Tài liệu Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện hoài đức, thành phố hà nội.

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN QUỐC CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI - 2018 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN QUỐC CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Ngành: Chính sách công Mã số: 834 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ THÚY HẰNG HÀ NỘI - 2018 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam đang trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và đô thị hóa nên việc triển khai các dự án đầu tư trong nhiều lĩnh vực, chẳng hạn như các khu công nghệ cao, các khu công nghiệp, cụm công nghiệp làng nghề, khu đô thị; phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng để phục vụ phát triển kinh tế xã hội là một việ hết sức cần thiết, tạo ra lợi thế canh tranh của quốc gia và địa phương, qua đó thu hút đầu tư của các tổ chức, doanh nghiệp và cá nhân quan tâm. Tuy nhiên, để thực hiện các công việc này Việt Nam cần sử dụng diện tích đất đai rất lớn và việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng chắc chắn sẽ phải được thực hiện và một trong những nội dung được quan tâm nhất là công tác bồi thường,hỗ trợ tái định cư và đây cũng chính là điều kiện ban đầu để triển khai các dự án đầu tư, vì thế nó có thể góp phần thúc đẩy các dự án được triển khai nhanh, đúng tiến độ hoặc có thể trở thành rào cản làm chậm quá trình triển khai dự án và thậm chí có thể gây mất ổn định xã hội. Để các dự án được triển khai thuận lợi, sớm phát huy hiệu quả thì công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư là khâu then chốt và giữ vai trò quan trọng quyết định hiệu quả trong công tác đầu tư xây dựng của các dự án và nhìn rộng hơn, ảnh hưởng tới tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Hà Nội là thủ đô, là trung tâm kinh tế, chính trị và văn hóa của cả nước nên quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa đang diễn ra hết sức mạnh mẽ. Được biết đến là một huyện ngoại thành đang trên đà phát triển để trở thành trung tâm kinh tế lớn mạnh của Hà Nội, huyện Hoài Đức có nhiều dự án đầu tư được triển khai thực hiện. Quá trình thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Hòa Đức ở một số dự án gặp rất nhiều khó khăn do cácnguyên nhân khác nhau. Hậu quả là phát sinh nhiều vấn đề kinh tế, xã hội phức tạp, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của nhà nước, người dân và các nhà đầu tư. 1 Xuất phát từ thực tiễn đó, tôi quyết định lựa chọn tên đề tài: “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội”làm luận văn tốt nghiệp cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chủ đề về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân có đất bị thu hồi trong thực hiện các mục tiêu phát triển hiện đang là tâm điểm gây chú ý của dư luận xã hội ở nước ta hiện nay. Do đó, đã có nhiều công trình nghiên cứu chủ đề này dưới các cách tiếp cận và về các địa phương khác nhau. Nổi bật trong số các nghiên cứu đó, có thể nêu ra một số công trình sau: Tác giả Trần Đức Phương (2015) với luận án“Tái định cư ở thành phố Hà Nội: Nghiên cứu sự tác động đến đời sống kinh tế - xã hội của người dân”. Luận án đã hệ thống hóa và góp phần làm rõ hơn cơ sở ký luận về tái định cư và tác động của tái định cư đến đời sống kinh tế, xã hội của người dân. Luận án đã phân tích, đánh giá thực trạng vai trò quản lý của Nhà nước đối với vấn đề tái định cư và đảm bảo đời sống của người dân thông qua việc ban hành và thực hiện hệ thống các văn bản pháp lý về đất đai, về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển. Luận án đã chỉ ra định hướng phát triển đô thị của thành phố Hà Nội trong tương lai, xác định mục tiêu phát triển, nhu cầu về tái định cư và đề xuất các quan điểm giải quyết vấn đề tái định cư và đảm bảo ổn định bền vững đời sống kinh tế, xã hội của người dân tái định cư. Luận án cũng đề xuất 7 nhóm giải pháp chủ yếu nhằm ổn định bền vững đời sống kinh tế, xã hội của người dân