Tài liệu Quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ở hà nội

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận án Phạm Ngọc Hương Quỳnh ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Ngọc Thanh và TS. Nguyễn Đình Dương, hai thầy hướng dẫn khoa học, đã tận tâm chỉ bảo và định hướng, giúp tôi dần trưởng thành trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án. Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của tập thể các thầy giáo, cô giáo tại Học viện Khoa học xã hội đối với tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án này. Luận án này được thực hiện với sự hỗ trợ và giúp đỡ rất lớn của lãnh đạo, cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân, các hộ gia đình trên địa bàn điều tra tại thành phố Hà Nội. Tôi xin ghi nhận và bày tỏ lòng biết ơn chân thành sự giúp đỡ và tạo điều kiện quý báu đó giúp tôi thực hiện nghiên cứu đề tài. Trong thời gian học tập và nghiên cứu, tôi cũng đã nhận được sự hỗ trợ từ lãnh đạo và giảng viên Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân sự, Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và giảng viên Khoa Kinh tế Chính trị, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, và các anh chị em trong Công ty TNHH Thương mại và Dịch vụ Cánh diều, đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian và động viên tinh thần giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án. Tôi xin trân trọng cảm ơn. Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn trân quý tới gia đình, người thân và bạn bè đã luôn kịp thời động viên, chia sẻ và hỗ trợ hết sức giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án. Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tất cả các cá nhân và tập thể đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này. Tác giả luận án Phạm Ngọc Hương Quỳnh iii MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ........... 10 1.1. Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp .................................................................................... 10 1.2. Tổng quan các nghiên cứu ở trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp .................................................................................... 17 1.3. Đánh giá khái quát các nghiên cứu .................................................................... 25 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ........... 31 2.1. Một số vấn đề lý luận về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ............................................................................................................... 31 2.2. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ............................................................................................. 64 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI ............. 75 3.1. Tổng quan tình hình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ................... 75 3.2. Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội .......................................................................................................... 79 3.3. Đánh giá thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ....................................................................................... 85 3.4. Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ............................................................................ 117 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI ............................................. 126 4.1. Bối cảnh thành phố Hà Nội .............................................................................. 126 4.2. Quan điểm đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ............................................................................ 129 4.3. Đề xuất giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội.................................................. 130 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ.................................................... 