Tài liệu Thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ thực tiễn thị xã điện bàn, tỉnh quảng nam.

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2018 1 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 834 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. PHẠM CAO CƯỜNG HÀ NỘI, năm 2018 2 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài XDCB giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Vai trò và ý nghĩa của XDCB có thể nhìn thấy rõ từ sự đóng góp của lĩnh vực này trong quá trình tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, cải tạo sửa chữa lớn hoặc khôi phục các công trình hư hỏng. Nhận thấy được vai trò của XDCB nên hàng năm thị xã Điện Bàn dành một tỷ lệ nguồn vốn lớn từ NSNN để chi cho các dự án đầu tư XDCB. Tổng ngân sách thị xã Điện Bàn hàng năm chi cho các dự án đầu tư XDCB liên tục tăng và chiếm khoảng 20%25% so với tổng chi ngân sách địa phương. Tuy nhiên, cũng như tình trạng chung của nhiều địa phương trong tỉnh chất lượng hoạt động quản lý các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn thị xã vẫn còn hạn chế. Có thể nhận thấy nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí trong các dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phần lớn xuất phát từ việc thực hiện các chính sách quản lý. Chính sách quản lý yếu kém gây ra trình trạng đầu tư dàn trải, kéo dài và kém hiệu quả, nợ đọng XDCB tăng cao gây không ít khó khăn trong việc cân đối NSNN. Để khắc phục tình trạng trên thì việc nâng cao chất lượng thực hiện các chính sách quản lý các dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là nhiệm vụ cấp thiết đối với thị xã Điện Bàn. Xuất phát từ thực tế đó, tôi thực hiện nghiên cứu đề tài: “Thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam” qua đó cung cấp cơ sở khoa học trong việc nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn NSNN, đồng thời góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của thị xã trong thời gian đến. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ kế hoạch tập trung sang cơ chế thị trường ở nước ta hiện nay, khái niệm “Dự án” đã và đang được sử dụng ngày càng rộng rãi. Một cách đơn giản có thể hiểu “Dự án “là một tập hợp các hoạt động 3 cần thiết để tác động vào các nguồn lực hữu hạn, nhằm đạt được một mục tiêu xác định. Để quản lý các hoạt động này nhằm đạt được hiệu quả cao nhất, từ lâu trên thế giới đã nghiên cứu một môn khoa học đó là khoa học “Quản lý dự án”. Bản chất của Quản lý dự án nằm trong việc áp dụng các thành tựu trong nghiên cứu và kinh nghiệm trong thực tiễn để tổ chức, điều phối các nguồn lực hữu hạn một cách có hiệu quả nhất, trong một giới hạn nhất định về không gian và thời gian nhằm đạt được các mục tiêu của dự án đã được xác định. Trong các dự án thuộc các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, “Dự án đầu tư” là loại hình dự án được xã hội quan tâm nhiều nhất, đặc biệt là trong xã hội theo cơ chế thị trường là mô hình xã hội phổ biến trên thế giới hiện nay. Thuật ngữ “Dự án đầu tư” là một thuật ngữ đã được sử dụng từ lâu, ngoài ra có thêm thuật ngữ “Dự án đầu tư xây dựng công trình” mới được sử dụng trong các văn bản pháp quy của Việt Nam trong mấy năm gần đây, là để chỉ các dự án đầu tư có xây dựng công trình. Bản chất của dự án đầu tư là việc tập hợp các hoạt động có liên quan đến đầu tư các nguồn lực hữu hạn của doanh nghiệp, doanh nhân vào một đối tượng xác định để đạt được mục tiêu lợi nhuận. Các quy trình, quy định về đầu tư và quản lý dự án đầu tư được quy định trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước và các văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định trên của cơ quan ban ngành liên quan. Đầu tư XDCB trong thời gian qua bên cạnh những mặt đạt được vẫn còn tồn tại một số hạn chế, bất cập, đặc biệt là vấn đề thất thoát, lãng phí. Nó tồn tại ở các khâu của đầu tư xây dựng và trở thành mối quan tâm của tất cả các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Một trong các nguyên nhân không thể không kể đến là do chính sách quản lý dự án đầu tư còn nhiều yếu kém. Do vậy làm tốt công tác thực thi chính sách quản lý dự án đầu tư là một công việc hết sức quan trọng để nâng cao hiệu quả đầu tư. Trong thời gian qua cũng đã có nhiều tài liệu, đề tài nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực quản lý dự án đầu tư XDCB. Phạm vi nghiên cứu các đề tài này