Tài liệu Thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM ĐỨC HUÂN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SẮP XẾP TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ TẠI THÀNH PHỐ LẠNG SƠN LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2019 1 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM ĐỨC HUÂN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH SẮP XẾP TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ TẠI THÀNH PHỐ LẠNG SƠN Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN NGỌC TOÀN HÀ NỘI, 2019 2 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Vấn đề xây dựng, đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là nhiệm vụ xuyên suốt quá trình lãnh đạo cách mạng của Đảng, đặc biệt từ năm 1986 đến nay. Qua mỗi giai đoạn phát triển, công tác này càng trở nên cần thiết và cấp bách và thực tế hiện nay, công tác này được đặt trong tổng thể công tác xây dựng, chỉnh đốn Đảng. Sắp xếp bộ máy đồng thời cũng chính là công tác đổi mới hệ thống chính trị cho đồng bộ với đổi mới trên lĩnh vực kinh tế, đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình hội nhập quốc tế đang diễn ra hết sức mạnh mẽ hiện nay. Sắp xếp tổ chức bộ máy không phải quá trình tùy tiện, vô nguyên tắc mà trong đó phải bao hàm thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo xây dựng và quản lý tổ chức bộ máy, biên chế của hệ thống chính trị, phát huy vai trò quản lý của Nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân. Bên cạnh đó, việc bảo đảm tính chất mới, tính tổng thể, đồng bộ, liên thông, kết hợp hài hoà giữa kế thừa, ổn định với phát triển; giữa đổi mới bộ máy tổ chức với đổi mới phương thức lãnh đạo, tinh giản biên chế và cải cách tiền lương; xử lý hài hoà mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội, là những vấn đề hiện thực nóng bỏng đang đặt ra đối với hệ thống chính trị và đòi hỏi chúng ta phải có những biện pháp hữu hiệu để giải quyết nhằm đạt được những mục tiêu phát triển. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có những chủ trương, chính sách khá hiệu quả trong việc tinh giản biên chế, sắp xếp lại tổ chức bộ máy nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức phù hợp với yên cầu, điều kiện cụ thể qua từng giai đoạn phát triển của đất nước. Có thể nói, với những chính sách đúng đắn đó, hệ thống tổ chức Đảng, Nhà nước, Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội được đổi mới; mối quan hệ giữa các đơn vị trong hệ thống 3 chính trị được phân định và điều chỉnh hợp lý hơn; chức năng và nhiệm vụ rõ ràng hơn, có tính liên đới và tính trách nhiệm cao hơn để từng bước đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, so với yêu cầu đề ra, công tác sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn nhiều bất cập. Hệ thống cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn tới hoạt động kém hiệu quả của các cơ quan quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy cũng gây ra không ít khó khăn trong việc giải quyết các vấn đề của hiện thực phát triển của đất nước. Xuất phát từ việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp và trong từng cơ quan, tổ chức chưa hợp lý dẫn đến tình trạng bao biện, làm thay hoặc bỏ sót nhiệm vụ. Nhiều chủ trương, chính sách được xây dựng với mục đích giải quyết triệt để những vướng mắc trong công tác sắp xếp và tổ chức bộ máy từ Trung ương tới địa phương, tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, với những đặc thù địa phương cũng như những yếu tố văn hóa, xã hội, tâm lý, v.v... các chính sách của chúng ta chưa thực sự phát huy được hiệu quả như mong muốn. Với một đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh, thành phố Lạng Sơn có những điều kiện tương đối đặc thù so với các địa phương khác. Là đơn vị hành chính trung tâm của một tỉnh biên giới có mối giao thương lớn với Trung Quốc, nhiệm