151 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 152 iv DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH : Công nghiệp hóa ĐTH : Đô thị hóa FAO : Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực của Liên Hợp Quốc (Food and Agriculture Organization of United Nations) GPMB : Giải phóng mặt bằng HĐH : Hiện đại hóa HĐND : Hội đồng nhân dân KĐT : Khu đô thị KCN : Khu công nghiệp KCNC : Khu công nghệ cao KCX : Khu chế xuất LGAF : Khung đánh giá quản trị đất đai (Land Governance Assessment Framework) NN : Nông nghiệp NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for : Economic Cooperation and Development) PAPI : Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (Public Administration Performance Index) TN&MT : Tài nguyên và Môi trường UBND : Ủy ban nhân dân UN : Liên hợp quốc (United Nations) UNDP : Chương trình phát triển Liên hợp quốc (United Nations Development Programme) WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank) v DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN 59 Bảng 3.1: Cơ cấu sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2009 - 2017 75 Bảng 3.2: Hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 2017 76 Bảng 3.3: Tình hình thu hồi đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2000 2016 Bảng 3.5: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương và 77 86 các hộ dân về công khai chính sách, pháp luật về thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.6: Ý kiến của các hộ dân về công khai bảng giá đất của địa 87 phương Bảng 3.7: Ý kiến của các hộ dân về công khai lợi ích - chi phí các dự án 88 thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.8: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về hình thức thu hồi đất NN Bảng 3.9: Đánh giá của các hộ dân về trình tự, thủ tục thu hồi đất NN 92 Bảng 3.10: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia khiếu nại, tố cáo thu hồi đất NN tại địa phương 94 Bảng 3.11: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về lấy ý kiến trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật về thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.12: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý về chính sách, pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.13: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý xây dựng bảng giá đất tại địa phương Bảng 3.14: Ý kiến của các hộ dân về công khai kế hoạch thu hồi đất NN 95 tại địa phương Bảng 3.15: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý phương án bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất NN tại địa phương vi 93 95 96 97 100 Bảng 3.16: Đánh giá của các hộ dân về mức giá bồi thường nhận được tại địa phương 102 Bảng 3.17: Đánh giá của các hộ dân về kinh tế hộ gia đình sau khi bị thu hồi đất NN Bảng 3.18: Đánh giá của các hộ dân về tính hiệu lực khi bồi thường, hỗ 104 trợ cho người dân tại địa phương Bảng 3.19: Đánh giá của các hộ dân về tiến độ chi trả bồi thường và hỗ trợ tại địa phương Bảng 3.20: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về sự đáp ứng của nguồn lực tài chính, nhân sự thực hiện chính sách, pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.21: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về hiệu quả sử dụng đất sau khi thu hồi đất NN tại địa phương Bảng 3.22: Tổng hợp kết quả đánh giá theo các tiêu chí công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội vii 105 105 109 110 117 DANH MỤC CÁC ĐỒ THỊ VÀ SƠ ĐỒ Đồ thị 3.1. Tổng số dự án thu hồi đất và tổng số dự án thu hồi đất NN triển khai trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018 78 Đồ thị 3.2. Tổng số diện tích đất và tổng số diện tích đất NN triển khai thu hồi trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018 Sơ đồ 3.3. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai 78 111 cấp tỉnh trên địa bàn Hà Nội Sơ đồ 3.4. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai 112 cấp huyện trên địa bàn Hà Nội Sơ đồ 3.5. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai cấp xã trên địa bàn Hà Nội 106 Đồ thị 3.6. Tỉ lệ khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hà Nội 84 Đồ thị 3.7. Chỉ số công khai, minh bạch về quy hoạch/kế hoạch sử 88 dụng đất và giá đất bồi thường trên địa bàn Hà Nội Đồ thị 3.8. Ý kiến của các hộ dân về nguyên nhân chậm tiến độ GPMB 106 Đồ thị 3.9. Chỉ số đáp ứng kiến nghị của người dân trên địa bàn Hà Nội Đồ thị 3.10. Chỉ số trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2016 - 2017 Đồ thị 3.11. Chỉ số hiệu quả tương tác với các cấp chính quyền trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2011 - 2017 viii 108 115 116 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đến đầu thế