Tài liệu Thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí từ thực tiễn tỉnh tuyên quang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI BẠCH PHƯƠNG LIÊN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ TỪ THỰC TIỄN TỈNH TUYÊN QUANG LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI BẠCH PHƯƠNG LIÊN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ TỪ THỰC TIỄN TỈNH TUYÊN QUANG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60. 34. 04. 02 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS KIỀU THANH NGA HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng công bố trong bất kỳ công trình khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Bạch Phương Liên MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................................... 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỦY LỢI PHÍ VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ .................................................... 13 1.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................................ 13 1.2. Cơ sở thực tiễn ......................................................................................................... 27 Chương 2. THỰC TRẠNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ Ở TỈNH TUYÊN QUANG ...................................................................................... 40 2.1. Tổng quan về thủy lợi ở Tuyên Quang ..................................................................... 40 2.2. Chính sách về thủy lợi ............................................................................................. 44 2.3. Thực trạng thực hiện chính sách ở tỉnh Tuyên Quang .............................................. 47 2.4. Đánh giá việc thực hiện chính sách .......................................................................... 56 Chương 3. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN THỰC HIỆN HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ Ở TUYÊN QUANG ............................. 65 3.1. Về mặt thể chế ......................................................................................................... 67 3.2. Về mức thu .............................................................................................................. 68 3.3. Về mặt kỹ thuật ........................................................................................................ 70 3.4. Về tổ chức thực hiện ................................................................................................ 70 KẾT LUẬN .................................................................................................................... 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 76 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BQL CT Ban Quản lý công trình BQL CTTL xã/liên xã Ban quản lý công trình thủy lợi xã/liên xã CTTL Công trình thủy lợi DNTN Doanh nghiệp thủy nông ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long HTX/THT Hợp tác xã/Tổ hợp tác KTCTTL Khai thác công trình thủy lợi NĐ Nghị định NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn NLN Nông lâm nghiệp QĐ Quyết định SCL&TX Sửa chữa lớn và thường xuyên TCDN Tổ chức dùng nước TLP Thủy lợi phí TCHTDN Tổ chức hợp tác dùng nước UBND Ủy ban nhân dân WTO World trade organization Tổ chức thương mại thế giới DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1: Thống kê diện tích đươc miễn thuỷ lợi phí của các tỉnh điều tra qua các năm 2008-2011……………………………………………….…….33 Bảng 1.2: Năng suất, sản lượng và tổng thu nhập trên 1ha lúa 2012………34 Bảng 1.3: Tỷ lệ kinh phí trên 1ha cho sửa chữa lớn và thường xuyên của TCDN/Cty KTCTLT………………………………………………………..35 Bảng 2.1: Thu nhập bình quân theo tháng ở tỉnh Tuyên Quang……….