vụ phát triển được đặt ra khá nặng nề với thành phố Lạng Sơn. Để đạt được những mục tiêu phát triển đòi hỏi thành phố phải xây dựng được hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển. Trong những năm gần đây, Đảng, Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách về tinh giản biên chế, sắp xếp tổ chức bộ máy với mục tiêu xây dựng được bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả như Nghị quyết số 4 10-NQ/TW, ngày 09/2/2007 về “Đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan Đảng, định hướng đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội”, Kết luận số 64KL/TW, ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở; Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP ngày 18/10/2000 của Chính phủ về việc tinh giản biên chế trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Nghị định số 132/2007/NĐCP ngày 8/8/2007 về chính sách tinh giản biên chế; Nghị định số 108/2014/NĐ-CP, ngày 20/11/2014 của Chính phủ về chính sách tinh giản biên chế... Thực hiện chỉ đạo của Trung ương, Tỉnh, cấp ủy, chính quyền thành phố đã ban hành các chương trình, kế hoạch để triển khai thực hiện công tác tinh giản biên chế sắp xếp lại tổ chức bộ máy. Tuy nhiên, cũng giống như tình trạng của các địa phương, việc triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách chưa đem lại hiệu quả như mong muốn: tinh giản biên chế chưa gắn với sắp xếp tổ chức bộ máy, chưa sàng lọc được những cán bộ công chức năng lực yếu, kém ra khỏi bộ máy mà chủ yếu vận dụng giải quyết chế độ theo nguyện vọng, chưa mạnh dạn thí điểm sắp xếp tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính, đội ngũ cán bộ cấp xã, khối thôn còn lớn hoạt động kém hiệu quả... vì vậy bộ máy tổ chức của thành phố Lạng Sơn hiện nay cũng khá cồng kềnh, hoạt động chưa thật sự hiệu quả như kỳ vọng. Tình trạng chồng chéo về chức năng và nhiệm vụ của một số đơn vị trực thuộc thành phố gây ra những khó khăn nhất định trong công tác điều hành và chỉ đạo hoạt động tại địa phương. Bên cạnh đó, tư duy bao cấp trong hoạt động của bộ máy chính quyền không những không giúp cho vấn đề tinh giản biên chế được thực hiện trơn tru mà ngược lại, tình trạng công chức, viên chức không đảm đương được vị trí và nhiệm vụ của mình ngày một 5 gia tăng. Những điều này đặt ra đòi hỏi phải có những phân tích, đánh giá và đề xuất một hệ thống giải pháp đồng bộ để hoàn thiện và thúc đẩy mạnh mẽ chính sách tinh giản biên chế, sắp xếp bộ máy tổ chức hoạt động thật sự có hiệu quả tại thành phố Lạng Sơn. Với nhận thức như vậy, chúng tôi lựa chọn chủ đề “Thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn” làm đề tài luận văn Thạc sĩ Chính sách công của mình với hi vọng đóng góp một phần nghiên cứu của mình vào quá trình thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy một cách có hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển của địa phương nói riêng, của đất nước nói chung trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trước khi có Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, dưới sự lãnh đạo của Đảng, việc đổi mới, sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị được nhìn nhận là một quá trình liên tục từ những năm 1986 đến nay, được đề ra trong các văn kiện Đại hội và nghị quyết của nhiều Hội nghị Trung ương, như: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Đảng ta đã chỉ rõ: “Việc đổi mới hệ thống chính trị nhất thiết phải trên cơ sở nghiên cứu và chuẩn bị nghiêm túc, không cho phép gây mất ổn định chính trị dẫn đến sự rối loạn. Nhưng không vì vậy mà tiến hành chậm trễ đổi mới hệ thống chính trị, nhất là về tổ chức bộ máy và các bộ; mối quan hệ giữa đảng, Nhà nước và nhân dân, bởi đó là điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội và thực hiện dân chủ”. Văn kiện Hội nghị Trung ương 8, khóa VII xác định cải cách nền hành chính