách trung ương trong những trường hợp cần thiết để cân đối hệ thống ngân sách. 1.1.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước a. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Khi đã hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp Ngân sách là một tất yếu khách quan, bởi lẽ mỗi cấp Ngân sách đều có nhiệm vụ hoạt động thu, chi mang tính độc lập tương đối. NSNN là một thể thống nhất gồm nhiều cấp Ngân sách, mỗi cấp Ngân sách vừa chịu sự ràng buộc bởi các chế độ thể lệ chung, vừa có tính độc lập tự chịu trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích của các cấp chính quyền Nhà nước trong quản lý NSNN. Để phân tích khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, trước hết cần tìm hiểu khái niệm về phân cấp trong quản lý Nhà nước. Hiện nay có hai quan niệm chính về phân cấp: Một là, phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền; Hai là, phân cấp là sự phân định thẩm quyền QLNN giữa các cấp chính quyền. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyển nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập, phân phối và sử dụng ngân sách nhà nước trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Theo Điều 4, Luật ngân sách nhà nước 2015: Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Về mặt bản chất, việc phân chia về quyền hạn và trách nhiệm không phải là sự phân chia quyền lực một cách đơn thuần, không phải là sự cắt khúc ngân sách thành những quỹ tiền tệ độc lập trực thuộc trung ương và trực thuộc địa phương mà sự phân chia quyền hạn và trách nhiệm ở đây để giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong việc xử 10 lý các vấn đề hoạt động ngân sách nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của toàn hệ thống. b. Nội dung phân cấp Ngân sách nhà nước Trong quá trình quản lý, sử dụng NSNN giữa các cấp chính quyền thường nẩy sinh các mối quan hệ quyền lực, quan hệ vật chất. Giải quyết các mối quan hệ đó, được coi là nội dung của phân cấp NSNN. Cụ thể, phân cấp NSNN bao gồm các nội dung chủ yếu sau: [13] - Phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước. Trong quản lý NSNN thì những quy định về luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN có vai trò quan trọng. Quy định luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN không chỉ là những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán NSNN, kiểm soát thu chi ngân sách mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNN của trung ương và địa phương. Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý ngân sách nhà nước. - Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là nội dung quan trọng trong các quy định về phân cấp quản lý NSNN. Cụ thể đó là việc xác định NSTƯ và NSĐP được thu những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụ chi cụ thể nào trong quá trình quản lý NSNN. - Về phân cấp thu ngân sách giữa trung ương và địa phương. Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách TW hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100%.