Tài liệu Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh khánh hòa

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN HOÀNG HÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG ĐÔ THỊ TỪ THỰC TIỄN TỈNH KHÁNH HÒA Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. Lê Thị Hương HÀ NỘI, 2019 1 LỜI CAM ĐOAN Đề tài “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh Khánh Hòa” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Lê Thị Hương. Các tư liệu, số liệu được sử dụng trong luận văn này đều được tác giả sưu tầm, phân tích và có trích dẫn đầy đủ nguồn theo đúng quy định. Nội dung của luận văn không sao chép bất kỳ công trình nghiên cứu nào. Tác giả xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan nói trên. Tác giả Phan Hoàng Hà 2 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………… 1 PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG ĐÔ THỊ ……….. 7 1.1. Khái niệm và đặc điểm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ………………………………………….. 7 1.2. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ………………………………………………………………. 18 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ……………………………………………………………………….... Tiểu kết Chương 1 ………………………………………………………………… CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở TỈNH KHÁNH HÒA …………………………………………………………… 2.1. Những yếu tố tác động và cơ sở pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ………………………………………………… 2.2. Tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở tỉnh Khánh Hòa ……………………………………………………………………… 2.3. Đánh giá về hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở tỉnh Khánh Hòa …………………………………………………. Tiểu kết Chương 2 ……………………………………………………………….. CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG ĐÔ THỊ TỪ THỰC TIỄN TỈNH KHÁNH HÒA ……………………………………………………. 3.1. Yêu cầu nâng cao hiệu quả đối với xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ……………………………………………………………….. 31 35 36 36 42 46 58 59 59 3.2. Quan điểm bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị …………………………………………………………………………... 3.3. Giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị …………………………………………………………………………….. Tiểu kết Chương 3 ………………………………………………………………… KẾT LUẬN ………………………………………………………………………... 3 63 66 77 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BBVPHC : Biên bản vi phạm hành chính BPKPHQ : Biện pháp khắc phục hậu quả BPXLHC CQHCNN GPXD QLHCNN : Biện pháp xử lý hành chính : Cơ quan hành chính nhà nước : Giấy phép xây dựng : Quản lý hành chính nhà nước QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Ủy ban nhân dân VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật VPHC : Vi phạm hành chính VPPL : Vi phạm pháp luật XLVPHC : Xử lý vi phạm hành chính XPVPHC : Xử phạt vi phạm hành chính 4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý xây dựng đô thị phù hợp quy hoạch hiện đại đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước nói chung và công tác xây dựng nói riêng đang là những vấn đề, nội dung quan trọng được các cấp, các ngành quan tâm xây dựng và tổ chức thực hiện, trong đó nhằm hạn chế các vi phạm thì việc xử lí vi phạm hành chính (XLVPHC) trong lĩnh vực xây dựng đang là vấn đề cấp thiết đòi hỏi cần được hoàn thiện, phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý hành chính nhà nước của mỗi cấp chính quyền, góp phần tích cực trong việc quản lý xây dựng hiện nay ở nước ta. Trong những năm đổi mới, ngành xây dựng đã hoàn thành nhiều công trình do Nhà nước đầu tư xây dựng, cải tạo đã làm thay đổi diện mạo đất nước, góp phần quan trọng bảo đảm cho tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của toàn xã hội. Cùng với việc đầu tư các nguồn lực xã hội cho phát triển các công trình xây dựng ở đô thị, Nhà nước cũng không ngừng hoàn thiện khung thể chế về trật tự xây dựng đô thị. Một trong các biện pháp hữu hiệu được Nhà nước chú trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng đô thị là xử lý các vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Các văn bản quan trọng liên quan đến xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị là: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; Luật Xây dựng năm 2014; Nghị định số 81/2013/NĐCP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính; Nghị định số 180/2007/NĐ-CP ngày 