khá rộng, phân tích hiện trạng để đề ra giải pháp còn mang tính chất chung chung. Tuy nhiên, chưa có nhiều luận văn nghiên cứu vấn đề này nhìn từ góc độ chính sách công về việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB trên phạm vi địa bàn cấp quận, huyện, thị xã. 4 Nguyễn Minh Phong (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ ngân sách Nhà nước ”, Tạp chí Tài chính số 5 [23]. Bài viết trình bày nội dung phân cấp và quản lý vốn đầu tư công từ NSNN, đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công từ NSNN như: đổi mới định hướng đầu tư công, bố trí vốn cho các công trình thực sự cấp bách về vốn, rà soát và hoàn thiện cơ sở luật pháp về đầu tư công, hoàn thiện cơ chế đánh giá hiệu quả và giám sát đầu tư công. Bài viết này đã phản ánh đúng thực trạng hiệu quả đầu tư công từ NSNN ở nước ta hiện nay, tuy nhiên phần giải pháp của tác giả về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các địa phương không có gì mới vì từ trước đến nay các địa phương khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch đều dựa trên tiêu chí: bám sát quy hoạch của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế nhưng kết quả vẫn không mấy khả quan. Tác giả phân tích được nguyên nhân của hiệu quả đầu tư công từ NSNN chưa cao là do nhu cầu và lợi ích cục bộ của địa phương, do vẫn tồn tại cơ chế “xin-cho”, do thực hiện chưa nghiêm các quy định về đầu tư công, do tình trạng tham nhũng, thất thoát và lãng phí dưới mọi hình thức trong đầu tư công ngày càng khó kiểm soát hơn. Nhưng bài viết chỉ dừng lại ở phần nêu nguyên nhân, tác giả chưa đề ra giải pháp cụ thể để giải quyết vấn đề. Bùi Quang Vinh (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước ”, Tạp chí Cộng sản [37]. Bài viết đề cập đến tình hình đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN, đánh giá hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN và nêu định hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn NSNN. Nêu ra khó khăn lớn nhất liên quan đến hoạt động đầu tư sử dụng vốn Nhà nước là sự mất cân đối rất lớn giữa nhu cầu vốn có thể cân đối và nhu cầu đầu tư. Đề ra trọng tâm đổi mới quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn Nhà nước là khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, không đồng bộ và cả tình trạng đầu tư các dự án kém hiệu quả, những dự án chưa hoàn thành thủ tục đầu tư tồn tại kéo dài qua nhiều năm. Nguyễn Bật Oanh (2015), “Giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên”, Học viện Nông nghiệp Việt Nam [19]. Luận văn thạc sĩ này nêu các vấn đề thực trạng 5 về quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN của tỉnh Hưng Yên, đánh giá hoạt động về quản lý dự án đầu tư xây dựng đồng thời đề ra một số giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn Ngân sách tỉnh. Theo tác giả một trong những nguyên nhân chính dẫn đến một số dự án đầu tư trên toàn tỉnh Hưng Yên kéo dài, hiệu quả đầu tư kém là do tốc độ giải ngân chậm và công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập. Nhưng tại phần giải pháp thì tác giả chưa đề xuất được các giải pháp cụ thể và thuyết phục để giải quyết được vấn đề này, tác giả chỉ nêu trên cơ sở áp dụng chế độ chính sách Nhà nước. Nguyễn Thị Hương Lan (2015), “Quản lý đầu tư các công trình xây dựng bằng vốn ngân sách của thành phố Đà Nẵng”, Đại học Đà Nẵng [16]. Nội dung chi tiết của luận văn thạc sĩ này đề cập đến các vấn đề về khái niệm, nguyên tắc quản lý, trình tự quản lý, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư các công trình xây dựng bằng vốn NSNN nói chung và thành phố Đà Nẵng nói riêng trong giai đoạn 2009 2015, tìm nguyên nhân và đề ra một số giải pháp hoàn thiện các vấn đề tồn tại trong công tác quản lý đầu tư các công trình xây dựng bằng vốn ngân sách của thành phố Đà Nẵng. Tác giả đã đưa ra các giải pháp quản lý cụ thể ở từng giai đoạn đầu tư, đề xuất kiến nghị đối với các ngành chức năng rõ ràng, thuyết phục. Đặc biệt tác giả cũng phân tích được các ưu điểm của nhà thầu quốc tế khi trúng thầu: thực hiện hợp đồng tốt hơn, ít phát sinh chi phí trong quá trình thi công công trình, bảo đảm tiến độ hợp đồng. Bên cạnh đó luận văn cũng chỉ ra được những yếu điểm trong hệ thống văn bản đầu tư, trong công tác quản lý khi xảy ra tranh chấp với nhà thầu nước ngoài. Phùng Tấn Viết (2016), Bài giảng môn quản lý dự án đầu tư xây dựng [38], Bài giảng đã hệ thống