Tài liệu Quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án bot

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN ANH ĐỨC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN ANH ĐỨC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐẶNG ĐÌNH THANH HÀ NỘI – 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Tƣ liệu trong luận văn là trung thực có nguồn gốc và xuất xứ rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất cứ công trình khoa học nào. Hà Nội, tháng 8 năm 2016 Tác giả luận văn Trần Anh Đức LỜI CẢM ƠN Đƣợc sự hƣớng dẫn, giúp đỡ nhiệt tình của các giảng viên Học viện Hành chính Quốc gia, đặc biệt là của TS. Đặng Đình Thanh về nội dung và phƣơng pháp nghiên cứu khoa học, tác giả bản luận văn đã hoàn thành nghiên cứu đề tài: “Quản lý nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT”. Tác giả luận văn trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau Đại học. Xin trân trọng cảm ơn bạn bè đồng nghiệp ở ngành GTVT đã hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi nhất giúp tôi trong suốt quá trình học tập tại Học viện Hành chính Quốc gia và hoàn thành bản luận văn này. Do điều kiện chủ quan và khách quan bản luận văn chắc chắn còn có những thiếu sót. Tác giả luận văn rất mong nhận đƣợc ý kiến để tiếp tục hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng vấn đề đƣợc lựa chọn nghiên cứu. Hà Nội, tháng 7 năm 2016 Tác giả luận văn Trần Anh Đức DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. PPP: Đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ 2. BOT: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao 3. BTO: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh 4. BT: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao 5. BOO: Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh 6. BTL: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ 7. BLT: Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao 8. O&M: Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý 9. CSHT: Cơ sở hạ tầng 10. IMF: Quỹ tiền tệ quốc tế 11. WB: Ngân hàng Thế giới 12. ADB: Ngân hàng Phát triển Châu Á 13. QLNN: Quản lý Nhà nƣớc 14. GTVT: Giao thông vận tải 15. GDP: Tổng thu nhập quốc nội 16. NSNN: Ngân sách nhà nƣớc 17. GPMB: Giải phóng mặt bằng 18. GTĐB: Giao thông đƣờng bộ 19. UBND: Ủy ban nhân dân 20. VIDIFI: Tổng Công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tƣ tài chính Việt Nam 21. BEDC: Công ty CP Đầu tƣ và Phát triển Đƣờng cao tốc BIDV 22. VEC: Tổng Công ty Đầu tƣ và Phát triển Đƣờng cao tốc Việt Nam 23. DNNN: Doanh nghiệp nhà nƣớc 24. WTO: Tổ chức Thƣơng mại Thế giới 25: FDI: Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài 26. ODA: Hỗ trợ phát triển chính thức 27. ĐB: Đƣờng bộ MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT ................................... 7 1.1. Tổng quan về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ................. 7 1.2. Lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ....................................................................................................... 15 1.3. Kinh nghiệm quốc tế trong quản lý Nhà nƣớc đối với bảo trì đƣờng bộ tại các dự án BOT................................................................................................. 23 Tiểu kết Chƣơng 1 ............................................................................................... 31 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ TRONG CÁC DỰ ÁN BOT Ở VIỆT NAM ............... 32 2.1. Tình hình thực hiện các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông vận tải ở Việt Nam ......................................................................................................... 32 2.2. Thực trạng công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam 33 2.3. Thực trạng về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam ............................................................................. 39 2.4. Đánh giá công tác quản lý Nhà nƣớc đối với bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam ................................................................................... 