Tài liệu Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện núi thành, tỉnh quảng nam hiện nay .

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN TRÍ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN NÚI THÀNH, TỈNH QUẢNG NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN TRÍ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN NÚI THÀNH, TỈNH QUẢNG NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. PHẠM THỊ THÚY NGA HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc, lãnh đạo các Khoa, Phòng và quý thầy, cô trong Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Học viện Khoa học Xã hội Việt Nam cũng như Lãnh đạo, giáo viên, nhân viên các phòng của Cơ sở 2 tại thành phố Đà Nẵng đã tận tình giúp đỡ tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và tham gia các hoạt động do lớp, trường tổ chức. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến cô TS. Phạm Thị Thúy Nga Phó Viện trưởng Viện Nhà nước và Pháp luật, người đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ cho tôi hoàn thành đề tài của mình với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc. Bên cạnh đó, tôi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến lãnh đạo UBND huyện Núi Thành, lãnh đạo các Sở ngành ở tỉnh Quảng Nam, bạn bè, đồng nghiệp, luôn quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè để hoàn thiện hơn. Tôi xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công về “Thực hiện Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam hiện nay” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài luận văn khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Trần Trí MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT .........7 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................................................................7 1.2. Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ......................................................................................13 1.3. Nội dung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ..........................................................................17 1.4. Các bước tổ chức thực hiện chính sách bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ..........................................25 1.5. Kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương ..............................................................................30 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN NÚI THÀNH, TỈNH QUẢNG NAM .............................................................................33 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ...33 2.2. Hệ thống thể chế thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ..........................................35 2.3. Thực trạng năng lực tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam .......................37 2.4. Thành tựu trong thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ..........................................40 2.5. Đánh giá thực trạng trong việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái đinh cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ...................................................................................................................................45 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NÚI THÀNH, TỈNH QUẢNG NAM ..............................................................................................56 3.1. Quan điểm, mục tiêu thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ..................................56 3.2. Giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ..................................................................................................................61 3.3. Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam ...................................................................................................................................67 KẾT LUẬN ..............................................................................................................79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐTXD: đầu tư xây dựng GPMB: giải phóng mặt bằng KL/HU: kết luận huyện ủy NĐ-CP: nghị định chính phủ NQ/HU: nghị quyết huyện ủy QĐ-UBND: quyết định ủy ban nhân dân QĐ-TTg: quyết định Thủ tưởng chính phủ QĐ-BGTVT: quyết định Bộ giao thông vận tải TB/TW: thông báo trung ương TT-BTNMT: thông tư Bộ Tài nguyên và Môi trường TW: trung ương UBND: ủy ban nhân dân WB: ngân hàng thế giới DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC 1. Phụ lục 1: Tổng hợp phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ năm 2013 đến năm 2018. 2. Phụ lục 2: Tổng hợp dự án Đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi đoạn qua huyện Núi Thành. 3. Phụ lục 3: Tổng hợp thông tin về tình hình giải quyết khiếu nại của dự án Đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi đoạn qua huyện Núi Thành. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất trong một số trường hợp nhằm phục vụ cho lợi ích quốc phòng, an ninh, đầu tư xây dựng các công trình, các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và công cuộc xây dựng phát triển kinh tế xã hội, các khu kinh tế, các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, đô thị theo hướng hiện đại. Để bù đắp phần thiệt thòi cho người dân khi bị nhà nước thu hồi đất, Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dành cho những người dân bị Nhà nước thu hồi đất nhằm đảm bảo ổn định đời sống và sản xuất cho người dân có đất bị thu hồi, người dân có điều kiện sinh sống, sản xuất kinh doanh bằng hoặc tốt hơn trước; đó là chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta. Quảng Nam là nơi được Bộ Chính trị cho chủ trương xây dựng Khu kinh tế mở Chu Lai đầu tiên trên cả nước theo kết luận tại Thông báo số 232-TB/TW ngày 10/7/1999, Thông báo số số 79-TB/TW ngày 27/9/2002 với mục tiêu là thí điểm áp dụng các cơ chế chính sách ưu đãi đặc biệt, có môi trường đầu tư thuận lợi, thông thoáng, phù hợp với thông lệ quốc tế. Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 108/2003/QĐ-TTg ngày 05/6/2003 về việc thành lập Khu kinh tế mở Chu Lai. Đây là khu kinh tế ven biển đầu tiên của Việt Nam - khu kinh tế tổng hợp, có quy mô lớn với tổng diện tích khoảng 32.400 ha được “mở” với việc áp dụng các cơ chế chính sách mới, tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, bình đẳng, phù hợp theo thông lệ quốc tế mọi loại hình kinh doanh của các tổ chức kinh tế trong và ngoài nước. Huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam có lợi thế về đường bộ, đường sắt, đường hàng không, cảng biển và là huyện trọng điểm của Khu kinh tế mở Chu Lai. Đây là nơi thực hiện những cuộc sắp xếp dân cư lớn để nhường chổ cho các nhà máy, xí nghiệp, khu đô thị đáp ứng với yêu cầu, quy mô phát triển của Khu kinh tế mở Chu Lai. Hiện nay, trên địa bàn huyện Núi Thành có các khu công nghiệp lớn như: Khu công nghiệp Bắc Chu Lai, Khu Công nghiệp Tam Hiệp, Khu công nghiệp Việt Hàn và đặc biệt là Khu công nghiệp cơ khí ôtô Chu Lai Trường Hải với diện 1 tích lên đến 600 ha; có 04 cụm công nghiệp-tiểu thủ công nghiệp nên công tác thu hồi đất để phát triển kinh tế là việc rất bức thiết. Để hạ tầng giao thông đáp ứng tương xứng với sự phát triển kinh tế chính quyền huyện Núi Thành đã huy động mọi nguồn lực từ địa phương đến trung ương để đầu tư, xây dựng các tuyến đường giao thông lớn. Đặc biệt ngày, ngày 10/9/2010 Bộ giao thông vận tải ban hành Quyết định số 2656/QĐ-BGTVT về phê duyệt đầu tư Dự án đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi. Tuyến đường này sẽ là trục giao thông quan trọng nối hai vùng Bắc Nam của Việt Nam và đối với Miền Trung Việt Nam. Hơn nữa, tuyến đường này dự kiến cũng sẽ góp phần kết nối vận chuyển quốc tế của tam giác kinh tế (Lào - Campuchia - Việt nam) qua hành lang kinh tế Đông Tây (EWEC) đến các Cảng ở Miền Trung Việt Nam, trong đó có huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. Theo số liệu tổng hợp từ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương gửi báo cáo về Bộ Tài nguyên và Môi trường, sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực đến nay, các địa phương trên cả nước đã triển khai thực hiện 2.194 công trình, dự án. Trong đó, Quảng Nam là địa phương triển khai nhiều công trình, dự án (294 dự án). Về cơ bản công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất đáp ứng kịp với tiến độ mục tiêu phát triển kinh tế; chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng hoàn thiện và đáp ứng được yêu cầu của người bị thu hồi đất, tạo được sự đồng thuận trong nhân dân. Tuy vậy, bên cạnh các kết quả đã đạt được công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều khó khăn. Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương vẫn còn chậm. Nhiều trường hợp quyền lợi của người bị thu hồi đất chưa được đảm bảo. Với thực tế nên trên tôi đã lựa chọn đề tài: “Thực hiện Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam hiện nay” làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp chuyên ngành Chính sách công. 2 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Từ hơn hai thập niên trở lại đây khi đất nước bước vào thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng là một vấn đề rất nóng, ảnh hưởng đến quyền lợi trực tiếp của từng cá nhân cụ thể nên thường xuyên thu hút được sự quan tâm của các giai tầng trong xã hội. Bởi vậy, vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng đã có rất nhiều công trình nghiên cứu, nhiều bài viết đề cập vấn đề này. Trong đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu như: Luận văn Thạc sỹ Chính sách công của Trần Thị Mỹ Hạnh “Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn Tp. Đà Nẵng” năm 2015 tại Học viện Khoa học xã hội; Luận văn Thạc sỹ Chính sách công của Nguyễn Anh Dũng “Thực hiện chính sách bồi thường, hổ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn Khu kinh tế Dung Quất, tỉnh Quảng Ngãi” năm 2016 tại Học viện Khoa học xã hội; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Lê Duy Du “Quyền khiếu nại hành chính của công dân về đất đai từ thực tiễn tại Thành phố Đà Nẵng” năm 2013 tại Học viện Khoa học xã hội; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Thị Cẩm Vân “Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hổ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn Tp. Đà Nẵng” năm 2014 tại Học viện Khoa học xã hội; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Lê