là nhiệm vụ trọng tâm của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước. Hội nghị Trung ương 7 (khóa VIII) đã ban hành Nghị quyết số 13-NQ/TW, ngày 16/8/1999 về “Một số vấn đề về tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị về 6 tiền lương, trợ cấp xã hội thuộc ngân sách nhà nước”; Hội nghị Trung ương 5 (khóa IX) đã ban hành Nghị quyết số 17-NQ/TW, ngày 18/3/2002 về “Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở xã phường, thị trấn”; Hội nghị Trung ương 4 (khóa X) đã ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TW, ngày 09/2/2007 về “Đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan Đảng, định hướng đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội” và gần đây nhất là Kết luận số 64-KL/TW, ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành trung ương đảng khoá XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở; Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 của Bộ chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Bên cạnh đó Chính phủ cũng đã ban hành nhiều chính sách liên quan đến đổi mới sắp xếp tổ chức bộ máy như: Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP ngày 18/10/2000 của Chính phủ về việc tinh giản biên chế trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Nghị quyết số 09/2003/NQ-CP ngày 28/7/2003 về sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP ngày 18/10/2000 của Chính phủ về việc tinh giản biên chế trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Nghị định số 132/2007/NĐCP ngày 8/8/2007 về chính sách tinh giản biên chế; Nghị định số 108/2014/NĐ-CP, ngày 20/11/2014 của Chính phủ về chính sách tinh giản biên chế, v.v.... Các văn bản nêu trên, nhìn chung đều thể hiện khá rõ chủ trương, mục tiêu, giải pháp thực hiện việc tinh giản biên chế, sắp xếp tổ chức bộ máy đó là: Đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy từ trung ương đến cơ sở nhằm xây dựng bộ máy đồng bộ, tinh gọn, có tính ổn định, phù hợp với chức năng nhiệm vụ; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có số lượng hợp lý, có phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ, năng lực chuyên môn nghiệp vụ ngày càng cao, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chính trị và có tiền lương, thu nhập bảo đảm cuộc sống. Việc hoàn thiện hệ thống chính trị theo hướng đổi mới căn bản cần 7 phải được thực hiện quyết liệt hơn nữa. Các nghị quyết, kết luận của Đảng, nghị định của Chính phủ đã đưa ra các nhóm giải pháp cụ thể cho hệ thống chính trị, từ hệ thống tổ chức của Đảng, hệ thống tổ chức của Nhà nước; chính quyền địa phương; MTTQ và các đoàn thể. Có thể nói, những chủ trương, nghị quyết, chính sách của Đảng và Nhà nước nêu trên chính là cơ sở lý luận để chúng ta đi sâu vào nghiên cứu, phân tích và đánh giá những vấn đề có liên quan. Trong bài viết Đổi mới tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả yêu cầu từ thực tiễn, tác giả Xuân Phong đăng trên tạp chí Xây dựng Đảng, số 6-2017 đã chỉ ra những hạn chế, bất cập: Tổ chức bộ máy cồng kềnh, nhiều đầu mối, nhiều tổ chức, số lượng công việc không đều. Nếu xét theo từng khối đảng, Nhà nước, MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội đã thấy tổ chức bộ máy cồng kềnh, nhiều đầu mối. Nếu xét trong mối quan hệ công tác giữa 3 khối cũng thấy sự chồng chéo, trùng lắp nhiều tổ chức có đối tượng và chức năng, nhiệm vụ tương đồng; nhiều tổ chức cùng làm một việc. Cơ cấu cán bộ bất hợp lý, nhiều phòng ban chỉ có lãnh đạo, không có nhân viên. Một số cơ quan quá nhiều việc (ban tổ chức tỉnh ủy), nhưng cũng có một số cơ quan ít nhiệm vụ như ban nội chính, ban dân vận,... nhiều cơ quan, đơn vị còn chồng chéo, tương đồng về chức năng, nhiệm vụ (tổ chức với nội vụ; nội chính với thanh tra, kiểm tra...). Trao đổi về thực tiễn thực hiện ở cơ sở, tác giả Minh Anh trong bài viết Từ kết quả bước đầu