1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Trên phạm vi thành phố Hồ Chí Minh cũng như huyện Củ Chi, các cấp
chính quyền đều đã thực hiện lập các dự án quy hoạch đô thị và triển khai đầu
tư xây dựng sau khi dự án quy hoạch được phê duyệt. Nhờ đó, hệ thống đô thị
trên địa bàn huyện Củ Chi cũng như trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đã
từng bước hình thành và phát triển, bước đầu góp phần đem lại kết quả và
hiệu quả cho việc triển khai đầu tư xây dựng trên địa bàn. Tuy nhiên, do nhiều
nguyên nhân mà các dự án quy hoạch chưa được triển khai thực hiện một
cách hiệu quả như mong muốn. Nguyên nhân thì có nhiều, nhưng trước hết
phải kể đến sự bất cập của công tác quản lý nhà nước và do sự thiếu vốn để
đầu tư phát triển. Sự thiếu vốn đầu tư cho phát triển đô thị suy cho cùng cũng
do quản lý nhà nước yếu kém mà ra. Song làm thế nào để có những dự án quy
hoạch đô thị có chất lượng và quản lý nhà nước thế nào để dự án quy hoạch
phát triển đô thị đi vào cuộc sống một cách thiết thực? Những câu hỏi như thế
cho đến nay vẫn chưa được nghiên cứu giải quyết một cách thỏa đáng. Thực
tế, lập quy hoạch cũng như triển khai thực hiện quy hoạch và quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị vẫn gặp nhiều lúng túng.
Thực tiễn chỉ ra rằng, quy hoạch đô thị là cơ sở để triển khai công việc
xây dựng và khi được phê duyệt, nó trở thành công cụ pháp lý để quản lý phát
triển đô thị trên địa bàn. Vì thế, chất lượng quy hoạch phát triển đô thị có ý
nghĩa to lớn đối với phát triển cả hệ thống cũng như đối với một đô thị cụ thể.
Mặt khác, nếu quy hoạch không đúng thì dù quản lý nhà nước sau quy hoạch
được phê duyệt có hiệu lực, hiệu quả cũng sẽ đem đến những thất bại. Nhưng
khi quy hoạch phát triển đô thị có chất lượng, nếu quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị yếu kém thì sự phát triển đô thị và đầu tư xây dựng phát triển đô
thị cũng không thể đem lại kết quả, hiệu quả như mong muốn.
2
Thực hiện Nghị quyết số 16/2012/NQ-HĐND ngày 05 tháng 10 năm
2012 của Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về công tác lập, tổ chức
thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị, được sự quan tâm chỉ đạo của thành
Thành ủy - UBND thành phố cùng các Sở, ngành liên quan, UBND huyện Củ
Chi đã hoàn thành phê duyệt và công bố công khai các đồ án quy hoạch đô thị
trên địa bàn huyện, gồm đồ án quy hoạch chung tổng thể của huyện, 57 đồ án
quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2000 các khu dân cư đô thị và 10 đồ án quy hoạch
phân khu tỷ lệ 1/5000 khu nông nghiệp kết hợp du lịch sinh thái và dân cư
nhà vườn ven sông Sài Gòn do huyện quản lý, bên cạnh đó còn có đồ án Khu
đô thị Tây Bắc gồm đồ án quy hoạch chung và 09 đồ án quy hoạch phân khu
tỷ lệ 1/2000 do Ban Quản lý Khu đô thị Tây Bắc thành phố Hồ Chí Minh làm
chủ đầu tư, đã “phủ kín” quy hoạch xây dựng đô thị, tạo tiền đề để phát triển
hệ thống đô thị trên địa bàn huyện. Mặc dù vậy nhưng cho đến nay, việc phát
triển đô thị tuy đã thu được một số thành tựu nhưng đang bộc lộ nhiều bất
cập, nhất là trong việc quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị của huyện. Tình
trạng vi phạm trật tự xây dựng, sử dụng đất không đúng theo quy hoạch và
pháp luật hiện vẫn còn diễn ra, nguồn tài nguyên đất chưa được khai thác và
sử dụng một cách hiệu quả để tạo nguồn duy trì và phát triển kinh tế - xã hội.
Trình trạng “quy hoạch treo” vẫn còn xảy ra, các đồ án quy hoạch đô thị đã
được phê duyệt nhưng có một số khu chức năng chưa đánh giá đúng hiện
trạng, không phù hợp về mặt sử dụng đất gây khó khăn, bức xúc trong nhân
dân trong việc thực hiện các quyền lợi liên quan đến quyền sử dụng đất cũng
như thu hút nhà đầu tư thực hiện các dự án, công trình theo quy hoạch đã
được phê duyệt. Làm sao khắc phục được tình trạng yếu kém này đang là vấn
đề cần được nghiên cứu làm rõ.