54 Tiểu kết Chƣơng 2 ............................................................................................... 59 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT ..................................................................................................................... 60 3.1. Phƣơng hƣớng hình thức đầu tƣ BOT trong việc đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ. .......................................................................... 60 3.2. Các giải pháp về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án đầu tƣ theo hình thức BOT.................................................................... 71 3.3. Các kiến nghị............................................................................................ 79 Tiểu kết Chƣơng 3 ............................................................................................... 81 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 82 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 83 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận văn Ngân sách quốc gia có giới hạn và sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức ở các nƣớc đang phát triển đã hạn chế các Chính phủ trong việc phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung và cung cấp dịch vụ giao thông đƣờng bộ nói riêng. Tuy nhiên, áp lực phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nƣớc tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn và hình thức hợp tác công - tƣ ra đời. Hình thức đầu tƣ theo mô hình hợp tác công – tƣ (PPP) đã đƣợc nghiên cứu và áp dụng thành công tại hơn 50 quốc gia trên thế giới, trong đó hình thứ – Kinh – ợc áp dụng ở các quốc gia phát triển và cả các nền kinh tế mới nổi. Hình thức hợp tác BOT ngày càng đƣợc ƣa chuộng nhờ khắc phục đƣợc sự thiếu hụt nguồn lực đầu tƣ công và có sự tham gia giám sát nhiều bên (Nhà đầu tƣ, Cơ quan nhà nƣớc, Ngân hàng và ngƣời sử dụng). Hợp tác BOT là hình thức đầu tƣ đƣợc ký giữa cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền và Nhà đầu tƣ để xây dựng, kinh doanh kết cấu Hạ tầng trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn Nhà đầu tƣ chuyển giao và không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nƣớc. Ở Việt Nam, Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam và Nghị quyết số 13-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng ngày 16/01/2012 về xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ đề ra mục tiêu đƣa nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại vào năm 2020, trong đó nêu: “Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài tham gia đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của Nhà đầu tƣ. Mở rộng hình thức Nhà nƣớc và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhƣợng quyền... để tăng 1 tính thƣơng mại của dự án và sự đóng góp của ngƣời sử dụng. Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tƣ theo các hình thức PPP, BT, BOT...". Về mặt thực tiễn, nhu cầu vốn từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc đầu tƣ cho hạ tầng giao thông của Việt Nam ngày càng tăng trong khi nguồn vốn Ngân sách của ngành giao thông chỉ đáp ứng đƣợc khoảng 20% - 35% tùy thuộc vào các năm. Do vậy, việc kêu gọi các nguồn vốn đầu tƣ ngoài ngân sách vào lĩnh vực hạ tầng giao thông là nhu cầu cấp bách trong giai đoạn hiện nay và hợp tác đầu tƣ giữa Nhà nƣớc và tƣ nhân đang đƣợc Chính phủ Việt Nam ƣu tiên lựa chọn. Đố ổi mớ liên quan BOT còn rất thiếu và yế ủ Về mặt lý luận, đã có nhiều công trình, đề tài nghiên cứu ở các cấp độ luận án, luận văn, khóa luận... nghiên cứu về QLNN đối với các hình thức đầu tƣ theo mô hình hợp tác công – tƣ… Các công trình này có ý nghĩa thiết thực, góp phần không nhỏ trong hoàn thiện hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này song chƣa có công trình nào nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sỹ về QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dựa án BOT để đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện QLNN. Nhƣ vậy, từ phƣơng diện lý luận và thực tiễn, nhu cầu hoàn thiện QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT là cấp thiết trong tình hình hiện nay. Vì vậy, tôi chọn đề tài: "Quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án BOT" làm luận văn thạc sĩ Quản lý Hành chính công. 2. Tình hình nghiên cứu Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, đến hiện nay trong nƣớc chƣa có công trình nào nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT ở cấp độ luận văn. 2 Ở Việt Nam, các luận văn, luận án, công trình nghiên cứu điển hình về hình thức hợp tác công - tƣ trong lĩnh vực đƣờng bộ có thể kể đến nhƣ: - Đề tài “Khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”, Ban quản lý khoa học, Học viện tài chính, 2013. Đề tài đã nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiệm quốc tế về mô hình công - tƣ trong lĩnh vực đầu tƣ CSHT; tiến hành đánh giá thực trạng việc phát triển mô hình PPP cũng nhƣ xác định rõ phƣơng hƣớng phát triển mô hình PPP để khuyến nghị và đề xuất các giải pháp về cơ sở pháp lý và chính sách. - Đề tài “Vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ công” Nhà xuất bản Văn hóa – Thông tin của Tác giá Nguyễn Ngọc Hiến; Lê Chi Mai (2002) “ Chuyển gia dịch vụ công cho cơ sở Ngoài Nhà nƣớc - vấn đề và giải pháp” nhà xuất bản Lao động Xã hội - Hà Nội; Bộ kế hoạch đầu tƣ (2006) “ Một số giải pháp huy động nguồn lực và tổ chức thực hiện nhằm đảm bảo công tác duy tu bảo dƣỡng hệ thống đƣờng bộ Việt Nam giai đoạn đến năm 2010; Cục đƣờng bộ Việt Nam (2004)” Đề án nhu cầu vốn cho công tác bảo trì đƣờng bộ Việt Nam”. - Đề tài “Vận dụng mô hình hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam”, Trƣờng đại học Kinh tế quốc dân, 2009, chủ trì đề tài, Th.s Bùi Thị Hoàng Lan, khoa môi trƣờng đô thị…Trên cơ sở tiếp cận lý luận và thực tiễn mô hình hợp tác công tƣ trong đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam, Đề tài đã đề xuất mô hình hợp tác và điều kiện căn cứ cho việc xây dựng luật và các chính sách để triển khai ứng dụng thành công mô hình hợp tác công – tƣ tại Việt Nam. Trên thế giới, các công trình nghiên cứu thực nghiệm về mô hình hợp tác công - tƣ rất phong phú song không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nƣớc đều có chiến lƣợc riêng tùy thuộc bối cảnh, thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John và Sussman, 2006); các 3 quốc gia có thể chế nhà nƣớc mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thƣờng thành công với PPP (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và các tác giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nƣớc phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008,mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng là đề tài đƣợc tập trung nghiên cứu nhiều nhất nhƣ các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các kết quả nghiên cứu này khẳng định điều kiện thị trƣờng hiện nay đã tạo cơ hội để PPP phát triển ngày càng nhịp nhàng, phù hợp hơn với những thay đổi của môi trƣờng kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế nhƣ: Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)… rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng một số bài học rút ra từ thực tiễn các nƣớc đang phát triển có nhiều nét tƣơng đồng với Việt Nam. 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu của Luận văn - Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài: Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là hoạt động QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT. - Phạm vi nghiên cứu của đề tài: QLNN đối với công tác bảo trì các dự án đầu tƣ vận dụng mô hình thức BOT trong lĩnh vực GTVTT đƣợc lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực cụ thể nhƣ đầu tƣ GTVT nhƣ đƣờng bộ, cầu cảng theo hình thức Hợp đồng BOT từ năm 2005 tới nay. 