07/12/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Xây dựng về xử lý vi phạm trật tự xây dựng đô thị; Nghị định số 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và 5 công sở,... Đây chính là những cơ sở pháp lý tạo nên những chuyển biến tích cực trong đời sống xã hội nói chung, trong lĩnh vực xây dựng đô thị nói riêng. Bên cạnh những hoạt động xây dựng được đầu tư và xây dựng tuân thủ quy định của pháp luật thì tình hình VPHC trong lĩnh vực xây dựng nói chung, xây dựng đô thị nói riêng xảy ra ngày càng nhiều gây thất thoát nghiêm trọng cho ngân sách nhà nước, làm ảnh hưởng đến môi trường, cảnh quan đô thị. Nhiều dự án vi phạm quy định về thẩm định dự án; vi phạm về quy chế đấu thầu; thi công sai thiết kế, sai chủng loại vật tư, thiết bị, không phê duyệt khối lượng phát sinh, vi phạm về trình tự thủ tục trong quản lý đầu tư xây dựng, về quản lý chất lượng, nghiệm thu, thanh toán công trình còn chậm; vi phạm về thiết kế, khảo sát; vi phạm quy định trong giai đoạn chuẩn bị đưa công trình vào khai thác, sử dụng. Tình trạng xây dựng sai phép, không phép, xây dựng trên đất nông nghiệp, đất lấn chiếm vẫn diễn ra phức tạp và có chiều hướng gia tăng cả về số lượng và quy mô xây dựng gây ảnh hưởng tới cảnh quan, môi trường đô thị, thậm chí đã xảy ra các sự cố nghiêm trọng gây thiệt hại cả về người và của nhưng kết quả phát hiện, xử lý của các cơ quan chức năng còn thấp. Cũng giống như nhiều địa phương khác trên cả nước, tỉnh Khánh hòa cũng đang trong quá trình đô thị hóa rất nhanh. Điều đó ghi nhận sự phát triển mạnh mẽ của địa phương, góp phần khẳng định vị thế của Khánh Hòa trên bản đồ Việt nam cũng như quốc tế. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm thì hoạt động xây dựng đô thị ở Khánh Hòa cũng còn nhiều bất cập. Tình hình VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị diễn ra ở mọi lúc, mọi nơi làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN). Thực trạng đó có nhiều nguyên nhân, trong đó phải kể đến hệ thống pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập; từ đó, tình trạng lấn chiếm đất công, xây dựng không phép hoặc trái phép, đặc biệt tình hình vi phạm trật tự xây dựng, diễn ra khá phổ biến. Do đó, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về XLVPHC và thực tiễn thi hành XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị ngày càng trở nên cấp bách và cần thiết; qua đó, kịp 6 thời phát hiện những khó khăn, vướng mắc và đề xuất kiến nghị các giải pháp thực hiện để hoàn thiện hệ thống pháp luật. Đó là lý do tác giả chọn đề tài: “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh Khánh Hòa” làm Luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Liên quan tới đề tài luận văn, đã có nhiều công trình nghiên cứu, các bài báo trên tạp chí chuyên ngành và tại các hội thảo khoa học về XLVPHC nói chung. Có thể kể ra một số công trình như: - Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của GS.TS Phạm Hồng Thái và PGS.TS Đinh Văn Mậu, Nxb Giao thông Vận tải, năm 2009; Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2010; Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật Hà Nội, năm 2013; Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 do PGS. TS. Nguyễn Cảnh Hợp chủ biên, Nxb Hồng Đức, 2017; Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính do ThS. Đặng Thanh Sơn chủ biên, Nxb Tư pháp, năm 2016… Bên cạnh đó, cũng đã có nhiều luận văn thạc sỹ đã quan tâm đến chủ đề này như: - Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị - Từ thực tiễn ở thành phố Thái Nguyên, Phạm Xuân Đương (2006), Luận văn QLHC công, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội. Luận văn đã phân tích nội dung QLNN về trật tự xây dựng đô thị và đánh giá thực trạng này tại thành phố Thái Nguyên, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm bảo đảm QLNN về trật tự xây dựng đô thị. - Trách nhiệm pháp lý đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng từ thực tiễn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh, Luận văn thạc sĩ Luật học của Đỗ Vượng, Học viện khoa học xã hội, năm 2012. Tác giả luận văn đã luận bàn về các biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với VPHC trong lĩnh vực xây dựng từ khái niệm đến các quy định của pháp luật, đồng thời liên hệ thực tiễn tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện. 7 - Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng - Liên hệ thực tiễn tại quận Ba Đình, thành phố Hà Nội, Nguyễn Quốc Thành, Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công, Học viên Hành chính Quốc gia, năm 2008. Tác giả đã phân tích cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về QLNN trong lĩnh vực xây dựng và đề xuất các giải pháp để tăng cường quản lý nhà nước về trật tự xây dựng thực tiễn tại quận Ba Đình, thành phố Hà Nội. - Quản lý nhà nước về trật tự đô thị trên địa bàn quận Liên Chiểu, Thành phố Đà Nẵng, Phạm Văn Trường, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện khoa học xã hội, năm 2011. Cũng chủ đề quản lý nhà nước về trật tự đô thị nhưng công trình này lại khai thác dưới góc độ Luật học và gắn với một địa phương cụ thể là quận Liên Chiển, Thành phố Đà Nẵng. - Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình, Lê Duy Lĩnh 2015, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính quốc gia. Tác giả cho rằng, VPHC trong lĩnh vực xây dựng là một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm, nó ảnh hưởng sâu rộng đến QLNN về trật tự đô thị. Luận văn đã hệ thống hoá cơ sở lý luận và các quy định của pháp luật về VPHC, XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng, phân tích đánh giá thực trạng VPHC về xây dựng, từ đó đưa ra các quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường phòng, chống và XLVPHC về xây dựng ở thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. Có thể nói rằng, chủ đề nghiên cứu của tác giả là vấn đề không mới, đã có nhiều công trình đề cập ở nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, qua tìm hiểu, rà soát thì việc nghiên cứu đề tài “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh Khánh Hòa” dưới góc độ Luật Hiến pháp và luật Hành chính thì chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến. Do vậy, luận văn sẽ kế thừa một phần cơ sở lý luận của các nghiên cứu trên, đồng thời phản ánh thực trạng VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị tại tỉnh Khánh Hòa, nhằm cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật XLVPHC về xây dựng đô thị, cũng như phòng, chống VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 8 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận, các quy định của pháp luật và thực tiễn XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị tại tỉnh Khánh Hòa, tác giả Luận văn đề xuất những giải pháp bảo đảm XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích cụ thể nói trên, Luận văn có nhiệm vụ chủ yếu: - Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và pháp lý về XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. - Phân tích thực trạng VPHC và XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở tỉnh Khánh Hòa. - Đề xuất phương hướng và các giải pháp bảo đảm XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh Khánh Hòa. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Hoạt động XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở tỉnh Khánh Hòa. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị. - Về không gian: Tỉnh Khánh Hòa. - Về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2018. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật nói chung, đồng thời dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật nói chung, QLNN đối với xây dựng đô thị, trong đó có XLVPHC về xây dựng đô thị nói riêng. - Về phương pháp nghiên cứu, Luận văn sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, như phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn, phân tích và tổng hợp, lịch sử cụ thể. Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu chủ yếu cụ thể như: 9 + Phương pháp phân tích, so sánh và bình luận: Được sử dụng để phân tích các quy định của pháp luật, so sánh với thực tế và đưa ra các bình luận khoa học tại Chương 1; phân tích các tình huống thực tiễn tại Chương 2 để làm căn cứ đưa ra các kết luận khi nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. + Phương pháp thống kê: Được sử dụng trong luận văn để thống kê tình hình VPHC và XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị tại Chương 2. + Phương pháp quy nạp: Sử dụng các kết quả nghiên cứu đã công bố để đề xuất giải pháp tại Chương 3. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Từ đó, đề ra các phương hướng, giải pháp bảo đảm XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị, không chỉ có ý nghĩa đối với thực hiện pháp luật XLVPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị, mà còn có ý nghĩa trong nghiên cứu bảo đảm thực hiện pháp luật nói chung, góp phần hoàn thiện cơ chế thực hiện và bảo vệ pháp luật, giáo dục pháp luật theo chủ trương, đường lối của Đảng hiện nay. Đồng thời, Luận văn còn là tài liệu tham khảo cho học viên, sinh viên chuyên ngành Luật Hành chính và những ai quan tâm đến đề tài này. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung gồm 03 chương theo bố cục như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Chương 2: Thực trạng vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở tỉnh Khánh Hòa. Chương 3: Phương hướng và giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị từ thực tiễn tỉnh Khánh Hòa. 10 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG ĐÔ THỊ 1.1. Khái niệm và đặc điểm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị. 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị 1.1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NXB Hà Nội năm 1995 thì đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp. Đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ, chủ yếu là lao động nông nghiệp, cơ sơ sở hạ tầng thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của một vùng trong tỉnh hoặc trong huyện. Việt Nam quy định đô thị là những thành phố, quận, huyện, thị xã, thị trấn, với tiêu chuẩn về quy mô dân số cao hơn, nhưng cơ cấu lao động phi nông nghiệp thấp hơn. Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XII, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 17/6/2009 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010) quy định: Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn. Khoản 21 Điều 3 Luật Xây dựng được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2014 (có 11 hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2015) quy định: Hoạt động xây dựng gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Hoạt động đầu tư xây dựng công trình là quá trình tiến hành các hoạt động xây dựng gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, triển khai công trình xây dựng 1. Khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC). Định nghĩa trên đưa ra các dấu hiệu pháp lý cơ bản của VPHC, đó là: Tính xâm phạm các quy tắc QLNN, tính trái pháp luật hành chính, tính có lỗi và phải bị XPVPHC. Từ khái niệm đô thị, hoạt động xây dựng và khái niệm VPHC như đã phân tích ở trên có thể hiểu: Vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị là các hành vi vi phạm pháp luật về hoạt động xây dựng do tổ chức, cá nhân thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và phải bị xử phạt vi phạm hành chính. 1.1.1.2. Đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là một hành vi cụ thể của VPHC nên cũng có những đặc điểm như VPHC và những đặc điểm cụ thể của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị, đó là: Thứ nhất, hành vi xâm hại đến trật tự QLNN trong lĩnh vực xây dựng đô thị, phá vỡ trật tự hành chính đang được duy trì và bảo vệ, làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả QLNN trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Thứ hai, chủ thể của hành vi VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là cá nhân, tổ chức. 1 Khoản 20 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014. 12 Theo quy định của pháp luật hiện hành, cá nhân là chủ thể của VPHC phải là người có năng lực trách nhiệm pháp lý. Năng lực trách nhiệm pháp lý là khả năng phải chịu trách nhiệm pháp lý của chủ thể do nhà nước quy định. Thông thường, Nhà nước chỉ quy định sự độc lập phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình đối với những người có khả năng tự lựa chọn được cách xử sự và có tự do ý chí, nói khác đi, người đó phải có khả năng nhận thức, điều khiển được hành vi của mình, có điều kiện lựa chọn và quyết định cách xử sự cho mình và chịu trách nhiệm độc lập về hành vi của mình. Do vậy, pháp luật chỉ quy định năng lực trách nhiệm pháp lý cho những người đã đạt được một độ tuổi nhất định, có khả năng lý trí và có tự do ý chí, không bị mất hay hạn chế năng lực hành vi dân sự, không có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi 2. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị XPVPHC về VPHC do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị XPVPHC về mọi VPHC. Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân VPHC thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý3. Điểm b khoản 3 Điều 2 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ quy định XPVPHC trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở (Nghị định số 139/2017/NĐ-CP) quy định: Hộ gia đình, cộng đồng dân cư, cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, cá nhân là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được gọi chung là cá nhân. Tổ chức là chủ thể của VPHC là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được 2 3 Điều 22, 23, 24 Bộ luật Dân sự năm 2015. Điểm a khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC. 13 thành lập theo quy định của pháp luật 4. Tổ chức bị XPVPHC về mọi VPHC do mình gây ra5. Tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp được gọi chung là tổ chức. Tổ chức có thể có tư cách pháp nhân hoặc không có tư cách pháp nhân 6. Trách nhiệm pháp lý hành chính phát sinh như một tất yếu khách quan, có nghĩa là khi thực hiện hành vi VPHC, cá nhân, tổ chức phải chịu những hình thức xử lý do pháp luật quy định. Trách nhiệm hành chính tồn tại dưới hình thức các chế tài hành chính, thông thường là phạt tiền, cảnh cáo và các biện pháp xử lý hành chính (BPXLHC) khác. Ba là, VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật xây dựng bảo vệ. Nói cách khác, khách thể của VPHC này là các quan hệ xã hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng bị hành vi vi phạm xâm hại đến. 1.1.2. Cấu thành vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là một loại VPHC cụ thể, do đó nó cũng bao gồm các yếu tố cấu thành pháp lý là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Dưới đây, các dấu hiệu và yếu tố cấu thành pháp lý của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị sẽ được xem xét trong mối quan hệ thống nhất với nhau. 1.1.2.1. Mặt khách quan của vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Mặt khách quan của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là những biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Thông thường, các biểu hiện ra bên ngoài của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện hay mối quan hệ nhân quả giữa hành vi VPHC và hậu quả của VPHC. VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị không chỉ xem xét trên cơ sở thiệt hại thực tế mà chính sự phá vỡ, đi ngược lại với trật tự quản lý về xây dựng đã được Khoản 10 Điều 2 Luật XLVPHC. Điểm b khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC. 6 Điểm a khoản 3 Điều 2 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 4 5 14 pháp luật về xây dựng điều chỉnh; xâm hại hoặc đe doạ xâm hại các quan hệ đã được pháp luật quy định thành quy tắc QLNN. Xuất phát từ tính đa dạng và phong phú của các hoạt động bảo vệ trật tự an toàn xây dựng, nên VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị được pháp luật quy định có đặc điểm khá rộng và đa dạng tương ứng với các nội dung được pháp luật về xây dựng bảo vệ. Đặc điểm này được thể hiện tập trung ở các hành vi được quy định tại Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn. Ngoài ra, khi nghiên cứu mặt khách quan của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị trong một số trường hợp cần xem xét thêm một số dấu hiệu khác như thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện thực hiện hành vi vi phạm. 1.1.2.2. Mặt chủ quan của vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Mặt chủ quan của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là những biểu hiện tâm lý bên trong của chủ thể vi phạm, gồm: Lỗi, động cơ và mục đích. Lỗi là trạng thái tâm lý, là ý chí chủ quan của con người đối với hành vi vi phạm và hậu quả do hành vi đó gây ra được thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý. Vì vậy phải xét yếu tố lỗi chính xác để xác định được hình thức xử lý phù hợp với hành vi VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Khi xem xét VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị cũng cần phải xem