Tài liệu Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã điện bàn, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ QUỐC THẮNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ QUỐC THẮNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. TRẦN MINH ĐỨC HÀ NỘI, năm 2017 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban giám đốc, các khoa, phòng và quý thầy, cô trong Học viện Khoa học Xã hội đã tận tình và tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gởi lời cảm ơn sâu sắc đến Thầy giáo TS. Trần Minh Đức, người đã trực tiếp hướng dẫn đề tài cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc. Bên cạnh đó, tôi cũng gởi lời cảm ơn của mình đến lãnh đạo các Phòng, Ban ở thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam, bạn bè, đồng nghiệp, luôn quan tâm, chia sẻ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè. Tôi xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận vàn Thạc sỹ Chính sách công về “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Đỗ Quốc Thắng MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 7 1.1. Sự cần thiết của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ...............................................................................................................................7 1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ...............................................................................9 1.3. Nội dung thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .......................................................................................................................15 1.4. Các bước tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ........................................................................................................17 1.5. Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .....................................................................................21 1.6. Kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương .............................................................................25 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ ĐỐI VỚI NGƢỜI DÂN BỊ NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM .......................................29 2.1. Kết quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam ...........................................................29 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam ............................................31 2.3. Đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam ..............................38 CHƢƠNG 3. CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ ĐỐI VỚI NGƢỜI DÂN BỊ NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ..............................................54 3.1. Quan điểm và mục tiêu nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam .....54 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam .................57 KẾT LUẬN .............................................................................................................77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nước ta đang trong quá trình CNH- HĐH đất nước, từng bước hội nhập với nền kinh tế thế giới. Vì vậy, việc phát triển các khu, cụm công nghiệp và đô thị là tất yếu. Sự phát triển các khu, cụm công nghiệp và đô thị dẫn đến sự thay đổi về đất đai, lao động, việc làm, thu nhập và cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn. Việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp một phần thiệt thòi đó, Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dành cho người dân bị Nhà nước thu hồi đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người dân có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất. Đất đai là vấn đề rất nhạy cảm và phức tạp, trong khi các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn đền tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị Nhà nước thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm. Nhà nước chưa có cơ chế bắt buộc để đảm bảo có quỹ đất và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất, chất lượng các khu tái định cư được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi cũ”, chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi, việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch, năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu, chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành, chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của Pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phòng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, 1 hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất. Điện Bàn là thị xã nằm về phía Bắc tỉnh Quảng Nam, trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, tiếp giáp với thành phố Đà Nẵng ở phía Bắc và thành phố Hội An ở phía Đông Nam.Hiện nay, toàn thị xã có gần 40 khu dân cư đô thị được quy hoạch đầu tư xây dựng với tổng diện tích hơn 1.117 ha, KCN Điện Nam Điện Ngọc đã cơ bản lấp đầy diện tích 390 ha với 49 dự án đầu tư, 11 cụm công nghiệp đã quy hoạch chi tiết do thị xã quản lý chiếm diện tích là 92,525 ha. Trong những năm qua công tác xây dựng và triển khai bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam đã được cải thiện hơn trước rất nhiều. Bên cạnh đó trong nội dung chính sách, tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án đầu tư, làm ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả của nền kinh tế. Với những lý do nêu trên, bản thân em đã lựa chọn đề tài: “Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam” làm luận văn tốt nghiệp chuyên ngành Chính sách công là có tính cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng nói chung và tái định cư nói riêng là một vấn đề rất nhức nhối, thường xuyên thu hút được sự quan tâm của dư luận. Bởi vậy, có nhiều