Tài liệu Thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã từ thực tiễn huyện hóc môn, thành phố hồ chí minh.

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bộ máy hành chính, hệ thống chính trị cấp xã có vai trò rất quan trọng, là cầu nối giữa chính quyền và nhân dân, huy động khả năng cộng đồng dân cư để phát triển kinh tế - xã hội địa phương, góp phần tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân. Đội ngũ cán bộ trong hệ thống chính trị cấp xã bao gồm: cán bộ cấp xã, công chức cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách cấp xã; đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là lực lượng quan trọng, góp phần không nhỏ cùng với đội ngũ cán bộ cấp xã, công chức cấp xã thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương, là lực lượng tích cực xây dựng hệ thống chính trị ở cơ sở, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội ở địa phương phát triển. Trải qua quá trình hoạt động, củng cố bộ máy hành chính cấp xã, chế độ, chính sách của cán bộ chuyên trách, công chức cấp xã được nâng lên rõ rệt, phần nào đáp ứng cơ bản về điều kiện sống, tạo tâm lý an tâm công tác, công hiến xây dựng bộ máy chính quyền cấp xã. Bên cạnh cán bộ chuyên trách và công chức cấp xã, Ủy ban nhân dân cấp xã còn có đối tượng là những người hoạt động không chuyên trách, mặc dù hiện nay, văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương và Thành phố có điều chỉnh về chế độ, chính sách đối với đối tượng này, tuy nhiên, trên thực tế khi thực thi các quy định về chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã thì vẫn còn nhiều bất cập, như: chưa thống nhất về tên gọi, chức danh những người hoạt động không chuyên trách cấp xã, mức phụ cấp còn thấp so với công việc đảm nhiệm, chế độ đào tào, bồi dưỡng 1 còn hạn chế, chế độ bảo hiểm xã hội chưa được đầy đủ, … tạo tâm lý không an tâm công tác trong đối tượng này. Do đó, nghiên cứu đề tài “Thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã từ thực tiễn huyện Hóc Môn, Thành phố Hồ Chí Minh” là cần thiết, phù hợp, qua đó thống nhất các chức danh cũng như nâng cao chế độ, chính sách đối với những người không chuyên trách cấp xã, tạo động lực để đội ngũ không chuyên trách cấp xã công hiến tâm sức góp phần hoàn thành tốt nhiệm vụ chính trị tại địa phương. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài: Các công trình nghiên cứu liên quan đến chế độ, chính sách của đội ngũ nhân sự tại bộ máy chính quyền địa phương trước đây đều chủ yếu hướng về đối tượng là cán bộ, công chức, các văn bản của Trung ương và thành phố cũng quy định cụ thể, thống nhất chức danh, chế độ, chính sách của cán bộ và công chức cấp xã. Riêng đối tượng là những người hoạt động không chuyên trách cấp xã hiện nay còn quy định rất chung chung, chế độ, chính sách của đối tượng này rất thấp, chưa được quan tâm đúng mức. Việc phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập trong quy định về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã theo đề tài này được nghiên cứu từ thực tiễn quy định chung và tại huyện Hóc Môn hiện nay nhằm đề ra giải pháp đổi mới và hoàn thiện các chế độ, chính sách liên quan đến đối tượng này, nhằm nâng cao hiệu quả công tác, góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ chính trị tại địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức bộ máy hành chính ở cơ sở. Điều này cho phép tác giả có cơ sở khẳng định tính cấp thiết của vấn đề trong đề tài luận văn của mình. 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn: Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã theo các quy định hiện nay; nêu lên thực trạng về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách tại huyện Hóc Môn; nêu lên quan điểm, giải pháp nhằm thống nhất về số lượng và tên gọi chức danh của những người hoạt động không chuyên trách; nâng cao chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách để tạo tâm lý an tâm công tác, cống hiến tâm sức trong quá trình thực thi nhiệm vụ tại địa phương đối với đối tượng này. Để đạt được mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là Phân tích rõ ràng các cơ cở lý luận về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã hiện nay. Phân tích rõ thực trạng về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã tại huyện Hóc Môn hiện nay, nêu ra những điểm bất cấp, hạn chế cần khắc phục. Xác định nguyên nhân và đề ra các giải pháp, phương pháp phù hợp, khả thi nhằm góp phần thống nhất các chức danh, cải thiện chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã hiện nay tại huyện Hóc Môn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Là các văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng những nội dung quy định liên quan đến cơ sở lý luận về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã; thực trạng về chức danh, chế độ, chính 3 sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã từ thực tiễn huyện Hóc Môn hiện nay. Cụ thể, luận văn sẽ phân tích những tồn tại, bất cập về chức danh, chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã khi áp dụng các văn bản quy định của cấp trên trong giai đoạn hiện nay; từ đó xác định nguyên nhân để đề ra các biện pháp, giải pháp phù hợp, khả thi nhằm điều chỉnh cho phù hợp thực tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã nói chung và tại huyện Hóc Môn nói riêng. Phạm vi nghiên cứu Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu về các chế độ, chính sách và tình hình thực hiện các chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã từ thực tiễn huyện Hóc Môn, Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu dựa vào phương pháp luận chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng ta quy định về chức danh, chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã. Luận văn sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp lịch sử,…. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần bổ sung và hoàn thiện hơn các quy định về chức danh, chế độ, chính sách và thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã, đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay. 4 Tác giả của luận văn sẽ đưa ra các quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện hơn các quy định về chức danh, chế độ, chính sách và việc thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã nói chung và tại huyện Hóc Môn nói riêng trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn được kết cầu thành 3 chương cụ thể: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã tại huyện Hóc Môn. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách và thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã. 5 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NHỮNG NGƯỜI HOẠT ĐỘNG KHÔNG CHUYÊN TRÁCH Ở CẤP XÃ 1.1. Lý luận chung về thực hiện chính sách công 1.1.1. Khái niệm, vị trí, ý nghĩa của thực hiện chính sách công a) Khái niệm chính sách công Thuật ngữ “chính sách” hay “chính sách công” đã được dùng khá phổ biến trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế và xã hội. Hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau về các khái niệm này. Thomas Dye đưa ra định nghĩa ngắn gọn về chính sách công là: “bất kỳ những gì mà nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”. William Jenkins định nghĩac về chính sách công là: một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau được ban hành bởi một nhà hoạt động chính trị hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống cụ thể thuộc phạm vi thẩm quyền của họ”. James Anderson đưa ra định nghĩa chung hơn, mô tả chính sách như là: “một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một nhà hoạt động hoặc một nhóm các nhà hoạt động để giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn đề quan tâm” Tuy có những giới hạn nhất định nhưng các định nghĩa trên đều tập trung mô tả nội hàm của chính sách công. Trên cơ sở tham khảo các cách tiếp cận khác nhau về chính sách công, có thể đi đến định nghĩa như sau: 6 Chính sách công là định hướng hành động do Nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng phù hợp với thái độ chính trị trọng mỗi thời kỳ nhằm giữ cho xã hội phát triển theo định hướng. b) Khái niệm thực hiện chính sách công Chu trình chính sách công là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách đến khi kết quả chính sách được đánh giá. Các giai đoạn trong chu trình chính sách công bao gồm: - Xây dựng chính sách: Xây dựng chính sách