hóa các nội dung về quản lý dự án đầu tư, đề ra một số tiêu chí quan trọng làm căn cứ để quyết định lựa chọn mô hình dự án, các phương pháp xây dựng khái toán dự án, phân tích các rủi ro và cách thức để quản lý các rủi ro đó. Tuy nhiên, tại bài giảng này tác giả chưa đi sâu vào phân tích các chiến lược để giảm thiểu rủi ro mà chỉ dừng lại ở phần nêu vấn đề. Ngoài ra, liên quan đến các vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các bài viết 6 khác về công tác quản lý vốn đầu tư, quản lý chất lượng công trình xây dựng, quản lý giám sát đầu tư trên các website của Chính phủ, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, báo Đầu tư, báo Đấu thầu, Tạp chí Tài chính… 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN và kiến nghị các giải pháp thực tiễn nhằm hoàn thiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN. Phân tích thực trạng của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Đề xuất các giải pháp cơ bản hoàn thiện việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: Tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Phạm vi thời gian: Từ năm 2014 đến 2017. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp lý luận Luận văn dựa trên lập trường của Chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối của Đảng, Pháp luật của Nhà nước ta để xem xét việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Một số phương pháp được sử dụng trong luận văn: 7 Phương pháp thống kê, mô tả: Được sử dụng trong việc chọn mẫu, điều tra, tổng hợp và phân tích các dữ liệu thu thập để tìm ra bản chất của vấn đề. Phương pháp thu thập số liệu, điều tra, phỏng vấn sâu: Số liệu được thu thập từ phòng Quản lý - Đô thị, phòng Kinh tế, phòng Tài chính - Kế hoạch, BQL dự án đầu tư xây dựng thị xã Điện Bàn...Thông tin, số liệu được thu thập thông qua nghiên cứu tình hình thực tế việc điều tra, khảo sát, tham khảo ý kiến, phỏng vấn các cán bộ thuộc các phòng, ban: Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Quản lý - Đô thị, Phòng Kinh tế, BQL dự án Đầu tư xây dựng, đại diện các tổ chức cá nhân, đơn vị đang thực hiện các dự án xây dựng công trình trên địa bàn thị xã thông qua phiếu điều tra phỏng vấn. Phương pháp phân tích, xử lý số liệu: Sau khâu thu thập thông tin, tiến hành tổng hợp thông tin theo phương pháp phân tổ thống kê để tiện cho việc phân tích, xử lý số liệu sát thực tế và hiệu quả nhất. Phân tích số liệu là giai đoạn cuối của quá trình nghiên cứu, nó biểu hiện kết quả của toàn bộ quá trình tập trung nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đưa ra các căn cứ khoa học của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN. Qua đó chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Thông qua việc đánh giá tổ chức thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam từ đó cung cấp các căn cứ thực tiễn và các giải pháp chính sách theo hướng phù hợp với đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước, với tình hình phát triển của địa phương, góp phần phát triển bền vững của địa phương và cả nước. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Tài liệu tham khảo, Luận văn được bố cục gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN. 8 Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến. 9 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG VỐN NSNN 1.1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 1.1.1. Một số khái niệm 1.1.1.1. Dự án đầu tư: Có nhiều khái niệm khác nhau về dự án đầu tư: Xét về mặt hình thức: Dự án đầu tư là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch nhằm đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai. Xét về mặt nội dung: Dự án đầu tư là tổng thể các hoạt động và chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong tương lai Xét trên góc độ quản lý: Dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả tài chính, kinh tế xã hội trong một thời gian dài. Xét trên góc độ kế hoạch hóa: Dự án đầu tư là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội, làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ. Xét theo góc độ này dự án đầu tư là một hoạt động kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công tác kế hoạch hóa nền kinh tế nói chung (một đơn vị sản xuất kinh doanh cùng một thời kỳ có thể thực hiện nhiều dự án). Theo quan điểm của các nhà kinh tế học hiện đại thì: “Dự án đầu tư là một tập hợp các hoạt động đặc thù nhằm tạo nên một thực tế mới có phương pháp trên cơ sở các nguồn lực nhất định”. Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 của Quốc Hội ngày 26/11/2014 thì: “Dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu 10 tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định” [31, tr.1] . Như vậy, một cách chung nhất có thể đưa ra khái niệm: Dự án đầu tư được hiểu là một ý đồ tiến hành một công việc đầu tư cụ thể nhằm đạt được mục tiêu xác định trong điều kiện nguồn lực nhất định và khoảng thời gian nhất định. 1.1.1.2. Quản lý dự án đầu tư và chính sách quản lý dự án đầu tư Quản lý dự án đầu tư là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách đã được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật, chất lượng sản phẩm dịch vụ bằng các phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép [38, tr.10]. Quản lý dự án đầu tư bao gồm ba giai đoạn chủ yếu. Đó là việc lập kế hoạch, điều phối thực hiện mà nội dung chủ yếu là quản lý tiến độ thời gian, chi phí và thực hiện giám sát các công việc dự án nhằm đạt được những mục tiêu xác định. Lập kế hoạch: Là giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định công việc, dự tính nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển một kế hoạch hành động thống nhất. Điều phối thực hiện: Là quá trình phân phối nguồn lực, điều phối và quản lý tiến độ thời gian. Giai đoạn này chi tiết hóa thời gian, lập lịch trình cho từng công việc và toàn bộ dự án (khi nào bắt đầu, khi nào kết thúc), trên cơ sở đó, bố trí tiền vốn, nhân lực và thiết bị phù hợp. Giám sát: Là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện, tổng kết và đánh giá. Chính sách quản lý dự án đầu tư là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư XDCB từ bước chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra. 1.1.2. Sự cần thiết của chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách nhà nước Trong tiến trình đổi mới và phát triển hiện nay ở nước ta, nhu cầu về đầu tư 11 xây dựng công trình, cơ sở hạ tầng là rất lớn và cực kỳ cấp thiết, đó là một trong những nhân tố quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, là tiền đề cho việc phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, thu hút các nguồn lực đầu tư từ bên ngoài. Hiện nay các địa phương trên cả nước đang bùng nổ nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tuy vậy quá trình quản lý, chất lượng và hiệu quả quản lý các dự án đầu tư xây dựng rất hạn chế và gặp nhiều khó khăn. Do vậy, Nhà nước cần có những chính sách quản lý đầu tư XDCB hợp lý nhằm tạo nên hành lang pháp lý đầy đủ, hoàn thiện, kịp thời, thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN theo hướng hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí. 1.1.3. Nội dung thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN Xuất phát từ yêu cầu, nguyên tắc, mục tiêu và phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN, theo hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan (Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của các Bộ, Ngành Trung ương). Nội dung thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN gồm: 1.1.3.1. Quản lý công tác lập kế hoạch đầu tư Công tác lập kế hoạch đầu tư phải nhằm góp phần thực hiện các mục tiêu và các định hướng phát triển kinh tế xã hội 5 năm và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành, phù hợp với dự kiến kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm. Xác định rõ mục tiêu, thứ tự ưu tiên trong kế hoạch đầu tư công hàng năm phù hợp với dự kiến kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm và khả năng cân đối các nguồn vốn đầu tư hàng năm, phải phù hợp với khả năng thực hiện và tiến độ giải ngân của từng dự án trong năm. Trong kế hoạch đầu tư phải có danh mục các công trình đầu tư xây dựng trong từng thời kỳ và từng năm. Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện đầu tư hoặc thực hiện đầu tư phải có quyết định đầu tư phù hợp với những quy định của quy chế quản lý đầu tư xây dựng. 12 1.1.3.2. Quản lý công tác lập dự án đầu tư xây dựng công trình Theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH11 ngày 18/6/2014; Luật Xây dựng số 50/2014/QH11 ngày 18/6/2014, dự án đầu tư xây dựng được lập căn cứ vào các cơ sở sau: Quy hoạch hoặc kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quy hoạch xây dựng; Kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt hoặc chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Nội dung dự án đầu tư xây dựng gồm hai phần: Phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở. Phần thuyết minh của dự án: Nội dung phần thuyết minh của dự án phải thể hiện được các nội dung chính như sự cần thiết đầu tư, xác định được quy mô, các giải pháp kinh tế - kỹ thuật, nguồn vốn và tổng mức đầu tư. Phần thiết kế cơ sở của dự án: Nội dung phần thiết kế cơ sở của dự án phải thể hiện được giải pháp thiết kế chủ yếu, có thể làm căn cứ để xác định tổng mức đầu tư và triển khai các bước thiết kế tiếp theo. Nội dung thiết kế cơ sở bao gồm: Thuyết minh và các bản vẽ. 1.1.3.3. Quản lý công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư Căn cứ Luật Đầu tư công số 49/2014/QH11 ngày 18/6/2014, Luật Xây dựng số 50/2014/QH11 ngày 18/6/2014, công tác thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN cần tập trung những nội dung sau: Thẩm định phần thuyết minh của dự án gồm những nội dung chính sau: Thẩm định dự án nhằm làm sáng tỏ và phân tích về một loạt các vấn đề có liên quan tới tính khả thi, tính hiệu quả của dự án, đồng thời đánh giá để xác định xem đầu tư dự án có góp phần đạt được các mục tiêu xã hội hay không. Từ đó đưa tới quyết định là có đầu tư dự án hay không. Thẩm định phần thiết kế cơ sở của dự án gồm những nội dung chính sau: Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với quy hoạch chi tiết xây dựng hoặc tổng mặt bằng được phê duyệt; Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với phương án tuyến công trình được chọn đối với công trình xây dựng theo tuyến; Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị trí, quy mô xây dựng và các chỉ tiêu quy hoạch đó được chấp thuận đối với công trình xây dựng tại khu vực chưa có quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt; Sự 13 phù hợp của việc kết nối với hạ tầng kỹ thuật của khu vực; Sự hợp lý của phương án công nghệ, dây chuyền công nghệ đối với công trình có yêu cầu công nghệ; Việc áp dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn về xây dựng, môi trường, phòng cháy, chữa cháy; Điều kiện năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức tư vấn, năng lực hành nghề của cá nhân lập thiết kế cơ sở theo quy định. 1.1.3.4. Quản lý công tác đấu thầu Quản lý đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được những yêu cầu của bên mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu. Quản lý công tác đấu thầu được thực hiện theo quy định của Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 [28, tr.18] với các nội dung chính như sau: Để thực hiện một dự án đầu tư có thể áp dụng một trong ba phương thức chủ yếu là: Tự làm, chỉ định thầu và đấu thầu. Tuỳ theo quy mô, tính chất, tiêu chuẩn kỹ thuật của từng dự án để quy định hình thức đấu thầu (đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế…), quy định phương thức đấu thầu (một giai đoạn, một túi hồ sơ; một giai đoạn, hai túi hồ sơ...) nhằm mục đích giảm chi phí đầu tư, nâng cao chất lượng công trình, rút ngắn thời gian thực hiện dự án. 1.1.3.5. Quản lý giai đoạn thực hiện triển khai dự án đầu tư Quản lý điều kiện khởi công: Các dự án đầu tư XDCB đủ điều kiện khởi công khi có mặt bằng toàn bộ hoặc từng phần theo tiến độ xây dựng, có đủ nguồn vốn để đảm bảo tiến độ xây dựng công trình, có giấy phép xây dựng theo quy định, có đầy đủ hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, có hợp đồng thi công xây dựng, có biện pháp để đảm bảo an toàn vệ sinh môi trường trong quá trình thi công xây dựng, có thuyết minh biện pháp tổ chức thi công hợp lý. Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình: Các công trình xây dựng trước khi triển khai phải được lập tiến độ thi công xây dựng, phù hợp với tổng tiến độ của dự án đã được phê duyệt. Đối với công trình xây dựng có quy mô lớn và thời gian thi công kéo dài thì tiến độ xây dựng công trình phải được lập cho từng giai đoạn, tháng, quý, năm. Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát và các bên liên quan có trách nhiệm theo dõi, giám sát tiến độ thi công xây dựng công trình và điều chỉnh tiến độ trong trường hợp tiến độ thi công xây dựng ở một số giai đoạn bị kéo dài nhưng không được làm ảnh hưởng đến tổng tiến độ của dự án. 14 Quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình: Việc thi công xây dựng công trình phải được thực hiện theo khối lượng của hợp đồng đã ký giữa các bên liên quan. Khối lượng thi công xây dựng được tính toán, xác nhận giữa Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát theo thời gian hoặc giai đoạn thi công và được đối chiếu với khối lượng thiết kế được duyệt để làm cơ sở nghiệm thu, thanh toán theo hợp đồng. Khi có khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây dựng công trình được duyệt thì Chủ đầu tư và nhà thầu thi công xây dựng phải xem xét để xử lý. Khối lượng phát sinh được Chủ đầu tư hoặc người quyết định đầu tư chấp thuận, phê duyệt là cơ sở để thanh toán, quyết toán công trình. Việc khai khống, khai tăng khối lượng hoặc thông đồng giữa các bên tham gia dẫn đến làm sai khối lượng thanh toán bị pháp luật nghiêm cấm. Quản lý an toàn lao động trên công trường: Nhà thầu thi công xây dựng phải lập các biện pháp an toàn cho người lao động, thiết bị, phương tiện thi công và công trình trước khi thi công xây dựng; có trách nhiệm tổ chức hướng dẫn, phổ biến, tập huấn các quy định về an toàn lao động. Đối với một số công việc yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động thì người lao động phải có giấy chứng nhận huấn luyện an toàn lao động. Pháp luật nghiêm cấm sử dụng người lao động chưa được huấn luyện và hướng dẫn về an toàn lao động. Các biện pháp an toàn và nội quy về an toàn phải được thể hiện công khai trên công trường xây dựng. Những vị trí nguy hiểm cần phải được cảnh báo và bố trí người hướng dẫn. Nhà thầu thi công xây dựng, Chủ đầu tư và các bên có liên quan phải thường xuyên kiểm tra giám sát công tác an toàn lao động. Khi xảy ra sự cố mất an toàn phải tạm dừng hoặc đình chỉ thi công đến khi khắc phục xong mới được tiếp tục thi công. Người để xảy ra các vi phạm về an toàn lao động thuộc phạm vi quản lý của mình phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Cơ quan quản lý Nhà nước về xây dựng theo phân cấp quản lý có trách nhiệm kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất công tác quản lý an toàn lao động. Quản lý môi trường xây dựng: Nhà thầu thi công xây dựng phải thực hiện các biện pháp bảo đảm về môi trường cho người lao động trên công trường và bảo vệ môi trường xung quanh, gồm có biện pháp chống bụi, chống ồn, xử lý phế thải và 15 thu dọn hiện trường. Nhà thầu thi công xây dựng, Chủ đầu tư phải có trách nhiệm kiểm tra giám sát việc thực hiện bảo vệ môi trường xây dựng, đồng thời chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường. Nếu nhà thầu thi công xây dựng không tuân thủ các quy định về bảo vệ môi trường thì Chủ đầu tư, cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường có quyền đình chỉ thi công xây dựng và yêu cầu nhà thầu thực hiện đúng biện pháp bảo vệ môi trường. Người để xảy ra các hành vi làm tổn hại đến môi trường trong quá trình thi công xây dựng công trình phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và bồi thường thiệt hại. 1.1.3.6. Quản lý công tác bàn giao, bảo hành công trình và khai thác sử dụng Quản lý công tác bàn giao, bảo hành công trình và khai thác sử dụng được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng. Tùy theo điều kiện cụ thể mà công trình hoặc từng phần công trình hoặc hạng mục công trình đã hoàn thành sẽ được tổ chức nghiệm thu và bàn giao đưa vào khai thác theo yêu cầu của chủ đầu tư hoặc đơn vị khai thác sử dụng. Nhà thầu thi công xây dựng có trách nhiệm bảo hành công trình do mình xây dựng. Nhà thầu cung ứng thiết bị công trình, thiết bị công nghệ có trách nhiệm bảo hành thiết bị do mình cung cấp. Công tác bảo hành công trình gồm có khắc phục, sửa chữa, thay thế thiết bị hư hỏng, khiếm khuyết do lỗi của nhà thầu gây ra. Thời gian bảo hành công trình, thiết bị công trình, thiết bị công nghệ được xác định theo loại, cấp công trình xây dựng và quy định của nhà sản xuất hoặc hợp đồng đã ký (không ít hơn 6 tháng đối với công trình từ cấp II trở xuống và không ít hơn 12 tháng đối với công trình từ cấp I trở lên). Sau khi nghiệm thu hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng Đơn vị quản lý sử dụng công trình thỏa thuận với nhà thầu về quyền và trách nhiệm bảo hành, thời gian bảo hành, kinh phí bảo hành. Trong quá trình khai thác, đơn vị quản lý sử dụng phải tuân thủ các quy định về điều kiện vận hành của công trình để nâng cao hiệu quả sử dụng và tuổi thọ của công trình. 