kỷ XXI, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ, quá trình công nghiệp hóa (CNH), hiện đại hóa (HĐH), và đô thị hóa (ĐTH) diễn ra rộng khắp trên thế giới. Vấn đề sử dụng đất ở Việt Nam cũng chịu áp lực của quá trình CNH, HĐH và ĐTH này. Theo đó, một phần ruộng đất của người dân đã và đang được sử dụng làm đất sản xuất nông nghiệp (NN) được thu hồi để chuyển sang các mục đích sử dụng khác như phục vụ an ninh - quốc phòng, hay xây dựng kết cấu hạ tầng, giao thông, trụ sở cơ quan, hoặc các dự án phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), và phát triển khu đô thị (KĐT) v.v. Từ sau khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008, trên địa bàn Hà Nội, bao gồm cả khu vực trung tâm thành phố và các vùng lân cận mới được quy hoạch lên thành phố có diện tích đất NN bị thu hồi lớn. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), trong 05 năm từ 2012 đến 2016, trên địa bàn Hà Nội, có tổng số 3.073 dự án tiến hành thu hồi đất, với tổng diện tích đất thu hồi là hơn 8.462 ha, và là một trong những địa phương có diện tích đất thu hồi lớn nhất cả nước [6]. Quá trình chuyển đổi đất NN sang đất đô thị và sử dụng cho các hoạt động công nghiệp, dịch vụ và cơ sở hạ tầng giúp thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của địa phương trở nên tiến bộ hơn, góp phần phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên quá trình này lại làm thu hẹp đáng kể diện tích đất NN và ảnh hưởng đến một số lượng lớn người dân sống dựa chủ yếu vào sản xuất NN trên địa bàn Hà Nội. Để cho quá trình chuyển đổi này có thể diễn ra thuận lợi, Nhà nước đã ban hành và thực hiện các chính sách hỗ trợ cho quá trình thu hồi đất NN. Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” [44]. Đây được coi là một trong những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để quản lý đất đai, điều tiết quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân bổ sử dụng tài nguyên đất hiệu quả hơn. Tuy nhiên, việc thực hiện công tác thu hồi đất của các hộ gia đình nông dân đang thể hiện nhiều bất cập trong thực tế. 1 Trên địa bàn Hà Nội, những bất cập đến chủ yếu từ những trường hợp thu hồi đất NN để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, bao gồm các dự án phát triển KĐT, khu dân cư nông thôn, chỉnh trang đô thị; phát triển cụm công nghiệp, khu sản xuất chế biến; phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông; xây dựng các công trình công cộng. Những dự án này mặc dù phục vụ cho lợi ích quốc gia, công cộng nhưng cũng đem lại cơ hội đầu tư kinh doanh bất động sản sinh lời rất lớn do chênh lệch địa tô cho các chủ đầu tư. Vì vậy, các nhà đầu tư luôn nhắm vào các khu đất “vàng” để lập dự án đầu tư thu lợi. Trong khi đó, lợi ích của Nhà nước, đặc biệt lợi ích của người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng. Người dân bị thu hồi đất NN được Nhà nước bồi thường theo giá đất thành phố ban hành rất thấp, nhất là đối với đất NN trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất NN cho người dân thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất NN tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi NN để chuyển sang làm ngành nghề khác. Ngoài ra, việc bảo đảm sinh kế, việc làm, và tạo điều kiện sống cho người dân sau khi thu hồi đất cũng chưa được thực hiện tốt, khiến đời sống người dân gặp khó khăn. Trước tình hình đó, vai trò của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng quan trọng. Ở Việt Nam cũng như ở Hà Nội nói riêng, lâu nay, đã chú trọng đến nâng cao năng lực quản lý Nhà nước về đất đai, và thu hồi đất, nhưng vẫn còn thể hiện nhiều yếu kém về cả cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện. Chẳng hạn, nhận thức và quan điểm về công tác quản lý còn đơn giản, coi đây hoàn toàn là việc của cơ quan Nhà nước; không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, chưa có sự tham gia của những đối tượng có liên quan; nội dung và cách thức quản lý chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn; việc đánh giá kết quả của công tác quản lý chưa dựa trên hệ thống tiêu chí đánh giá khoa học v.v. Vì vậy, nhiều chính sách được ban hành còn chưa hợp lý; việc tổ chức thực hiện còn thiếu minh bạch, chưa tạo được đồng thuận của người dân; nguồn lực về đất đai chưa được sử dụng thật hiệu quả, còn tình trạng lãng phí; tham nhũng, tiêu cực, sai phạm xảy ra v.v. gây