công là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. - Tổ chức thực hiện chính sách: là toàn bộ quá trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. - Đánh giá chính sách: là việc xem xét tác động của chính sách đến các đối tượng và quá trình kinh tế xã hội theo hệ thống các tiêu chí định tính và định lượng. Như vậy, thực hiện chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực hiện chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công. c) Vị trí và vai trò của thực hiện chính sách công Thực hiện chính sách là một khâu hợp thành chu trình chính sách, nếu thiếu vắng công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại. Thực hiện chính sách là một hệ thống nhất - nhất là với hoạch định chính sách. 7 So với các khâu khác trong chu trình chính sách, thực hiện chính sách có vị trí đặc biệt quan trọng, là bước thực hiện hóa chính sách trong đời sống xã hội. Tổ chức thực hiện chính sách tốt không những mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà còn góp phần làm tăng uy tín của nhà nước trong quá trình quản lý xã hội. Để có được một chính sách tốt, các nhà hoạch định phải trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm công phu. Nhưng dù tốt đến đâu chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu nó không được đưa vào thực hiện. 1.1.2. Chủ thể tham gia thực hiện chính sách công Chủ thể thực hiện: là các cơ quan nhà nước và nhân sự của các cơ quan đó – đây là chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện chính sách công. Chủ thể tham gia: là các đối tác phi nhà nước (các doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước). Chủ thể tham gia với tư cách là đối tượng hưởng thụ chính sách công: cộng đồng dân cư, các nhóm dân số, thậm chí cả người dân. 1.1.3. Quy trình thực hiện chính sách công a) Khái niệm quy trình thực hiện chính sách công/ Quy trình tổ chức thực hiện chính sách là trình tự các bước trong tổ chức triển khai thực hiện chính sách công. b) Các bước trong quy trình thực hiện chính sách công Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai, thực hiện chính sách công 8 Tổ chức thực hiện chính sách công là quá trình phức tạp, diễn ra trong một thời gian dài, vì thế chúng cần được lập kế hoạch, lên chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai thực hiện một cách chủ động. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực thi chính sách từ trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện. Các Kế hoạch có thể được xây dựng như: Kế hoạch tổ chức, điều hành Kế hoạch dự kiến các nguồn lực Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách công Bước 2: Phổ biến tuyên truyền chính sách công Phổ biến, tuyên truyền chính sách giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định và về tính khả thi của chính sách. Qua đó để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước. Đồng thời còn giúp cho mỗi cán bộ, công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính chất, trình độ, quy mô của chính sách với đời sống xã hội để chủ động tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao. Chủ thể phổ biến, tuyên truyền chính sách công 9 Chủ thể bao gồm đội ngũ cán bộ trong bộ máy cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ. Chủ thể phải được đào tạo phải có đủ trình độ, kinh nghiệm, kỹ năng trong việc tuyên truyền, phổ biến chính sách công. Chính sách công khi được phổ biến, tuyên truyền phải đảm bảo tính trung thực những nội dung đã được hoạch định. Chủ thể phổ biến, tuyên truyền chính sách công phải có thái độ công tâm, khách quan khi thực hiện công việc này. Đối tượng phổ biến, tuyên truyền chính sách công Đối tượng được phổ biến, tuyên truyền chính sách công bao gồm: - Những công dân được chính sách công tác động trực tiếp, đây là đối tượng thụ hưởng chính sách công. - Những công dân, tổ chức bị tác động gián tiếp bởi chính sách công, đây là những nhân tố góp phần làm cho chính sách công đạt hiệu quả. - Những đối tượng tham gia thực thi, triển khai chính sách công. Phương pháp: - Được thực hiện thường xuyên, liên tục - Bằng nhiều hình thức như trực tiếp tiếp xúc, trao đổi với các đối tượng tiếp nhận; gián tiếp qua các phương tiện thông tin đại chúng v.v. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã 1.2.1. Khái niệm những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Xã, phường, thị trấn gọi chung là cấp xã, là đơn vị hành chính cấp cơ sở; trong đó xã chiếm đa số trong tổng số đơn vị hành chính cấp cơ sở, nhiều hơn phường, thị trấn. 10 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi”1. Hội nghị lần thứ Năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX xác định: “Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở”2. Để hội nhập quốc tế cũng như bắt kịp xu thế toàn cầu hóa, Nghị quyết Đại hội Đảng từng thời kỳ đã đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể và phù hợp từng giai đoạn thực tế, trong đó có nội dung đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đi đôi với hoàn thiện thể chế nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, xây dựng nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, và điểm nhấn là thực hiện Chương trình xây dựng nông thôn mới tại các xã, đến nay đã hoàn thành giai đoạn 1 (giai đoạn 2010 – 2015), hiện nay đang thực hiện giai đoạn nâng chất các tiêu chí trong đề án xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2016 – 2020. Điều này cho thấy, trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã xác định nhiệm vụ quan trọng của chính quyền cấp xã trong trong thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể đã đề ra. Theo đó, cùng với việc xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ cấp xã, Đảng và Nhà nước ta cũng đã ban hành các văn bản để sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện các chế độ, chính sách đối với cán bộ cấp xã nói chung và lực lượng những người hoạt động không chuyên trách cấp xã nói riêng. 1 Hồ Chí Minh (1999), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.371. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX, Nxb CTQG, H.2002, tr.167-168. 2 11 Như vậy, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã được hiểu như thế nào? Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Hội nghị Lần thứ Năm Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, hệ thống chính trị ở cơ sở có cán bộ chuyên trách và cán bộ không chuyên trách. Như vậy, theo tinh thần Nghị quyết số 17/NQ-TW, cán bộ cấp xã được chia thành cán bộ chuyên trách và cán bộ không chuyên trách; đồng thời khái niệm cán bộ chuyên trách là những cán bộ phải dành phần lớn thới gian lao động làm việc công để thực hiện chức trách được giao; cán bộ không chuyên trách là những người chỉ tham gia việc công trong một phần thời gian lao động3. Tuy nhiên, Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã không dùng thuật ngữ “cán bộ không chuyên trách” mà thay bằng cụm từ “những người hoạt động không chuyên trách”. Hiện nay, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và một số văn bản quy phạm pháp luật liên quan quy định rõ ràng, cụ thể đối tượng cán bộ xã và công chức xã; nhưng lại không quy định thế nào là “những người hoạt động không chuyên trách xã”; vì vậy, để nêu lên khái niệm thế nào là những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là điều không hề dễ dàng. Tuy nhiên, dựa trên các cơ sở pháp lý quy định đối tượng này cũng như căn cứ vào tình hình thực tế, có thể khái quát như sau: Xem Mục 5 Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Hội nghị Lần thứ Năm Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa IX. 3 12 Những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là công dân Việt Nam, được bố trí làm công việc chuyên môn ở chính quyền cấp xã nhưng không thường xuyên, liên tục; giúp cấp ủy, chính quyền và các tổ chức đoàn thể cấp xã giải quyết công việc ở cơ sở và trực tiếp giải quyết các vấn đề của người dân, góp phần đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, an ninh trật tự trên địa bàn xã, phường, thị trấn; những người hoạt động không chuyên trách cấp xã không được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, không được nâng bậc lương theo niên hạn, không thuộc đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc mà chỉ được hưởng khoản trợ cấp hàng tháng, mức phụ cấp kiêm nhiệm và mức khoán kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước cấp cho địa phương. 