…….41 Bảng 2.1: Năng suất lúa cả năm tại một số tỉnh miền núi phía Bắc……..…53 Bảng 2.2: Diện tích lúa cả năm ở Tuyên Quang……………………………53 Bảng 2.3: Bảng thống kê các nguồn thu chi trước và sau khi có NĐ 115….54 Bảng 2.4: Hệ số sử dụng đất của Tuyên Quang qua các năm…………....…56 Bảng 2.5 - Thống kê diện tích được miễn thuỷ lợi phí của các tỉnh điều tra qua các năm 2008-2011……………………………………………………..57 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1: Các thành phần chi phí của tài nguyên nước…………………..…..16 Hình 2: Thất thoát xã hội..............................................................................17 Hình 3: Chính sách TLP ở Việt Nam trong 70 năm qua ………………….…29 Hình 4: Sơ đồ so sánh cơ chế về chính sách thủy lợi phí................................32 Hình 5: Sơ đồ tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi tỉnh Tuyên Quang………………………………………………………………....44 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thuỷ lợi có vai trò rất quan trọng trong sản xuất nông nghiệp và đời sống. Riêng lĩnh vực nông nghiệp, thủy lợi mang tính quyết định đối với năng suất, sản lượng, giá thành của các sản phẩm nông nghiệp có tưới (như lúa gạo, cà phê, rau, màu, cây ăn quả…). Duy trì một hệ thống thủy lợi tốt, đảm bảo nước tưới, tiêu cho sản xuất nông nghiệp là hết sức cần thiết, đòi hỏi có những đầu tư về tài chính và con người trong xây dựng, vận hành và bảo dưỡng. Từ trước năm 2007, người nông dân sử dụng các dịch vụ thủy lợi sẽ trả khoản thủy lợi phí theo quy định của Nhà nước và có sự thay đổi giữa các vùng, miền. Tuy nhiên, qua các kết quả điều tra, đánh giá về thực trạng cuộc sống, thu nhập của người nông dân được thực hiện bởi các cơ quan thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT đã cho thấy, đời sống của người nông dân, đặc biệt những người nông dân sống ở vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa còn rất nhiều khó khăn. Hàng năm, người dân phải đóng rất nhiều các khoản phí, lệ phí đối với các hoạt động của chính quyền và các tổ chức mà họ tham gia. Theo kết quả điều tra, bình quân mỗi người dân hàng năm phải đóng từ 15-28 các loại phí, chi phí. Thậm chí, có nơi đóng tới 41 chi phí các loại [11, tr.20]. Các loại chi phí này thường đóng góp cho quỹ An ninh quốc phòng, Đền ơn đáp nghĩa, quỹ Chăm sóc trẻ em, quỹ Phòng chống thiên tai, Giao thông nông thôn (các khoản đóng góp này do UBND xã thu); quỹ bảo vệ thực vật, phí phát triển sản xuất, phí chuyển giao khoa học kĩ thuật, phí diệt chuột, phí quản lý hợp tác xã (Các khoản phí này về nguyên tắc theo thỏa thuận giữa hộ nông dân và hợp tác xã và có nơi địa phương thu); quỹ Hội Người cao tuổi, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, ... Các khoản đóng góp này do các đoàn thể thu. Tỷ trọng thủy lợi phí, nếu đóng góp cho xây dựng công trình giao thông, thủy lợi chiếm 1 phần khá lớn trong các loại phí, lệ phí phải đóng góp, cao nhất có thể chiếm 18% thu nhập hộ gia đình, trong trường hợp thông thường, phí trả cho dịch vụ thủy lợi là 2% thu nhập hộ. Trên diễn đàn Quốc hội, đã có những ý kiến lo lắng cho đời sống của hơn 70% dân số sống bằng sản xuất nông nghiệp, đã đề nghị Chính phủ cần nghiên cứu, đề xuất ban hành chính sách miễn, giảm thủy lợi phí đối với người dân sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh đó, năm 2007, nước ta chính thức trở thành thành viên chính thức của tổ chức WTO, nền kinh tế Việt Nam hội nhập sâu rộng với nên kinh tế thế giới. Theo đánh giá của các chuyên gia, những người nông dân sản xuất nông nghiệp là đối tượng dễ bị tổn thương nhất trong quá trình nền kinh tế Việt Nam hội nhập với kinh tế thế giới[13, tr.2]. Thực hiện chủ trương, chính sách của Nhà nước về thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn, phát triển nông nghiệp, nâng cao đời sống nông dân, nông thôn gắn với sự nghiệp xóa đói giảm nghèo thì miễn, giảm thủy lợi phí là biện pháp cần thiết và phù hợp với tình hình lúc đó. Mục tiêu của chính sách miễn giảm thủy lợi phí phải đạt được là: Thứ nhất, giảm bớt chi phí sản xuất nông nghiệp cho người nông dân, tạo động lực cho người dân cho điều kiện đầu tư sản xuất và cải thiện một bước thu nhập cho nông dân; Thứ hai, đảm bảo năng lực hệ thống thủy lợi, chống xuống cấp công trình. Đồng thời, nâng cao năng lực quản lý khai thác công trình thủy lợi của các tổ chức quản lý trên cơ sở củng cố, phân cấp quản lý hệ thống công trình thủy lợi rõ ràng, hợp lý. Xuất phát từ bối cảnh và sự cần thiết trên, Nghị định 115/2008/NĐ-CP đã được ra đời, sau đó là Nghị định 67/2012 có sửa đổi về mức thu. Các văn 2 bản pháp luật trên đã được áp dụng trên toàn quốc từ năm 2009 và mỗi địa phương đều có những thuận lợi, khó khăn riêng. Tuyên Quang là một tỉnh miền núi Tây Bắc với đặc điểm địa hình dốc, nhiều đồi núi, các công trình thủy lợi đa số quy mô nhỏ, nằm rải rác, phân tán. Từ năm 1996, Tuyên Quang đã thực hiện mô hình phân cấp về quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi cho các ban quản lý công trình thủy lợi, Hợp tác xã Nông lâm nghiệp. Là tỉnh đầu tiên trên cả nước tiến hành xã hội hóa công tác quản lý thủy lợi, khuyến khích người dân đóng góp, tham gia các giai đoạn từ thiết kế, xây dựng và bảo dưỡng các công trình thủy lợi nhỏ trên địa bàn xã mình. Qua 15 năm hoạt động cho thấy: Mô hình phân cấp quản lý, khai thác phù hợp với quy mô, nhiệm vụ, tính chất kỹ thuật của công trình ở Tuyên Quang. Tuy nhiên, khi chuyển sang quá trình thực hiện tại địa phương xuất hiện một số tồn tại như thủ tục, hồ sơ để tiếp nhận, sử dụng kinh phí cấp bù thủy lợi phí còn nhiều lúng túng, chưa đầy đủ và đúng theo hướng dẫn nên công tác quyết toán kinh phí bù thủy lợi phí còn chậm. Nguồn thủy lợi phí phân tán nên đầu tư vào nâng cấp kiên cố kênh mương có phần hạn chế. Cùng với nhiều địa phương trên toàn quốc, Tuyên Quang đã bắt tay vào thực thi chính sách miễn giảm thủy lợi phí với việc ban hành các Quyết định số 06/2008/QĐ-UBND và sau thay thế bằng quyết định 29/2013/QĐ-UBND. Khi thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí, nguồn kinh phí được cấp trực tiếp cho các đơn vị quản lý, khai thác, tạo điều kiện thuận lợi để các ban quản lý duy trì hoạt động. Khi thực hiện miễn thuỷ lợi phí để hỗ trợ nông dân thì Ngân sách nhà nước phải bù đắp khoản kinh phí này, mặt khác phải có chính sách sử dụng nguồn nước một cách tiết kiệm và công bằng giữa các đối tượng sử dụng nước, đồng thời nâng cao chất lượng hệ thống công trình thuỷ lợi. Do đó câu hỏi được đặt ra: Được miễn, giảm thì chất lượng dịch vụ thủy lợi có được 3 đảm bảo không? Chính sách được người dân và các tổ chức liên quan như Ban quản lý công trình, các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp, các tổ chức dùng nước đón nhận và đánh giá như thế nào? Thuận lợi và khó khăn ra sao khi chính sách đi vào thực tiễn? Làm thế nào khắc phục được những khó khăn, tồn tại đó? Làm sao để giúp người dân hiểu được chính sách để cùng tham gia xây dựng, quản lý, bảo vệ và sử dụng nguồn nước tưới có hiệu quả hơn. Chính vì vậy tôi tiến hành nghiên cứu đề tài:“Thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí từ thực tiễn tỉnh Tuyên Quang” để làm rõ các câu hỏi nghiên cứu trên. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Thủy lợi phí là vấn đề hết sức nhạy cảm đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn và có ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, bao gồm hàng triệu nông dân, hàng ngàn tổ chức quản lý và sử dụng nước thuộc nhiều thành phần, nhiều địa phương khác nhau. Trước và sau khi áp dụng chính sách miễn giảm thủy lợi phí theo NĐ 143/2003/NĐ-CP, 115/2008, và gần đây nhất là NĐ 67/2013 đã có nhiều nghiên cứu liên quan đến vấn đề thủy lợi phí, chủ yếu là tính toán mức thu, miễn, giảm sao cho phù hợp với ngân sách Nhà nước, vừa nâng cao được hiệu quả khai thác công trình thủy lợi, đảm bảo công bằng giữa các đối tượng hưởng lợi và quan trọng nhất là tạo động lực cho nông dân tham gia sản xuất nông nghiệp. Có thể kể đến một số nghiên cứu sau đây: Nguyễn Xuân Tiệp (2007) trong bài báo “Thủy lợi phí – miễn, giảm như thế nào” cho rằng miễn, giảm thủy lợi phí là đòi hỏi chính đáng của người dân và là trách nhiệm của Nhà nước, là mục tiêu của các hợp tác dùng nước , nhằm khuyến khích và nâng cao trách nhiệm của cả người dân và đơn vị quản lý. Đó là trách nhiệm của cả 2 bên (dân và DNTN/HTDN) và chỉ được thực hiện trên cơ sở xác định mức thu thủy lợi phí hợp lý, cùng với 4 việc cải tiến, đổi mới quản lý nhằm giảm chi phí quản lý. Theo tác giả, không nên giảm TLP bằng cách tăng phần cấp bù trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho chi phí quản lý , bởi vì mức khung TLP được Nghị định 143/NĐCP qui định đã được Nhà nước bao cấp trên 60% giá thành. Miễn, giảm và thực hiện miễn, giảm TLP phải căn cứ tình hình cụ thể từng địa phương và tính đến đầy đủ lợi ích của các bên có liên quan, từ lợi ích của người sử dụng nước, của các đơn vị quản lý công trình thủy lợi đến lợi ích của nhà nước. Nguyễn Trung Dũng (2013), đã hệ thống hóa các chính sách TLP ở Việt Nam trong 70 năm qua cũng như phân tích ba chính sách tiêu biểu đại diện cho các giai đoạn dưới góc độ của kinh tế học, nghĩa là phân tích hành vi của các tác nhân trực tiếp chịu ảnh hưởng bởi chính sách là người nông dân và công ty thủy nông/lợi. Tác giả cho rằng, từ trước tới nay mặc dù TLP cần phải được tình đầy đủ theo công thức: Tổng toàn bộ chi phí các loại = En + Ec + Op + De + RR + Mc + Fc; Trong đó: En: Ngoại ứng môi trường, Ec: Ngoại ứng kinh tế, Op: Chi phí cơ hội, De: Khấu hao, RR: Sửa chữa thường xuyên và thay thế, Mc: Chi phí quản lý khai thác kênh chính, Fc: Chi phí quản lý khai thác kênh nội đồng. Về lý thuyết thì: TLP = De + RR + Mc + Fc. Song trong thực tế miễn giảm của Chính phủ thì TLP = RR + Mc + Fc. Có thể nói, các chính sách TLP từ trước đến nay chỉ tập trung vào thu ba thành phần của tổng chi phí vận hành. Trong báo cáo khoa học “Nghiên cứu những vấn đề phát sinh từ chính sách miễn, giảm TLP” của Viện chính sách và chiến lược phát triển nông thôn (2008) chỉ ra những điều chỉnh mới nhất về chính sách miễn TLP, đồng thời nghiên cứu nhu cầu và đề xuất chính sách của các tác nhân liên quan đến miễn, giảm TLP, đề xuất giải pháp giải quyết các vấn đề phát sinh từ chính 5 sách miễn TLP đối với Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và PTNT, đối với địa phương (UBND các cấp và các đơn vị cung cấp dịch vụ thủy lợi). Trần Thanh Thủy (2009) “Nghiên cứu quá trình thực thi chính sách miễn thủy lợi phí nông nghiệp tại tỉnh Nam Định” đã phân tích những thuận lợi và khó khăn trong quá trình thực thi chính sách miễn thủy lợi phí tại tỉnh Nam Định ngay sau khi có NĐ 115/2008. Tác giả cho rằng, cơ quan nhà nước quản lý diện tích tưới, tiêu tốt hơn, tránh được tình trạng thất thoát, kém hiệu quả. Tỉnh được ngân sách cấp bù nên nguồn tiền ổn định và cao hơn trước khi miễn, giảm (do nợ đọng từ người dân). Tuy nhiên, khó khăn là các thủ tục hành chính miễn, giảm rườm rà, thiếu sự phối hợp giữa các đơn vị quản lý; thiếu sự tuyên truyền và phổ biến sâu rộng và chưa có các giải pháp chính sách triển khai đồng bộ. Với người dân, miễn thủy lợi phí giúp người dân giảm được một phần chi