bất bình và khiếu kiện, khiếu nại nhiều trong thời gian qua. Trong bối cảnh này, nếu công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN nếu không được thay đổi dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, bức xúc của người 2 dân đối với Nhà nước. Điều này sẽ gây bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây khó khăn cho Nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô. Vì vậy đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng cần thiết, nhằm điều tiết hợp lý đất đai, phân phối lại các lợi ích từ đất, và đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và đời sống của người dân sau khi thu hồi đất, góp phần phát triển kinh tế và ổn định chính trị, xã hội. Đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vấn đề khó khăn, cần phải dựa trên cơ sở lý thuyết khoa học, và có những giải pháp toàn diện, đúng đắn. Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần thiết phải nghiên cứu và đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội, xác định hướng đổi mới trong tương lai để công tác quản lý này đạt kết quả cao hơn. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận án được xác định là: - Dựa trên việc hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, luận án tiến hành đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018, chỉ ra những thành công và hạn chế của công tác quản lý này. Từ đó, đề xuất giải pháp đổi mới để khắc phục những mặt tiêu cực và phát huy những mặt tích cực của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới. Để đạt được mục đích trên, luận án đi thực hiện những nhiệm vụ sau: - Tổng quan có chọn lọc khung lý thuyết về thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, bao gồm khái niệm, bản chất, nội dung, phương pháp, các nhân tố tác động. - Xây dựng hệ thống tiêu chí để đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN. - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội từ năm 2008 đến 2018. Làm rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế của công tác quản lý này. 3 - Đề xuất giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong những năm tiếp theo. Câu hỏi nghiên cứu của luận án: Câu hỏi nghiên cứu trọng tâm của luận án là: - Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội hiện nay như thế nào, đã đạt những thành công và còn những hạn chế gì? - Giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới là gì? Ngoài ra, luận án còn đặt ra một số câu hỏi nghiên cứu khác là: - Các quan điểm, chủ thể và đối tượng tham gia, nội dung, phương pháp, các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là gì? - Các tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là gì? 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu của luận án: Đối tượng nghiên cứu của luận án là công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN. Phạm vi nghiên cứu của luận án: - Phạm vi về nội dung: Luận án tìm hiểu về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, trong đó, công tác quản lý Nhà nước tập trung vào 03 nội dung (xây dựng cơ sở pháp lý; tổ chức thực hiện; và kiểm tra, giám sát và giải quyết khiếu nại), và quá trình thu hồi đất NN tập trung vào quá trình chuyển mục đích sử dụng đất; và quá trình chuyển quyền sử dụng đất. Ngoài ra, luận án chỉ tập trung nghiên cứu công tác quản lý Nhà nước đối với các dự án thu hồi đất NN để chuyển sang sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (bao gồm các dự án xây dựng các công trình công cộng; phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông; phát triển KĐT, khu dân cư nông thôn, chỉnh trang đô thị; phát triển KCN, KCX v.v.) theo quy định tại Điều 62 - Luật Đất đai năm 2013 của Quốc hội Việt Nam. Các dự án thu hồi đất NN để chuyển sang sử dụng cho mục đích an ninh - quốc phòng, hoặc thu hồi đất do vi phạm pháp luật, do tự nguyện trả lại, do bất khả kháng không thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài. 4 - Phạm vi về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn Hà Nội từ sau khi mở rộng địa giới hành chính vào năm 2008. - Phạm vi về thời gian: Số liệu thứ cấp thu thập cho giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2018; số liệu sơ cấp thu thập vào năm 2018; hướng đổi mới công tác quản lý được đề xuất cho giai đoạn đến năm 2030. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án Khung phân tích của luận án Các phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu: Luận án sử dụng hai nguồn số liệu: - Số liệu thứ cấp được thu thập bao gồm các tài liệu, văn bản, ấn phẩm, công trình nghiên cứu khoa học, báo cáo khoa học, kết quả điều tra trong nước và quốc tế, tư liệu của các cơ quan hoạch định chính sách và quản lý (như Bộ TN&MT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Sở TN&MT, Sở NN&PTNT thành phố Hà Nội, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) thành 5 phố Hà Nội, Tổng cục Thống kê, Cục Thống kê thành phố Hà Nội), tư liệu nghiên cứu của các tổ chức quốc tế (như Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Nông nghiệp và lương thực của Liên hợp quốc (FAO)), của các viện nghiên cứu, các trường đại học, các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước về thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất đất NN. Nguồn tư liệu thứ cấp giúp ích trong việc tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, hệ thống cơ sở lý thuyết trong Chương 1 và Chương 2 của luận án. Đồng thời, nguồn số liệu thứ cấp này cũng cung cấp căn cứ và bằng chứng thực hiện những phân tích và đánh giá trong Chương 3 và Chương 4. - Số liệu sơ cấp được thu thập bằng phương pháp điều tra xã hội học. Cuộc điều tra được thực hiện vào thời điểm tháng 7 và tháng 8 năm 2018. Để thực hiện điều tra xã hội học, luận án xây dựng các mẫu phiếu điều tra xã hội học và tiến hành phỏng vấn trực tiếp đối với 02 nhóm đối tượng, bao gồm: (i) hộ gia đình nông dân bị thu hồi đất NN tại những địa bàn có dự án thu hồi đất NN lớn của Hà Nội, (ii) cán bộ, công chức chính quyền cấp xã tại những địa bàn này. Mẫu phiếu điều tra được đính kèm trong phần Phụ lục của luận án. Việc lấy mẫu và thực hiện điều tra phỏng vấn theo phương pháp chọn mẫu phân tầng theo các đơn vị hành chính đến cấp xã có các dự án thu hồi đất NN, và lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời. Cụ thể, luận án tiến hành khảo sát tại 04 đơn vị hành chính cấp huyện - những nơi tập trung số lượng lớn các dự án thu hồi đất NN trong những năm qua, đó là thị xã Sơn Tây, huyện Thạch Thất, huyện Chương Mỹ, và huyện Phú Xuyên. Tại mỗi huyện, tiến hành khảo sát 02 xã (như vậy, có 08 đơn vị hành chính cấp xã được lấy phiếu khảo sát và phỏng vấn). Tại mỗi xã, tiến hành khảo sát 02 dự án (có tất cả 16 dự án thu hồi đất NN được khảo sát bao gồm: dự án phục vụ xây dựng trường học; cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ; di chuyển dân ra khỏi vùng ô nhiễm môi trường; xây dựng KĐT; xây dựng KCN; xây dựng hạ tầng kỹ thuật đấu giá quyền sử dụng đất). Việc lấy mẫu trên cơ sở lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời, dựa trên tính dễ tiếp cận của đối tượng, ở những nơi mà điều tra viên có nhiều khả năng gặp được đối tượng điều tra - như tại nơi làm việc, tại các hộ gia đình, khu dân cư, tại các khu vực chợ, đường phố, cửa hàng để xin thực hiện điều tra và phỏng vấn. Tổng số phiếu điều tra được đối với hộ gia đình là 246 phiếu, và đối với cán bộ, công chức 6 chính quyền địa phương là 32 phiếu. Sau khi được thu thập, các dữ liệu sơ cấp sẽ được xử lý và sử dụng làm căn cứ, bằng chứng thực tiễn phục vụ cho phân tích thực trạng trong Chương 3, và đề xuất giải pháp trong Chương 4 của luận án. Các phương pháp sử dụng trong nghiên cứu luận án: - Phương pháp nghiên cứu tại bàn. Đây là phương pháp nghiên cứu nguồn thông tin thứ cấp về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN và các vấn đề có liên quan của các tác giả trong và ngoài nước. Phương pháp này được sử dụng trong toàn bộ các chương của luận án, và tập trung nhiều nhất để chứng minh được khoảng trống cần nghiên cứu cho đề tài luận án và xây dựng cơ sở lý thuyết phục vụ cho quá trình phân tích và đánh giá. - Phương pháp phân tích và tổng hợp. Phương pháp này được sử dụng để đánh giá sâu sắc hơn từng khía cạnh khác nhau của quá trình thu hồi đất NN, quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN; và tổng hợp để khái quát hóa các kết quả từ việc phân tích để đưa ra những nhận định và đánh giá chung về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN. Phân tích và tổng hợp cũng được sử dụng để đánh giá công tác quản lý Nhà nước, và tìm ra những thành công và hạn chế của công tác quản lý này trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội. - Phương pháp thống kê mô tả. Thông tin định lượng thu thập được từ các tài liệu thống kê và từ kết quả điều tra của luận án được nhập và xử lý và cho ra kết quả dưới dạng các bảng biểu, đồ thị và sơ đồ để minh chứng cho các phân tích và nhận định về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội. Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở phần phân tích thực trạng và đề xuất giải pháp. - Phương pháp hỏi ý kiến chuyên gia. Luận án sử dụng phương pháp này để tiếp cận các tri thức và nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà quản lý về các vấn đề liên quan đến quá trình thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi này. Phương pháp này được áp dụng dưới hình thức trao đổi trực tiếp về các vấn đề, được sử dụng để hỗ trợ xây dựng bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, phân tích thực trạng, và các giải pháp đề xuất. Mặc dù có sự trao đổi với các chuyên gia, nhưng nội dung và các kết luận của luận án hoàn toàn thuộc về tác giả. 7 - Phương pháp phân tích cây vấn đề. Luận án sử dụng phương pháp phân tích Cây vấn đề để phân tích các nhân tố tác động đến quá trình thu hồi đất NN. Ngoài ra, phương pháp này còn được sử dụng để tìm ra những thành công, hạn chế của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất này trong thực tế trên địa bàn Hà Nội. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án - Luận án phân tích, chỉ rõ bản chất, mục đích, nội dung, và phương pháp quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN để đảm bảo các mục tiêu phát triển của Nhà nước, đảm bảo hài hòa về lợi ích giữa các nhóm liên quan đến quá trình thu hồi đất NN. - Luận án cũng làm rõ những yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý này. - Luận án đề xuất bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN. - Luận án phân tích và đánh giá thực trạng của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018; làm rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân hạn chế của công tác này. - Luận án đưa ra quan điểm và giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước theo nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý Nhà nước trên địa bàn Hà Nội đến năm 2030. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án - Về lý luận: Góp phần làm phong phú thêm cơ sở khoa học về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, bao gồm các vấn đề lý luận về quá trình thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN. - Về thực tiễn: Bộ tiêu chí đánh giá được xây dựng sẽ là tham khảo tốt cho các cơ quan quản lý, các nhà khoa học, và giới chuyên môn sử dụng để đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN tại các địa phương. Bộ dữ liệu khảo sát sẽ là bằng chứng và cơ sở thực tiễn quan trọng cho các cơ quan quản lý, các nhà khoa học và người dân tham khảo để hiểu rõ và đánh giá thực 8 trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội. Những giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội được đề xuất sẽ là gợi ý thiết thực đối với các cơ quan quản lý Nhà nước trên địa bàn Hà Nội. 7. Cơ cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, và phần Phụ lục, luận án được bố cục thành bốn chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Chương 2. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Chương 3. Thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội Chương 4. Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội. 9 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1. Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 1.1.1. Các nghiên cứu về vai trò và nội hàm của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Khi nghiên cứu về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, không thể không nhắc tới lý thuyết địa tô. Lý thuyết này đã đưa ra quan điểm về nguồn gốc giá cả ruộng đất, khẳng định vai trò và chỉ ra chức năng của Nhà nước trong việc điều tiết các mối quan hệ và lợi ích về đất đai trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai. Cụ thể, năm 1776, Adam Smith, nhà kinh tế học thuộc trường phái kinh tế học cổ điển, đã đưa ra quan điểm về địa tô, giải thích về lợi nhuận có được từ nguồn tài nguyên đất, và tạo nền móng xây dựng lý thuyết kinh tế về đất đai. Trong tác phẩm “Của cải của các dân tộc”, ông cho rằng đất đai là nguồn lực ổn định và lâu dài, địa tô của đất công chính là nguồn thu chính cho chi tiêu công ở nhiều quốc gia lớn. Do