1.1.4. Các bước thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách 16 Để đưa các chính sách nói chung và chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN nói riêng vào cuộc sống cần phải xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện. Đây là cơ sở, là công cụ quan trọng để triển khai thực hiện chính sách, các nội dung nhiệm vụ trong kế hoạch cung cấp các nguồn lực cho việc thực hiện chính sách, việc kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách, việc xác định hợp lý thời gian thực hiện chính sách. Hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc vào chất lượng, tính chính xác, tính khả thi của kế hoạch. Cần phải xây dựng kế hoạch cụ thể để có thể xác định được mục tiêu, nội dung, nhiệm vụ, các nguồn lực, thời gian và giải pháp tổ chức thực hiện chính sách. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách cần được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan có nhiệm vụ triển khai thực thi chính sách từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện. Kế hoạch triển khai thực hiện gồm: Kế hoạch tổ chức điều hành; Kế hoạch cung cấp các nguyên liệu; Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc, thực thi đưa chính sách vào cuộc sống. Ngoài ra, trong kế hoạch thực hiện chính sách cần phải xây dựng nội quy, quy chế tổ chức điều hành thực hiện chính sách; về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức tham gia tổ chức điều hành chính sách; về biện pháp, giải pháp khen thưởng, kỷ luật đối với cá nhân, tập thể trong tổ chức thực hiện. Việc lập kế hoạch thực hiện chính sách tốt sẽ giúp cho việc thực thi được khả thi và không phải qua điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện. Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách Phổ biến tuyên truyền thực hiện chính sách là một hoạt động quan trọng trong thực hiện chính sách. Triển khai, phổ biến các văn bản pháp luật có liên quan đến hoạt động quản lý dự án và các chính sách Quản lý dự án đầu tư XDCB, trong đó tập trung ở các lĩnh vực: Thanh toán và quyết toán vốn đầu tư xây dựng, các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu,...đồng thời triển khai, phổ biến các văn bản cấp trên về đầu tư xây dựng nhằm giúp cho doanh nghiệp (Nhà thầu thi công, tư vấn...), cơ quan nhà nước, cán bộ công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi chính sách nhận thức đầy đủ tính chất, tầm quan trọng, vai trò, quy mô của chính sách 17 quản lý dự án đầu tư XDCB để chủ động, tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực hiện có hiệu quả, đảm bảo cho các dự án đầu tư hoàn thành đúng tiến bộ, đảm bảo chất lượng và các mục tiêu mà dự án đã đặt ra, tránh thất thoát, lãng phí nguồn NSNN. Bước 3: Phân công, phối hợp thực hiện chính sách Trong tổ chức và thực hiện các chính sách nói chung, chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN nói riêng thì công tác phân công, phối hợp thực hiện có ý nghĩa quan trọng, tác động đến hiệu quả thực hiện chính sách. Muốn tổ chức thực hiện chính sách có hiệu quả cần phải phân công, phối hợp một cách chặt chẽ, hợp lý giữa các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương. Cần phải phân công nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể của cơ quan chủ trì và cơ quan phối hợp. Thông qua việc phân công, phối hợp thực hiện chính sách một cách khoa học sẽ phát huy được những nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách. Trong phân công nhiệm vụ cần chú ý đến khả năng, trình độ năng lực chuyên môn, thế mạnh của từng tổ chức, cá nhân, hạn chế tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và trách nhiệm không rõ ràng. Bước 4: Duy trì chính sách Duy trì thực hiện chính sách là làm cho chính sách được tồn tại và phát triển trong môi trường thực tế. Muốn cho chính sách được duy trì đòi hỏi phải có sự đồng tâm, hợp lực của cả người tổ chức, người thực hiện và môi trường tồn tại. Các cơ quan quản lý nhà nước cần sử dụng hệ thống, công cụ quản lý để tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Các tổ chức, người dân và toàn xã hội có trách nhiệm tham gia thực hiện yêu cầu của Nhà nước, phát huy quyền làm chủ, tăng cường thực hiện dân chủ để cùng tham gia quản lý xã hội. Những hoạt động đồng bộ trên sẽ góp phần tích cực vào việc duy trì chính sách trong quá trình phát triển xã hội. Bước 5: Điều chỉnh chính sách Điều chỉnh chính sách là một hoạt động cần thiết, diễn ra thường xuyên trong tiến trình tổ chức thực hiện chính