trong quá trình tái định cư [24]. Tác giả Lê Thanh Trà (2016), Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa. Luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu hồi đất; Đề xuất được một số giải pháp, phương hướng nâng cao hiệu quả của công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa [43]. Tác giả Trần Hồng Hạnh (2015), Lợi ích kinh tế của người nông dân khi thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội ở huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội. 2 Luận văn đã phân tích, đánh giá và đưa ra một số giải pháp để giải quyết vấn đề về: Tình hình bố trí tái định cư; Thực trạng giải quyết việc làm cho người lao động nông nghiệp bị thu hồi đất; Sự ảnh hưởng của việc thu hồi đất đối với lợi ích kinh tế của người dân bị thu hồi đất trên địa bàn huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội [16]. Tác giả Nguyễn Thị Tuyết Anh với đề tài: “Nghiên cứu phương pháp định giá đất đền bù giải phóng mặt bằng cho các dự án nhà ở đô thị Việt Nam”. Đề tài nghiên cứu phương pháp định giá đất nói chung và các phương pháp định giá đất trong việc bồi thường giải phóng mặt bằng cho các dự án xây dựng nhà ở đô thị. Nghiên cứu một số phương pháp phổ biến trong định giá đất, cơ sở cho việc định giá thu hồi đất và một số kinh nghiệm của các nước về vấn đề định giá đất.Đề tài nghiên cứu thực trạng giá đất đền bù giải tỏa mặt bằng cho các dự án xây dựng nhà ở nước ta, nghiên cứu các chính sách, quy định của nước ta trong thời gian gần đây về các phương pháp định giá đất và chính sách đối với việc thu hồi đất, giải tỏa mặt bằng. Nghiên cứu trường hợp giải tỏa cho dự án nhà Thủ Thiêm minh họa cho thực trạng về vấn đề thu hồ đất, giải phóng mặt bằng ở nước ta. Đề tài cũng đưa ra các kiến nghị về cơ chế và phương pháp đền bù giải tỏa mặt bằng cho các dự án xây dựng nhà ở đô thị. Bên cạnh đó, đánh giá về chính sách giải phòng mặt bằng [1]. Tác giả Lê Văn Lợi (2013), “Những vấn đề xã hội nảy sinh từ việc thu hồi đất nông nghiệp cho phát triển đô thị, khu công nghiệp và giải pháp khắc phục”. Tạp chí khoa học chính trị, số 6 năm 2013. Trong bài viết này, tác giả đã phân tích thực tế những vấn đề xã hội nảy sinh trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp như: Nông dân mất tư liệu sản xuất, cuộc sống bấp bênh; tình trạng dư thừa lao động, thiếu việc làm; tình trạng tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến đền bù giải phóng mặt bằng kéo dài; tình trạng hẫng hụt về văn hóa, lối sống của một bộ phận dân cư khi phải trở thành thị dân một cách “bất đắc dĩ”; tệ nạn xã hội gia tăng. Ô nhiễm môi trường sống.... Từ đó tác giả đề xuất những đổimmới căn bản về thể chế quản lý đất đai, nhất là quy trình, cách thức thu hồi, phân chia lợi ích 3 và kèm theo đó là thực hiện đồng bộ các giải pháp về an sinh xã hội, đảm bảo cuộc sống của người dân [20]. Tác giả Nguyễn Thị Thanh (2011), “Tăng cường quản lý Nhà nước đối với chuyển đổi mục đích sử dụng về đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa tại Thành phố Hà Nội” Luận văn thạc sỹ, trường Đại học Kinh tế quốc dân. Luận văn nghiên cứu các chính sách về chuyển đổi mục đích sử dụng đất và vấn đề thu hồi đất [40]. Qua nghiên cứu các công trình khoa học trên, đề tài nhận thấycó công trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp về công tác bồi thưỡng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bên cạnh đó, lại có công trình nghiên cứu vấn đề này thông qua việc đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại địa bàn cụ thể của một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương... Tuy nhiên, hiện nay chưa có công trình nào nghiên cứu vấn đề này nhìn từ góc độ chính sách công vàtrên phạm vi thực tiễn tại địa bàn cấp quận, huyện, thị xã khi áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đấtthì đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên sâu và đặc biệt tại một địa phương cụ thể về: “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội”. Chính vị vậy, đề tài không trùng lặp với các công trình đã công bố, có ý nghĩa và tính cấp thiết trong lỹ luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu các lý luận cơ bản và phân tích thực trạng, đề xuất các giải pháp chính sách nhằm hoàn thiện công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Hoài Đức. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Đề tài thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau để đạt được mục đích đề ra: - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung và kinh nghiệm thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. 4 - Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Hoài Đức, trên cơ sở đó chỉ ra những hạn chế của công tác này và nguyên nhân của chúng. - Đề xuất một số giải pháp chính nhằm hoàn thiện công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Là quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Đề tài nghiên cứu hoạt động thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội Về thời gian: Trong giai đoạn 2012 – 2017 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu khoa học xã hội và quan điểm của Đảng và Nhà nước về chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư sau khi Nhà nước thu hồi đất. 5.2. Phương pháp nghiên cứu * Nguồn thông tin, số liệu thứ cấp Nghiên cứu này sử dụng chủ yếudữ liệu thứ cấp. Một là các tài liệu, các văn bản có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, các nghị định, thông tư hướng dẫn của Chính phủ, các Quyết định, các văn bản đặc thù, chỉ đạo giải quyết vướng mắc riêng và giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở các dự án, khung giá đất của Nhà nước và giá bồi thường được áp dụng cho huyện Hoài Đức...Hai là số liệu về tình hình sử dụng đất, diện tích đất bị thu hồi, số hộ bị thu hồi đất, kinh phí giải phóng mặt bằng … trong các Báo cáo hàng năm, năm năm của UBND huyện Hoài Đức, Ban bồi thường giải phóng mặt bằng, các phòng, ban của huyện và UBND các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Hoài Đức. 5 * Nguồn thông tin, số liệu sơ cấp Ngoài sử dụng dữ liệu thứ cấp, đề tài sử dụng dữ liệu sơ cấp, cụ thể học viên thiết kế bảng hỏi và phiếu phỏng vấn đểđánh giá thực trạng thực hiện chính bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. * Phương pháp phân tích tổng hợp Với những nguồn dữ liệu như trên, luận văn sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp dữ liệu để đưa ra những nhận xét, đánh giá khách quan về thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư tại huyện này. Học viên phân tích cả về lý luận và thực tiễn, đặc biệt là tập trung phân tích thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, luận văn dùng phương pháp tổng hợp để đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội trong thời gian tới * Phương pháp so sánh Số liệu và chỉ tiêu sẽ được phân nhóm và so sánh nhằm chỉ ra những thành tựu đạt được và những hạn chế về kết quả thực hiện. Cụ thể, tác giả so sánh kết quả đạt được trong thực tế so với mục tiêu đặt ra theo cácchỉ tiêu được đặt ra ban đầu. * Thống kê mô tả Đây là phương pháp nghiên cứu giúp cho việc tổng hợp và phân tích thống kê các tài liệu về thực trạng công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. Trên cơ sở sử dụng số liệu thống kê mô tả mà có nhận thức đầy đủ, chính xác công tác quản lý và các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Đồng thời thông qua hệ thống các chỉ tiêu thống kê để đánh giá đúng hiệu quả của công tác giải phóng mặt bằng hiện nay.Đây là phương pháp nghiên cứu cho phép lượng hoá các kết luận và kết quả nghiên cứu. 6 * Phương pháp quan sát thực địa Đề tài sử dụng phương pháp này nhằm có cái nhìn chân thực nhất về quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận khi đã hệ thống hóa được hệ thống cơ sở lý luận của chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư và quy trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Bên cạnh đó, đề tài đã dựa vào hệ thống cơ sở lý luận để phân tích thực tiễn thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức, từ đó chỉ ranhững thành công và hạn chế trong thực hiện chính sách công 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho chính quyền huyện Hoài Đức áp dụng trong thực tế khi thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn.Bên cạnh đó, đây là một nguồn tham khảo cho những người quan tâm nghiên cứu thực tiễn thực hiện các chính sách công cụ thể. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi giải phóng mặt bằng Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội 7 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1.1. Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi giải phóng mặt bằng 1.1.1. Chính sách giải phóng mặt bằng, bồi thường và hỗ trợ tái định cư 1.1.1.1.Giải phóng mặt bằng a) Khái niệm Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến di dời nhà cửa, các công trình xây dựng khác và dân cư trên phần đất được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng mới các công trình [42, tr.28]. Trên thực tế, khái niệm “giải phóng mặt bằng” được dùng phổ biến hiện nay là khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Trong luận văn này tác giả chỉ tập chung vào các trường hợp thu hồi đất trong quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, mà trực tiếp là để triển khai các dự án đầu tư xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị cũng như các dự án đầu tư xây dựng khác, tức là việc thu hồi đất không phải do người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [42, tr.28]. b) Tầm quan trọng và sự cần thiết giải phóng mặt bằng trong phát triển kinh tế - xã hội (1) Tầm quan trọng của giải phóng mặt bằng Đối với sự phát triển cơ sở hạ tầng: Ở mỗi một giai đoạn phát triển kinh tế xã hội có một sự phát triển thích ứng của hạ tầng kinh tế xã hội. Với tư cách là phương tiện vật chất kỹ thuật, hạ tầng kinh tế xã hội là lực lượng sản xuất quyết định sự phát triển của nền kinh tế xã hội. Điều đáng lưu ý là, giải phóng mặt bằng là điều kiện tiên quyết để dự án có được triển khai hay 8 không. Nói cách khác, giải phóng mặt bằng là một trong những yếu tố quyết định sự phát triển của cơ sở hạ tầng. Đối với sự phát triển kinh tế - xã hội: xảy ra hiện tượng “treo” dự án làm cho chất lượng công trình bị giảm, các mục tiêu ban đầu không thực hiện được khi hoạt động giải phóng mặt bằng bị chậm và đây là nguyên nhân của hiện tượng lãng phí ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng và ngược lại. (2) Sự cần thiết của giải phóng mặt bằng Đối với tiến độ hoàn thành dự án: Tiến độ thực hiện các dự án phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau nhưtài chính, lao động, công nghệ, điều kiện tự nhiên, tập quán của ngườidân trong diện bị giải tỏa... Nhìn chung, nó phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức giải phóng mặt bằng.Về mặt lý thuyết, giải phóng mặt bằng thực hiện đúng tiến độ đề ra sẽ tiết kiệm được được thời gian và việc thực hiện dự án sẽ có hiệu quả. Ngược lại, tiến độ giải phóng mặt bằng chậmcó thể ảnh hưởng đến chất lượng cũng như chi phí cho công trình, thậm chí có thể gây thiệt hai không nhỏ đến việc đầu tư xây dựng. Chẳng hạn một dự án dự kiến hoàn thành vào cuối mùa khô nhưng do giải phóng mặt bằng chậm, kéo dài nên việc xây dựng phải tiến hành vào mùa mưa nên có thể gặp phải nhiều khó khăn trong thi công cũng như trong việc huy động vốn, lao động, công nghệ cho dự án và hệ quả là có thể tiếp tục có ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện dự án khác. Đối với hiệu quả kinh tế của dự án: Giải phóng mặt bằng được thực hiện tốt sẽ giảm tối đa chi phí phát sinh do việc giải tỏa đền bù, do đó có điều kiện tập trung vốn đầu tư cho các công trình của dự án. Ngược lại, việc giải phóng mặt bằng kéo dài dẫn đến chi phí bồi thường lớn, không kịp hoàn thành dự án theo tiến độ dẫn đến sự quay vòng vốn chậm gây khó khăn cho các nhà đầu tư. Điều này đặc biệt đúng đối với các trường hợp nhà đầu tư trong nước có nguồn vốn hạn hẹp, cần quay vòng vốn kịp thời để đảm bảo tận dụng cơ hội