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 4.1 Mục đích nghiên cứu Qua việc làm sáng tỏ cơ sở khoa học của QLNN và thực trạng QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT. 4 4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu cơ sở lý luận về mô hình tổ chức bảo trì đƣờng bộ BOT trong đầu tƣ GTVT trên cơ sở các điều kiện thực tế của Việt Nam. - Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nƣớc trên thế giới trong vận dụng mô hình bảo trì BOT vào đầu tƣ GTVT và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. - Thu thập số liệu, đánh giá thực trạng việc triển khai tổ chức bảo trì dự án BOT trong lĩnh vực GTVT, tập trung phân tích các dự án trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ và cầu cảng. - Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến công tác bảo trì theo hình thức BOT trong lĩnh vực đầu tƣ GTVT. - Đề xuất các giải pháp và đƣa ra các khuyến nghị để QLNN trong phát triển mô hình bảo trì đầu tƣ theo hình thức BOT trong lĩnh vực đầu tƣ GTVT ở Việt Nam. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc ta, đề tài sử dụng các phƣơng pháp chủ yếu sau đây trong nghiên cứu: - Duy vật biện chứng; - Duy vật lịch sử; - Khảo sát; - Phân tích tổng hợp; - Phƣơng pháp quan sát phân tích thống kê. Trong luận văn còn thu thập các tài liệu của nƣớc ngoài để so sánh với chính sách QLNN đối với công tác bảo trì hợp tác công tƣ trong đầu tƣ GTVT ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận: luận văn góp phần làm rõ, thống nhất nhận thức về QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án hợp tác công tƣ trong đầu tƣ dự án GTVT. 5 Ý nghĩa thực tiễn: luận văn có thể đƣợc vận dụng vào thực tế ở ngành GTVT ở Việt Nam cũng nhƣ tham khảo cho các lĩnh vực khác trong công tác quản lý nhà nƣớc khi công trình đi vào khai thác trong các đầu tƣ CSHT theo hình thức BOT. Luận văn là tài liệu tham khảo trong công tác đào tạo, bồi dƣỡng quản lý hành chính công. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận nội dung của luận văn được chia thành 3 Chương: Chƣơng 1: ọc của q N ối vớ của dự án BOT Chƣơng 2: Thực trạ Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT ở Việt Nam 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÔNG TÁC BẢO TRÌ ĐƢỜNG BỘ CỦA DỰ ÁN BOT 1.1. Tổng quan về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT Các dự án giao thông đƣờng bộ sau khi hoàn thành đầu tƣ xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo, sửa chữa lớn, sửa chữa vừa đƣợc nghiệm thu, bàn giao, tổ chức quản lý, bảo trì. Thời gian thực hiện quản lý, bảo trì đƣợc tính từ ngày Chủ đầu tƣ, Chủ quản lý khai thác ký biên bản nghiệm thu bàn giao đƣa công trình vào khai thác. Công tác bảo trì đƣờng bộ thực hiện theo quy định của quy trình bảo trì, tiêu chuẩn kỹ thuật, định mức bảo trì đƣợc cơ quan có thẩm quyền công bố. Để nghiên cứu làm rõ về công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT, Đề tài xin đi sâu phân tích các khái niệm sau: 1.1.1. Khái niệm về đường bộ Là các công trình giao thông phục vụ cho sự đi lại của con ngƣời và các phƣơng tiện vận tải, bao gồm: Đƣờng bộ, nơi dừng xe, đèn tín hiệu, biển báo, vạch sơn đƣờng, cọc tiêu, rào chắn, đảo giao thông, dải phân cách, cột cây số, tƣờng, kè, hệ thống thoát nƣớc,Trạm thu phí, Trạm kiểm tra tải trọng xe và các công trình thiết bị, phù trợ khác. Giao thông đƣờng bộ là dạng của dịch vụ công cũng nhƣ: Điện, nƣớc, vệ sinh môi trƣờng...Theo đó, dịch vụ công có ý nghĩa hoạt động vì lợi ích chung do các cơ quan Nhà nƣớc, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp Nhà nƣớc, tƣ nhân...đƣợc Nhà nƣớc giao cho quyền thực hiện hoặc cung cấp. Hệ thống đƣờng bộ Việt Nam do nhiều cơ quan quản lý, bảo dƣỡng và khai thác và có thể đƣợc phân loại nhƣ sau: Thứ nhất, hệ thống do Nhà nƣớc đầu tƣ khai thác; Thứ hai, hệ thống đƣờng bộ do Nhà nƣớc đầu tƣ và giao cho doanh nghiệp khai thác; Thứ ba, đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác (BOT); 7 Thứ tư, đƣờng bộ do cộng đồng và ngƣời sử dụng đầu tƣ và khai thác. Nhƣ vậy, với đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là hoạt động QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT, Đề tài chỉ đi sâu nghiên cứu một nhánh trong hệ thống đƣờng bộ Việt Nam là hệ thống đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác. 1.1.2. Khái niệm về bảo trì đường bộ QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ đã đƣợc Chính phủ và Bộ GTVT ban hành nhiều văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc bao gồm các Luật, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, các thông tƣ của các Bộ, liên bộ nhằm đƣa ra các quy định và hƣớng dẫn cụ thể việc quản lý đối với công tác bảo trì đƣờng bộ. Đối với công tác bảo trì công trình đƣờng bộ, trực tiếp liên quan là cơ quan quản lý đƣờng bộ (Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam, Cục Quản lý đƣờng bộ, Sở Giao thông vận tải, Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã) và các doanh nghiệp đầu tƣ xây dựng và quản lý khai thác công trình đƣờng bộ (gồm các doanh nghiệp dự án BOT, doanh nghiệp dự án khác và doanh nghiệp đƣợc Nhà nƣớc giao đầu tƣ xây dựng, quản lý, khai thác công trình đƣờng bộ). Theo Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 quy định về quản lý, khai thác và bảo trì công trình đƣờng bộ: Bảo trì đường bộ là tập hợp các công việc nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng [17]. Nhƣ vậy, “bảo trì đƣờng bộ” theo quy định tại Thông tƣ 52/2013/TTBGTVT ngày 12/12/2013 có tính chất khái quát, chủ yếu nêu mục đích của bảo trì đƣờng bộ mà chƣa làm rõ nội dung của công tác bảo trì đƣờng bộ gồm một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ: kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ cũng nhƣ chủ thể và đối tƣợng tham gia bảo trì đƣờng bộ mà Đề tài sẽ đƣa ra trong khái niệm “Bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT”. Vì vậy, Đề tài xin đƣa ra khái niệm bảo trì đƣờng bộ nhƣ sau: 8 Bảo trì đường bộ là tập hợp một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng. 1.1.3 Khái niệm về dự án BOT Dự án BOT là khái niệm không mới nhƣng tới nay chƣa có một định nghĩa chuẩn mực thống nhất trên trên thế giới. BOT là viết tắt của Build – Operate – Transfer nghĩa là xây dựng – kinh doanh – chuyển giao. BOT theo nghĩa rộng là một cơ chế pháp lý thích ứng tùy theo tính chất dự án, loại hình quan hệ đối tác và phƣơng thức cung cấp tài chính… BOT có thể áp dụng với nhiều trƣờng hợp thực tiễn khác nhau song trong thực tiễn BOT thƣờng đƣợc sử dụng với các dự án về cơ sở hạ tầng. BOT đƣợc hiểu là phƣơng thức huy động vốn của nhà đầu tƣ tƣ nhân để xây dựng, kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng vốn dĩ vẫn đƣợc dành riêng cho khu vực Nhà nƣớc. BOT không phải là phƣơng thức duy nhất để huy động vốn từ tƣ nhân để xây dựng cơ sở hạ tầng nhƣng là mô hình thông dụng và tƣơng đối hiệu quả thƣờng đƣợc các nhà đầu tƣ sử dụng. Ở Việt Nam hợp đồng BOT đƣợc quy định tại khoản 17 Điều 3 Luật Đầu tƣ và khoản 1 Điều 2 Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT. Trên cơ sở kết hợp hai quy định riêng biệt về hợp đồng BOT trong Quy chế đầu tƣ theo hợp đồng BOT, BTO và BT áp dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam và Quy chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tƣ trong nƣớc có thể khái quát Dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (gọi tắt là dự án BOT) là dự án đầu tƣ đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng, kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu từ chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nƣớc Việt Nam. Nhƣ vậy, dự án BOT là một quá trình đầu tƣ của nhà đầu tƣ, trong đó nhấn mạnh việc nhà đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh doanh công trình đó và 9 chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nƣớc Việt Nam. Song chƣa có sự bảo đảm pháp lý cho nhà đầu tƣ trong việc đƣợc cấp quyền và sử dụng quyền đƣợc cấp cũng nhƣ quyền và nghĩa vụ tài trợ dự án. Đây là những thành tố đặc biệt quan trọng của dự án BOT nhƣng đến nay vẫn chƣa đƣợc thừa nhận. Trên thực tế, dự án BOT liên quan đến một số giấy phép do các cơ quan của Chính phủ cấp nhằm quy định các quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhà đầu tƣ trong quá trình thực hiện dự án BOT. Hợp đồng BOT cũng là phƣơng