thí điểm một mô hình, Tạp chí Xây dựng Đảng, số 9-2017 nhận định: Sự chồng chéo, “lấn sân” của nhiều tổ chức chính trị- xã hội đã cản trở nhiều hiệu quả hoạt động của mỗi tổ chức, đồng thời là một nguyên nhân gây khó tinh giản biên chế. Sắp xếp lại, kiện toàn tổ chức bộ máy của Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị- xã hội sẽ là bước ngoặt trong thực hiện cải cách hành chính, tinh giản biên chế, tạo được phong cách làm việc chuyên 8 nghiệp, hoạt động có hiệu quả. Đó là mục đích của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị- xã hội. Tác giả Hà Thanh trong bài viết Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của thời kỳ mới đăng trên Tạp chí Cộng sản số 133 (1-2018) khẳng định: Thực hiện các nghị quyết, kết luận của Trung ương, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tuy từng bước được sắp xếp, kiện toàn theo hướng tinh gọn, điều chỉnh hợp lý hơn, song vẫn còn những hạn chế, yếu kém. Vì vậy, tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị phải đặt trong tổng thể nhiệm vụ xây dựng, chỉnh đốn Đảng, gắn với tinh giản biên chế, cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ, liên thông, kết hợp hài hòa giữa kế thừa, ổn định với đổi mới, phát triển. Bàn về vấn đề tinh giản biên chế, sắp xếp bộ máy tổ chức trọng hệ thống chính trị, tác giả Quang Lê trong bài viết Tinh giản biên chế và yêu cầu dứt khoát của Chính phủ, Báo điện tử Chính phủ ngày 29/01/2018 nhận định trong khi dư luận xã hội và cả các cơ quan chức năng nói nhiều đến việc tinh giản biên chế thì trong thực tế lại đang diễn ra tình trạng ngược lại: biên chế vẫn đang tăng lên. Nguyên nhân, theo tác giả chính là vấn đề việc giải quyết tinh giản biên chế chủ yếu theo nguyện vọng cá nhân, chưa thể hiện trách nhiệm của người đứng đầu và căn cứ vào kết quả đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức [13]. TS. Nguyễn Thị Thanh Thủy trong bài viết Tinh giản biên chế trong bộ máy hành chính nhà nước - vấn đề và giải pháp đăng trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước, ngày 10/5/2017 cho rằng mục đích của tinh giản biên chế không chỉ đơn thuần là giảm cơ học số lượng nhân sự (thay đổi về lượng) mà hơn thế, đây là cách thức để các cơ quan nhà nước tinh lọc lại nhân sự (thay đổi về chất) nhằm 9 làm cho hoạt động của cơ quan nhà nước có hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân trong điều kiện ngân sách nhà nước còn hạn hẹp. Tuy nhiên, quá trình thực hiện tinh giản biên chế ở nước ta trong những năm qua đã không đạt được mục tiêu mong muốn. Vì thế, cần phải tiếp tục thực hiện tinh giản biên chế với những cách thức khác cùng với các giải pháp khắc phục những hạn chế trong việc thực hiện tinh giản biên chế thời gian qua [23]. Chỉ rõ thực trạng của vấn đề thực thi chính sách tinh giản biên chế ở nước ta hiện nay, tác giả Văn Tất Thu trong công trình Thực trạng, nguyên nhân tăng biên chế và các giải pháp tinh giản biên chế đăng tải trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước ngày 29/02/2016 đã cho rằng nguyên nhân chủ yếu chính là chính sách của chúng ta chưa rõ ràng [22]. Việc sát nhập và chia tách các đơn vị hành chính cấp cơ sở còn tùy tiện, chưa có lộ trình cụ thể. Tác giả nhận định chủ trương cải cách, sắp xếp, hoàn thiện tinh gọn bộ máy chính là để tinh giản biên chế, giảm số lượng CBCC, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy. Cơ sở khoa học và thực tiễn để xác định tổ chức bộ máy, biên chế phù hợp với từng cơ quan chưa được làm rõ. Xã hội hóa dịch vụ công còn chậm, chưa có đầu mối thống nhất quản lý biên chế cho cả hệ thống chính trị. Việc chuyển cán bộ cấp xã thành công chức trên diện quá rộng. Tác giả Lê Vĩnh Tân trong công trình nghiên cứu Tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII trên Tạp chí Cộng sản ngày 10/06/2018 đã nhận định rằng tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại, nâng cao chất lượng, sử dụng hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; giảm chi thường xuyên và góp phần cải cách chính sách tiền lương.. Trong diễn đàn “ Về đổi mới, sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy hệ thống chính trị ở tỉnh phía bắc” trên tạp chí Xây dựng Đảng số ra ngày 12/11/2018, Tác giả Vũ Ngọc Dũng, Vụ trưởng Vụ địa phương I, Ban Tổ chức Trung ương 10 đã rút ra 11 kinh nghiệm trong hơn 3 năm thực hiện việc đổi mới, sắp xếp cơ cấu lại và thí điểm một số mô hình về tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế trong hệ thống chính trị các tỉnh trong khu vực phía Bắc [4], cụ thể: Thứ nhất, đổi mới phải bắt đầu xuất phát từ thực tiễn: Phải tiến hành rà soát một cách tổng thể và hết sức kỹ lưỡng tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị từ cấp tỉnh, đến cơ sở; đánh giá quá trình hoạt động, triển khai thực hiện chức năng nhiệm vụ; đánh giá hiệu quả đạt được, theo hướng: tự đơn vị đánh giá, cấp trên trực tiếp đánh giá, đội ngũ công chức làm việc tại cơ quan đánh giá, lãnh đạo cơ quan đánh giá. Sau đó, nhận định đánh giá của Tỉnh ủy để thấy được những mặt mạnh, yếu tố bất cập, yếu tổ chồng chéo, đan xen và cách tháo gỡ; đề xuất những giải pháp thiết thực, hiệu quả để thống nhất triển khai thực hiện. Thứ hai, phải có quyết tâm chính trị cao: Sắp xếp lại tổ chức bộ máy thực sự không đơn giản, khi thực hiện sẽ kéo theo nhiều vấn đề cần được nghiên cứu thấu đáo để giải quyết, đó là: (i1) Ảnh hưởng trực tiếp đến tư tưởng do thay đổi môi trường làm việc, phải rời bỏ bộ phận mà công chức, viên chức đang làm, phải làm thêm nhiều việc hơn, làm những việc mới, chưa quen...; (i2) Khi hợp nhất số lượng lãnh đạo sẽ giảm, nên việc sắp xếp đội ngũ cán bộ một cách hợp lý là hết sức quan trọng, tránh gây tâm tư và mất động lực... (i3) Vấn đề chế độ chính sách khi thực hiện tinh giảm do sắp xếp lại, cần phải được sử lý một cách linh hoạt, đồng bộ. Vì vậy, đòi hỏi người đứng đầu tổ chức phải quyết liệt, dám làm và biết cách làm, tạo động lực để cơ quan mới hoạt động tốt hơn. Thứ ba, phải tạo được sự đồng thuận: Trước hết phải đồng thuận về chủ trương từ lãnh đạo cao nhất đến cán bộ, công chức, viên chức và người lao động; phải phân tích một cách thấu đáo về hiệu quả đạt được khi thay đổi tổ chức, những lợi ích chung của cơ quan, đơn vị, người dân; trong đó, cần phân tich sự hy sinh về quyền lợi cá nhân, nhưng nhất thiết phải giải quyết thấu tình đạt lý, ưu 11 tiên chính sách cao nhất có thể, hoặc đề xuất cơ chế hỗ trợ riêng để cán bộ chia sẻ, đồng tình với tổ chức. Thứ tư, phải kiên trì, bền bỉ thuyết phục: Mô hình hợp nhất chưa có trong tiền lệ, nên không có khuôn mẫu, không có hướng dẫn thực hiện, thậm chí mô hình mới có thể làm mất đi tổ chức mà ngành dọc đang chỉ đạo. Hơn nữa, khi thực hiện không tránh khỏi những khó khăn, vướng mắc; nên không cầu toàn, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, đồng thời vừa điều chỉnh để từng bước hoàn thiện. Vì vậy phải xây dựng đề án một cách cụ thể, chi tiết, đưa ra được hướng tháo gỡ những bất cập mới xuất hiện, tạo được sự thống nhất cao trong tập thể lãnh đạo. Thứ năm, phải có lộ trình thực hiện khoa học: Khi hợp nhất các cơ quan, tổ chức phải nghiên cứu kỹ thời điểm khi có đủ điều kiện hợp nhất. Trong đó, có tính đến điều kiện của địa phương (về địa lý, quy mô dân số, trụ sở làm việc khi bố trí hợp nhất); ý chí người đứng đầu; năng lực đội ngũ; thực hiện bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ để đáp ứng chuẩn ngạch bậc, đáp ứng vị trí việc làm mới; nên làm thí điểm trước, sau đó rút kinh nghiệm rồi mới triển khai ra diện rộng. Thứ sáu, phải đặc biệt quan tâm đến công tác cán bộ: Trước khi thực hiện hợp nhất phải thực hiện nhất thể hóa chức danh người đứng đầu, đồng thời có lộ trình và rất thận trọng về công tác cán