Cho đến nay, chưa có công trình khoa học nghiên cứu vấn đề nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về quy hoạch phát triển đô thị ở huyện
3
Củ Chi, nhất là chưa có công trình nghiên cứu kiểu luận văn thạc sĩ hay thậm
chí kiểu luận án tiến sĩ.
Trong tình hình thực tế như đã nêu trên, để góp thêm cơ sở khoa học
cho việc hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị theo hướng đẩy
nhanh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa trên địa bàn huyện, tác giả
chọn vấn đề “Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện Củ Chi,
thành phố Hồ Chí Minh” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý
công.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
2.1. Các công trình nghiên cứu đã được xuất bản thành sách
Carter Harold (1985), The sutdy of Urban Geograpgy, cho biết hoàn
cảnh địa lý - kinh tế hay không gian kinh tế ảnh hưởng rất lớn đến sự hình
thành và phát triển của hệ thống đô thị. Tức là sự phân bố đô thị chịu sự ảnh
hưởng lớn của sự phát triển các ngành phi nông nghiệp. Sự phân bố công
nghiệp và dịch vụ chi phối nhiều đến sự phân bố mạng lưới đô thị.
Daron Acemoglu, James Robinson (2012), Why Nations Fail: The
Origins of Power, Prosperity and Poverty (tạm dịch: Tại sao các quốc gia
thất bại) đã chỉ ra rằng: Nhà nước quyết định đến sự thành bại của các nền
kinh tế. Vì nhà nước là người đưa ra thể chế và cũng là người tổ chức thực
hiện thể chế ấy. Nhà nước và năng lực quản trị quốc gia của nó sẽ là yếu tố
quyết định đối với sự phát triển đất nước. Đây là tư tưởng hay và có giá trị
tham khảo đối với chính quyền các địa phương trong quản lý phát triển.
Nguyễn Minh Hòa (2005), Vùng đô thị Châu Á và thành phố Hồ Chí
Minh, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, đã nhấn mạnh vùng đô thị
thành phố Hồ Chí Minh có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình phát triển và
4
xây dựng hệ thống đô thị trên địa bàn thành phố. Đô thị hóa trên địa bàn thành
phố gắn chặt với đô thị hóa vùng đô thị thành phố Hồ Chí Minh.
Võ Kim Cương (2010), Chính sách phát triển đô thị, NXB Xây dựng
đã cho biết một trong những chính sách phát triển đô thị quan trọng là chính
sách quản lý tài nguyên đất xây dựng và chính sách thu hút vốn đầu tư xây
dựng đối với một đô thị cụ thể. Ngoài ra chính sách dân số và sức chứa của
một đô thị luôn luôn có ý nghĩa quan trọng.
Ngô Thúy Quỳnh (2010), Tổ chức lãnh thổ kinh tế, NXB Chính trị
quốc gia đã cho biết, đô thị là một trong các đối tượng của tổ chức lãnh thổ
kinh tế. Trong các hình thái tổ chức lãnh thổ đô thị có “chùm đô thị” rất phù
hợp với điều kiện của thành phố Hồ Chí Minh. Trong trường hợp này thành
phố Hồ Chí Minh là đô thị hạt nhân và xung quanh nó có nhiều đô thị vệ tinh.
Mỗi đô thị xung quanh có chức năng riêng và cùng nhau tương tác để tạo nên
bộ khung phát triển cho một lãnh thổ xác định.
Nguyễn Thế Bá (2011), Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị (tái bản),
NXB Xây dựng đã khái quát những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy hoạch
xây dựng trong quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam. Ông cho rằng, sau khi
có quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị thì tiến hành quy hoạch xây
dựng chung đối với từng đô thị để làm căn cứ cho đầu tư xây dựng.
2.2. Các bài viết trên các tạp chí, hội thảo, tham luận, đề tài khoa học
Trần Ngọc Hiên, Trần Văn Chử (1998), Đô thị hóa trong giai đoạn
hiện nay - Những vấn đề lý thuyết và kinh nghiệm, Đô thị hóa và chính sách
phát triển đô thị trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam, chỉ ra
rằng, quá trình đô thị hóa có quan hệ chặt chẽ với quá trình phát triển, công
nghiệp hóa và hiện đại hóa thành phố. Công nghiệp lan ra đến đâu thì đô thị
hóa đi liền với nó và tạo nên bộ mặt khác cho cả vùng đô thị cũng như cho
mỗi đô thị.
