Tài liệu Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh thanh hóa trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN MẠNH LONG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH THANH HÓA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Công trình đƣợc hoàn thành tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái Phản biện 1: Phản biện 2: Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 Luận văn đƣợc bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, họp tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Vào hồi ..... giờ ....., ngày ..... tháng ..... năm 2012. TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 1 Có thể tìm hiểu luận văn tại Trung tâm tƣ liệu - Thƣ viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung tâm tƣ liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội 2 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CÔNG CHỨC HÀNH 8 CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của công chức hành chính nhà nước 8 1.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức, công chức hành chính nhà nước 8 1.1.2. Đặc điểm của công chức hành chính nhà nước 16 1.1.3. Vai trò của đội ngũ công chức hành chính nhà nước 21 1.2. Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước 23 1.2.1 Các nội dung xây dựng xây dựng đội ngũ công chức hành 23 chính nhà nước 1.2.2. Một số tiêu chí cơ bản đánh giá việc xây dựng đội ngũ công 24 chức hành chính nhà nước 1.2.3. Các nhân tố cơ bản ảnh hưởng tới quá trình xây dựng đội ngũ 27 công chức hành chính nhà nước 1.3. Tính tất yếu khách quan, yêu cầu và các điều kiện đảm bảo 31 xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước hiện nay 1.3.1. Tính tất yếu khách quan và những yêu cầu 31 1.3.2. Điều kiện bảo đảm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành 37 chính nhà nước 4 Chương 2: 2.1. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THANH HÓA HIỆN NAY Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Thanh Hóa 41 41 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên 41 2.1.2. Đặc điểm kinh tế 42 2.1.3. Đặc điểm xã hội 43 2.1.4. Một số đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Thanh Hóa tác động đến đội ngũ công chức hành chính nhà nước 44 Công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa 46 2.2.1. Sự hình thành đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa 46 2.2.2. Các chủ trương, chính sách xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của Thanh Hóa thời gian qua (2006 - 2010) 47 2.2.3. Thực trạng công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa thời gian qua (2006 - 2010) 50 Thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa 67 2.3.1. Một số tình hình về bộ máy tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa 67 2.3.2. Thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước các cấp ở tỉnh Thanh Hóa 72 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC 84 2.2. 2.3. HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THANH HÓA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 3.1. Quan điểm, phương hướng, mục tiêu xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay 3.1.1. Quan điểm 84 84 5 3.1.2. Phương hướng, mục tiêu 89 Một số giải pháp xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay 91 3.2.1. Tiến hành rà soát, đánh giá tổng thể đội ngũ công chức hành chính nhà nước làm cơ sở cho công tác quy hoạch, đào tạo, sử dụng công chức hợp lý, khoa học 91 3.2.2. Xác định cơ cấu vị trí việc làm trong các cơ quan hành chính nhà nước 92 3.2.3. Đổi mới công tác tuyển dụng công chức hành chính nhà nước 95 3.2.4. Đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước 99 3.2.5. Đổi mới phương pháp đánh giá công chức hành chính nhà nước phù hợp với thực tiễn 105 3.2.6. Từng bước xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật về công chức hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu mới 110 3.2.7. Nâng cao đạo đức công vụ và kỷ luật công vụ, tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp của công chức hành chính nhà nước từ tỉnh đến cơ sở 114 3.2.8. Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động bộ máy cơ quan hành chính nhà nước các cấp, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước 116 3.2.9. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với nhiệm vụ xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước 119 3.2.10. Tăng cường quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của đội ngũ công chức hành chính nhà nước 122 3.2. KẾT LUẬN 124 CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 126 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 127 PHỤ LỤC 134 6 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Từ trước đến nay, ở mọi thời kỳ, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng công tác cán bộ và quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ "đức" và "tài". Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh coi "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc", và "Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém". Chính vì lẽ đó, cán bộ và công tác cán bộ không phải là vấn đề mới, nhưng luôn mang tính thời sự, bởi cán bộ và công tác cán bộ là yếu tố quyết định sự thành bại sự nghiệp cách mạng của Đảng và Nhà nước ta. Thực hiện đường lối đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã xác định nhiệm vụ, mục tiêu xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, trong đó có đội ngũ công chức hành chính nhà nước là một nội dung quan trọng có ý nghĩa quyết định trong việc hoàn thiện, đổi mới hệ thống chính trị và đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách về cán bộ và công tác cán bộ. Những năm gần đây, việc thực hiện chủ trương xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở nước ta đã đạt được một số kết quả nhất định. Song trên thực tế vấn đề xây dựng và phát triển đội ngũ công chức hành chính nhà nước đã và đang đặt ra nhiều vấn đề mới, cần tiếp tục nghiên cứu. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước hiện nay chưa thực sự ngang tầm với yêu cầu, nhiệm vụ của sự nghiệp đổi mới. Thực trạng đó do nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân chính là do những bất cập trong việc tuyển dụng, sử dụng, đào tạo đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Do vậy, việc nghiên cứu, đánh giá một cách khoa học về đội ngũ công chức hành chính nhà nước sẽ có ý nghĩa hết sức quan trọng, là cơ sở giúp cho Đảng, Nhà nước, Chính phủ hoạch định chiến lược xây dựng, đào tạo và phát triển đội ngũ công chức hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay và cho những năm tới. 7 Nằm trong thực tế chung của cả nước, ở tỉnh Thanh Hóa, việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước có đủ trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức, ngang tầm với yêu cầu, nhiệm vụ là vấn đề vừa mang tính cấp bách, vừa mang tính lâu dài. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh cơ bản đảm bảo về số lượng, chất lượng, từng bước đáp ứng việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước các cấp. Tuy nhiên, đội ngũ công chức hành chính nhà nước còn những hạn chế, bất cập so với yêu cầu và đòi hỏi của sự nghiệp đổi mới; nhiều người được đào tạo trong cơ chế cũ, tri thức của họ đã trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với yêu cầu có tính thời đại; công tác tuyển dụng, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng cán bộ còn những hạn chế, yếu kém. Thanh Hóa là tỉnh có đủ các vùng sinh thái (vùng núi, vùng đồng bằng, vùng biển), có số dân đứng thứ 3 và diện tích đứng thứ 4 so với các tỉnh, thành phố trong cả nước, số lượng đầu mối nhiều, do đó đội ngũ công chức hành chính nhà nước các cấp đông đảo; trình độ, năng lực còn những hạn chế, bất cập như tình trạng chung của cả nước, đồng thời còn có những hạn chế, bất cập riêng, do có những vấn đề vận dụng chính sách, pháp luật phải cụ thể đối với từng vùng, miền tạo ra. Từ nhận thức đó, để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra trong giai đoạn hiện nay, vấn đề nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ mới đã và đang được đặt ra là yêu cầu bức thiết. Tôi mạnh dạn chọn nội dung "Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ Luật, chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật, tại Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Đề tài này là kết quả nghiên cứu của tác giả trên cơ sở vận dụng những kiến thức khoa học đã được học trong nhà trường với kinh nghiệm thực tiễn công tác của bản thân trong những năm qua. 8 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong những năm gần đây, nhiều công trình nghiên cứu đã được công bố có liên quan đến đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở nước ta như: "Cơ sở khoa học của việc xây dựng đội ngũ công chức Nhà nước đến năm 2000", đề tài khoa học cấp Bộ do Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) thực hiện năm 1997; "Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức" đề tài cấp Bộ do Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ thực hiện năm 1998...; "Luận chứng khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", đề tài cấp Nhà nước KHXH.05-03, nằm trong chương trình KHXH.05 do GS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm làm chủ nhiệm. Trong đó đề tài "Luận chứng khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" có ý nghĩa rất quan trọng. Trên cơ sở các quan điểm lý luận, tổng kết thực tiễn và kế thừa kết quả của nhiều công trình đi trước, tập thể các tác giả đã phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ. Từ đó, đưa ra một hệ thống các quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, trong đó có đội ngũ công chức hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế trong những thập niên đầu của thế kỷ XXI. Bên cạnh đó, tác giả Tô Tử Hạ cũng có nhiều công trình nghiên cứu về công chức hành chính nhà nước và đã được sử dụng để giảng dạy cho đội ngũ công chức hành chính nhàn nước hiện nay. Qua một số công trình nghiên cứu, tác giả đã tập trung phân tích, lý giải và làm rõ khái niệm cán bộ, công chức nhà nước; vai trò của cán bộ công chức trong việc xây dựng nền hành chính quốc gia và định hướng trong xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước như: Sổ tay nghiệp vụ cán bộ làm công tác tổ chức nhà nước; Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; Cẩm nang cán bộ làm công tác tổ chức nhà nước... Đề tài: "Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức 9 quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" của tác giả Nguyễn Bắc Son đã phân tích đánh giá đội ngũ cán bộ, công chức Việt Nam, phân tích nguyên nhân dẫn tới những hạn chế về chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước, đáp ứng thời kỳ công nghiêp hóa, hiện đại hóa đất nước trong giai đoạn hiện nay và trong những năm tới. "Về chế độ công vụ Việt Nam" do PGS.TS Nguyễn Trọng Điều chủ biên, Nxb Chính trị Quốc gia, 2007; đây là công trình nghiên cứu sâu về công chức, công vụ và các cơ sở khoa học để hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam hiện nay; đề tài phân tích một cách toàn diện và có hệ thống về lý luận và thực tiễn của chế độ công vụ và cải cách công vụ Việt Nam qua từng thời kỳ, có tham chiếu các mô hình công vụ của các nhà nước tiêu biểu cho các thể chế chính trị khác. Qua đó, luận giải và đưa ra lộ trình thích hợp cho việc hoàn thiện chế độ công vụ Việt Nam trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Ngoài ra còn có các luận văn như: Luận văn Thạc sĩ Luật "Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay", tác giả Phạm Minh Triết, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2003; Luận văn Tiến sĩ Luật "Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh Hải Dương", tác giả Nguyễn Kim Điện; Luật văn Thạc sĩ Luật "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính của tỉnh Bình Phước hiện nay", tác giả Giang Thị Phương Hạnh, Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy Bình Phước;.... Các bài viết đăng trên các tạp chí khoa học; các đề án về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trên địa bàn của các cơ quan chuyên môn của tỉnh Thanh Hóa có đề cập ít nhiều tới vấn đề này. Các công trình, bài viết khoa học trên đề cập tới vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, từ lý luận đến thực tiễn ở những mức độ khác nhau, 10 cung cấp nhiều tư liệu quý báu về cơ sở lý luận, về kiến thức, kinh nghiệm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước để tác giả tham khảo trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình. Tuy nhiên chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu, đánh giá và đưa ra các giải pháp toàn diện nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Phân tích, đánh giá và có cái nhìn tổng quát về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa; từ đó đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ thể sau đây: + Phân tích những vấn đề cơ bản về công chức hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước, đặc biệt là tính tất yếu của xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước hiện nay. + Phân tích làm rõ thực trạng đội ngũ công chức hành chính ở tỉnh Thanh Hóa thời gian qua, từ đó nêu ra vấn đề tồn tại cần khắc phục cũng như phân tích các nguyên nhân ảnh hưởng đến số lượng, chất lượng đội ngũ công chức hành chính ở tỉnh Thanh Hóa. + Đề xuất các giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những những vấn đề lý luận liên quan đến khái niệm, vị trí, vai trò của công chức hành chính nhà 11 nước, công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước; thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa; trên cơ sở đó đề ra một số giải pháp cơ bản nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay. - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2006 - 2010. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của triết học Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp lịch sử cụ thể, phân tích, tổng hợp, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn. 6. Những đóng góp mới về khoa học của luận văn - Luận văn trình bày một cách tương đối có hệ thống những vấn đề cơ bản về công chức hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước như: vị trí, vai trò của đội ngũ công chức hành chính nhà nước, các yếu tố ảnh hưởng đến đội ngũ công chức hành chính nhà nước và việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính trong giai đoạn hiện nay - Luận văn chỉ ra được công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước và thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước hiện nay ở tỉnh Thanh Hóa. - Luận văn đề xuất quan điểm và giải pháp xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay. 12 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước, làm rõ đặc điểm của đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng về đội ngũ công chức hành chính nhà nước và công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh Thanh Hóa, luận văn đề xuất các phương hướng, giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh trong giai đoạn hiện nay. - Luận văn có thể làm tư liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này, đặc biệt là góp thêm những giải pháp để tỉnh Thanh Hóa tham khảo trong quá trình xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước các cấp của tỉnh Thanh Hóa. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề cơ bản về công chức hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Chương 2: Thực trạng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa hiện nay. Chương 3: Một số giải pháp xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay. 13 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÕ CỦA CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức, công chức hành chính nhà nƣớc 1.1.1.1. Khái niệm cán bộ Để làm rõ khái niệm công chức hành chính nhà nước, trước hết đi tìm hiểu khái niệm cán bộ, khái niệm công chức, bởi nội hàm của những khái niệm này có những nội dung trùng nhau và theo quan niệm của từng thời kỳ giữa những khái niệm này có nhiều điểm tương đồng, thậm chí được dùng để thay thế lẫn nhau. Khái niệm "cán bộ" được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thuật ngữ khi đó thường dùng là "cán bộ, công nhân viên chức", bao quát tất cả những người làm công hưởng lương từ nhà nước, kể từ những người đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ. Ở nước ta từ "cán bộ" được du nhập vào từ Trung Quốc và được dùng phổ biến trong thời kháng chiến chống Pháp. Ban đầu, từ này được dùng nhiều trong quân đội để phân biệt chiến sĩ và cán bộ, chỉ những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên. Dần dần, từ "cán bộ" được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến thoát ly, để phân biệt với nhân dân. Ngày nay, khái niệm cán bộ dùng để chỉ những người được biên chế vào làm việc trong bộ máy chính quyền, đảng, đoàn thể, doanh nghiệp nhà 14 nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang. Ngoài ra, cán bộ được coi là những người có chức vụ, vai trò nòng cốt trong một cơ quan, tổ chức, có tác động ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức và liên quan đến vị trí lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần quyết định xu hướng phát triển của cơ quan, tổ chức. Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định cụ thể: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã được quy định rõ ràng, cụ thể, xác định rõ nội hàm, đó là những người giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan thuộc hệ thống chính trị Việt Nam, từ Trung ương đến cấp huyện, quận và tương đương. Tùy góc độ và mục tiêu xem xét có thể phân biệt đội ngũ cán bộ thành các nhóm khác nhau: - Xét về loại hình có thể phân thành: cán bộ đảng, đoàn thể; cán bộ nhà nước; cán bộ kinh tế và quản lý kinh tế; cán bộ khoa học, kỹ thuật. - Theo tính chất và chức năng, nhiệm vụ có thể phân thành: nhóm chính khách; nhóm lãnh đạo, quản lý; nhóm chuyên gia; nhóm công chức, viên chức. 1.1.1.2. Khái niệm công chức Khác với khái niệm cán bộ, khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản phương Tây. Từ nửa cuối thế kỷ XIX, tại nhiều nước đã thực hiện chế độ công chức thời gian tương đối lâu, công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ 15 ngân sách nhà nước. Trên thực tế, mỗi quốc gia cũng có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định về công chức là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, tại Điều 1 quy định: công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan chính phủ, ở trong hay ngoài nước, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Sau đó suốt một thời gian