bộ. Cần bố trí, sắp xếp, điều chuyển một cách hợp lý để phát huy năng lực, sở trường của cán bộ. Việc lựa chọn cán bộ đủ tầm và am hiểu lĩnh vực, uy tín và có phẩm chất để bố trí là cực kỳ quan trọng, quyết định sự thành công của tổ chức bộ máy mới; đây là một bài học cực kỳ quan trọng để dẫn đến sự thành công trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy. Thứ bảy, xây dựng quy chế làm việc: Bộ máy mới, chưa có tiền lệ phải chú trọng xây dựng quy chế hoạt động để đảm bảo vận hành một cách đồng bộ, tránh sát nhập một cách cơ học. Việc phân công nhiệm vụ phải theo hướng: một người thực hiện nhiều nhiệm vụ; một nhiệm vụ chỉ giao cho một người chủ trì và 12 chịu trách nhiệm chính. Xây dựng quy trình thực hiện nhanh, gọn, loại bỏ khâu trung gian trong vận hành của bộ máy. Thứ tám, tạo sự khích lệ lan tỏa: Trong quá trình triển khai thực hiện một mô hình mới thí điểm, nên chọn địa phương, đơn vị có điều kiện thực hiện tốt nhất, Tỉnh ủy phải bám sát để lãnh đạo, chỉ đạo và đồng hành cùng hướng dẫn tháo gỡ, rút kinh nghiệm; bên cạnh đó, nghe báo cáo kết quả từ cách làm mới cũng là cách tạo ra sự lan tỏa tốt nhất. Sau khi thực hiện thí điểm, nhất thiết phải tiến hành sơ kết, đánh giá nghiêm túc, rút kinh nghiệm; đồng thời thấy hiệu quả phải được triển khai đồng bộ ngay ra diện rộng. Thứ chín, phải có sự đột phá một cách mạnh dạn: Khi thấy vấn đề đã chín muồi, đã có thực tế kiểm nghiệm, đã có lộ trình triển khai hiệu quả, đã có sự chuẩn bị nhân sự thì phải có quan điểm chỉ đạo rõ ràng, dứt khoát, nhanh, dứt điểm, không chần chừ. Mười, phải có sự chỉ đạo sát sao, giám sát việc thực hiện, nhất là vấn đề kiểm soát quyền lực khi thực hiện nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã: Ngăn ngừa tối đa những tiêu cực do tập trung quyền lực, bằng cách phân định thẩm quyền giữa các cấp theo hướng tăng cường phân cấp; yêu cầu xây dựng quy chế mới trong đó quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu ở từng chức danh. Đồng thời tăng cường kiểm tra, thanh tra, giám sát của cấp trên đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp dưới…; tăng cường giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội; chọn được cán bộ có phẩm chất, đạo đức để bố trí nhất thể hóa là nhân tố quyết định. Mười một, phải thường xuyên tranh thủ sự lãnh đạo, chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thư, của Chính phủ và các ban, bộ, ngành Trung ương trong triển khai thực hiện: Việc đổi mới, sắp xếp, cơ cấu lại và thực hiện thí điểm một số mô hình tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, sẽ 13 phát sinh những vấn đề mới, khó chưa có trong tiền lệ và các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Do vậy, rất cần được sự quan tâm chỉ đạo, tạo điều kiện và sự đồng thuận từ các cơ quan Trung ương, để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai, thực hiện đạt hiệu quả. Đây là những công trình mà trong quá trình xây dựng luận văn chúng tôi đã khảo sát. Tuy vậy, có thể đánh giá khái quát rằng đến nay chưa thật sự có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu, đi sâu tìm hiểu, đưa ra giải pháp tổ chức thực hiện thực hiện chính sách đổi mới sắp xếp tổ chức bộ máy trong hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn trong giai đoạn hiện nay mà mới chỉ dừng lại ở mức độ chung nhất, những chính sách áp dụng cho toàn bộ hệ thống chính trị. Chính vì vậy, việc khảo cứu tài liệu để triển khai đề tài Thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy trong hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn sẽ đóng vai trò tiên phong trong công cuộc nghiên cứu chính sách có liên quan tại một địa phương cụ thể. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy trong hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn để từ đó đề xuất các kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của việc thực hiện chính sách này trong các giai đoạn tiếp theo. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách và thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Thứ hai, nghiên cứu và đánh giá những thành công và hạn chế trong việc thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn 14 Thứ ba, đề xuất một số giải pháp tổ chức thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn phù hợp với điều kiện thực tế trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn việc thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu việc tổ chức thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn giai đoạn 2013 – 2018, trong đó chú trọng giai đoạn 2015 – 2018. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được triển khai dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm và đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và phát triển hệ thống chính trị. Bên cạnh đó, luận văn bám sát các chính sách và pháp luật của Nhà nước về sắp xếp tổ chức bộ máy đáp ứng yêu cầu của tiến trình hội nhập quốc tế hiện nay. 5.2. Phương pháp nghiên cứu 5.2 Phương pháp nghiên cứu Với định hướng nghiên cứu đã trình bày ở trên, đề tài sử dụng một số phương pháp như sau: Phương pháp thu thập thông tin: Thu thập thông tin về việc thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy qua các phương tiện truyền thông, sách báo, internet, đồng thời tham khảo các quyết định, các công văn của cơ quan và một số giáo trình khác. 15 Phương pháp so sách, phân tích và tổng hợp: Đây là phương pháp được áp dụng nhiều nhất để viết một bài báo cáo khoa học hoàn chỉnh, đúng quy định, bảo đảm chất lượng. Phương pháp đánh giá: Đánh giá quá trình thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy trên địa bàn thành phố Lạng Sơn để từ đó đề ra những giải pháp nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Đề tài góp phần bổ sung những vấn đề lý luận có liên quan cũng như chỉ ra các giải pháp có tính chất định hướng nhằm bổ sung vào quá trình hoàn thiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy hiện nay của Việt Nam. 16 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Góp phần đổi mới việc thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tại thành phố Lạng Sơn để từ đó năng cao hiệu quả chất lượng của việc thực hiện chính sách trong những năm tiếp theo. Góp phần cung cấp thêm những cơ sơ khoa học cho các cơ quan, phòng, ban, ngành thành phố Lạng Sơn trong quá trình hoạch định và tổ chức thực thi chính sách một cách hiệu quả, góp phần phát triển kinh tế- xã hội, xây dựng hệ thống chính trị của thành phố ngày càng ổn định, vững mạnh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương. Chương 1. Những vấn đề chung về chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn hiện nay. Chương 3. Giải pháp tổ chức thực hiện chính sách sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị thành phố Lạng Sơn. 17 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH SẮP XẾP TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ 1.1. Chính sách công và thực hiện chính sách công 1.1.1. Chính sách công và những đặc trưng cơ bản Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về chính sách mặc dù đã có rất nhiều nghiên cứu về vấn đề này. Trên thế giới có thể kể đến một số khái niệm về chính sách như:“Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vần đề mà họ quan tâm” (James Anderson) hay“Chính sách là quyết tâm và định hướng. Chính sách định hướng nhưng không bao gồm các chương trình và chi tiết hành động”(Glen Milne)... Tại Việt Nam, Từ điển bách khoa Việt Nam đã đưa ra khái niệm về chính sách như sau: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó”. Chúng ta có thể hiểu chính sách là hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Trên thế giới hiện nay cuộc tranh luận về khái niệm chính sách công vẫn chưa có hồi