Tài liệu Quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI MAI HẢI YẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS: TRẦN MINH ĐỨC HÀ NỘI – 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. MAI HẢI YẾN MỤC LỤC MỞ ĐẦU.................................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG .................................................................................... 6 1.1. Sự cần thiết của hoạt động công chứng trong đời sống xã hội............................ 6 1.2. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước về công chứng .................................... 10 1.3.Vai trò của quản lý nhà nước về công chứng ..................................................... 14 1.4. Nội dung, phương thức quản lý nhà nước về công chứng ................................ 18 1.5. Yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về công chứng .................................. 28 Chương 2:THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.............................................................................. 32 2.1. Những đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh có liên quan đến quản lý nhà nước về công chứng .............................................................. 32 2.2. Tình hình tổ chức và hoạt động công chứng tại thành phố Hồ Chí Minh......... 36 2.3. Tình hình quản lý nhà nước về công chứng tại thành phố Hồ Chí Minh.......... 43 2.4. Đánh giá tình hình: Những ưu điểm và hạn chế, bất cập trong quản lý nhà nước về công chứng tại thành phố Hồ Chí Minh ................................................................... 50 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNGTỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....................................................................................................................... 55 3.1. Nhu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh...................................................................................................... 55 3.2. Phương hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................................................ 57 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh ............................................................................................ 59 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 70 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Dân số TPHCM từ 2011-2015 Bảng 2.2.Tình hình tổ chức hành nghề công chứng TP.Hồ Chí Minh từ năm 2011 đến năm 2016 Bảng 2.3.Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng thành phố Hồ Chí Minh đến 2020 Biểu đồ 2.1. Số lượng công chứng viên trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2011 đến năm 2016 Biểu đồ 2.2. Lượng công chứng hợp đồng, giao dịch tại TP.Hồ Chí Minh Biểu đồ 2.3. Tổng số tiền các tổ chức hành nghề công chứng nộp vào Ngân sách Nhà nước hoặc nộp thuế. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sau sự kiện Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế và xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế, các quan hệ thương mại ngày càng nhiều dẫn đến sự gia tăng của các giao dịch dân sự. Do đó, Nhà nước cần có những chính sách và biện pháp quản lý hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, cá nhân. Kể từ khi ra đời, hoạt động công chứng đã có những đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Có thể nói, công chứng là công cụ đắc lực hỗ trợ cho cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc tạo lập hành lang pháp lý an toàn, đảm bảo cho các giao dịch diễn ra thuận lợi, tránh những hành vi vi phạm pháp luật và hạn chế các tranh chấp có thể xảy ra. Nhận thức được tầm quan trọng cũng như ý nghĩa nhân văn sâu sắc của hoạt động công chứng, ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 xác định “Hoàn thiện chế định công chứng. Xác định rõ phạm vi của công chứng và chứng thực, giá trị pháp lý của văn bản công chứng. Xây dựng mô hình QLNN về công chứng theo hướng Nhà nước chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi phù hợp để từng bước xã hội hóa công việc này”. Thể chế hóa chủ trương trên, vào ngày 19/01/2006, tại kỳ họp thức 10, khóa XI, Luật công chứng 2006 đã được Quốc hội thông qua (có hiệu lực ngày 01/07/2007), được coi là văn bản pháp luật cao nhất của Nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực công chứng, đã tạo ra một khung pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động công chứng. Những kết quả bước đầu đạt được đã khẳng định chủ trương xã hội hoá hoạt động công chứng là hết sức đúng đắn, tạo điều kiện cho phát triển tổ chức và hoạt động công chứng của Việt Nam theo hướng chuyên nghiệp hoá và trở thành một trong những dịch vụ công quan trọng, tạo ra những bảo đảm pháp lý bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức phù hợp 1 với Hiến pháp và pháp luật, ngăn ngừa rủi ro, tranh chấp. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, đã bộc lộ một số khó khăn, bất cập. Một trong những điểm bất cập đó là công tác quản lý nhà nước (QLNN) ở một số địa phương còn lỏng lẻo; sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có lúc chưa chặt chẽ, việc hướng dẫn địa phương trong việc thi hành pháp luật công chứng có lúc chưa kịp thời, đôi khi còn chồng chéo giữa các Bộ, ngành liên quan dẫn đến lúng túng cho địa phương khi thực hiện; Công tác kiểm tra, thanh tra về tình hình tổ chức, hoạt động công chứng của cơ quan QLNN ở Trung ương và địa phương còn chưa chặt chẽ, thường xuyên nên dẫn đến việc tháo gỡ vướng mắc, khó khăn, phát hiện, chấn chỉnh những hành vi vi phạm pháp luật, quy tắc đạo đức hành nghề công chứng đôi khi còn chưa hiệu quả, việc xử lý vi phạm có nơi, có lúc chưa kịp thời, chưa nghiêm. Xác định QLNN là một trong những nội dung quan trọng, đặc biệt là trong bối cảnh xã hội hóa công chứng mạnh mẽ như hiện nay. Đội ngũ Công chứng viên và các tổ chức hành nghề công chứng ngày càng phát triển, vì vậy vai trò của các cơ quan có thẩm quyền phải được xác định, phân biệt rõ ràng, cụ thể để bảo đảm hiệu quả hoạt động. Trên yêu cầu đó, ngày 20 tháng 06 năm 2014 Luật Công chứng 2014 đã được Quốc hội thông qua, đã khắc phục tình trạng không rõ ràng về quyền hạn, trách nhiệm giữa cơ quan QLNN như hiện nay. Với tư cách là một trung tâm thương mại, dịch vụ lớn nhất của cả nước, cùng với vị trí địa lý thuận lợi cho giao thông, vận tải, giao lưu hàng hóa thành phố Hồ Chí Minh đã trở thành thị trường năng động nhất trong cả nước. Đi cùng với sự phát triển của nền kinh tế, cũng như sự gia tăng về quy mô dân số, nhu cầu hoạt động công chứng ngày càng gia tăng, vì vậy yêu cầu cần phải nâng cao hiệu quả QLNN về công chứng là rất cấp thiết. Với ý nghĩa đặc biệt quan trọng đặt ra trong QLNN về công chứng trong giai đoạn hiện nay về mặt lý luận, thực tiễn, xây dựng các luận cứ khoa học, trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý về công chứng phù hợp 2 với thực tiễn biến động của lĩnh vực công chứng một cách hiệu quả thông qua ban hành văn bản quản lý, tổ chức thực hiện, thanh tra kiểm tra trong cả nước từ thực tiễn hoạt động công chứng tại Hồ Chí Minh. Chính vì lý do trên tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh” làm đề tài luận văn cho mình. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Liên quan đến vấn đề công chứng, đã có nhiều đề tài nghiên cứu về lĩnh vực này, như: - Luận văn thạc sỹ “Công chứng Nhà nước- Những vấn đề lỹ luận và thực tiễn ở nước ta” của tác giả Trần Ngọc Nga. - Luận văn thạc sỹ “Phân cấp QLNN về công chứng, chứng thực qua thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Phan Hải Hồ năm 2008. - Luận văn thạc sỹ “Xã hội hóa công chứng tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Vũ Thị Vân Anh năm 2014. - Luận văn tiến sỹ luật học “Tổ chức và hoạt động công chứng ở nước ta hiện nay” của tác giả Dương Khánh năm 2002. - Luận án tiến sĩ luật học “Nghiên cứu pháp luật về công chứng một số nước trên thế giới nhằm góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về công chứng ở Việt Nam hiện nay”của tác giả Tuấn Đạo Thanh năm 2008. - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện tổ chức và hoạt động công chứng Việt Nam” năm 2002. Tuy nhiên các đề tài trên chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nước về công chứng gắn với thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. Do đó, việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh” là không trùng lặp với các công trình đã công bố, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1.Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn QLNNvề tổ chức và hoạt động tại thành phố Hồ Chí Minh, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về công chứng nhìn từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm sáng tỏ lý luận – pháp lý về QLNN về công chứng như khái niệm, đặc điểm, vai trò, phương thức các yếu tố ảnh hưởng đến QLNN về công chứng - Phân tích tình hình hoạt động công chứng, vai trò QLNN về công chứng trên văn bản quản lý, tổ chức thực hiện, thanh tra, kiểm tra, đánh giá những ưu điểm, hạn chế QLNN đối với tổ chức và hoạt động công chứng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh; - Đề xuất nhu cầu, xây dựng phương hướng nâng cao và một số giải pháp nâng cao hiệu quả đối với QLNN về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về QLNN về công chứng và thực tiễn QLNN về công chứng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này, tác giả đi sâu nghiên cứu QLNN về tổ chức và hoạt động công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. Về thời gian: Vấn đề QLNN về công chứng từ 2011 đến nay. Về không gian: Thực trạng QLNN về công chứng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận nghiên cứu đề tài là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử và các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như 4 phương pháp so sánh, phương pháp đánh giá, phương pháp điều tra, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, nhằm làm sáng tỏ và nội dung nghiên cứu của đề tài. Dựa trên quan điểm đổi mới toàn diện của Đảng và Nhà nước ta trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và đặc biệt trong lĩnh vực cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính nói riêng. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn nghiên cứu tương đối hệ thống và toàn diện về QLNN về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. Vì vậy, luận văn có một số đóng góp khoa học mới sau: - Đưa ra khái niệm, chỉ ra đặc điểm, vai trò, phân tích nội dung quản lý, QLNN về công chứng. - Phân tích và chỉ ra được ưu điểm, hạn chế và chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng QLNN đối với tổ chức và hoạt động công chứng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. - Đề xuất được hệ thống giải pháp nhằm nâng cao QLNN về công chứng từ thực tiễn Hồ Chí Minh trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn bao gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý của QLNN về công chứng. Chương 2: Thực trạng QLNN về công chứng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về công chứng từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. 5 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG 1.1 . Sự cần thiết của hoạt động công chứng trong đời sống xã hội Hiểu một cách đơn giản nhất “công chứng” chính là việc “công” quyền đứng ra làm “chứng”. Nói cách khác, thay vì để cá nhân tự đứng ra làm chứng cho nhau trong các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại,… thì Nhà nước, bằng việc đạo tạo, bổ nhiệm đã trao cho một số cá nhân (hoặc tổ chức) nhất định một phần quyền năng để những người này thay mặt Nhà nước, đứng ra làm chứng (hoặc chứng kiến) các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại,… đó.[44,tr.7] Công chứng có nguồn gốc Latinh là “Notarius” nghĩa là ghi chép, viết. Công chứng là một nghề đã tồn tại hàng trăm năm nay. Ở nước ta, vào những năm 30 của thế kỷ XX, trong quá trình xâm lược nước ta của thực dân Pháp, công chứng lần đầu tiên được đưa vào Việt Nam. Đến năm 1987, lần đầu tiên công chứng được chính thức đề cập trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Theo Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 của Bộ Tư pháp thì công chứng nhà nước được hiểu là “một hoạt động của Nhà nước với mục đích giúp công dân, cơ quan, tổ chức lập và xác nhận các văn bản, sự kiện có ý nghĩa pháp lý, hợp pháp hóa các văn bản, sự kiện đó, làm cho các văn bản, sự kiện đó có hiệu lực thực hiện”. Luật công chứng 2006 đã được thay thế bằng Luật Công chứng năm 2014, theo đó công chứng được hiểu “Công chứng là việc công chứng viên của một tổ chức hành nghề công chứng chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự khác bằng văn bản (sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch), tính chính xác, hợp pháp không trái đạo đức, xã hội của bản dịch giấy tờ, văn bản tiếng Việt sang tiếng nước ngoài hoặc từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt (sau đây gọi là bản dịch) mà theo quy định của pháp luật công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng”. Như vậy, chủ thể công chứng được 6 khẳng định là cá nhân công chứng viên, mục đích công chứng là hướng đến là chứng nhận không chỉ đơn thuần là “tính xác thực” mà bao gồm cả “tính hợp pháp” của các hợp đồng, giao dịch, “tính chính xác” của bản dịch, giấy tờ, phạm vi công chứng được cấu thành bởi hai yếu tố cơ bản là “theo quy định của pháp luật công chứng” và “cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng”. Từ đây có thể rút ra, công chứng là một dạng hành vi pháp