5
Tô Xuân Dân, Vũ Trọng Lâm (2003), Cơ chế chính sách đặc thù phát
triển Thủ đô Hà Nội: Một số định hướng cơ bản, cho biết đối với Hà Nội
chính sách đất đai và huy động vốn đầu tư từ các tập đoàn kinh tế có ý nghĩa
quan trọng đặc biệt đối với thành phố Hà Nội trong những năm vừa qua.
Hoàng Cao Liêm (2013), Những vấn đề bất cập trong quá trình đô thị
hóa ở Việt Nam, cho biết tư duy hành chính thịnh hành đã ảnh hưởng nhiều
đến đô thị hóa kiểu hành chính. Tức là chỉ bằng các quyết định hành chính mà
đô thị này được nâng cấp, đô thị kia được mọc lên. Đô thị hóa kiểu hành
chính đã làm cho cả thống đô thị mang tính “tự phát” và không có nguồn lực
để xây dựng đô thị. Các dự án đô thị mới đua nhau ra đời nhưng nhiều dự án
đô thị bị treo vì thiếu vốn để phát triển.
2.3. Các công trình khoa học của học viên và nghiên cứu sinh
Đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến đô thị, xây dựng đô
thị, quy hoạch và quản lý đô thị nói chung. Tiêu biểu như:
- Phân tích quá trình đô thị hóa ở thành phố Hải Phòng giai đoạn 19852007, Luận án Tiến sĩ, Vũ Thị Chuyên (2007), đã chỉ ra rằng quá trình đô thị
hóa ở Hải Phòng gắn liền với các giai đoạn quy hoạch phát triển chung đối
với thành phố này. Khu đô thị mới của thành phố và các đô thị được nâng cấp
trên địa bàn đã tạo ra diện mạo mới cho hệ thống đô thị của Hải Phòng.
- Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch xây
dựng đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Quản lý nhà
nước, Học viện Hành chính, Hoàng Cao Thắng (2002).
- Quản lý nhà nước về xây dựng trên địa bàn Quận 11, thành phố Hồ Chí
Minh, Luận văn Thạc sỹ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính,
Phạm Đức Lâm (2012).
6
- Quản lý nhà nước về đô thị của chính quyền cấp quận tại thành phố
Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sỹ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành
chính, Võ Duy Đông (2011).
- Quản lý nhà nước về quy hoạch trên địa bàn huyện Xuyên Mộc, thực
trạng và giải pháp, Luận văn Thạc sỹ Quản lý Hành chính công, Học viện
Hành chính, Nguyễn Quý Thanh (2011).
- Quy hoạch sử dụng đất ở thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sỹ
Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính, Huỳnh Thái Ngọc (2013).
Qua đó, tác giả có một số nhận xét như sau: Nhìn chung những công
trình kể trên chủ yếu đề cập nhiều tới quá trình đô thị hóa, quản lý nhà nước
về xây dựng, sử dụng đất chứ chưa đề cập vấn đề quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị. Riêng Luận văn Thạc sỹ Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước
trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội của
Hoàng Cao Thắng (2002) có sự nghiên cứu toàn diện về công tác quản lý nhà
nước về quy hoạch xây dựng đô thị, nhưng thời gian này hệ thống các văn bản
quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực này chưa được hoàn thiện, Luật
Quy hoạch đô thị chưa ra đời. Tuy nhiên cũng có nhiều ý tứ, tư tưởng có thể
kế thừa cho việc nghiên cứu luận văn của tác giả.
Từ khi Luật Quy hoạch đô thị có hiệu lực và sau khi hoàn thành phê
duyệt, công bố công khai các đồ án quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện theo
Nghị quyết số 16/2012/NQ-HĐND ngày 05 tháng 10 năm 2012 của Hội
đồng Nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, cho đến nay chưa có công trình
khoa học nào nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với quy hoạch đô thị tại
huyện Củ Chi.
7
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị, đánh
giá thực trạng từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh, góp phần đắc lực cho
việc quy hoạch và phát triển đô thị, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội huyện
một cách hiệu quả, bền vững.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
(1). Làm rõ cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị.
(2). Xác định mặt được, mặt chưa được và nguyên nhân của những hạn
chế, yếu kém trong lĩnh vực quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện
Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh.