công trình nghiên cứu, nhiều bài viết đề cập vấn đề này. Trong đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện "Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất" năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị Huệ "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay"; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu Hiền năm 2007 và Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài "Các vấn đề pháp lý về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư"… Bên cạnh đó, có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đăng trên các tạp chí uy tín như: Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Trần Quang Huy đăng trên tạp 2 chí Luật học số 10/2010; Về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc - những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất: Vấn đề và giải pháp của TS. Đỗ Phú Hải đăng trên Tạp chí Cộng sản số 89 tháng 5/2014… Nói chung, các công trình, bài báo nêu trên đều nghiên cứu về công tác bồi thưỡng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ và phạm vi khác nhau. Có công trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp về công tác bồi thưỡng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bên cạnh đó, lại có công trình nghiên cứu vấn đề này thông qua việc đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại địa bàn cụ thể của một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương... Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu vấn đề này nhìn từ góc độ thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên phạm vi địa bàn cấp quận, huyện, thị xã. Với mong muốn được tiếp cận vấn đề từ góc độ thực tiễn một cách chi tiết, đồng thời bằng việc tham chiếu giữa các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với thực tiễn áp dụng qua các vụ việc, tình huống cụ thể, một mặt học viên chỉ ra được những quy định phù hợp, không phù hợp của pháp luật với thực tiễn cuộc sống, mặt khác cũng đưa ra những nhận xét, đánh giá việc thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ở một địa bàn cụ thể. Trên cơ sở đó, tôi đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn hiện nay và trong tương lai. Tuy nhiên, các nghiên cứu trên thiên về góc nhìn pháp lý, các quy định của 3 pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn liền với các đạo luật đất đai và các hướng dẫn của Chính Phủ trong thời gian vừa qua. Do đó, dưới góc độ chuyên ngành Chính sách công thì đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên sâu và đặc biệt tại một địa phương cụ thể về: "Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam”. Do đó, đề tài này không trùng lặp với các công trình đã công bố, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị giải pháp thực tiễn nhằm hoàn thiện chính sách thu hồi đất đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta; Tổng hợp kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở một số địa phương trong nước và rút ra bài học kinh nghiệp cho thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam; Phân tích và chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam hiện nay. Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân mất đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 4 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Ở đây, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân mất đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam là sự cụ thể hóa các chính sách chung của Luật đất đai, các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn thi hành cho phù hợp với thực tế của thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam cũng như tuân thủ chế độ phân cấp quản lý đất đai của Nhà nước. Nói cách khác, ngoài các quy định chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận văn còn căn cứ vào tình hình của địa phương, đồng thời có khảo sát một số chính sách do UBND các địa phương khác. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Luận văn dựa trên lập trường của Chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối của Đảng, Pháp luật của Nhà nước ta để xem xét việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: Trong các phân tích sâu sẽ kết hợp phương pháp tổng hợp với phương pháp phân tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể hóa của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Đặc biệt, tiếu chí đánh giá việc thực hiện chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực tiễn với điều kiện của thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đưa ra các căn cứ khoa học của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Qua đó chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến. 5 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới. 6 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Sự cần thiết của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất Trên thực tế hiện nay, vấn đề thu hồi đất là một vấn đề hết sức phức tạp và nan giải. Từ xã xưa đất đai là một tư liệu sản xuất quan trọng bậc nhất của con người trong việc con người tạo ra của cải vật chất phục vụ cho bản thân và xã hội, ngày nay khi dân số ngày càng tăng, đất đại ngày càng thu hẹp giá trị đất đại ngày một lên cao thì việc quản lý nhà nước đối với đất đai lại càng khó khăn. Nếu không có những chính sách hợp lý thì nhà nước sẽ không được lòng dân, nếu không quan tâm tới lợi ích của nhân dân khi thực hiện các chính sách về đất đai thì sẽ làm nảy sinh nhiều vấn đề như khiếu nại, tố cáo, biểu tình hay chống đối lại chính quyền. Do vậy Nhà nước cần có những chính sách hợp lý để đảm bảo cho quyền lợi của nhân dân, của nhà nước và đảm bảo cho chế độ xã hội chủ nghĩa được phát triển bền vững. Đất đai là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Hay nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây. Thứ nhất, mất chỗ ở: Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài sản, môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều kiện mới, nhất là đối với những nông dân đã trên 45 tuổi, đối với những người dân đã gắn với làng nghề truyền thống,... thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên cuộc 7 sống tương lai của họ sẽ gặp khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung là khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất sẽ không tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đã thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước. Thứ hai, mất tư liệu sản xuất: Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện như: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng. Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu, hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước. Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch đến chây lì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này. Thứ ba, bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng: Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ: doanh nghiệp nhận đất xây dựng khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm,…) đi đôi với thua thiệt trông thấy của người dân mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường hoặc sẽ phẫn nộ 8 khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều so với giá đất doanh nghiệp bán cho họ,… Bên cạnh đó, công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền bồi thường đã không có công ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ ở nơi tái định cư càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều người dân mất đất hoặc rơi vào nghèo khó hoặc rơi vào tệ nạn xã hội và trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội. Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, về công tác quản lý và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân thu hồi đất một cách hợp lý. 1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất 1.2.1. Khái niệm, đặc điêm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ, tạo điều kiện cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống sản xuất, vượt qua khó khăn khi Nhà nước thu hồi đất. Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu đất ở, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư, đát vườn, ao không được công nhận là đất ở, hỗ trợ khác [12]. Tái định cư là việc bố trí chỗ ở mới, ổn định cho người bị thu hồi đất mà phải 9 di chuyển chỗ ở. Theo quy định của pháp luật thì khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, đảm bảo đủ điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Có thể hiểu rằng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một khâu hợp thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thành hiện thực đối với các đối tượng bị Nhà nước thu hồi đất nhằm đạt được mục đích theo định hướng. Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất có những đặc điểm như sau: Thứ nhất, yếu tố quan trọng hàng đầu quyết định thành công của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là phải đảm bảo được tính công bằng. Nếu việc thực hiện chính sách công bằng, những người bị thu hồi đất sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ phản ứng về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bằng nhiều hình thức khác nhau, từ đơn giản đến phức tạp, trong đó đặc biệt là các khiếu kiện đông người ở một số địa phương trong cả nước. Công bằng ở đây là công bằng về chính sách, công bằng về chế độ, về đơn giá, về mức bồi thường, hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng,… Công bằng không có nghĩa là cào bằng bình quân. Để việc thực hiện chính sách công bằng phải hoạch định việc thực hiện chính sách sát với thực tế, xem xét lại lợi ích một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và thực hiện nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề có nguồn gốc đất như nhau, quá trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như nhau thì giá bồi thường và mức bồi thường phải như nhau. Thứ hai, để bảo vệ quyền lợi của người dân bị Nhà nước thu hồi đất thì việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư phải được thực hiện một cách công khai, minh bạch. Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của lĩnh vực pháp luật này đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Đảng và Nhà nước đã chỉ đạo các cấp, các ngành thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao nhận thức của người dân về Luật Đất đai 2013 nói chung và các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói riêng. Trước khi thực hiện việc thu hồi đất, bồi 10 thường, hỗ trợ, tái định cư, các địa phương đều triển khai công tác tuyên truyền, giáo dục, vận động nhân dân hiểu và chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về thu hồi đất. Điều này đã góp phần nâng cao sự đồng thuận của người dân với quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Trong việc thu hồi đất, các địa phương đều công khai phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ, tái đinh cư tại trụ sở UBND hoặc trên các phương tiện truyền thông để mọi người dân được biết. Hơn nữa, chính quyền cấp cơ sở còn tổ chức nhiều cuộc họp, đối thoại với người dân nhằm tạo điều kiện để họ được bàn bạc, góp ý về phương án bồi thường cũng như lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của người bị thu hồi đất. Trên cơ sở đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời điều chỉnh, sửa đổi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho phù hợp. Tính minh bạch còn được thể ở hiện ở việc đại diện của những người bị thu hồi đất tham gia vào Hội đồng bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Ở hầu hết các địa phương, quy trình, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hõ trợ, tái định cư được công bố công khai để mọi người dân biết và giám sát thực hiện. Hầu hết mọi