luật tích cực, là hoạt động có ý thức của công chứng viên theo quy định pháp luật có liên quan. Qua đó, có thể thấy công chứng có những đặc điểm như sau: Thứ nhất, chủ thể của hoạt động công chứng bao gồm công chứng viên và Người có thẩm quyền công chứng - những cá nhân được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động công chứng. Cả hai chủ thể này thực hiện công chứng với những quyền hạn được trao trực tiếp theo quy định của pháp luật Việt Nam và các Điều ước quốc tế mà Việt nam ký kết hoặc tham gia. Dù họ là công chứng viên chuyên nghiệp hay những cá nhân được phép thực hiện công chứng kiêm nhiệm, họ đều phải thỏa mãn những điều kiện theo pháp luật, cả hai loại chủ thể này đều bình đẳng ngang nhau về trách nhiệm, nghĩa vụ, đồng thời khi giải quyết một yêu cầu công chứng cụ thể, cả hai chủ thể này đều phải triệt để tuân thủ những thủ tục theo trình tự về quy định của pháp luật. Thứ hai, phạm vi công chứng bao gồm hai bộ phận: Hợp đồng, giao dịch và các bản dịch mà pháp luật quy định bắt buộc phải công chứng và hợp đồng, giao dịch và các bản dịch do đương sự tự nguyện yêu cầu. Luật Công chứng 2014 đã tái khẳng định hai yếu tố cơ bản cấu thành phạm vi công chứng (a) yếu tố bắt buộc, (b) yếu tố tự nguyện. Yếu tố thứ nhất khẳng định quan điểm điều tiết, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với một số hợp đồng, giao dịch trong một số lĩnh vực nhất định, nó thể hiện vai trò quản lý nhà nước về công chứng. Yếu tố thứ hai xác định cơ sở pháp lý vững chắc cho người yêu cầu công chứng nhằm bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của họ 7 khi xảy ra tranh chấp đối với những giao dịch mà họ tham gia hoặc với tư cách là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Thứ ba, mục đích của công chứng chính là chứng nhận “tính xác thực” và “tính hợp pháp” của hợp đồng, giao dịch. Công chứng viên có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính xác thực và hợp pháp của hợp đồng, giao dịch được luật công chứng quy định trong trình tự thủ tục công chứng. Công chứng viên không chỉ xác lập hợp đồng, giao dịch về mặt hình thức phù hợp pháp luật mà còn phải giải thích về pháp luật và tư vấn cho các bên về quyền và nghĩa vụ của họ phù hợp với pháp luật, làm cho nội dung của hợp đồng, giao dịch phù hợp theo quy định của pháp luật và đạo đức xã hội. Qua việc phân tích khái niệm, đặc điểm của công chứng, có thể thấy sự cần thiết của công chứng trong đời sống xã hội ngày nay đó là: Thứ nhất,công chứng là nhân tố, công cụ nhằm bảo vệ cho cá nhân, các tổ chức,trong quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại. Công chứng được ví như một lá chắn hỗ trợ, bảo vệ cho công dân, các tổ chức trong các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại thông qua việc xác lập văn bản công chứng, có giá trị pháp lý. Công chứng đảm bảo sự bình đẳng, khách quan trong việc tự nguyện thỏa thuận, cam kết giữa các bên về các điều khoản, về tính trung thực của văn bản, giao dịch. Thứ hai, công chứng là nhân tố, công cụ nang cao ý thức thận trọng cho cá nhân, tổ chức trong các hoạt động dân sự, kinh tế, thương mại. Thông qua hoạt động công chứng, công dân được nâng cao ý thức thận trọng có trách nhiệm hơn khi tham gia các hoạt động dân sự, kinh tế, thể hiện ý chí của mình nhưng vẫn tôn trọng các quy định của pháp luật, các chuẩn mực đạo đức, xã hội. Thứ ba, công chứng góp phần thức đẩy các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại. Trong điều kiện kinh tế thị trường mở cửa, các hoạt động giao dịch diễn ra đi cũng với các quyền tự do kinh doanh, tự do sở hữu, tự do định đoạt, công chứng càng khẳng định vai trò của mình trong việc ổn định trật tự xã hội, bảo đảm quyền dân chủ, làm cho các hoạt động dân sự rõ ràng, minh bạch hơn, 8 tạo niệm tin và thúc đẩy công dân ngày càng tham gia mạnh mẽ vào các hoạt động dân sự. Với chủ trương xây dựng Nhà nước theo hướng dân chủ xã hội hóa, nỗ lực hoàn thiện công chứng theo hướng xã hội hóa là một nhu cầu tất yếu. Thứ tư, công chứng góp phần bổ trợ cho các hoạt động QLNN. Mặc dù công chứng không phải là một trong những nội dung QLNN nhưng công chứng có vai trò rất lớn trong việc bổ trợ cho các hoạt động quản lý của Nhà nước. Đây là yếu tố cốt lõi của nhà nước pháp quyền. Thông qua hoạt động công chứng và các quy định hướng dẫn, điều chỉnh pháp luật trở thành hiện thực sinh động của đời sống xã hội, thành hành vi xử sự theo đúng quy định của pháp luật. Các quan hệ giao dịch nếu không có sự hướng dẫn, QLNN sẽ lộn xộn, các tranh chấp, vi phạm sẽ xảy ra nhiều, gây khó khăn thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức. Hoạt động công chứng tạo môi trường pháp lý lành mạnh để các giao lưu dân sự, kinh tế thương mại phát triển, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển. Thứ năm, công chứng tạo chứng cứ hỗ trợ cho hoạt động của các cơ quan tài phán. Văn bản công chứng là “vũ khí” có hiệu lực, có giá trị pháp lý, là chứng cứ tin cậy giúp trọng tài và tòa án giải quyết công bằng, khách quan các tranh chấp dân sự, thương mại trong thực tiễn. Đồng thời văn bản công chứng là cơ sở pháp lý vững chắc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan, bên cạnh việc có giá trị là chứng cứ, văn bản công chứng có giá trị thực hiện. Mặc dù có vai trò quan trọng như trên nhưng công chứng chỉ có thể phát huy vai trò khi được tổ chức phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, với bản chất xã hội - nghề nghiệp và với khuynh hướng phát triển chung của công chứng. Xu hướng phát triển của công chứng trên thế giới hiện nay là chuyển đổi từ công chứng bao cấp sang công chứng hoạt động trong khuôn khổ một nghề tự do (Ba Lan, Trung Quốc), phù hợp với sự chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường. 9 1.2. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước về công chứng Khái niệm QLNN chỉ xuất hiện và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của nhà nước. Theo nghĩa rộng, QLNN là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cách hiểu này, QLNN là hoạt động của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. QLNN có các đặc điểm sau đây: Thứ nhất, chủ thể QLNN là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước được trao quyền lực công gồm: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thứ hai, đối tượng quản lý của nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Thứ ba, QLNN có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao… Mục tiêu của QLNN là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững trong xã hội. Theo nghĩa hẹp, QLNN chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu yêu cầu nhiệm vụ QLNN. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính chất hành chính nhà nước nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình, chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ... QLNN theo nghĩa hẹp còn đồng nghĩa với khái niệm quản lý hành chính nhà nước với các đặc điểm sau đây: 10 Thứ nhất, Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước trước hết thể hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là văn bản quản lý hành chính nhà nước. Bằng việc ban hành văn bản, chủ thể quản lý hành chính nhà nước thể hiện ý chí của mình dưới dạng các chủ trương, chính sách pháp luật nhằm định hướng cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật; dưới dạng quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước và của cấp trên thành những quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện trong thực tiễn; dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dưới những dạng mệnh lệnh chỉ đạo cấp dưới trong hoạt động, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tiễn; dưới dạng những thông tin hướng dẫn đối lập với cấp dưới nhằm đảm bảo sự thống nhất, có hệ thống của bộ máy hành chính nhà nước. Thứ hai, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi những chủ thể có quyền năng hành pháp. Cách hiểu phổ biến hiện nay thì nhà nước có ba quyền năng: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền năng hành pháp trước hết và chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, tuy nhiên trong rất nhiều hoạt động khác như: việc ổn định tổ chức nội bộ của các cơ quan nhà nước, hoạt động quản lý được tiến hành bởi các bộ…Trong những trường hợp này quyền năng hành pháp cũng thể hiện rõ nét và nếu xét về bản chất thì tương đồng với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước. Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có tính thống nhất, được tổ chức chặt chẽ 11 Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành pháp, bộ máy các cơ quan hành pháp được tổ chức thành một khối thống nhất từ trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉ đạo, điều hành thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp, tránh được sự cục bộ phân hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác nhau. Tuy nhiên, do mỗi địa phương đều có những nét đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, nên để có thể phát huy tối đa những yếu tố của từng địa phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bộ máy hành chính còn được tổ chức theo hướng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyền địa phương. Thứ tư, hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chấp hành và điều hành. Tính chấp hành và điều hành của hoạt động QLNN thể hiện trong việc những hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng không được vượt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn…, trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật. Như vậy QLNN là một dạng đặc biệt của quản lý, được sử dụng các quyền lực nhà nước như lập pháp, hành pháp và tư pháp để quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong đó, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt là tính tổ chức cao, và có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu, hơn cả là QLNN ở Việt Nam mang nguyên tắc tập trung dân chủ. QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý và nó luôn đảm bảo tính liên tục, ổn định trong tổ chức. Từ khái niệm, đặc điểm về QLNNnhư đã phân tích ở trên, tác giả đưa ra khái niệm về QLNN về công chứng như sau: 12 QLNN về công chứng là việc Nhà nước sử dụng các biện pháp, công cụ có được tác động vào lĩnh vực công chứng để hệ thống tổ chức công chứng hoạt động đúng định hướng, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn. Từ khái niệm quản lý nhà nước về công chứng như trên, ta có thể rút ra đặc điểm quản lý nhà nước về công chứng như sau: Thứ nhất, chủ thể của quản lý Nhà nước đối với hoạt động công chứng là cơ quan Nhà Nước, mang tính quyền lực Nhà nước. Ở cấp trung ương đó là Chính phủ thống nhất quản lý chung về công chứng, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ quản lý công chứng cả nước, ở địa phương có UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp. Quyền lực Nhà nước trong quản lý hành chính Nhà nước được thể hiện thông qua việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí Nhà nước bằng các công cụ, phương tiện của Nhà nước có được mà quan trọng nhất là ban hành cácvăn bản pháp luật. Thông qua các văn bản pháp luật, cơ quan quản lý Nhà nước thể hiện ý chí của mình, thể hiện các chủ trương, chính sách nhằm định hướng cho các hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật trong thực tiễn, cũng thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, mà cụ thể hóa các quy định của cơ quan Nhà nước và của cơ quan cấp trên thành những quy định chi tiết, cụ thể để triển khai thực hiện. Thứ hai, khách thể của quản lý nhà nước về công chứng đó là việc Nhà nước bảo đảm cho các giao dịch, dân sự được diễn ra an toàn, bằng việc công chứng viên được nhà nước ủy quyền chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch được thể hiện qua văn bản công chứng có giá trị chứng cứ không cần chứng minh. Thứ ba, mục tiêu của quản lý nhà nước về công chứng là để nhằm phòng ngừa, hạn chế những tranh chấp, bảo đảm an toàn cho cá nhân, tổ chức khi tham gia vào các quan hệ dân sự, kinh tế thương mại, đồng thời bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân. 13 Thứ tư, phương pháp quản lý nhà nước về công chứng mang tính thuyết phục vừa mng tính mệnh lệnh hành chính. Chủ thể quản lý nhà nước có trách nhiệm tuyên truyền, vận động người dân hiểu về vai trò, ý nghĩa của việc công chứng, bên cạnh đó chủ thể nhà nước ban hành các quy định pháp luật cụ thể buộc cá nhân, tổ chức phải tuân theo đó là khi thực hiện các giao dịch, hợp đồng mua bán, tặng cho, thế chấp,...cá nhân, tổ chức buộc phải thực hiện công chứng để được pháp luật bảo vệ quyền lợi cho mình. Nếu không thực hiện đúng quy định pháp luật về công chứng sẽ bị áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính theo đúng quy định. Thứ năm, quản lý nhà nước trong lĩnh vực công chứng có nội dung đa dạng như: Xây dựng và ban hành các quyết định quản lý nhà nước chủ đạo như Luật công chứng, Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng; quản lý tổ chức hành nghề công chứng, bổ nhiệm, miễn nhiệm đội ngũ công chứng viên; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, tố cáo khiếu nại đối với tổ chức hành nghề công chứng,… 1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về công chứng Trong điều kiện nền kinh tế thị trường đang phát triển hiện nay, công chứng rất cần thiết và không thể thiếu trong các hoạt động, giao dịch của cá nhân, tổ chức trong xã hội, do vậy vai trò QLNN đối với tổ chức và hoạt động công chứng đóng vai trò vô cùng quan trọng, thể hiện: Thứ nhất, QLNN về công chứng góp phần điều tiết, điều chỉnh hoạt động