1.2.2. Đặc điểm của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Những người hoạt động không chuyên trách cấp xã có các đặc điểm như sau: Thứ nhất, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã phần lớn xuất thân và sinh sống tại địa phương, gắn bó với nhau trong sinh hoạt hằng ngày và trong các mặt của đời sống kinh tế, văn hóa, tình cảm,… Thứ hai, lực lượng những người không chuyên trách cấp xã đa số có trình độ chuyên môn thấp, ít được đào tạo chính quy, đa phần là trong quá trình làm việc, họ vừa làm vừa học để nâng cao trình độ chuyên môn. Thứ ba, chế độ và lề lối làm việc của đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã chưa chuyên nghiệp, mặc dù có văn bản quy định chức danh song chưa có quy định về nhiệm vụ cụ thể mà những người hoạt động không chuyên trách phải làm liên quan đến từng chức danh, công việc của họ chủ yếu phụ thuộc sự phân công của lãnh đạo chính quyền cấp xã trên cơ sở căn cứ vào tình hình cụ thể của địa phương. 13 Thứ tư, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là những người trực tiếp làm việc, trao đổi những vấn đề liên quan đến người dân, là cầu nối truyền tải những thắc mắc, kiến nghị, tâm tư, nguyện vọng hợp pháp, chính đáng của người dân để tham mưu lãnh đạo cấp xã có hướng giải quyết phù hợp nhằm đảm bảo vừa lợi ích chính đáng, hợp pháp của người dân, vừa đảm bảo thực hiện đúng quy định của pháp luật. Thứ năm, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là đối tượng không được hưởng lương, phụ cấp theo loại xã, thị trấn và không được tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc. Họ chỉ được hưởng phụ cấp hàng tháng và tham gia bảo hiểm tự nguyện. Thứ sáu, tính ổn định ở những người hoạt động không chuyên trách cấp xã thấp hơn so với cán bộ chuyên trách cấp xã do công việc của đối tượng này không thường xuyên, liên tục, và số lượng cũng thay đổi, biến động nhiều. 1.2.3. Vai trò của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: “Cán bộ là người đem chính sách của Chính phủ của Đoàn thể thi hành trong nhân dân, nếu cán bộ dở thì chính sách sách hay cũng không thể thực hiện được”4, thực hiện lời dạy của Bác, Đảng ta nhận định: “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng gắn liền với vận mệnh của Đảng, của chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng”5. Trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ, tăng cường mối quan hệ gắn bó giữa Đảng, Nhà nước và nhân 4 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011, tập 5, tr. 68. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr.269. 5 14 dân như hiện nay, đội ngũ cán bộ cấp xã nói chung và những người hoạt động không chuyên trách cấp xã nói riêng có vị trí, vai trò rất quan trọng trong công cuộc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đến nhân dân để nhân dân biết, thực hiện và quan trọng hơn là tiếp thu các ý kiến đóng góp của nhân dân để đề xuất lãnh đạo, kiến nghị cấp trên điều chỉnh, bổ sung các chủ trương, chính sách phù hợp với tình hình thực tế, phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực của chính sách, hiệu quả thực thi của chính sách trong thực tế. Tuy không được quy định nhiệm vụ cụ thể, rõ ràng như cán bộ chuyên trách cấp xã, chế độ lương cũng không bằng cán bộ cấp xã, nhưng đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã cũng có những đóng góp không hề nhỏ trong công tác xây dựng chính quyền, phát triển kinh tế, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội ở địa phương. Do đó, những người hoạt động không chuyên trách có vai trò quan trọng không kém đối với lực lượng cán bộ cấp xã. Lực lượng những người hoạt động không chuyên trách cấp xã có vai trò quan trọng trong việc tuyên truyền, tập hợp, vận động, tổ chức nhân dân trong cộng đồng, khu dân cư thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thực hiện các phong trào, quy ước, các cuộc vận động tại khu dân cư đạt kết quả. Họ là lực lượng tuyên truyền chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước nhong chóng và hiệu quả nhất đến nhân dân, bên cạnh đó, họ âm thầm cống hiến, đóng góp công sức qua từng việc làm cụ thể như xác minh hộ nghèo, vận động mạnh thường quân ủng hộ quà, học bổng, tiền,…để xây dựng nhà tình thương, nhà tình nghĩa,…nhằm giúp đỡ các đối tượng là hộ nghèo, người già neo đơn, khuyết tật, trẻ mồ côi, nghèo hiếu học, nạn nhân chất độc màu da cam,… trên địa bàn xã, phường, thị trấn tại địa phương. 