đó, đất đai được coi như là nguồn gốc đem lại sự giàu có của các dân tộc [32]. Đến năm 1817, nhà kinh tế học David Ricardo, trong tác phẩm “Những nguyên lý của kinh tế chính trị học và thuế khóa”, đã đưa ra hệ thống thuế về đất đai, đây là nguồn thu thuận tiện, ổn định, lâu dài cho các quốc gia từ đất [57]. Tiếp tục kế thừa và phát triển lý thuyết địa tô là Karl Marx. Học thuyết “giá trị thặng dư trong sản xuất NN” đã được ông phát triển dựa trên lý luận kinh tế về địa tô của Adam Smith và David Ricardo. Trong bộ Tư bản (xuất bản lần đầu vào năm 1867), Karl Marx khẳng định, đất đai tự nó không tạo ra giá trị, chính luồng thu nhập từ đất mang lại giá trị cho đất đai [33]. Giá trị đất đai, về bản chất, là giá trị địa tô tư bản hóa. Theo ông, có 03 loại địa tô tồn tại, trong đó mỗi loại có nguồn gốc và vai trò riêng có của nó. Mỗi mảnh đất có giá trị cao hay thấp cũng như giá cả của mỗi mảnh đất trên thị trường luôn luôn phụ thuộc và thay đổi theo sự thay đổi của cả 03 loại địa tô này. (i) Địa tô chênh lệch I. Loại địa tô này có được nhờ vào những điều kiện thuận lợi vốn có của đất đai như độ phì nhiêu màu mỡ, sự đồng bộ của hệ 10 thống hạ tầng, sự tiếp cận thuận lợi, và lợi thế về điều kiện vị trí. Do địa tô chênh lệch I của những khu vực đất đai có vị trí và điều kiện thuận lợi cao hơn nên giá trị đất đai tại vị trí đó cao hơn. Những yếu tố làm thay đổi giá trị địa tô chênh lệch I thường do xã hội mang lại, bao gồm: sự cải tạo, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện môi trường, phát triển các hoạt động kinh tế xã hội. (ii) Địa tô chênh lệch II. Đây là lợi ích có được từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý tạo ra. Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng, những chủ đầu tư có kinh nghiệm, trình độ, và uy tín sẽ tạo ra luồng thu nhập từ đất đai cao hơn, làm cho lại giá trị đất đai cao hơn. Chính địa tô chênh lệch II đã mang lại giá trị cao hơn đó. (iii) Địa tô tuyệt đối. Mặc dù không tính đến sự khác nhau về các yếu tố vị trí và điều kiện thuận lợi, không tính đến sự khác nhau về trình độ của người sử dụng đất, bất cứ một mảnh đất nào, cũng có thể mang lại một luồng thu nhập cao hơn so với các hoạt động không sử dụng đất. Địa tô tuyệt đối của đất đai thể hiện qua luồng giá trị cao hơn đó. Vai trò đóng góp của đất đai làm gia tăng lợi nhuận cho mỗi hoạt động kinh tế xã hội thể hiện địa tô tuyệt đối. Địa tô tuyệt đối không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai cũng như trình độ của người sử dụng, mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế xã hội. Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý, thực hiện chức năng quản lý của mình trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai thông qua việc điều tiết và phân phối các loại địa tô này. Theo Karl Marx, lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch I phải được phân phối chung cho xã hội, mà Nhà nước là đại diện. Nhà nước có chức năng điều tiết và phân phối địa tô chênh lệch I, tạo ra sự công bằng, bình đẳng về lợi ích giữa những người sử dụng đất có điều kiện, vị trí khác nhau. Tương tự, về nguyên tắc, địa tô chênh lệch II sẽ thuộc về người tạo ra nó - là người sử dụng đất. Nhà nước cần thiết ban hành chính sách phân phối địa tô chênh lệch II để khuyến khích người sử dụng sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả hơn. Cuối cùng, địa tô tuyệt đối trong mỗi hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất. Do đất đai có giới hạn về diện tích bề mặt cũng như giới hạn về quỹ đất dành cho mỗi mục đích sử dụng, nên địa tô tuyệt đối có tác dụng hạn chế sự gia tăng quy mô sử dụng đất và thuộc về người có quyền quyết định mục đích sử dụng đất. 11 Như vậy, Nhà nước sẽ đóng vai trò quan trọng, và với vai trò là chủ thể quản lý, thực hiện chức năng điều tiết của mình thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách cũng như các công cụ khác nhằm phân phối địa tô trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai. Trong quá trình phát triển kinh tế thế giới, kinh nghiệm các nước cho thấy rằng ĐTH và tăng trưởng kinh tế nhanh luôn đi cùng với việc chuyển đổi đất đai từ khu vực NN sang công nghiệp, cơ sở hạ tầng và nhà để ở. Mặc dù thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác là quá trình tất yếu, và đặc biệt, đối với nhiều nước đang phát triển, đây được coi giống như là