(3). Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
trên địa bàn huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu: Các hoạt động quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
a) Về mặt thời gian: Hiện trạng nghiên cứu giai đoạn 2012-2016. Dự
báo đến 2020.
b) Về mặt không gian: Tại huyện Củ Chi, ngoài ra còn có nghiên cứu
tại một số quốc gia và các địa phương khác trong nước.
c) Về mặt khoa học: Nghiên cứu cả mặt lý luận và thực tiễn về quản lý
nhà nước về quy hoạch đô thị ở huyện Củ Chi. Nghiên cứu cơ sở lý luận về
8
quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị, xác định thực trạng và đề xuất giải
pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện Củ Chi.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của
Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm phương pháp luận
nghiên cứu. Theo đó, các sự vật, hiện tượng liên quan đến vấn đề nghiên cứu
luôn vận động và chúng được xem xét trong mối liên hệ và tác động qua lại
lẫn nhau trong sự vận động và phát triển không ngừng của xã hội. Trong
nghiên cứu này, tác giả coi quy hoạch phát triển đô thị là bộ phận cấu thành
của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; coi quản lý quy hoạch đô
thị là bộ phận của quản lý nhà nước đối với các hoạt động phát triển trên địa
bàn. Công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị không chỉ phục vụ phát
triển kinh tế - xã hội trên địa bàn một cách hiệu quả, bền vững mà còn nhằm
mục tiêu nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, phương pháp nghiên cứu chính được tác giả sử
dụng là phương pháp định tính để tiến hành tổng hợp, phân tích thực trạng
công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện Củ Chi,
thành phố Hồ Chí Minh, từ đó đưa ra đánh giá mặt được và những hạn chế,
yếu kém, xác định nguyên nhân và đề xuất giải pháp hoàn thiện trong thời
gian tới. Bên cạnh đó còn sử dụng một số phương pháp mang tính định lượng
để thu thập, xử lý các số liệu được thống kê sẵn nhằm phục vụ cho việc mô tả
thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện Củ Chi,
thành phố Hồ Chí Minh, như:
9
- Phương pháp phân tích thống kê: Được sử dụng để phân tích hiện
trạng quy hoạch đô thị, đầu tư xây dựng theo quy hoạch và các việc cơ quan
quản lý nhà nước đã thực thi.
- Phương pháp so sánh: Được sử dụng để so sánh kết quả nghiên cứu
qua các năm cũng như để so sánh những kết quả nghiên cứu ở huyện Củ Chi
với ở nơi khác.
- Phương pháp diễn giải và quy nạp: Sử dụng để lý giải kết quả đánh
giá hiện trạng và nội dung đề xuất nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị trong thời gian tới.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Đề tài làm sáng tỏ hơn những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về
quy hoạch đô thị cấp huyện, qua đó góp phần tổ chức thực hiện công tác quản
lý nhà nước về quy hoạch đô thị được thực hiện đúng theo quy định, phục vụ
cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội huyện một cách hiệu quả, bền vững.
Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị ở huyện
này trong thời gian đến 2020. Ngoài ra, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho
các địa phương cũng như cho học viên chuyên ngành Quản lý công và những
người quan tâm đến vấn đề quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung
luận văn gồm ba chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện
Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh
10
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
QUY HOẠCH ĐÔ THỊ
1.1. Khái niệm, đặc điểm của đô thị và vị trí, vai trò của quy hoạch
đô thị đối với phát triển kinh tế - xã hội
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của đô thị
Theo Luật Quy hoạch đô thị, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh
sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông
nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên
ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một
vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành
phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn [18]. Có thể nói, đô thị là tên gọi
chung của các thành phố, thị xã, thị trấn, là nơi tập trung dân cư đông đúc, là
trung tâm một vùng lãnh thổ với hoạt động kinh tế chủ yếu là công nghiệp và
dịch vụ. Các đô thị đều mang đầy đủ các giá trị về kinh tế, chính trị, quân sự,
tuy nhiên với giá trị nào thị đô thị cũng được hình thành và phát triển từ nhu
cầu giao lưu của con người.