dài, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên nhà nước, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân. Luật Cán bộ, công chức quy định rõ: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Từ quy định các đối tượng là công chức như trên, chúng ta thấy công chức theo quy định của pháp luật Việt Nam có nhiều điểm khác biệt với các nước, đó là; công chức không chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, mà còn bao gồm cả những người làm 16 việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như: các Ban tham mưu của Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là một trong những đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, đảng, đoàn thể của nước ta. Đồng thời, phạm vi đối tượng là công chức cũng đã được xác định rõ. Công chức và viên chức có những điểm khác nhau cơ bản - Công chức làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý xã hội; còn viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, thực hiện chức năng phục vụ, cung cấp các dịch vụ cho Nhà nước như y tế, giáo dục. - Công chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước; còn viên chức được trả lương vừa từ nguồn ngân sách nhà nước vừa từ nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp khác. - Công chức làm việc theo chế độ biên chế, viên chức làm việc theo chế độ hợp đồng, nhưng vẫn được thực hiện các chế độ bảo hiểm, nâng lương, khen thưởng, đề bạt như công chức. Việc phân biệt công chức trong các cơ quan nhà nước với công chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt các đối tượng phục vụ trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là phải phân biệt giữa hành chính công quyền với đơn vị sự nghiệp, với dịch vụ công, với tính chất công việc, nghề nghiệp do các đối tượng này thực hiện. Để chuẩn bị cho hoạt động công vụ thực thụ của những người mới được tuyển dụng vào làm việc tại các cơ quan, tổ chức chính trị, tổ chức chính 17 trị - xã hội, Nghị định 115/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ quy định về chế độ công chức dự bị: "Là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được tuyển dụng để bổ sung cho đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội" [9]. Công chức dự bị được phân công làm việc có thời hạn tại các cơ quan, tổ chức: Văn phòng Quốc Hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân các cấp, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện và tương đương. Công chức dự bị chưa phải là công chức, mà phải trải qua một quá trình tập sự, thi tuyển mới đủ điều kiện trở thành công chức. Trong hoạt động công vụ của Nhà nước, có thể phân loại công chức theo những cách khác nhau: * Theo đặc thù và tính chất công việc Nhằm phục vụ cho việc quy hoạch công chức, đáp ứng yêu cầu của các loại công việc, tạo ra sự cân đối trong việc sắp xếp và quản lý công chức, người ta phân công chức thành 4 loại: - Công chức lãnh đạo: là những công chức giữ cương vị chỉ huy trong điều hành công việc. Tùy theo tính chất công việc ở các vị trí khác nhau mà phân ra công chức lãnh đạo ở các cấp độ cao thấp khác nhau. Công chức lãnh đạo là những người được quyền ra các quyết định quản lý, tổ chức và điều hành những người dưới quyền thực hiện công việc. Công chức lãnh đạo được giao những thẩm quyền, trách nhiệm nhất định. Thẩm quyền và trách nhiệm đó gắn với chức vụ người lãnh đạo đảm nhiệm, thẩm quyền càng cao thì trách nhiệm càng nặng nề. - Công chức chuyên gia: là những người có trình độ chuyên môn kỹ thuật, có khả năng nghiên cứu, đề xuất những phương hướng, quan điểm và thực thi công việc chuyên môn phức tạp. Họ là những người tư vấn cho lãnh đạo, đồng thời cũng là những nhà chuyên môn tác nghiệp những công việc đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn nhất định. 18 - Công chức chuyên môn, nghiệp vụ: là những người được trao thẩm quyền nhất định trong phạm vi công tác của mình để thừa hành công việc, thi hành công vụ nhân danh quyền lực nhà nước. Trên cơ sở chuyên môn nghiệp vụ và nhiệm vụ được giao, họ tham mưu cho lãnh đạo ra các quyết định quản lý hành chính và có thể họ là người trực tiếp thực hiện các quyết định hành chính đó. - Công chức là nhân viên hành chính: là những người thừa hành nhiệm vụ do công chức lãnh đạo giao phó. Họ là những người có trình độ chuyên môn kỹ thuật ở mức thấp nên chủ yếu là làm công tác phục vụ trong bộ máy nhà nước. Phân loại công chức như trên chỉ có ý nghĩa định tính, nhằm giúp cho việc xác định cơ cấu công chức trong việc quy hoạch, mà chưa rõ trình độ, năng lực của công chức trong từng loại khác nhau, do đó chưa đáp ứng được yêu cầu chuẩn hóa công chức. * Theo trình độ đào tạo Công chức được chia làm ba loại: - Công