một trong những cách tiếp cận để loại bỏ đói nghèo nông thôn; thì vẫn có hai luồng quan điểm ủng hộ và phản đối quá trình chuyển đổi này. Trong đó, vai trò và nội hàm của công tác quản lý Nhà nước cũng được thể hiện khác nhau đối với hai luồng tư tưởng này. Theo quan điểm những nhà ủng hộ nông thôn và phản đối việc thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác, việc chuyển đổi này có tác động tiêu cực tới nông dân như việc làm và thu nhập, và và tác động tiêu cực tới an ninh lương thực của cộng đồng. Các tác giả ủng hộ quan điểm này cho rằng, Nhà nước, lúc này cần thực hiện chức năng định hướng để nền kinh tế phát triển theo đúng hướng, tránh những tác động tiêu cực gây ra; và giải quyết những bất cập trong quá trình chuyển đổi đất đai. Quan điểm này được thấy trong các tác phẩm của các tác giả của Trung Quốc và Ấn Độ - những quốc gia có bối cảnh ĐTH nhanh. Như Ballabh P. Acharya, năm 2010, với bài viết “Policy of Land Acquisition and Development: Analysis of an Indian Experience”; Nelson Chan, năm 2003, với bài viết “Land Acquisition Compensation in China – Problems & Answers”; hay Chen Jie, năm 2007, với bài viết “Rapid urbanization in China: A real challenge to soil protection and food security” [76], [77], [86]. Ngược lại, nhóm các nhà ủng hộ sự phát triển đô thị, thì chỉ ra rằng quá trình thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác có thể mang tới những tác động tiêu cực về việc làm NN và thiếu hụt lương thực, nhưng bằng cách cải tiến công nghệ, thâm canh sản xuất NN và tạo ra việc làm mới trong khu vực phi NN thì có thể được bù đắp được những tác động tiêu cực trên. Các tác giả theo quan điểm này nhấn mạnh đến nội dung quản lý của Nhà nước là ban hành và thực hiện 12 các chính sách phân phối đất, hỗ trợ, tạo điều kiện cho quá trình thu hồi đất NN và chuyển dịch đất đai diễn ra thuận lợi, và phân phối lợi ích từ đất sao cho hợp lý giữa các chủ thể trong quá trình chuyển đổi đất đai. Nhà nước thực hiện việc điều tiết phần giá trị đất đai tăng lên do sự thay đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình chuyển đổi đất NN sang sử dụng cho mục đích khác sẽ tạo nên sự bình đẳng, công bằng về lợi ích của những người sử dụng đất khác nhau khi điều kiện đất đai thay đổi. Quan điểm này được thể hiện bởi Benedict J Tria Kerkvlite, trong bài viết “Agricultural land in Vietnam: markets tempered by family, community and socialist practices”, năm 2005; Xiang zheng Denga, Jikun Huang, Scott Rozelle, Emi Uchida, năm 2006, với bài viết “Cultivated land conversion and potential agricultural productivity in China”; hay Jonathan Rigg, “Land, farming, livelihoods, and poverty: Rethinking the links in the rural South”, năm 2006 [78], [89], [93]. 1.1.2. Các nghiên cứu về cách thức và thực tiễn quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Trước tiên phải nhắc tới quan điểm của Karl Marx về cách thức Nhà nước điều tiết và quản lý đất đai khi nghiên cứu về bản chất của địa tô. Ông cho rằng Nhà nước cần loại bỏ chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, có như vậy mới loại bỏ được địa tô tuyệt đối, và giảm chi phí cho người sử dụng đất [33]. Chỉ cần pháp luật chấp nhận chế độ sở hữu Nhà nước hoặc sở hữu toàn dân về đất đai là loại bỏ được chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Tất cả các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây đều xây dựng pháp luật trên nguyên tắc của chế độ sở hữu Nhà nước hoặc toàn dân về đất đai. Theo họ, trong quá trình chuyển đổi đất đai, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai chính là cơ sở pháp lý để Nhà nước thực hiện cơ chế thu hồi đất bắt buộc. Trong những nghiên cứu gần đây, quan điểm và thực tiễn quản lý Nhà nước để giải quyết lợi ích và quan hệ đất đai trong quá trình thu hồi đất NN trên thế giới, đã được nhiều tác giả mô tả. Ngân hàng Thế giới - World Bank (WB) và Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên hợp quốc - Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) đã đưa ra quan điểm về quản trị Nhà nước tốt về đất đai và thu hồi đất NN. Theo quan điểm của WB và FAO, quản trị Nhà nước tốt về đất đai, trong đó có quá trình thu hồi đất NN, gắn với việc ra quyết định minh bạch và có sự tham gia của nhiều bên liên quan, quy tắc của pháp luật được áp dụng công bằng cho tất cả các chủ thể và đối tượng liên quan, và hầu hết 13