xét đến năng lực trách nhiệm pháp lý và trạng thái tâm lý của chủ thể đối với hành vi VPHC. Tuy nhiên, hoạt động xây dựng là hoạt động đặc thù, phức tạp, nó diễn ra ở nhiều khâu khác nhau và cần phải tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật nhất định, mang tính chất tư duy cao của con người. Các chủ thể (cá nhân hoặc tổ chức) tham gia hoạt động xây dựng nhận thức được hành vi của mình, có kế hoạch chi tiết và tính toán kỹ lưỡng để đạt mục đích. Do đó, chủ thể tham gia hoạt động xây dựng là những chủ thể có năng lực hành vi. Ở góc độ trạng thái tâm lý của chủ thể hoạt động xây dựng, tùy vào điều kiện, hoàn cảnh thực hiện hành vi của chủ thể để xác định tính có lỗi của hành vi vi phạm. Khác với những loại vi phạm pháp luật khác, tính có lỗi của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị thường là lỗi cố ý. Chủ thể vi phạm nhận thức được hành vi 15 của mình là vi phạm pháp luật và không được thực hiện, nếu thực hiện sẽ bị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý nhưng vẫn cố ý thực hiện làm trái và tìm mọi biện pháp để né tránh việc bị kiểm tra, phát hiện và bắt lỗi của hành vi vi phạm; đồng thời lợi dụng mọi kẽ hở của pháp luật, sự yếu kém, thiếu sót của cơ quan QLNN để hạn chế việc bị xử lý VPHC. Tính có lỗi của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị còn là tính chấp nhận, tính đánh đổi. Các chủ thể trước khi thực hiện hành vi vi phạm đã tính toán và chấp nhận thiệt hại khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý VPHC để công trình vi phạm được xây dựng và tồn tại. Trường hợp này thường xảy ra đối với công trình xây dựng sai giấy phép, sai thiết kế được phê duyệt; chủ thể vi phạm chấp nhận chịu mức phạt tiền mà pháp luật quy định. Đối với công trình xây dựng không phép, chủ thể vi phạm còn chấp nhận mạo hiểm hơn vì công trình vi phạm có thể bị xử lý cưỡng chế dỡ bỏ, buộc khôi phục lại hiện trạng ban đầu. 1.1.2.3. Chủ thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Chủ thể của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý hành chính. Như đã phân tích ở trên 7, chủ thể của hành vi VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là cá nhân, tổ chức. VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật về xây dựng bảo vệ. Do vậy, chủ thể của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị là những cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể. Những hành vi này đều xâm hại đến các quan hệ pháp luật về xây dựng đô thị đang được duy trì, làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả QLNN. Song do tính chất và mức độ xâm hại của hành vi chưa đến mức nguy hiểm cho xã hội để trở thành tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính.8 1.1.2.4. Khách thể của vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Khách thể của VPHC là những quan hệ xã hội được pháp luật hành chính bảo Điểm b, khoản 1.1.1.2. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Bùi Xuân Đức (2006), “Về vi phạm hành chính và hình thức xử phạt hành chính: những hạn chế và giải pháp đổi mới”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật (2), tr. 18-25. 7 8 16 vệ, nhưng bị hành vi VPHC xâm hại. Các quan hệ xã hội bị hoặc có thể bị VPHC xâm phạm rất đa dạng, đó là: trật tự nhà nước và xã hội, sở hữu xã hội chủ nghĩa, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, … Khách thể của VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị ở đây là trật tự quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực xây dựng đô thị. 1.1.3. Các loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đô thị Hiện nay, các loại hành vi VPHC trong lĩnh vực xây dựng đô thị được quy định tại Chương II Nghị định số 139/2017/NĐ-CP, được chia thành các nhóm hành vi như sau: 1.1.3.1. Những hành vi vi phạm hành chính do chủ đầu tư thực hiện Trong lĩnh vực xây dựng đô thị, chủ đầu tư xây dựng là một trong những chủ thể quan trọng nhất, quyết định đến mục đích, yêu cầu của hoạt động xây dựng đô thị. Những hành vi vi phạm của chủ đầu tư trong lĩnh vực xây dựng đô thị bao gồm: - Vi phạm quy định về lựa chọn tổ chức, cá nhân không đủ điều kiện, năng lực tham gia hoạt động xây dựng; Để nhà thầu nước ngoài tham gia hoạt động xây dựng khi chưa được cấp giấy phép hoạt động xây dựng theo quy định. - Vi