Đô thị có ba đặc điểm chung nhất, đó là Đô thị như một “cơ thể sống”,
đặc điểm này rút ra từ tính chất đồng bộ, hoàn chỉnh của cấu trúc đô thị và đặc
tính luôn luôn vận động của nó, các chức năng vận động của đô thị bao gồm
toàn bộ các hoạt đông của nền kinh tế - xã hội trên cơ sở hệ thống hạ tầng đô
thị, bất kỳ một sự trục trặc nào trong cấu trúc cũng sẽ dẫn tới sự rối loạn trong
các hoạt động của đô thị. Đô thị luôn luôn phát triển, sự hình thành và phát
triển của đô thị gắn liền với lịch sử phát triển của loài người, đặc biệt gắn liền
với sự phát triển của nền kinh tế hàng hóa, sự hình thành, tồn tại và phát triển
của đô thị chịu sự tác động mạnh mẽ của các quy luật kinh tế - xã hội, đặc biệt
11
là các quy luật của nền kinh tế thị trường, các tác động này vừa là thời cơ, vừa
là thách thức cho sự phát triển ổn định bền vững của các đô thị. Sự vận động và
phát triển của đô thị có thể điều khiển được, mặc dù sự hình thành và phát triển
của đô thị gắn liền với các quy luật khách quan của nền kinh tế - xã hội nhưng
con người có thể tham gia và điều khiển được quá trình phát triển đó nhưng
phải theo đúng các quy luật khách quan của nó. Con người có thể định hướng
phát triển, có thể can thiệp vào sự vận động của đô thị nhưng không thể bắt đô
thị vận động theo ý chí chủ quan trái quy luật, nhờ có đặc điểm này chúng ta
mới có thể quản lý được sự vận động và phát triển của đô thị.
1.1.2. Khái niệm quy hoạch đô thị và vị trí, vai trò của quy hoạch
đô thị đối với phát triển kinh tế - xã hội
Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô
thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để
tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể
hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị [18], nhằm đảm bảo kết hợp hài hòa
giữa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường.
Quy hoạch đô thị là một trong những nội dung đóng vai trò quan trọng
đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, đô thị phải được xây
dựng và phát triển theo quy hoạch và những quy định của pháp luật nhằm
mục tiêu chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và phát triển
đô thị một cách hiệu quả, bền vững.
1.2. Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
1.2.1. Nhận thức và quan niệm QLNN về quy hoạch đô thị
Tác giả cho rằng, quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị là việc cơ quan
quản lý nhà nước hữu trách sử dụng bộ máy, công cụ pháp lý thực hiện chức
12
năng quản lý đối với quy hoạch đô thị. Quản lý quy hoạch đô thị được hiểu là
tổng thể các biện pháp, cách thức mà các cơ quan hành chính nhà nước sử
dụng các công cụ quản lý để tác động vào các hoạt động xây dựng và phát
triển đô thị (chủ yếu là phát triển không gian vật thể) nhằm đạt được các mục
tiêu đề ra, đó là đảm bảo cho đô thị phát triển ổn định, bền vững, đảm bảo hài
hòa các lợi ích quốc gia, cộng đồng và các cá nhân trước mắt và lâu dài.
Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị là một trong những bộ phận của
quản lý nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội. Cơ quan quản lý nhà nước
không chỉ là quản lý về quy hoạch đô thị mà còn quản lý về quy hoạch phát
triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Quá trình hoạt động quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị là một quá
trình xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật, một quá trình huy động
nhân tài và vật lực của đô thị, tận dụng các thời cơ, chế ngự các nguy cơ để
phục vụ cho việc cải tạo và phát triển đô thị, không ngừng nâng cao đời sống
của người dân.