phí sản xuất, tạo điều kiện cho người dân phát triển sản xuất. Không phải đóng TLP, người dân sẽ phấn khởi hơn dù thủy lợi phí chỉ là một đóng góp rất nhỏ trong tổng chi phí sản xuất của họ. Tuy nhiên, việc mất công bằng giữa các hộ đầu nguồn và các hộ cuối nguồn là một vấn đề lớn, có thể làm giảm hiệu quả thực hiện chính sách. Nguyễn Thị Tuyên (2009) trong luận văn “Nghiên cứu tình hình thực thi chính sách miễn thuỷ lợi phí cho nông nghiệp tại Huyện Tứ Kỳ, tỉnh Hải Dương” cho thấy quá trình thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí ở huyện Tứ Kỳ, tỉnh Hải Dương bước đầu đã đi vào cuộc sống. Chính sách ra đời mặc dù vẫn còn những ý kiến không đồng tình nhưng hầu hết người dân đón nhận với tinh thần phấn khởi vì từ nay không còn phải đóng TLP. Thực tế cho thấy chính sách đã có những ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất của Hợp tác xã, làm thay đổi mối quan hệ giữa người dân và các đơn vị cung cấp dịch vụ thủy lợi, tuy nhiên, đó là sự kết nối lỏng lẻo hơn nhiều so với trước đây do hai bên không còn ràng buộc về mặt vật chất, trách nhiệm của cán bộ 6 thủy nông không cao như trước do dù cấp thiếu, đủ ra sao, các đơn vị cung cấp vẫn nhận được sự cấp bù từ Nhà nước. Nguyễn Thị Hiên (2008), với phân tích từ khía cạnh kinh tế học và xã hội học trong bài “Thủy lợi phí nhìn từ góc độ kinh tế học xã hội” đã cho thấy thủy lợi phí cần phải được xem như một loại hàng hóa và cần tính đúng giá trị thật. Việc tính dưới giá thực tế có thể làm nảy sinh thất thoát, lãng phí do tác động tới hành vi tiêu dùng. Vì vậy, việc đề ra một chính sách thủy lợi phí và thực hiện nó cần phải cân nhắc đến các khía cạnh khác về mặt kinh tế học. Cái lợi, hại của chính sách miễn thủy lợi phí cần xem xét, phân tích và ước tính trong quá trình thảo luận, quá trình đề ra chính sách. Việc tham gia ý kiến của chính đối tượng chính sách là các công ty quản lý khai thác CTLT và đặc biệt là người dân, nông dân sử dụng nước là cần thiết. Nguyễn Thị Xuân Lan (2010), trong “Tác động của Chính sách thủy lợi phí đối với khai thác công trình thủy lợi ở Việt Nam” nêu rõ Thủy lợi phí là vấn đề hết sức nhạy cảm đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn và có ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, bao gồm hàng triệu nông dân, hàng ngàn tổ chức quản lý và sử dụng nước thuộc nhiều thành phần, nhiều địa phương khác nhau. Nhóm nghiên cứu đã sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quy trình chính sách và phương pháp tiếp cận lịch sử để nghiên cứu. Kết quả của đề tài cho thấy, các tỉnh có ban hành nhiều văn bản mà trong đó, số thủy lợi phí người dân phải đóng thường thấp hơn số định mức theo các Nghị định. Tất nhiên, điều này luôn được các hộ nông dân ủng hộ; Tuy nhiên, không phải tất cả các Nghị định đều được áp dụng kịp thời và triệt để tại mọi địa phương.Ví dụ:Thái Bình không áp dụng Nghị định 143/NĐ-CP, Quảng Ngãi không kịp áp dụng Nghị định 154/NĐ-CP; Khi thực hiện chính sách miễn thủy lợi phí theo Nghị định 154, hầu như tất cả địa phương đều bị khó khăn, lúng túng và gặp sự phản đối của người dân; Nghị định 115/NĐ-CP đã giúp 7 các địa phương tháo gỡ nhiều vướng mắc (nguồn kinh phí cấp bù, đối tượng được cấp bù...). Tuy nhiên, do chức năng của các đơn vị quản lý khai thác đã thay đổi nên cũng sẽ ảnh hưởng đến các khía cạnh quản lý khác như tổ chức nhân sự, cơ chế phối hợp, cơ chế quản lý tài chính; Sự thay đổi về hệ thống quản lý và cơ chế phối hợp hoạt động KTCTTL ở các địa phương trong quá trình thực hiện chính sách TLP: Sau khi thưc hiện chính sách miễn thủy lợi phí, có sự thay đổi về tổ chức hệ thống quản lý hoạt động thủy nông cũng như cơ chế phối hợp ở mỗi địa phương, trong đó bao gồm loại hình của các đơn vị