tiện pháp lý quy định các quyền và nghĩa vụ tƣơng ứng liên quan đến dự án đối với các nhà đầu tƣ tƣ nhân và nhà nƣớc. Trong một dự án BOT điển hình, hợp đồng BOT và các quyền mà nhà đầu tƣ đƣợc hƣởng từ hợp đồng là yếu tố quan trọng để bên vay xem xét việc tài trợ cho dự án. Vì vậy, hệ quả pháp lý của việc cấp quyền trong hợp đồng BOT và dự án BOT là một thành tố không thể thiếu. Ở một số nƣớc, pháp luật quy định nhà nƣớc có trách nhiệm bảo lãnh ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc cấp quyền này là một nội dung bắt buộc của hợp đồng BOT. Điều này dẫn đến tình trạng BOT chƣa đƣợc hiểu đúng bản chất và việc điều chỉnh pháp luật đối với hợp đồng BOT và dự án BOT còn nhiều thiếu sót, gây e ngại cho các nhà đầu tƣ khi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng dự án BOT ở Việt Nam vì tiềm ẩn nhiều rủi ro. Cần nhấn mạnh thêm rằng, quyền và nghĩa vụ của các bên trong thực hiện dự án BOT đƣợc quy định chặt chẽ nhằm đạt đƣợc các lợi ích đã định trƣớc. Do sự khác biệt của chủ thể dự án nên các lợi ích này rất khác nhau. Các nhà đầu tƣ thực hiện dự án đầu tƣ vì mục đích sinh lợi, vì vậy, họ sẽ tính toán các yếu tố có liên quan nhằm đạt đƣợc lợi nhuận hoặc các lợi ích kinh tế có liên quan (nhƣ quyền đƣợc thực hiện một dự án đầu tƣ khác có khả năng sinh lợi). Còn Nhà nƣớc, khi ký hợp đồng chủ yếu là nhằm các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế xã hội (mục tiêu phi lợi nhuận, mang tính công ích, vì sự phát triển chung của toàn xã hội). Trong quá trình đàm phán dự án BOT cần tính đến và dung hòa đƣợc lợi ích của nhà đầu tƣ và lợi ích của Nhà nƣớc. Vì vậy, đề tài xin đƣa ra khái niệm về dự án BOT trên 10 cơ sở bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của dự án (quá trình đầu tƣ, chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham gia dự án BOT) nhƣ sau: Dự án BOT là dự án đầu tƣ đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ trong đó nhà đầu tƣ đƣợc cấp quyền xây dựng (bao gồm cả việc mở rộng, nâng cấp, hiện đại hóa); kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng trong một thời gian nhất định bằng nguồn vốn góp của nhà đầu tƣ trên cơ sở huy động nguồn vốn vay dựa trên phƣơng thức tài trợ dự án. Hết thời hạn cấp quyền, nhà đầu tƣ chuyển giao không bồi hoàn quyền sở hữu công trình cho Nhà nƣớc. 1.1.4. Khái niệm về bảo trì đường bộ trong các dự án BOT Trong dự án BOT có nhiều hạng mục đƣợc triển khai đối với công trình cơ sở hạ tầng trên cơ sở ký kết giữa cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, trong đó đối với ngành giao thông vận tải có công tác bảo trì đƣờng bộ. Trên cơ sở kết hợp hai khái niệm về bảo trì đƣờng bộ và khái niệm về dự án BOT, đề tài xin đƣa ra khái niệm về bảo trì đƣờng bộ trong dự án BOT nhƣ sau: Bảo trì đường bộ trong dự án BOT là tập hợp một, một số hoặc toàn bộ các công việc nhƣ kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ do doanh nghiệp đầu tƣ và khai thác đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ nhằm bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng. 1.1.5. Tầm quan trọng của công tác bảo trì đường bộ trong dự án BOT trong phát triển hạ tầng giao thông Hợp tác đầu tƣ theo hình thức BOT đối với các dự án hạ tầng giao thông là tháo gỡ nút thắt nguồn vốn đầu tƣ cho phát triển kết cấu hạ tầng GTVT. Nguồn vốn đóng góp từ khu vực tƣ nhân và cả nhà đầu nƣớc ngoài đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông vận tải đã, đang và sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc khắc phục tình trạng thiếu hụt vốn hiện nay. 11 Nhằm huy động nguồn vốn cho phát triển hạ tầng giao thông vận tải, chính sách của Chính phủ là khuyến khích mọi nguồn lực trong và ngoài nƣớc đầu tƣ cho dự án đƣờng bộ, đƣờng sắt, cảng hàng không, cảng biển, sân bay mới, khu bến phát triển mới có quy mô lớn. Theo đó, năm 2007 Chính phủ ban hành Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 14/7/2010 thay thế Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tƣ phát triển công trình kết cấu hạ tầng thực hiện theo hình thức BOT, BTO, BT [11 đã tạo ra một làn sóng đầu tƣ từ nguồn vốn tƣ nhân cho phát triển kết cấu hạ tầng. Ngoài ra, Chính phủ ban hành Quyết định số 71/QĐ-TTg, ngày 9-11-2010, có hiệu lực từ ngày 15-01-2011 về đầu tƣ theo hình thức hợp tác công - tƣ. Theo đó, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ƣu tiên đầu tƣ hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tƣ trong cũng nhƣ ngoài nƣớc đủ năng lực, kinh nghiệm nhất để tham gia dự án. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, tính đến nay, đã có trên 90 dự án đƣợc thực hiện theo các hình thức trên với tổng vốn đầu tƣ khoảng 7,1 tỉ USD, trong đó các dự án về giao thông vận tải chiếm 70%. Các dự án BOT đã đƣợc triển khai và đƣa vào sử dụng nhƣ: Đƣờng ôtô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, cầu Rạch Miễu, cầu Cỏ May (trên quốc lộ 51), đoạn An Sƣơng - An Lạc thuộc quốc lộ 1A trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, cầu Đồng Nai, cầu Bình Triệu (khu vực Thành phố Hồ Chí Minh)... Nhiều dự án lớn đƣợc triển khai theo hình thức hợp tác BOT đối với các dự án đƣờng cao tốc nhƣ: Mỹ Thuận - Cần Thơ, Dầu Giây - Phan Thiết, Bến Lức - Long Thành, Ninh Bình - Thanh Hóa, Nội Bài - Hạ Long... Hai dự án phát triển kết cấu hạ tầng thí điểm đầu tiên triển khai theo hình thức BOT đã đƣợc Chính phủ chấp thuận là cảng Lạch Huyện (Hải Phòng) và sân bay quốc tế Long Thành (Đồng Nai). Dự án cảng Lạch Huyện có tổng kinh phí đầu tƣ ƣớc tính khoảng 140 tỉ yên, trong đó Chính phủ Nhật Bản sẽ tài trợ 120 tỉ yên, 3 đối tác tƣ nhân do Chính phủ Nhật Bản giới thiệu sẽ tài trợ phần còn lại. Ba đối tác này đã thành lập liên doanh với Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam để xây dựng cảng Lạch Huyện. Các đối tác tƣ nhân điều hành các hoạt động của cảng Lạch Huyện trong một thời gian để thu hồi vốn và lợi nhuận. Đối với dự án 12 sân bay quốc tế Long Thành, kinh phí xây dựng các công trình quan trọng của sân bay ƣớc tính hơn 300 tỉ yên. Các đối tác tƣ nhân đến từ Nhật Bản sẽ sử dụng vốn của Tổ chức Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) để tiến hành nghiên cứu khả thi và hoàn thành báo cáo về vấn đề này trong năm 2017. Các dự án BOT đã đóng góp vai trò quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp đặc biệt ở các vùng kinh tế trọng điểm của nƣớc ta. Trong quá trình thực hiện dự án BOT, từ khi xây dựng, mở rộng, nâng cấp, hiện đại hóa, kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng trong một thời gian theo thỏa thuận cho tới khi chuyển giao không bồi hoàn quyền sở hữu công trình cho Nhà nƣớc, công tác bảo trì đƣờng bộ với các nội dung kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lƣợng, bảo dƣỡng và sửa chữa công trình đƣờng bộ là các hoạt động không thể thiếu trong các dự án BOT nhằm phát hiện hƣ hỏng, dấu hiệu hƣ hỏng của công trình để có biện pháp xử lý kịp thời; tránh xảy ra sự cố dẫn tới thảm họa về ngƣời, tài sản, môi trƣờng và các trƣờng hợp khác; duy trì công trình đƣờng bộ ở trạng thái khai thác, sử dụng bình thƣờng và hạn chế phát sinh các hƣ hỏng công trình đƣờng bộ; đảm bảo sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình đƣờng bộ theo định kỳ hoặc đột xuất (mƣa bão, lũ lụt, động đất, va đập, cháy nổ hoặc những tác động thiên tai đột xuất khác hoặc khi có biểu hiện có thể gây hƣ hỏng đột biến ảnh hƣởng đến an toàn sử dụng, khai thác công trình hoặc có khả năng xảy ra sự cố dẫn tới thảm họa). Vì vậy, nếu nhƣ các dự án BOT đã chứng minh vai trò hữu hiệu trong việc đầu tƣ của tƣ nhân phục vụ lợi ích công cộng thì công tác bảo trì đƣờng bộ trong các dự án BOT là không thể thiếu vắng trong duy trì và phát triển hạ tầng giao thông, giúp bảo đảm và duy trì sự làm việc bình thƣờng, an toàn của công trình theo quy định của thiết kế trong suốt quá trình khai thác, sử dụng các công trình thuộc dự án BOT. 1.1.6. Các hình thức bảo trì đường bộ trong các dự án giao thông theo hình thức BOT Điều 4 Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 [17] quy định chi tiết nội dung bảo trì công trình đƣờng bộ. Đối với các dự án giao thông theo 13