Quản lý quy hoạch và xây dựng phát triển đô thị có vai trò đặc biệt
quan trọng trong quá trình hoạt động xây dựng phát triển đô thị. Những đồ án
quy hoạch, dự án, thiết kế xây dựng... dù có chất lượng cao nhưng nếu không
được quản lý một cách hiệu quả sẽ không thể phát huy được tác dụng của nó
đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
Việt Nam đang trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,
trong bối cảnh phát triển nền kinh tế tri thức và toàn cầu hóa phát triển mạnh
mẽ đòi hỏi tư duy và phương thức quy hoạch và quản lý đô thị phải thay đổi
để phù hợp với tình hình mới. Như hiện nay quy hoạch xây dựng được lập từ
tổng thể (quy hoạch vùng, quy hoạch chung) đến chi tiết, bên cạnh những ưu
điểm mà phương thức quy hoạch cũ mang lại là quy hoạch tổng thể định
hướng cho các quy hoạch chi tiết, qua quá trình thực hiện công tác quản lý
13
phương pháp này đã bộc lộ nhiều khuyết điểm. Quá trình lập, phê duyệt, đến
khâu bồi thường, giải phóng mặt bằng, triển khai xây dựng, bảo trì, duy tu các
công trình… gặp nhiều khó khăn do chưa có cơ chế phù hợp để huy động
nguồn lực từ trong nhân dân từ nguồn vốn, sự đồng thuận…
Theo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, chính quyền địa
phương phối hợp cùng với các bên liên quan như các tổ chức, tư nhân và cộng
đồng dân cư cùng nhau bàn bạc, tham gia vào quá trình lập, xét duyệt các đồ
án quy hoạch xây dựng của địa phương và tham gia vào quá trình quản lý
phát triển đô thị theo quy hoạch đó. Đường lối đổi mới của Đảng ta trong quá
trình xây dựng nền kinh tế thị trường đòi hỏi sự năng động, sáng tạo độc lập
từ cơ sở, cá nhân, “phi tập trung hóa trong quản lý kinh tế và xã hội” thường
đi kèm với trao quyền cho địa phương, kế hoạch hóa từ dưới lên và phát triển
dựa trên nhu cầu cộng đồng. Như vậy, với cách tiếp cận dựa vào cộng đồng
trong quản lý quy hoạch xây dựng là hướng đi đúng đắn, phù hợp với yêu cầu
công tác quản lý đô thị hiện nay của nước ta và trên thế giới đã được áp dụng
thành công, đồng thời phù hợp với tư tưởng “lấy dân làm gốc” trong đường
lối đổi mới của Đảng ta.
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
Việc quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên phạm vi lãnh thổ quốc
gia do cơ quan quản lý nhà nước thực hiện và theo sự phân cấp đã được quy
định tại Luật Quy hoạch đô thị.
Điều 13 Luật Quy hoạch đô thị đã xác định nội dung quản lý nhà nước
về quy hoạch đô thị gồm:
- Xây dựng và chỉ đạo thực hiện định hướng, chiến lược phát triển đô thị.
- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý
hoạt động quy hoạch đô thị.
14
- Ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn về quy hoạch đô thị, quy chế quản lý
quy hoạch, kiến trúc đô thị.
- Quản lý hoạt động quy hoạch đô thị.
- Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về quy hoạch
đô thị.
- Tổ chức, quản lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực, nghiên
cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ trong hoạt động quy hoạch đô thị.
- Hợp tác quốc tế trong hoạt động quy hoạch đô thị.
- Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm
trong hoạt động quy hoạch đô thị.
Thông tư Liên tịch số 13/2011/TTLT-BXD-BNNPTNT-BTNMT ngày
28/10/2011 của liên Bộ Xây dựng - Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
- Bộ Tài nguyên và Môi trường về Quy định việc lập, thẩm định, phê
duyệt quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới, tại Điều 4, Trình tự lập và quản
lý quy hoạch nông thôn mới cũng quy định việc quản lý, thực hiện quy hoạch
nông thôn mới gồm: i) Tổ chức công bố, công khai và cung cấp thông tin quy
hoạch. ii) Cắm mốc chỉ giới các công trình hạ tầng kỹ thuật và ranh giới phân
khu chức năng. iii) Xác định cụ thể diện tích, ranh giới đất lúa nước, đất rừng
đặc dụng, đất rừng phòng hộ ngoài thực địa. iv) Lưu trữ hồ sơ quy hoạch
nông thôn mới. Tuy nhiên các nội dung quản lý quy hoạch xây dựng nông
thôn mới chưa cụ thể để làm cơ sở cho quản lý phát triển nông thôn hiện nay.
15
Công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trong thực tế được
khái quát như sau:
Ban hành quy
định về quản lý
QH
Quản lý XD, cải tạo
công trình, kiến trúc
Lập, thẩm định,
phê duyệt QH
Quản lý hạ tầng
kỹ thuật đô thị
Bảo vệ môi
trường
Thanh tra,
kiểm tra, xử lý
vi phạm
Hình 1.1. Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
(Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Hiện nay ở Việt Nam có ba cấp tham gia trực tiếp quản lý nhà nước về
quy hoạch đô thị. Cụ thể là: Chính phủ, UBND tỉnh và UBND huyện.