kết. Các học giả xuất phát từ góc nhìn của mình đưa ra những khái niệm chính sách công rất khác nhau“Chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó” (William Jenkin). Theo quan điểm này, chính sách công là một tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời gian dài mà trong đó chủ thể ban hành chính sách công là các cơ quan nhà nước. Có thể nói, 18 chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đã chọn. Theo Thomas R. Dye “Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm” Định nghĩa này của Thomas R. Dye hướng tới vấn đề thừa nhận rằng các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm. Việc quyết định không làm cũng có thể quan trọng như việc quyết định làm và chính sách là cái chính phủ làm hoặc không làm chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm. Theo Peter Aucoin “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành” Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của chính phủ vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng. B. Guy Peter đưa ra định nghĩa “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân” Định nghĩa này tiếp cận ở góc độ tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng. Ở Việt Nam, PGS.TS Lê Chi Mai (Học viện Hành chính Quốc gia) đưa ra cách hiểu về thuật ngữ chính sách công “là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định”. * Đặc trưng của chính sách công Theo cách hiểu như trên, chính sách công có bốn đặc trưng cơ bản đó là: Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước, cụ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chính sách. Thứ hai, các quyết định của nhà nước mang tính hành động, tức là bao hàm trong nội dung lý luận có cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công không chỉ thể hiện dự định của nhà nước về một vấn đề cụ thể mà còn phải bao gồm biện pháp và bước đi cụ thể nhằm thực hiện các hành vi. 19 Thứ ba, chính sách công giải quyết các vấn đề cụ thể do thực tiễn xã hội đặt ra theo những nhu cầu và mục đích cụ thể. Thứ tư, chính sách công gồm tập hợp các quyết đinh có liên quan với nhau nhằm giải quyết mục đích chính sách của nhà nước trước yêu cầu của thực tiễn xã hội. 1.1.2. Thực hiện chính sách công Có thể hiểu thực hiện chính sách là quá trình chuyển đổi ý chí, quyết tâm và những nỗ lực của chủ thể chính sách trong việc hoạch định chính sách nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể phát sinh trong đời sống xã hội ra ngoài hiện thực. Đây là bước chuyển quan trọng bậc nhất trong chu trình chính sách, là bước hiện thực hóa chính sách trong đời sống xã hội. Tất nhiên, chất lượng và hiệu quả của việc thực hiện chính sách phụ thuộc nhiều vào năng lực của chủ thể chính sách cũng như chủ thể chịu sự tác động của chính sách trong thực hiện chính sách. Trong quá trình thực thi chính sách, các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ và con người được đưa vào các hoạt động có tính định hướng để đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nói cách khác, đây là quá trình kết hợp giữa con người với các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ nhằm sử dụng các nguồn lực này một cách có hiệu quả theo những mục tiêu đề ra. Chủ thể thực thi chính sách trước hết là quan trọng nhất là các cơ quan hành chính nhà nước, bởi vì đây chính là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý và tổ chức triển khai các công việc hàng ngày của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp và tư pháp cũng như các tổ chức Đảng, đoàn thể cũng có vai trò quan trọng trong việc huy động và tổ chức lực lượng tham gia triển khai chính sách. 1.2. Hệ thống chính trị và vấn đề sắp xếp, tổ chức bộ máy 1.2.1. Hệ thống Chính trị Hệ thống chính trị là một hệ thống các tổ chức (thiết chế) gắn liền với quyền lực chính trị của nhân dân, được tổ chức để thực hiện các nhiệm vụ và 20