quản lý hoạt động thủy nông và chức năng nhiệm vụ của các đơn vị này. Hoàng Thái Đại & cộng sự (2010) cho thấy một số địa phương đã tiến hành miễn giảm từng phần trước khi có NĐ 154/2007/NĐ-CP. Trong nghiên cứu ở tỉnh Vĩnh Phúc, Nguyễn Văn Song & cộng sự (2009) cho thấy chính sách miễn TLP làm giảm chi phí sản xuất và tăng thu nhập cho các hộ nông nông nghiệp, nhưng đã gây ra một số tác động tiêu cực như: Giảm ý thức người dân trong sử dụng tiết kiệm nước, giảm ý thức bảo vệ công trình thuỷ lợi. Còn xét về tổng thể ở góc độ của nền kinh tế thì chính sách làm giảm phúc lợi xã hội do Ngân sách phải cấp bù, mất công bằng giữa các hộ nông dân ở đầu và cuối nguồn, giữa các hộ trong canh tác (hộ giàu thường gieo trồng nhiều lần, nghèo chỉ tập trung chuyên canh hai vụ lúa), làm giảm diện tích một số cây trồng vụ đông do tính chất "xin cho" trong tưới tiêu và tính phức tạp về lịch tưới của cây vụ đông. Đoàn Doãn Tuấn và cộng sự (2014) đã phân tích, đánh giá về thực trạng quản lý tưới có sự tham gia của cộng đồng trong nghiên cứu “Xã hội hóa quản lý và phát triển bền vững hệ thống thủy lợi nội đồng trong điều kiện thực thi miễn thủy lợi phí”. Theo nhận định chung, giải pháp phù hợp để phát triển bền vững hệ thống thủy lợi nội đồng cần quan tâm đến 3 yếu tố 8 then chốt là: (1) Mô hình tổ chức quản lý thủy nông cơ sở; (2) Tác động của chính sách miễn thủy lợi phí đối với hoạt động của các TCDN và (3) Hiệu quả sản xuất nông nghiệp và khả năng đầu tư cho quản lý và phát triển hệ thống thủy lợi nội đồng. Tác giả tập trung đánh giá 3 yếu tố nêu trên để từ đó đề xuất một số giải pháp thúc đẩy xã hội hóa quản lý và phát triển bền vững hệ thống thủy lợi nội đồng. Hoàng Công Khanh (2012) đã nhận định, chính sách thủy lợi phí là chính sách phức tạp, nhạy cảm, đặc biệt đối với các nước có nền sản xuất nông nghiệp lúa nước như Việt Nam. Tác giả cho rằng, không có một chính sách nào có thể gọi là hoàn hảo, đáp ứng và thỏa mãn được tất cả các đối tượng mà chính sách điều chỉnh, trong khi đó, đây lại là chính sách có ảnh hưởng tác động tới 70% dân số sinh sống trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Bản thân chính sách thủy lợi phí, khi còn đang thu, cũng thể hiện sự bất công bằng, bình đẳng giữa những người được hưởng về nước, do vậy, việc thực hiện chính sách thủy lợi phí sẽ rất khó khăn trong việc đảm bảo công bằng, bình đẳng cho mọi người dùng nước. Tác giả đề xuất cần có tiếp tục nghiên cứu thực thi chính sách này sâu thêm để đánh giá được tác động. Phi Hùng (2015) cho rằng ngân sách cấp bù thủy lợi phí có thể trở thành ‘mồi ngon” cho tham nhũng khi cơ chế “xin-cho” vẫn hiện diện, đấu thầu tiếp tục bị trì hoãn. Thực tế cho thấy, chậm trễ thay đổi cơ chế ngày nào thì ngày ấy ngân sách vẫn cứ phải “gồng gánh” nuôi cả bộ máy hàng ngàn con người hết sức lãng phí. Ngoài ra, với hình thức giao kế hoạch như hiện nay dẫn đến việc hạch toán kinh tế chỉ mang tính hình thức; thậm chí, các đối tượng thụ hưởng nguồn cấp bù miễn thủy lợi phí cũng rất dễ dàng khai khống để bòn rút tiền nhà nước. Các nghiên cứu, báo cáo khoa học từ trước tới nay, đa số đều cho thấy . những điểm mạnh và yếu, khi thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí, 9 các tác động, ảnh hưởng của chính sách này đối với các đối tượng: người dân và các tổ chức dùng nước, đơn vị tham gia cung ứng dịch vụ cũng như quan hệ giữa các bên liên quan. Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào chuyên sâu về Tuyên Quang, một tỉnh đã thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí khá thành công và nguyên nhân chủ yếu là do tỉnh đã có phân cấp quản lý từ rất lâu, có nhiều đổi mới trong vấn đề thể chế, kiện toàn tổ chức và do đó nâng cao được tính hiệu quả của việc thực thi chính sách này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Phân tích, đánh giá việc thực hiện chính sách miễn, giảm TLP ở Tuyên Quang trong thời gian gần đây, thông qua nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách này ở địa phương và những tác động của nó. Từ đó đề xuất một số giải pháp trong việc thực hiện hiệu quả hơn chính sách miễn, giảm thủy lợi phí ở Tuyên Quang. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn liên quan đến việc thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí. - Phân tích, đánh giá thực trạng thực thi chính sách miễn, giảm thủy lợi phí ở Tuyên Quang: Việc thực hiện, kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân. - Tìm hiểu những thuận lợi, khó khăn trong quá trình thực thi chính sách miễn, giảm thủy lợi phí. - Đề xuất giải pháp nhằm thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí ở Tuyên Quang hiệu quả hơn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu 10 Chính sách miễn, giảm thủy lợi phí và việc thực hiện chính sách ở Tuyên Quang, cụ thể là nghiên cứu các đề xuất góp phần thực hiện hiệu quả chính sách ở Tuyên Quang. Bên cạnh đó, nghiên cứu các chủ thể là người dân, các cơ quan quản lý nhà nước, các đơn vị cung cấp dịch vụ thủy lợi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: Tỉnh Tuyên Quang. - Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2008 đến 2016 (Sau khi áp dụng Nghị định 115/2008 và Nghị định 67/2012). 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách, đặc biệt là khâu thực hiện chính sách. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập thông tin: + Thu thập số liệu thứ cấp: Từ các cơ quan như Tổng cục Thủy lợi, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Chi cục Thủy lợi - Sở Nông nghiệp và PTNT tỉnh Tuyên Quang, Ban quản lý các công trình thủy lợi liên huyện, xã, thống kê hàng năm của Tổng cục thống kê; Các Nghị định, thông tư của Chính phủ, Bộ, quyết định của UBND tỉnh, Sở Nông nghiệp và PTNT. Khai thác, phân tích, và tổng hợp thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài, các báo cáo trong hội thảo sơ kết tình hình thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí; Các quyết định của địa phương, đặc biệt tỉnh Tuyên Quang. Đồng thời, thu thập các tài liệu của các tổ chức và học giả trong nước. - Ngoài ra, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống như : 11 phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, đánh giá để làm rõ mục tiêu nghiên cứu từ các văn bản chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước về thủy lợi phí. Tiếp nhận các phân tích của các chuyên gia trong lĩnh vực thủy lợi, nông nghiệp và phát triển nông thôn, các báo cáo trong hội nghị, hội thảo để có cái nhìn đa chiều về một chính sách đang có tác động lớn đến sự phát triển của nền nông nghiệp nước ta. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận, tác giả nghiên cứu và vận dụng các lý thuyết về chính sách công để làm rõ các bước trong thực hiện một chính sách, sự điều chỉnh chính sách từ khi ban hành và đi vào thực tiễn. - Kết quả nghiên cứu làm sáng tỏ, minh chứng cho các thuyết liên quan đến chính sách công, từ đó hình thành các tiến trình đề xuất các giải pháp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Đề xuất giải pháp có cơ sở khoa học cho Tuyên Quang trong quá trình thực thi chính sách miễn, giảm thủy lợi phí, giúp thực hiện chính sách hiệu quả hơn, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. 