tranh chấp, khiếu kiện của người dân liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đều được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận, giải thích và xử lý kịp thời. Các nguyên tắc công khai, minh bạch, bình đẳng, dân chủ và đúng pháp luật được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tuân thủ nên đã tạo ra sự đồng thuận tương đối cao của người dân. Bên cạnh việc giải quyết bồi thường cho người bị thu hồi đất, các địa phương còn chú trọng thực hiện những chính sách hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất, người bị mất đất sản xuất nhằm giúp họ nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Hơn nữa, thông qua việc thi hành pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng, các cơ quan thực thi đã phát hiện và kiến nghị Nhà nước kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định bất hợp lý, mâu thuẫn, chồng chéo nhằm nâng cao tính công khai, minh bạch của lĩnh vực pháp luật này. Thứ ba, tính hiệu quả của việc thực hiện chính sách đòi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính toán kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là 11 hiệu quả về kinh tế sau đó là hiệu quả về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống). Nói cách khác, phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Hiệu quả đặc điểm này phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối không vì lợi ích trước mắt mà không tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ mai sau. Thứ tư, tính dân chủ đòi hỏi trong hoạch định việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham khảo ý kiến của người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt quyết định từ một phía, không được tuyệt đối hóa vai trò của cá nhân cán bộ có chức quyền. Dân chủ nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân chủ cả ở khâu hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử với mọi người một cách bình đẳng, tôn trọng quyền và nghĩa vụ của họ. 1.2.2. Vai trò của thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở: Xét về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên kết trong một quốc gia. Theo nghĩa đó, đất đai là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, việc sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các hộ gia đình, cá nhân. Vì thế, cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích xã hội (đại diện là Nhà nước) và công dân trong quan hệ đất đai. Trong Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 đã quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu…Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. Như vậy chúng ta có thể thấy, về mặt pháp lý dù người sử dụng đất được hưởng thành quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế - xã hội nhưng đất 12 đai phải được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ tốt nhất đối với phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội và cải thiện chất lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất đai phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng trực tiếp mà người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm thế nào để mục tiêu chung của xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền, tài chính của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là rất quan trọng. Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý. Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đối với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sẽ dễ triển khai hơn. Do đó, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đảm bảo hài hòa lợi ích và để thực hiện được điều đó thông thường, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các yêu cầu sau: - Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi mất đất. - Điều tiết phần lợi ích gia tăng không do các cá nhân tạo ra về ngân sách Nhà nước. - Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã được xã hội chấp nhận. - Bảo tồn được quỹ đất và môi trường. 13 Thứ hai, ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất: Việc Nhà nước thu hồi đất của các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình ở nước ta không hoàn toàn mang tính thị trường nên việc quan tâm đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định cho cuộc sống của người dân bị mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở hạ tầng, kinh tế - xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là các dịch vụ thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính,… Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra. Vì vậy mà khu tái định cư không được xây dựng tốt thì nhân dân sẽ không đồng tình dẫn đến họ không di dời hoặc chậm di dời bàn giao mặt bằng. Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc làm thông qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến giới thiệu việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện với người dân. Thứ ba, góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã hội: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ của Nhà nước bố trí, sắp xếp các loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù hợp với mục tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi đã được xây dựng có căn cứ khoa học và phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là phương án sử dụng đất tốt nhất để Nhà nước và nhân dân thực hiện. Để việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư góp phần vào việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần chủ động hoạch định việc thực hiện chính sách cụ thể cho các khu đất ở, các dự án xây dựng vùng, phát triển các ngành nghề khác nhau như nông nghiệp, công nghiệp, xây dựng, dịch vụ hoặc là việc chuyển đổi các loại đất khác nhau sang các mục đích sử dụng khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho thực hiện. Nói cách khác, trước khi mở một con đường, xây dựng một 14