Cấp quản lý
1. Cấp trung ương (Chính phủ)
Nội dung cơ bản
Quản lý lập, thẩm định, phê duyệt và thanh
tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch
đô thị đối với các đô thị cấp thành phố
thuộc tỉnh trở lên
16
2. Cấp tỉnh (UBND tỉnh)
Quản lý lập, thẩm định, phê duyệt và thanh
tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch
đô thị đối với các đô thị cấp thành phố
thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn trên địa bàn tỉnh
3. Cấp huyện (UBND huyện)
Quản lý lập lý lập, thẩm định, phê duyệt và
tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát thực
hiện quy hoạch đô thị đối với các đô thị
cấp thị trấn, thị tứ
Bảng 1.2: Khái quát nội dung QLNN về quy hoạch đô thị
(Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Qua đó, quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị ở cấp huyện được cụ thể
thành các nội dung như sau:
1.2.2.1. Quản lý các đồ án quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện
Thực hiện việc quản lý nhà nước đối với việc lập, thẩm định, trình cấp
thành phố (tỉnh) phê duyệt các đồ án quy hoạch đô thị theo phân cấp và tổ
chức triển khai thực hiện quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện.
1.2.2.2. Quản lý xây dựng các công trình trong đô thị
Các công trình trong đô thị bao gồm các công trình trên mặt đất, các
công trình ngầm hoặc trên không, kể cả các công trình điêu khắc, áp phích,
bảng quảng cáo... đều phải được thiết kế, xây dựng theo quy hoạch đô thị
được cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Công tác quản lý nhà nước trong cải tạo và xây dựng công trình trong
đô thị theo quy hoạch bao gồm các bước sau:
- Lựa chọn địa điểm xây dựng và cấp phép quy hoạch.
17
- Cấp giấy phép xây dựng hoặc ra quyết định đình chỉ việc xây dựng,
cải tạo các công trình trong đô thị.
- Hướng dẫn việc cải tạo và xây dựng các công trình trong đô thị.
- Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.
- Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình.
- Điều tra, thống kê và lưu trữ hồ sơ các công trình trong đô thị.
CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ
XÂY DỰNG
Thỏa
thuận
địa
điểm,
cấp
giấy
phép
Cấp
giấy
phép
xây
dựng
Hướng
dẫn
xây
dựng
Thanh
tra,
kiểm
tra và
xử lý vi
phạm
Hoàn
công,
cấp
chứng
nhận
quyền
sử dụng
Điều
tra,
thống
kê, lưu
trữ
Hình 1.3. Nội dung quản lý công trình xây dựng trong đô thị
(Nguồn: Tác giả tổng hợp)
1.2.2.3. Quản lý, cải tạo và xây dựng công trình trong đô thị theo
quy hoạch
Quá trình tiến hành trong ba giai đoạn, kể từ lúc chuẩn bị đầu tư đến
kết thúc đầu tư xây dựng.
18
Giai đoạn 1: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Khi chủ đầu tư tiến hành lập dự án đầu tư (báo cáo nghiên cứu khả thi)
hoặc thiết kế xây dựng công trình trong đô thị phải xin cơ quan quản lý quy
hoạch đô thị giới thiệu địa điểm xây dựng. Khi địa điểm đã được xác định,
UBND thành phố hoặc UBND quận, huyện theo phân cấp sẽ cấp giấy phép
quy hoạch theo đề nghị của chủ đầu tư. Sau khi dự án đầu tư xây dựng được
phê duyệt, chủ đầu tư bắt đầu thực hiện các thủ tục nhận đất, giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất và giấy phép xây dựng tại cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Việc cấp giấy phép cải tạo và xây dựng phải căn cứ vào các giấy tờ
hợp pháp về quyền sử dụng đất và sở hữu công trình, các yêu cầu về quy
hoạch kiến trúc đô thị, về mỹ quan công trình, cảnh quan đô thị, các yếu tố
tiện, bất tiện được xác định cụ thể trong tiêu chuẩn, quy phạm về quy hoạch
đô thị và các quy định về xây dựng đô thị.
Đối với công trình có quy mô lớn, quan trọng trước khi cấp giấy phép
xây dựng các Bộ có liên quan phải xem xét kỹ các yếu tố về ổn định kết cấu
và kỹ thuật xây dựng, về môi trường, an ninh quốc phòng, an toàn phòng
cháy, chữa cháy và về các vấn đề khác, khi cần thiết phải được Hội đồng kiến
trúc quy hoạch thành phố xem xét trước khi trình cơ quan quản lý nhà nước
có thẩm quyền phê duyệt.