6. Cơ cấu của luận văn Luận văn được chia làm 3 chương, không kể phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Chương 1: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về thủy lợi phí và thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng về thực hiện chính sách miễn, giảm thủy lợi phí tại tỉnh Tuyên Quang. Chương 3: Đề xuất các giải pháp góp phần thực hiện hiệu quả hơn chính sách miễn, giảm thủy lợi phí. 12 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỦY LỢI PHÍ VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH MIỄN, GIẢM THỦY LỢI PHÍ 1.1. Cơ sở lý luận 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản Thủy lợi Theo định nghĩa tại Luật thủy lợi ban hành tháng 6 năm 2017, thuỷ lợi là tổng hợp các giải pháp nhằm tích trữ, điều hòa, chuyển, phân phối, cấp, tưới, tiêu và thoát nước phục vụ sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, sản xuất muối; kết hợp cấp, tiêu, thoát nước cho sinh hoạt và các ngành kinh tế khác; góp phần phòng, chống thiên tai, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu và bảo đảm an ninh nguồn nước. Công trình thuỷ lợi là công trình khai thác mặt lợi của nước, phòng chống tác hại do nước gây ra bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái. Hệ thống thủy lợi là tập hợp các công trình thủy lợi từ đầu mối tới mặt ruông, nó có mối liên hệ mật thiết liên hoàn, tương hỗ, phụ thuộc lẫn nhau để phục vụ công tác tưới tiêu cho sản xuất nông nghiệp, cấp nước cho dân sinh, cho công nghiệp và các nghành tham gia sử dụng tổng hợp nguồn nước của các hệ thống công trình thủy lợi, nó bao gồm: Công trình đầu mối, mạng lưới kênh mương, mạng lưới kênh chứa, máy bơm, trạm bơm. Các công trình này thường nằm ngoài trời, chịu ảnh hưởng trực tiếp của môi trường tự nhiên, chịu sự phá hoại của sinh vật và sự tác động của con người. Thủy lợi phí Theo Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi “Thủy lợi phí" là phí dịch vụ về nước thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi cho mục đích sản xuất nông nghiệp để góp phần chi phí cho việc quản lý, duy tu, bảo dưỡng và bảo vệ công trình thủy lợi. 13 Mọi cá nhân và tổ chức được hưởng lợi về tưới nước và tiêu nước hay các dịch vụ khác từ các công trình thuỷ nông do nhà nước quản lý đều phải trả tiền thuỷ lợi phí cho các dịch vụ thuỷ nông. Để đảm bảo và duy trì và khai thác tốt các công trình thuỷ nông bằng sự đóng góp công bằng, hợp lý của những diện tích được hưởng lợi về nước. Thuỷ lợi phí bao gồm các khoản thu có liên quan đến cung ứng dịch vụ thuỷ lợi như: Tưới tiêu nước cho lúa, mạ, màu, cây công nghiệp, sử dụng mặt nước làm phương tiện giao thông và mặt nước nuôi trồng thuỷ sản. Các khoản khấu hao, chi phí sửa chữa thường xuyên các máy móc, thiết bị nhà xưởng, kho tàng, các phương tiện khác dùng vào việc duy trì, khai thác, quản lý các công trình thuỷ lợi, chi về điện, xăng dầu, chi lương cho cán bộ nhân viên và chi phí quản lý của các dịch vụ thuỷ lợi. Đối với người dân, thủy lợi phí là một phần chi phí sản xuất được tính ngay từ đầu hay chính là phần chi phí đầu vào của một quá trình sản xuất. Theo Nghị định 112/HĐBT thì mức thu thủy lợi phí cao hay thấp là tùy thuộc vào điều kiện từng vùng, từng địa phương. Đối với công ty, HTX dịch vụ thủy lợi thì thủy lợi phí chính là giá sản phẩm mà công ty làm dịch vụ cho người dân. Nó được dùng để nộp cho Nhà nước và trang trải cho các khoản chi trong Công ty, xí nghiệp. Mặc dù thực tiễn kinh tế thị trường và lý luận khoa học đòi hỏi phải coi thủy lợi là một loại hàng hóa công, một loại dịch vụ không thể thiếu của kinh tế nông nghiệp. Nhưng đối với nông thôn Việt Nam, người dân chưa thể ngay lập tức chấp nhận quan niệm thuần túy kinh học thị trường về thủy lợi. Do đó, vấn đề thủy lợi phí không đơn giản là vấn đề kinh tế-thu phí bao nhiêu là lỗ, thu bao nhiêu là lãi bao nhiêu phần trăm, Thủy lợi phí là cả một vấn đề chính sách nông nghiệp nói chung và chính sách thủy lợi phí nói riêng. Miễn, giảm thủy lợi phí 14