đấu thầu của các công trình khác. 9 1.1.1.2. Tái định cư Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành tại Việt Nam, tái định cư là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuẩn bị nơi ở mới đáp ứng đầy đủ các điều kiện do pháp luật quy định cho người bị nhà nước thu hồi đất ở để giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống [32]. Đối tượng tái định cư khi bị thu hồi đất là các hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển chỗ ở do bị thu hồi đất ở hoặc phần diện tích còn lại sau thu hồi ít hơn hạn mức giao đất ở mới tại địa phương, trừ trường hợp hộ gia đình, cá nhân không có nhu cầu tái định cư. 1.1.1.3. Bồi thường, hỗ trợ tái định cư Theo từ điển tiếng Việt, bồi thường là sự đền đáp lại tất cả những thiệt hại mà chủ thể gây ra một cách tương xứng.Thiệt hại có thể bao gồm cảthiệt hại về vật chất vàthiệt hại về tinh thần. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội (cân nhắc lại câu này, bồi thường trong giải phóng mặt bằng không liên quan đến hành vi vi phạm pháp luận mà chỉ là hành vi gây thiệt hại). Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế xã hội thì việc thu hồi đất này gây thiệt hại cho một số chủ thể nhưng không do lỗi của người sử dụng đất mà vì mục đích chung phát triển kinh tế - xã hội nhưng Theo Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất” [32]. Theo Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai sửa đổi năm 2013 thì: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” [32]. 10 Theo Khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới” [29]. Tuy nhiên, khái niệm này cũng chưa đầy đủ và xúc tích nên trong Luật Đất đai năm 2013, tại Khoản 14 Điều 3 đã giải thích một cách bao quát hơn như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [32]. Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 đã làm rõ hơn mục đích cơ bản trong chính sách việc hỗ trợ của Nhà nước cho người dân thu hồi đất nông nghiệp. Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Đặc điểm của công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư Để thực hiện được dự án theo đúng tiến độ, thì trước hết các chủ đầu tư cần phải giải phóng được mặt bằng. Đó là công việc trọng tâm và hết sức quan trọng.Công việc này mang tính chất phức tạp, tốn kém nhiều thời gian, công sức và tiền của. Ngày nay, công việc này ngày càng trở nên khó khăn hơn do đất đai ngày càng có giá trị và khan hiếm. Bên cạnh đó công tác giải phóng mặt bằng liên quan đến lợi ích của nhiều cá nhân, tập thể và của toàn xã hội.Ở các địa phương khác nhau thì nhu cầu giải phóng mặt bằng, đặc điểm của khu vực cần giải phóng mặt bằng và đối tượng chịu ảnh hưởng của việc giải phóng mặt bằngcó đặc điểm khác nhau.Vì vậy cần phải có những phương pháp phù hợp để thực hiện công tác này. Nhìn chung, công tác bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng mang tính đa dạng và phức tạp, cụ thể: Tính đa dạng:Đối với khu vực đô thị, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất và tài sản trên đất lớn dẫn đến quá trình thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng có những đặc trưng nhất định. Đối với khu vực ven đô, mức độ tập trung dân cư khá cao, ngành nghề dân cư phức tạp, hoạt động sản xuất đa dạng, có thể bao gồm cảcông nghiệp, tiểu thủ công 11 nghiệp, thương mại, buôn bán nhỏ... nên quá trình giải phóng mặt bằng và giá đất tính bồi thường, hỗ trợ cũng có đặc trưng riêng của nó. Đối với khu vực nông thôn, đối tượng chịu ảnh hưởng chính là người nông dân, hoạt động kinh tế chủ yếu của họ là sản xuất nông nghiệp, và khu vực đất cần giải phóng để lấy mặt bằng phần nhiều là đất nông nghiệp. Do đó, việc giải phóng mặt bằng và giá đất tính bồi thường, hỗ trợ cũng được tiến hành với những đặc điểm riêng biệt. Tính phức tạp: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân đặc biệt là khu vực nông thôn. Do trình độ học vấn của người nông dân thấp và điều kiện kinh tế của hạn chế nên họ thường gặp khó khăn và có ít cơ hội việc chuyển đổi nghề nghiệp. Người