15 Đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã còn là một trong những nguồn nhân lực quan trọng tại địa phương và ngoài địa phượng. Bởi vì, lực lượng những người hoạt động không chuyên trách là đội ngũ kế thừa của cán bộ, công chức; môi trường ở cấp xã là một trong những yếu tố quan trọng giúp những người hoạt động không chuyên trách cấp xã phát huy năng lực, thể hiện bản thân, không ngừng phát triển và trưởng thành. Thực tế cho thấy, không ít cán bộ lãnh đạo chủ chốt có tiền thân từ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã. Mặc dù đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách đóng vai trò quan trọng không kém đội ngũ cán bộ chuyên trách cấp xã, nhưng chế độ, chính sách của hai đối tượng này có sự khác biệt rất rõ ràng, chúng ta sẽ tiếp tục phân tích về chế độ, chính sách của những người hoạt động không chuyên trách cấp xã để thấy được những bất cập trong chế độ, chính sách đối với đối tượng này. 1.3. Tổng quan về thực hiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã 1.3.1. Các chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã a) Số lượng, chức danh và mức phụ cấp đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Hiện nay, lực lượng cán bộ và công chức khi tham gia làm việc hàng tháng được hưởng tiền lương (là khoản tiền mà người sử dụng lao động trả cho người lao động để thực hiện công việc theo thỏa thuận; tiền lương bao gồm mức lương theo công việc hoặc chức danh, phụ cấp lương và các khoản 16 bổ sung khác6); khác với đối tượng này, khi làm việc, đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã chỉ được hưởng mức phụ cấp hàng tháng (là khoản trợ cấp được trích ra từ nguồn quỹ của Ngân sách Trung ương rót xuống địa phương để khoán chi trả mức tiền cụ thể theo luật định nhằm phụ giúp đảm bảo đời sống của họ cũng như bù đắp phần công sức họ tham gia công tác làm công việc tại địa phương. Tuy nhiên, số tiền cụ thể đó không phải là tiền lương theo biên chế như cán bộ, công chức được hưởng). Việc quy định những người hoạt động không chuyên trách cấp xã hiện nay khi tham gia công tác chỉ được hưởng mức phụ cấp hàng tháng cũng là một bất cập, bởi vì, trong tình hình hiện nay, để đáp ứng sự phát triển của địa phương, đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cấp xã cũng phải đảm nhiệm khối lượng công việc cũng như áp lực từ công việc không thua lực lượng cán bộ, công chức. b) Chế độ bảo hiểm đối với những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Chế độ bảo hiểm xã hội được hiểu là “sự bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hết tuổi lao động hoặc chết, trên cơ sở đóng vào quỹ bảo hiểm xã hội” 7. Chế độ bảo hiểm xã của người lao động nói chung, của cán bộ cấp xã nói riêng bao gồm bảo hiểm xã hội bắt buộc (là loại hình bảo hiểm xã hội do Nhà nước tổ chức mà người lao động và người sử dụng lao động phải tham gia) và bảo hiểm xã hội tự nguyện (là loại hình bảo hiểm xã hội do Nhà nước tổ 6 Quốc Hội Khóa 13, “Bộ Luật Lao động sửa đổi, bổ sung năm 2012”, Điều 90. 7 Quốc Hội, Luật Bảo hiểm Xã hội, 20/11/2014. 17 chức mà người tham gia được lựa chọn mức đóng, phương thức đóng phù hợp với thu nhập của mình và Nhà nước có chính sách hỗ trợ tiền đóng bảo hiểm xã hội để người tham gia hưởng chế độ hưu trí và tử tuất). Bên cạnh chế độ bảo hiểm xã hội, còn có chế độ bảo hiểm y tế; chế độ bảo hiểm y tế được hiểu là hình thức bảo hiểm bắt buộc được áp dụng đối với các đối tượng theo quy định của Luật Bảo hiểm y tế để chăm sóc sức khỏe, không vì mục đích lợi nhuận do Nhà nước tổ chức thực hiện 8. Loại hình bảo hiểm y tế là cung cấp dịch vụ về y tế, chăm sóc sức khỏe để duy trì, khôi phục và cải thiện sức khỏe và khả năng lao động cũng như giúp cho người tham gia bảo hiểm khắc phục một phần khó khăn về kinh tế trong khám bệnh và chữa bệnh, giúp hỗ trợ thanh toán chi phí khám chữa bệnh. Bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế là hai chính sách xã hội quan trọng của hệ thống an sinh xã hội, do