chức loại A là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu đào tạo chuyên môn giáo dục đại học và sau đại học. - Công chức loại B là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn giáo dục chuyên nghiệp. - Công chức loại C là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn dưới giáo dục nghề nghiệp. Cách phân loại này có ý nghĩa nhất định về lý luận và thực tiễn trong việc chuẩn hóa trình độ chuyên môn của công chức, khuyến khích họ phấn đấu học tập, nâng cao trình độ, thăng tiến theo chức nghiệp. * Theo ngạch công chức Ngạch công chức là một khái niệm chỉ trình độ, năng lực, khả năng chuyên môn và ngành nghề của công chức. Mỗi ngạch thể hiện một cấp độ về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và có tiêu chuẩn riêng, bao gồm 5 loại: 19 - Công chức ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương trở lên; - Công chức ngạch chuyên viên chính và tương đương; - Công chức ngạch chuyên viên và tương đương; - Công chức ngạch cán sự và tương đương; - Công chức ngạch nhân viên và tương đương. 1.1.1.3. Khái niệm công chức hành chính nhà nước Hiện nay, trong hệ thống pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ chưa có khái niệm chính thức về công chức hành chính nhà nước mà chỉ đề cập chung như một thành phần chủ yếu trong khái niệm "công chức nhà nước". Khái niệm về công chức đã được quy định tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức. Vận dụng khái niệm này vào trường hợp cụ thể là công chức hành chính nhà nước, có thể lấy khái niệm sau đây để làm sáng tỏ hơn: công chức hành chính nhà nước là những người hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan của Nhà nước thực hiện quyền hành pháp của Nhà nước, bao gồm cả quyền lập quy và quyền điều hành. Bao gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, một số cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và một số cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân các cấp. Như vậy, có hai điểm cần lưu ý: Thứ nhất, đây là một bộ phận của đội ngũ công chức nhà nước nói chung. Thứ hai, lĩnh vực công tác của nhóm công chức này là quản lý nhà nước về kinh tế, về xã hội, về y tế, về giáo dục.. Trong phạm vi đề tài này, chỉ đi sâu vào phạm vi công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thanh Hóa, tức là ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã của 20 Thanh Hóa. Theo Điều 6, Nghị định 06/2010/NĐ-CP, ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công chức thì công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện, gồm: - Ở cấp tỉnh: + Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân; + Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; + Trưởng ban, Phó Trưởng ban, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thuộc Ủy ban nhân dân. - Ở cấp huyện: + Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; + Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong văn phòng Ủy ban nhân dân quận, huyện nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân; + Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. - Đồng thời, tại Điểm 3, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức nêu rõ: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp xã, do làm việc ở cơ 21 quan hành chính nhà nước cấp xã - ủy ban nhân dân cấp xã- vì vậy cũng thuộc phạm vi xem xét trong khái niệm công chức hành chính nhà nước. Tại điểm 3, Điều 61, Luật Cán bộ, công chức, công chức cấp xã có các chức danh sau: + Trưởng Công an; + Chỉ huy trưởng Quân sự; + Văn phòng - thống kê; + Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); + Tài chính - kế toán; + Tư pháp - hộ tịch; + Văn hóa - xã hội. Từ việc xem xét, làm rõ khái niệm, trong phạm vi nghiên cứu của Đề tài này đi sâu nghiên cứu công chức hành chính ở tỉnh Thanh Hóa bao gồm những công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã của tỉnh Thanh Hóa; trong đó đề tài tập trung vào xây dựng đội ngũ công chức hành chính trong ủy ban nhân dân và cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, văn phòng đoàn đại biểu quốc hội và hội đồng nhân dân cấp tỉnh, văn phòng hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp huyện, Ban Quản lý Khu kinh tế Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa), còn phần công chức cấp xã tác giả chỉ đề cập những vấn đề chung mà không đi sâu đánh giá. 1.1.2. Đặc điểm của công chức hành chính nhà nƣớc Công chức hành chính nhà nước là lực lượng trực tiếp thực thi các chức năng hành pháp của nhà nước, thực hiện quản lý và điều hành đất nước theo pháp luật và làm cho đất nước phát triển trên cơ sở đảm bảo kỷ cương phép nước. Các mệnh lệnh, quyết định quản lý trong mọi hoạt động của nền 22