Văn Hải “Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hổ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Bình Định” năm 2016 tại Học viện Khoa học xã hội; … Bên cạnh đó, có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đăng trên các tạp chí uy tín như: Bảo đảm quyền con người trong các quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Cao Vũ Minh đăng trên tạp chí Luật học năm 2013, Số 01/2013, tr. 41 - 51; Bất cập trong giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc thẩm quyền Chủ tịch UBND cấp huyện khi Nhà nước thu hồi đất - từ góc nhìn thực tiễn ở địa phương của Trần Vang Phủ và Đặng Văn Liệt đăng trên tạp chí Thanh tra năm 2018, Số 9/2018, tr. 33-36; Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất: Vấn đề và giải pháp của TS. Đỗ Phú Hải đăng trên Tạp chí Cộng sản số 89 tháng 5/2014, … 3 Nhìn chung, các bài viết về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nêu chỉ phân tích chuyên sâu hoặc chỉ bình luận về một số khía cạnh của công tác này. Có công trình nghiên cứu vấn đề dưới góc độ thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn một tỉnh, thành phố với góc độ chính sách tổng quang. Đến nay, chưa có công trình nào nghiên cứu vấn đề thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên phạm vi địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng. Đối với chuyên ngành chính sách công thì cũng có rất ít những công trình nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực này. Với những lý do nói trên, tôi chọn đề tài “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn khái quát về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, đánh giá thực trạng quy định và thực tiễn thi hành tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam từ đó đưa ra các định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi từ kinh nghiệm trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu nói trên, Luận văn thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Tổng hợp các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta và tỉnh Quảng Nam hiện nay. - Làm rõ một số vấn đề lý luận về thu hồi đất, người dân bị thu hồi đất. - Nghiên cứu kinh nghiệm của một số địa phương khi thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và rút ra bài học kinh nghiệm cho huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam - Phân tích và chỉ ra những thành tựu và hạn chế của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi 4 Thành, tỉnh Quảng Nam hiện nay. - Đưa ra những quan điểm, giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện thu hồi đất từ kinh nghiệm huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân mất đất và việc thực hiện trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. Cụ thể là dự án Đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi qua địa bàn huyện Núi Thành tại các xã Tam Xuân 1, Tam Xuân 2, Tam Anh Bắc, Tam Anh Nam, Tam Hiệp, Tam Mỹ Đông, Tam Mỹ Tây và xã Tam Nghĩa. Luận văn tập trung đánh giá thực trạng thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ năm 2013 đến 2018. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác-Lênin; đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp thu thập số liệu: thu thập số liệu qua văn bản và phân tích văn bản, tài liệu liên quan các hộ giải phóng mặt bằng dự án Đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi đoạn qua địa bàn huyện Núi Thành. Phương pháp tổng hợp đối chiếu, thống kê so sánh để đưa ra các nhận định 5 về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, dựa vào kết quả thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất đối với điều kiện của huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam để đưa ra các tiêu chí đánh giá việc thực hiện chính sách. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Về lý luận Cần làm rõ những quy định của pháp luật về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để từ đó đưa ra căn cứ khoa học góp phần hoàn thiện, bổ sung các nội dung chính sách thực hiện chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 6.2. Về thực tiễn Từ thực tiễn công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nan sẽ chỉ ra những điểm hợp lý, chưa hợp lý của việc thực hiện chính sách và kết hợp với các luận chứng khoa học sẽ góp phần hoàn thiện, bổ sung các nội dung chính sách thực hiện chính sách tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến. 7. Cơ cấu của luận văn Cơ cấu của luận văn có mở đầu, nội dung, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chương như sau: Chương 1: Khái quát chung về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và các giải pháp tổ chức thực hiện từ thực tiễn huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam 6 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [29,tr.2]. Trước đây, để người dân yên tâm đầu tư sản xuất phát triển kinh tế gia đình Nhà nước đã trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và đến khi vì mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, của đất nước thì Nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng đất đã cấp và trả lại cho người có đất một khoản tiền gọi là bồi thường về quyền sử dụng đất. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất [29, tr.2]. Như vậy, khi thu hồi đất Nhà nước bồi thường lại giá trị quyền sử dụng đất cho người dân để người dân tìm kiếm sinh kế mới ổn định cuộc sống. Việc Nhà nước bồi thường lại quyền sử dụng đất khi nhà nước thu hồi đất thực hiện bằng hai phương thức; một là đó là giao lại đất có cùng mục đích sử dụng; hai là bồi thường bằng tiền và người thu hồi đất chỉ được lựa chọn một trong hai phương thức. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển [29,tr.2]. Khi Nhà nước thu hồi lại giá trị quyền sử dụng đất ngoài việc Nhà nước bồi thường giá trị quyền sử dụng đất cho người dân thì Nhà nước còn có nhiều chính sách hỗ trợ khác nhau để người dân bị thu hồi đất có điều kiện ổn định cuộc sống và tạo được sinh kế lâu dài. Tái định cư cho người bị thu hồi đất là quá trình di chuyển và thay đổi cuộc 7 sống của người bị thu hồi đất từ nơi ở này đến nơi ở khác. Khi bị thu hồi đất ở, nhà ở Nhà nước bố trí chỗ ở mới hoặc đất ở cho người bị thu hồi đất để làm nhà ở, ổn định cuộc sống và sinh kế. Đối với đất ở, khi Nhà nước thu hồi thì mục tiêu đầu tiên là phải có nơi ở mới để người dân mới tháo dỡ nhà cũ, di chuyển đến nhà mới. Việc tái định cư cho người bị thu hồi đất không chỉ là việc thực hiện theo tiến độ yêu cầu của Chủ dự án mà còn là việc sắp xếp dân cư của Nhà nước theo yêu cầu chung của địa phương. Nói cách khác, tái định cư bắt buộc (theo WB) là khi người dân hoặc cộng đồng bị ảnh hưởng không có quyền từ chối việc thu hồi đất hoặc hạn chế sử dụng đất dẫn đến việc phải di dời. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất là một tập hợp các quyết định có liên quan của nhà nước nhằm thực thi công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng nhằm đảm bảo chia sẻ lợi ích, bù đắp những thiệt hại cho các chủ thể sử dụng đất bị thu hồi đất, giúp họ nhanh chóng ổn định đời sống, sản xuất, tạo sinh kế bền vững cho người bị thu hồi đất. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là hệ thống các chính sách, giải pháp của Nhà nước để thực hiện việc nhằm bù đắp một phần thiệt hại khi nhà nước thu lại giá trị quyền sử dụng đất nhằm mục đích tạo khả năng sinh kế mới cho những người bị thu hồi đất và có điều kiện sống mới bằng hoặc tốt hơn ở nơi ở cũ, góp phần đảm bảo cho xã hội phát triển, quốc phòng an ninh được bảo đảm. Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất là quá trình thực thi các quyết định, chương trình của nhà nước khi nhà nước thu hồi đất để xây dựng các công trình, dự án theo định hướng phát triển kinh tế xã hội của địa phương và là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thành hiện thực đối với người bị Nhà nước thu hồi đất nhằm đạt được mục đích theo định hướng. Để tổ chức điều hành có hiện quả công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất cần tuân thủ các bước cơ bản sau đây: 8 Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đây là công việc rất quan trọng, nó quyết định đến việc thực thi chính sách có thành công hay không. Ở bước này chúng ta xây dựng các kế hoạch như: nội qui, qui chế về tổ chức, điều hành; về trách nhiệm, nhiệm vụ, và quyền hạn của cán bộ và các cơ quan nhà nước tham gia; tổ chức điều hành chính sách; về các biện pháp khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong tổ chức thực thi chính sách, v.v. Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là việc thông tin, tuyên truyền, phổ biến chính sách để mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định và về tính khả thi của chính sách... để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước. Bước 3: Phân công, phối hợp thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Muốn tổ chức thực thi chính sách có hiệu quả phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quyền địa phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các quá trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu chinh sách Bước 4: Duy trì chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đây là những hoạt động nhằm đảm bảo cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế. Muốn vậy phải có sự đồng tâm, hợp lực của cả người tổ chức, người thực thi và môi trường tồn tại. Bước 5: Điều chỉnh chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Điều chỉnh chính sách là một việc làm cần thiết để áp ứng được yêu cầu của thực tiễn và được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Điều chỉnh chính sách cần đảm bảo nguyên tắc tạo cơ chế thực hiện mục tiêu, hoặc bổ sung, hoàn chỉnh mục tiêu theo yêu cầu thực tế; chứ không cho phép điều chỉnh mà làm thay đổi mục tiêu ban đầu chính sách đã đề ra. Bước 6: Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Kiểm tra, theo dõi sát tình hình tổ chức thực hiện chính sách vừa 9 kịp thời bổ sung những vấn đề mới phát sinh để hoàn thiện chính sách hơn, vừa chấn chỉnh công tác tổ chức thực hiện chính sách, giúp cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách. Bước 7: Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách. Đây là công việc rất cần thiết để đánh giá hiệu quả, hiệu lực của chính sách và đưa ra các bài học kinh nghiệm để áp dụng cho việc xây dựng các chính sách tiếp theo. Như vậy, thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là toàn bộ quá trình hoạt động của