đó, phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế đồng bộ cùng với phát triển các dịch vụ an sinh xã hội khác sẽ đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của nhân dân nói chung, của cán bộ, công chức nói riêng tham gia và hưởng thụ các chế độ bảo hiểm xã hội và bảo hiểm. Theo quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, mức đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc được tính trên cơ sở tiền lương tháng của người lao động. Mức đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện được tính trên cơ sở mức thu nhập tháng do người lao động lựa chọn9. Như đã nói ở mục trên, cán bộ chuyên trách cấp xã hiện nay khi tham gia công tác, hàng tháng họ được hưởng tiền lương, theo đó, cán bộ cấp xã được 8 Quốc Hội, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm Y tế, 13/6/2014. 9 Quốc Hội, Luật Bảo hiểm Xã hội, Điều 5, 20/11/2014. 18 tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm y tế theo quy định của pháp luật hiện hành; điều đó có nghĩa là cán bộ cấp xã được hưởng đầy đủ các chế độ bảo hiểm như: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hưu trí và tử tuất. Tuy nhiên, theo các quy định hiện hành, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã không được hưởng tiền lương hàng tháng, do đó, đối tượng này chỉ được tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và chế độ bảo hiểm y tế mà không được tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, như vậy, những người hoạt động không chuyên trách cấp xã khi tham gia bảo hiểm chỉ được hưởng hưu trí và tử tuất. Điều này tạo sự không công bằng trong chế độ bảo hiểm được hưởng giữa đối tượng là cán bộ cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách cấp xã, đặc biệt là những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là nữ khi mang thai không được hưởng chế độ thai sản, trong khi cán bộ cấp xã và người hoạt động không chuyên trách cấp xã làm việc chung một cơ quan, tham mưu chức năng, nhiệm vụ như nhau, khối lượng công việc tương đương nhau. Đây cũng là một trong những điểm bất cập trong thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ hiện nay. c) Đào tạo, bồi dưỡng những người hoạt động không chuyên trách cấp xã Đào tạo, bồi dưỡng là khâu không thể thiếu trong công tác cán bộ, qua nghiên cứu, hiện nay có rất nhiều quan niệm về đào tạo, bồi dưỡng. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam, đào tạo được định nghĩa là “quá trình tác động đến con người làm cho người đó lĩnh hội và nắm vững những tri thức, kỹ năng kỹ xảo một cách có hệ thống nhằm chuẩn bị cho 19 người đó thích nghi với cuộc sống và khả năng nhận một sự phân công lao động nhất định” 10. Theo Từ điển Tiếng Việt, đào tạo đó là làm cho trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định, bồi dưỡng đó là làm cho - 1) tăng thêm sức của cơ thể bằng chất bổ và – 2) tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất 11 Còn khái niệm khác, đào tạo là dạy dỗ, rèn luyện để trở nên người có hiểu biết, có nghề nghiệp; bồi dưỡng đó là làm cho 1) khỏe thêm, mạnh thêm và – 2) tốt hơn, giỏi hơn. Phân tích giải thích “đào tạo” và “bồi dưỡng” theo Từ điển, thì đào tạo được hiểu là một quá trình dài, khép kín nhằm trang bị những kiến thức tương đối mới cho khách thể mà trước đó khách thể chưa có; bồi dưỡng được xem là một giai đoạn ngắn, cung cấp kiến thức nhằm bồi bổ thêm, bổ trợ thêm và nâng cao hơn các kiến thức, kỹ năng đã có sẵn của khách thể. Theo khía cạnh văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta, cụ thể là Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ về đào tạo và bồi dưỡng công chức 12, đào tạo được giải thích là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học; bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc. Viện Từ điển học và Bách khoa toàn thư Việt Nam, Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam, Tập 1, Nxb Từ điển Bách khoa. 10 11 GS. Hoàng Phê, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Từ điển Bách Khoa, Hà Nội, 2010. Nghị định này đã hết hiệu lực kể từ ngày 21/10/2017 và được thay thế bởi Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01 tháng 9 năm 2017 về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức. 12 20