công chứng phát triển lành mạnh, bảo đảm an toàn pháp lý cho cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp sử dụng dịch vụ công chứng trong điều kiện các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại ngày càng đa dạng, phong phú và phức tạp. Có thể có thể thấy, trong giai đoạn đầu của quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng, các tổ chức hành nghề công chứng theo mô hình mới đang hình thành, vị trí, vai trò và hoạt động của công chứng viên mới tạo được tạo lập, xây dựng nên không tránh khỏi những lúng túng, bất cập, vì vậy Nhà nước đóng vai trò vô cùng quan trọng 14 trong việc định hướng cho hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng phát triển đúng định hướng đã đề ra. Thứ hai, QLNN về công chứng nhằm đảm bảo sự ổn định và phát triển của các tổ chức hành nghề công chứng theo định hướng xã hội hóa Với vai trò, chức năng và vị trí đặc biệt nên các tổ chức hành nghề công chứng phải mang tính ổn định và phát triển bền vững rất cao. Không giống như sự phát triển của các mô hình dịch vụ công khác, sự phát triển của các tổ chức hành nghề công chứng cần có sự điều tiết, phân bổ và kiểm soát trong một quy hoạch, nhất là sau khi hoạt động công chứng đã được xã hội hóa. Chính vì vậy, việc quy hoạch phát triển các mạng lưới các tổ chức hành nghề công chứng rất quan trọng, cũng như thực hiện QLNN về công chứng trên toàn quốc để bảo đảm các tổ chức hành nghề công chứng được thành lập và phân bố một cách hợp lý, khoa học, đáp ứng các yêu cầu công chứng của nhân dân một cách đầy đủ và thuận tiện. Mục tiêu của xã hội hóa công chứng là phát triển rộng mạng lưới công chứng, xóa bỏ việc kiêm nhiệm chức năng công chứng của các cơ quan hành chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Cải cách xã hội gắn liền với cải cách hoạt động tư pháp là một trong những lĩnh vực được quan tâm hàng đầu. Nếu nhà nước buông lỏng quản lý, hậu quả sẽ là vô cùng nghiêm trọng. Điều đó thêm một lần nữa khẳng định vai trò đặc biệt quan trọng của công chứng trong sự nghiệp phát triển ổn định kinh tế xã hội tại Việt Nam hiện nay. Đặc biệt mô hình Văn phòng công chứng đã truyền tải ý chí đổi mới của nhà nước, góp phần thiết thực vào hoạt động xây dựng chính sách công về công chứng theo tinh thần Nghị quyết Đại hội X của Đảng: “Xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách bảo đảm cung ứng dịch vụ công cộng thiết yếu, bình đẳng cho mọi người dân”... “Đổi mới cơ chế quản lý và phương thức cung ứng các dịch vụ công cộng”, “Phát huy tiềm năng, trí tuệ và các nguồn lực vật chất trong nhân dân, của toàn 15 xã hội để cùng nhà nước giải quyết các vấn đề xã hội và chăm lo phát triển các dịch vụ công cộng”. Việc xã hội hóa dịch vụ công chứng cũng đồng nghĩa với việc cần nâng cao trách nhiệm của cơ quan QLNN đối với hoạt động cung ứng loại hình dịch vụ này. QLNN đối với hoạt động công chứng sau khi hệ thống các Văn phòng công chứng được thành lập có những điểm mới thay đổi căn bản, theo đó, đối tượng của hoạt động QLNN hiện nay ngoài các Phòng Công chứng còn bao gồm các Văn phòng công chứng. Thứ ba, QLNN về công chứng nhằm đảm bảo tính xác thực, tính hợp pháp cũng như hiệu lực của văn bản công chứng Với vai trò của công chứng là chứng nhận tính xác thực (sự có thực, hợp pháp của các hợp đồng giao dịch) công chứng có vai trò tích cực trong việc phòng ngừa các tranh chấp hợp đồng, giao dịch có thể xảy ra. Vì thế, văn bản công chứng có ý nghĩa là chứng cứ trước tòa, là căn cứ pháp lý hợp pháp để xác lập quyền sở hữu cho các bên có quyền liên quan (ví dụ văn bản công chứng hợp đồng mua bán nhà, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất là căn cứ để cơ quan đăng ký nhà đất cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất cho các chủ thể...). Ngoài ra, công chứng còn có vai trò tư vấn: Công chứng viên tư vấn cho người yêu cầu công chứng về các thủ tục pháp lý trong hoạt động công chứng (khác với luật sư)...; Hoạt động công chứng đem lại nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước (thu phí công chứng...). Có thể nói công chứng có mặt hầu hết trên các lĩnh vực, và gắn liền với đời sống của một cá nhân, một con người từ lúc sinh ra đến lúc chết đi, đến mọi hoạt động của một xã hội để đảm bảo cho mọi giao dịch xã hội được phát triển an toàn, bền vững. Nhà nước trong các nền kinh tế thị trường cần phải thiết lập và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân, cũng như quyền được hưởng các lợi ích kinh tế xuất phát từ các sử dụng quyền sở hữu đó thông qua công chứng. 16