cơ quan nhà nước và chủ dự án nhằm bù đắp một phần thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để người dân ổn định sinh kế. 1.1.2. Đặc điểm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất có những đặc điểm như sau: Thứ nhất, Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là phải đảm bảo được tính công bằng và công tâm. Công bằng ở đây được hiểu là công bằng về chế độ chính sách, về đơn giá bồi thường, về mức hỗ trợ, về cơ chế tái định cư, về đối tượng thụ hưởng, … công bằng không có nghĩa là cào bằng bình quân. Để việc thực hiện chính sách công bằng phải hoạch định việc thực hiện chính sách phù hợp với thực tế, điều kiện cụ thể của từng vùng miền, xem xét lợi ích một cách phân minh. Ngoài công bằng về chính sách thì cán bộ thực thi công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải công tâm trong việc thực hiện chính sách. Nếu việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư công bằng thì những người bị thu hồi đất sẽ tự nguyện chấp hành và tạo được sự đồng thuận trong nhân dân. Ngược lại, thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không công bằng họ sẽ phản ứng bằng nhiều hình thức khác nhau, từ đơn giản đến phức tạp, trong đó đặc biệt là các khiếu kiện đông người hoặc tạo điểm nóng chính trị như một số địa phương trong nước. Bên cạnh đó, việc hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách bồi 10 thường, hỗ trợ, tái định cư phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Thứ hai, Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất phải công khai. Trước khi thực hiện công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư các địa phương đều tổ chức triển khai chủ trương đến các đối tượng trong vùng dự án biết và có kế hoạch tuyên truyền, giáo dục, vận động nhân dân hiểu và chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về thu hồi đất. Tính minh bạch còn được thể hiện ở việc mời người đại diện người có đất bị thu hồi đất trong vùng dự án tham gia vào tổ công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng của dự án nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của hộ bị ảnh hưởng khi Nhà nước thu hồi đất. Trong quá trình thực hiện dự án phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được công khai gửi đến người bị thu hồi đất và niêm yết công khai tại cụm dân cư nơi có đất thu hồi, trụ sở UBND cấp xã nơi có dự án, trụ sở cơ quan của tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc trên các phương tiện truyền thông để mọi người dân được biết và có sự giám sát lẫn nhau trong việc áp dụng chính sách và tổ chức nhiều cuộc họp, đối thoại với người dân nhằm lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của người bị thu hồi đất và tạo điều kiện để được bàn bạc, góp ý về phương án bồi thường của mình. Trên cơ sở đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời điều chỉnh, bổ sung về chính sách, về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho phù hợp với nguyện vọng của người dân nhưng không trái quy định pháp luật. Ngoài ra, chính sách phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án nhưng không được trái với quy định pháp luật và dự lường những vấn đề phát sinh trong việc thực thi chính sách ngắn hạn cũng như dài hạn. 1.1.3. Vai trò việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở: 11 Đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ cha ông ta để lại là tài sản chung, “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” [28, tr.11]. Tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý. Quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau với quyền sở hữu tài sản trên đất. Khi các tổ chức, hộ gia đình cá nhân được nhà nước trao quyền sử dụng đất thì phải có nghĩa vụ với nhà nước và khi nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng đất thì phải có trách nhiệm bồi thường lại giá trị quyền sử dụng đất đã trao. Như vậy, đất đai thuộc sử hữu của toàn dân nhưng khi sử dụng phải có sự định hướng của nhà nước và phục vụ định phướng phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh. Vì thế đất đai phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của nhà nước để sở đất đai trên toàn quốc gia phải được phát huy sử dụng tốt. Hiện nay, việc hào hòa lợi ích giữ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội với lợi ích của người bị thu hồi đất là rất khó khăn và phức tạp. Bên canh đó, thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước và người sử dụng đất. Để thực hiện được điều này chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các yêu cầu người bị thu hồi đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi bị thu hồi đất và bảo đảm phát triển sinh kế bền vững. Thứ hai, ổn định cuộc sống và sinh kế cho người bị thu hồi đất: Hiện nay, công tác thu hồi đất của nhà nước không hoàn toàn mang tính thỏa thuận theo giá thị trường nên việc quan tâm đến cuộc sống, sinh kế của người bị thu hồi đất là một mục tiêu hết sức quan trọng. Để ổn định cho cuộc sống và tạo sinh kế bền vững cho người bị thu hồi đất nhà nước cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có hạ tầng giao thông, thiết chế văn hóa không được thấp hơn nơi ở cũ,… Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra và nhất là kiểm tra 12