Giai đoạn 2: Giai đoạn tiến hành đầu tư
Khi khởi công xây dựng, chủ đầu tư phải thông báo cho UBND
phường, xã, thị trấn sở tại biết. Trong quá trình thi công các công trình lớn,
quan trọng, đơn vị thi công phải có biển báo cố định tại địa điểm thi công,
trong đó phải ghi rõ tên công trình, tên đơn vị thi công, số giấy phép xây
dựng, thời hạn thi công, kể cả bản vẽ phối cảnh công trình. Việc xây dựng,
duy tu, sửa chữa các công trình không được gây tổn hại cho công trình trên
mặt đất, ngầm và trên không trực tiếp có liên quan, đồng thời phải có biện
19
pháp đảm bảo giao thông thông suốt và an toàn trên đường phố. Việc xây
dựng các công trình ngầm dưới các tuyến đường chính phải được tiến hành
đồng bộ, cùng một lúc. Trong trường hợp chưa đủ điều kiện xây dựng đồng
bộ mà phải tiến hành xây dựng từng phần thì phải có giải pháp quá độ và phải
được Chủ tịch UBND thành phố cho phép.
Giai đoạn 3: Giai đoạn kết thúc đầu tư xây dựng
Sau khi xây dựng hoặc cải tạo công trình, chủ đầu tư phải lập hồ sơ
hoàn công theo quy định.
Và cuối cùng là thực hiện các thủ tục đăng ký, xin cấp chứng nhận
quyền sở hữu công trình và quyền sử dụng đất tại cơ quan quản lý nhà nước
có thẩm quyền.
1.2.2.4. Cấp giấy phép quy hoạch đô thị theo phân cấp của UBND
cấp tỉnh
Theo quy định hiện nay, những trường hợp sau đây chủ đầu tư dự án
phải xin cấp giấy phép quy hoạch đô thị:
- Điều chỉnh ranh giới hoặc một số chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô
thị để thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình tập trung hoặc công trình
riêng lẻ trong khu vực đã có quy hoạch chi tiết đã được phê duyệt, cơ quan
quản lý nhà nước có thẩm quyền theo phân cấp sẽ căn cứ vào quy chuẩn quy
hoạch đô thị; điều kiện hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội của đô thị hoặc khu
vực, quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị để quyết định việc điều chỉnh
thông qua việc cấp giấy phép quy hoạch.
- Dự án đầu tư xây dựng công trình tập trung tại khu vực trong đô thị
chưa có quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết; dự án đầu tư xây dựng công
trình riêng lẻ tại khu vực trong đô thị chưa có quy hoạch chi tiết hoặc chưa có
thiết kế đô thị, trừ nhà ở.
20
Giấy phép quy hoạch là cơ sở để chủ đầu tư dự án tổ chức lập nhiệm vụ
và đồ án quy hoạch chi tiết đối với dự án đầu tư xây dựng công trình tập trung
hoặc dự án đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình riêng lẻ trong
đô thị; là căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch chi
tiết, dự án đầu tư xây dựng.
1.2.2.5. Bảo vệ cảnh quan và môi trường sống của đô thị
Cảnh quan, kiến trúc và môi trường sống của đô thị là một trong những
tiêu chí cơ bản để đánh giá tính thẩm mỹ và chất lượng cuộc sống của đô thị.
Ngày nay, trong quá trình phát triển đô thị, bên cạnh những cảnh quan
thiên nhiên như sông nước, kênh rạch... là các cảnh quan nhân tạo như các tòa
nhà cao tầng, các khu vui chơi giải trí... Cùng với sự phát triển của thời gian
thì các cảnh quan thiên nhiên dần dần bị thu hẹp và bị tàn phá bởi bàn tay con
người. Và thay vào đó là các cảnh quan nhân tạo, các cảnh quan nhân tạo này
sẽ gần như là một cách phổ biến để con người tô điểm thêm cho vẻ đẹp của đô
thị. Nhưng đó cũng chính là nguồn gốc gây nên ô nhiễm môi trường, nghiêm
trọng hơn nữa trong phạm vi rộng lớn hơn đó là các hiện tượng mang tính
toàn cầu như hiệu ứng nhà kính, sự nóng lên của trái đất theo thời gian... ảnh
hưởng trầm trọng đến sự tồn tại và phát triển của con người. Do vậy, vấn đề
bảo vệ cảnh quan và môi trường sống của đô thị ngày càng được quan tâm và
xem xét trong quá trình quy hoạch đô thị.
1.2.2.6. Quản lý và khai thác các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật
đô thị
Các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị bao gồm: Giao thông, cấp
nước, thoát nước, vệ sinh môi trường, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công
cộng, thông tin bưu điện và các công trình khác. Mọi công trình cơ sở hạ tầng
kỹ thuật đô thị khi xây dựng xong phải được tổ chức nghiệm thu theo quy
định. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giao cho các
- Xem thêm -