dân vì thế có xu hướng muốn duy trì có đất để sản xuất, ngay cả khi có thể cho thuê đất với lợi nhuận cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn không muốn cho thuê. Tình hình đó dẫn đến công tác tuyên truyền, vận động dân cư tham gia di chuyển là rất quan trọng trong giải phóng mặt bằng. Công việc này cũng rất khó khăn và phức tạp nên cần thực hiện kết hợp với các biện pháp khác như là hỗ trợ chuyển nghề nghiệp là điều cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư sau này.Sự đa dạng về loại hình cây trồng, vật nuôi trên vùng đất cần được giải phóng cũng làm tăng thêm gây khó khăn cho công tác định giá bồi thường. Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau: + Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống và sinh hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở. + Do yếu tố lịch sử để lại nên nguồn gốc sử dụng đất phức tạp và do cơ chế chính sách chưa đáp ứng được với nhu cầu thực tế sử dụng đất nên chưa giải quyết được các vướng mắc và tồn tại cũ. + Việc quản lý đất đai chưa chặt chẽ dẫn đến các hiện tượng lấn chiếm, xây dựng nhà trái phép nhưng lại không được chính quyền địa phương xử lý 12 dẫn đến việc phân tích hồ sơ đất đai và áp giá phương án bồi thường gặp rất nhiều khó khăn. + Việc áp dụng giá đất ở để tính bồi thường giữa thực tế và quy định của nhà nước có những khoảng cách khá xa cho nên việc triển khai thực hiện cũng không được sự đồng thuận của người dân. Từ các đặc điểm trên cho thấy mỗi dự án khác nhau đều có những tính đặc thù riêng biệt do đó công tác tổ chức thực hiện cũng khác nhau. Từ những khái niệm trên, có thể hiểu chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư là hệ thống, quan điểm, chủ trương, biện pháp của nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu của hoạt động bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất.Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ, tạo điều kiện cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống sản xuất, vượt qua khó khăn khi Nhà nước thu hồi đất [24]. Tái định cư là việc các cơ quan quản lý, tổ chức, cá nhân bố trí chỗ ở mới, ổn định cho người bị thu hồi đất mà phảidi chuyển chỗ ở. Có thể hiểu rằng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một khâu hợp thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thành hiện thực đối với các đối tượng bị Nhà nước thu hồi đất nhằm đạt được mục đích theo định hướng. 1.1.2. Thực hiện chính sách và các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 1.1.2.1. Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 13 a) Khái niệm thực hiện chính sách Sau khi chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư được hoạch định, chính sách đó cần được thực hiện trong cuộc sống. Đây là giai đoạn quan trọng trong quá trình chính sách, nhằm biến chính sách thành những hoạt động cụ thể và đạt kết quả trên thực tế. Các cơ quan nhà nước, trước hết bộ máy hành chính là người chủ yếu đề xuất các phương án chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư, cũng đồng thời là người tổ chức thực hiện chính sách đó. Nói tóm lại, thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư là quá trình thông qua việc tổ chức và triển khai các hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm hiện thực hoá những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. b) Các bước thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Đây là cơ sở, là công cụ quan trọng để triển khai thực hiện chính sách một cách có hiệu quả. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách cần bao gồm mục tiêu mong đợi được thể hiện thông qua các chỉ báo cụ thể, các hoạt động cần triển khai để theo đuổi các mục tiêu (hay nội dung thực thi chính sách), các nguồn lực cần huy động, nhiệm vụ và cách thức tổ chức thực hiện của chủ thể thực hiện theo thời gian. Có thể nói, các nội dung nhiệm vụ trong kế hoạch cung cấp các cơ sở cho việc thực hiện chính sách, việc kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách. Một kế hoạch thực hiện tốt thì phải có tính hợp lý và khả thi. Hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng của kế hoạch thực hiện. Kế hoạch thực thi có thể gồm kế hoạch thực thi tổng thể chung với kế hoạch thực thi của các cơ quan hay tổ chức ở các ban, ngành hay các cấp địa phương khác nhau có liên quan. Kế hoạch triển khai thực hiện gồm: Kế hoạch tổ chức điều hành; Kế hoạch cung cấp các yếu tố đầu vào bao gồm cả tài 14 chính, nhân lực và vật lực; Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc, thực thi đưa chính sách vào cuộc sống. Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Mục đích của việc phổ biến, tuyên truyền không chỉ giúp người dân, các doanh nghiệp và toàn xã hội hiểu rõtầm quan trọng của chính sách, mà còn giúp các cơ quan Nhà nước, các cán bộ công chức, các tổ chức xã hội có trách nhiệm tổ chức thực thi chính sách được nhận thức đầy đủ tính chất, tầm quan trọng, vai trò, quy mô của chính sách đối với người dân và đối với toàn xã hội. Rất cần lựa chọn hình thức, phương pháp phổ biến, tuyên truyền phù hợp nhằm tạo mối quan tâm và trách nhiệm của cán bộ thực thi chính sách và thúc đẩy sự thay đổi nhận thức của đối tượngbị Nhà nước thu hồi đất đối với việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bước 3: Phân công, phối hợp thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Đây là một trong những nội dung quan trong quyết định đến thành công của việc thực hiện chính sách.Khi việc phân công, phối hợp một cách chặt chẽ, hợp lý giữa các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương thì tổ chức thực hiện chính sách sẽ có hiệu quả.Cần phải phân công nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể của cơ quan chủ trì và cơ quan phối hợp. Bước 4: Duy trì chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Để chính sách được duy trì cần phải có sự phối hợp của cả người tổ chức, người thực hiện và môi trường tồn tại. Tuy nhiên, điều này không dễ dàng đạt được. Lí do là vì thực tế quá trìnhthực thi thường gặp nhiều khó khăn, thách thức do nhà hoạch định chính sách không lường hết được những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn cũng như những thay đổi thuộc về môi trường chính sách trước và sau khi ban hành chính sách. Vì vậy, các cơ quan quản lý 15 nhà nước cần tiếp tụcthiết lập và sử dụng hệ thống công cụ quản lý để tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính sách.Các tổ chức, người dân và toàn xã hội có trách nhiệm tham gia thực hiện yêu cầu của Nhà nước; phát huy quyền làm chủ, tăng cường thực hiện dân chủ để cùng tham gia quản lý xã hội.Những hoạt động đồng bộ trên sẽ góp phần tích cực vào việc duy trì chính sách trong quá trình phát triển xã hội. Bước 5: Điều chỉnh chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thực tiễn những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước đã có những chính sách, giải pháp tương đối đồng bộ, hiệu quả tập trung giải quyết vấn đề của chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như: công tác chỉ đạo, lãnh đạo, công tác tuyên truyền và giáo dục, hoạt động đền đù, bồi thường thiệt hại… chung quy lại các nội dung này để làm sao giúp cho nhà nước quản lý có hiệu quả mọi ngành, mọi lĩnh vực, xây dựng nhà nước của dân, do dân và vì dân. Bên cạnh đó, theo quy định, cơ quan nào ban hành chính sách thì cơ quan đó điều chỉnh, bổ sung chính sách trên cơ sở tham khảo các ý kiến của các bên liên quan đến tổ chức thực hiện chính sách. Bước 6: Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Để thực hiện tốt chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì một trong những nhiệm vụ quan trọng cần tập trung thực hiện đó là tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chủ trương, đánh giá tiến độ và kết quả thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Kiểm tra việc chỉ đạo, hướng dẫn của các Bộ, ngành của Trung ương đối với việc thực hiện các kết luận, chương trình, kế hoạch về công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư và sự phối hợp của các