sách, nhằm mục đích đảm bảo cho chính sách phù 18 hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Nó được thực hiện bởi cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng. Theo quy định, cơ quan nào ban hành chính sách thì cơ quan đó điều chỉnh, bổ sung chính sách. Nhưng trên thực tế việc điều chỉnh cơ chế, biện pháp chính sách diễn ra khá linh hoạt, vì thế các cơ quan quản lý nhà nước của từng địa phương cần chủ động điều chỉnh cơ chế chính sách cho phù hợp với tình hình, điều kiện thực tế của địa phương mình, miễn là không làm thay đổi mục tiêu của chính sách. Một nguyên tắc cần phải chấp hành khi điều chỉnh chính sách là phải để chính sách đó tiếp tục tồn tại, chỉ được điều chỉnh cơ chế, các giải pháp thực hiện mục tiêu chính sách hoặc bổ sung, hoàn chỉnh mục tiêu theo yêu cầu thực tế. Nếu điều chỉnh làm thay đổi mục tiêu, nghĩa là làm thay đổi chính sách thì xem như chính sách đã đó thất bại. Bước 6: Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra thực hiện chính sách Để thực hiện tốt chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN thì một trong những nhiệm vụ quan trọng cần tập trung thực hiện đó là tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chủ trương, đánh giá tiến độ và kết quả thực hiện công tác quản lý dự án đầu tư XDCB. Kiểm tra việc chỉ đạo, hướng dẫn của các Bộ, ngành của Trung ương đối với việc thực hiện các chương trình, kế hoạch về c ô n g t á c q u ả n l ý và sự phối hợp của các ban, ngành tại địa phương khi thực hiện. Kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm các hành vi vi phạm nhằm đảm bảo các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước được thực hiện đem lại hiệu quả cao. Tuy nhiên, trên thực tế khi triển khai thực hiện chính sách không phải cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cũng làm tốt, làm nhanh như nhau. Vì thế cần phải đôn đốc để vừa thúc đẩy các cơ quan, tổ chức, cá nhân nỗ lực nhiều hơn nữa để hoàn thành nhiệm vụ, đồng thời vừa phòng, chống các hành vi vi phạm quy định trong thực hiện chính sách. Bước 7: Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm thực hiện chính sách Cùng với việc xây dựng và triển khai thực hiện thì việc đánh giá chính sách là một khâu không thể thiếu của quy trình chính sách. “Đánh giá chính sách công là hoạt động kiểm tra chính sách bằng các tiêu chí cụ thể như sự phù hợp, đầy đủ, 19 tính hiệu quả, hiệu suất và tác động của chính sách nhằm cải thiện việc hoạch định, xây dựng và thực hiện chính sách giải quyết thành công các vấn đề chính sách công trong tương lai”. Tổng kết việc thực hiện chính sách để trên cơ sở đó rút ra bài học kinh nghiệm là một khâu không thể thiếu trong quá trình thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN. Vì tổng kết việc thực hiện chính sách quản lý dự án là phân tích và khái quát những vấn đề thực hiện chính sách, những mặt thực hiện được và những mặt chưa thực hiện được, còn bất cập trong chính sách để rút ra bài học cho chỉ đạo tiếp theo cũng như bổ sung, phát triển chính sách nói chung, chủ trương đường lối, chính sách quản lý dự án đầu tư nói riêng. Không có tổng kết việc thực hiện chính sách thì không có chính sách tiếp theo. Thông qua tổng kết thực tiễn, giúp người cán bộ xây dựng chính sách, đưa ra những quyết định phù hợp với thực tế ở địa phương mình. Tổng kết thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư giúp phát hiện ra những vấn đề thực tiễn đặt ra chưa được giải quyết, những quyết định chưa phù hợp, chưa hiệu quả cần phải sửa đổi, bổ sung. Mặt khác, chính thông qua quá trình tổng kết thực hiện chính sách mỗi cán bộ xây dựng chính sách mới có điều kiện để rèn luyện tư duy lý luận, tư duy biện chứng, khả năng vận dụng lý luận vào thực tiễn, trên cơ sở đó nâng cao năng lực lãnh đạo, quản lý. 1.2. Thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 1.2.1. Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 1.2.1.1. Nhân tố khách quan Điều kiện tự nhiên: Đầu tư XDCB là hoạt động thường được tiến hành ngoài trời, do đó nó chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu. Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau nên chính sách quản lý dự án cũng cần phù hợp với điều kiện tự nhiên từng địa phương. Điều kiện kinh tế - xã hội: Điều kiện kinh tế - xã hội là một trong những căn cứ quan trọng ảnh hưởng tới quá trình kiểm soát. Kinh tế xã hội phát triển có ảnh 20