ban, ngành tại địa phương khi thực hiện nhằm kịp thời phát hiện và nếu cần thìxử lý nghiêm các hành vi vi phạm nhằm đảm bảo các chủ trương, chính sách về bồi thường, hỗ trợ tái định cư 16 của Đảng, Nhà nước được thực hiện đúng tiến độ, đúng mục tiêu và đạt được hiệu quả cao. Do khác biệt về nhận thức, thái độ, đông cơ và năng lực thực thi nên không phải cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cũng làm tốt, làm nhanh như nhau.Việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra thực hiện chính sách là cần thiết giúp thúc đẩy các cơ quan, tổ chức, cá nhân nâng cao tinh thần trách nhiệmv à nỗ lực nhiều hơn nữa để hoàn thành nhiệm vụ; đồng thời vừa phòng, chống các hành vi vi phạm quy định trong thực hiện chính sách. Bước 7: Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Đây được coi là bước quan trọng nhằm đánh giá và rút kinh nghiệm cho một chu trình chính sách và là tiền đề cho một chu trình chính sách mới. Nội dung đánh giá, tổng kết là chương trình hành động, kế hoạch được xây dựng để thực hiện chính sách và những văn bản hướng dẫn, văn bản quy phạm khác để xem xét tình hình phối hợp chỉ đạo, điều hành thực hiện chính sách.Bên cạnh đó, nội dung này còn phải xem xét, đánh giá việc tham gia thực hiện chính sách và tinh thần hưởng ứng mục tiêu, ý thức chấp hành những quy định của chính sách; đánh giá việc thực hiện chính sách của các tổ chức, cá nhân và toàn xã hội. 1.1.2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Nội dung chính sách Mỗi chính sách của Nhà nước đều hàm chứa những nội dung và mức độ tác động đến quá trình thực thi chính sách, các nội dung này tác động trực tiếp đến cách giải quyết vấn đề bằng chính sách như thế nào và quá trình thực thi chính sách phụ thuộc rât nhiều vào nội dụng chính sách muốn hướng tới để giải quyết. Đối với chính sách bồi thường hỗ trợ, tái định cư cũng như thế, nếu nội dung chính sách bồi thường, hỗ trợ tại định cư đơn giản, liên quan đến ít đối tượng thì công tác tổ chức thực hiện chính sách sẽ thuận lợi hơn 17 nhiều so với các vấn đề phức tạp có quan hệ lợi ích với nhiều đối tượng trong xã hội. Bên cạnh đó, tính chất cấp bách của hoạt động bồi thường, hỗ trợ tái định cư cũng tác động rất lớn đến quá trình thực thi chính sách. Nếu các nọi dung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là những vấn đề bức xúc đối với địa bàn, địa phương đó thì sẽ được Nhà nước và xã hội ưu tiên các nguồn lực cho thực hiện chính sách. Yếu tố thuộc về môi trường Khi thị trường bất động sản phát triển, sẽ góp phần thúc đẩy tiến độ thực hiện công tác giải phóng mặt bằng nhờ việc nhanh chóng xác định được hệ số K thông qua giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường, việc xác định được tính hợp pháp hay không hợp pháp, thời gian mua bán, chuyển nhượng, giá nhà và đất. Trong thị trường bất động sản các quan hệ mua bán nhà đất được công khai và các thông tin này luôn được kiểm soát và cập nhật ở cơ quan quản lý thuế. Giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ được xác định trên cơ sở giá đất do UBND thành phố ban hành theo quy định của Chính phủ nhân với hệ số điều chỉnh K. Hệ số điều chỉnh K được xác định chủ yếu trên cơ sở quan hệ tỷ lệ giữa giá đất tính theo khả năng sinh lợi với giá đất do UBND thành phố ban hành hoặc trên cơ sở quan hệ tỷ lệ giữa giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế với giá đất do UBND thành phố ban hành. Việc xác định hệ số K có chính xác hay không tùy thuộc vào sự phát triển của thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Hiện nay chưa có thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhất là đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp còn chưa phát triển.Việc xác định khả năng sinh lợi trong sản xuất nông, lâm nghiệp trên cơ sở giá trị sản lượng, lợi nhuận cũng gặp nhiều khó khăn phức tạp. Thực tế chủ yếu là việc chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông, lâm nghiệp bất hợp pháp sang mục đích sử dụng khác ở khu vực ven đô. Các quan hệ 18