phạm quy định về khảo sát xây dựng như9: Không thông báo bằng văn bản việc chấp thuận hoặc không chấp thuận nghiệm thu báo cáo kết quả khảo sát xây dựng theo quy định; Phê duyệt báo cáo kết quả khảo sát xây dựng khi chưa có văn bản thông báo chấp thuận nghiệm thu báo cáo kết quả khảo sát xây dựng; Không nghiệm thu hoặc không phê duyệt vào báo cáo kết quả khảo sát xây dựng theo quy định; Không tổ chức lập hoặc phê duyệt nhiệm vụ khảo sát xây dựng; Không tổ chức lập hoặc phê duyệt phương án kỹ thuật khảo sát xây dựng; Không phê duyệt nhiệm vụ khảo sát xây dựng bổ sung trước khi nhà thầu thực hiện khảo sát xây dựng đối với các phần việc phát sinh… - Vi phạm quy định về lập quy hoạch xây dựng gồm10: Lập nhiệm vụ quy hoạch xây dựng, đồ án quy hoạch xây dựng, nhiệm vụ điều chỉnh quy hoạch xây 9 Điều 8 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. Điều 9 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 10 17 dựng hoặc đồ án điều chỉnh quy hoạch xây dựng không đúng trình tự, thủ tục quy định; Không lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ quy hoạch xây dựng, đồ án quy hoạch xây dựng, nhiệm vụ quy hoạch xây dựng điều chỉnh hoặc đồ án điều chỉnh quy hoạch xây dựng theo quy định. - Vi phạm quy định về điều chỉnh quy hoạch xây dựng gồm11: Điều chỉnh quy hoạch xây dựng không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, tiêu chuẩn áp dụng; Điều chỉnh quy hoạch xây dựng đối với một lô đất trong khu vực quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt làm thay đổi mật độ xây dựng hoặc mật độ dân số, dẫn đến làm vượt khả năng cung cấp hạ tầng kỹ thuật hoặc hạ tầng xã hội của đô thị, khu vực. - Vi phạm quy định về thiết kế, dự toán xây dựng công trình gồm12: Không lập nhiệm vụ thiết kế xây dựng công trình theo quy định; Phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng công trình không đúng trình tự, thủ tục hoặc quy cách hồ sơ thiết kế theo quy định; Không phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng công trình theo quy định; Không tổ chức nghiệm thu hoặc tổ chức nghiệm thu hồ sơ thiết kế xây dựng không đúng quy định; Không tổ chức lập hoặc phê duyệt chỉ dẫn kỹ thuật đối với công trình buộc phải lập chỉ dẫn kỹ thuật; Không tổ chức thi tuyển hoặc tuyển chọn thiết kế kiến trúc đối với các công trình yêu cầu phải thi tuyển hoặc tuyển chọn thiết kế kiến trúc; Không gửi cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định thiết kế xây dựng theo quy định. - Vi phạm quy định về đầu tư phát triển đô thị gồm các hành vi sau13: + Hành vi: Thực hiện đầu tư phát triển khu đô thị không tuân theo kế hoạch hoặc chậm so với tiến độ được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Chậm bàn giao dự án theo tiến độ đã được phê duyệt. + Hành vi: Để chủ đầu tư thứ cấp thực hiện đầu tư xây dựng không phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng hoặc tiến độ dự án đã được phê duyệt (nếu có); Điều 10 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. Điều 12 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 13 Điều 13 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 11 12 18 Thay đổi chủ đầu tư cấp 1 mà chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận bằng văn bản; Điều chỉnh dự án mà chưa được cơ quan có thẩm quyền xem xét chấp thuận; Không hoàn thành thủ tục để được công nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu công trình theo quy định đối với công trình đã hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng; Không tổ chức khai thác cung cấp dịch vụ đô thị đảm bảo phục vụ nhu cầu của dân cư đến ở theo đúng mục tiêu của dự án cho đến khi chuyển giao cho chính quyền hoặc các tổ chức, doanh nghiệp quản lý dịch vụ chuyên nghiệp. - Vi phạm quy định về nghiệm thu, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình như14: Để cán bộ giám sát thi công thực hiện giám sát hoặc ký các tài liệu trong hồ sơ nghiệm thu mà không có chứng chỉ hành nghề giám sát thi công xây dựng công trình hoặc không phù hợp với lĩnh vực hành nghề, loại công trình, hạng hoặc thời hạn hành nghề theo chứng chỉ được cấp; Nghiệm thu không đúng trình tự, thủ tục quy định; Không gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền đề nghị kiểm tra công tác nghiệm thu theo quy định. - Vi phạm quy định về bảo hành, bảo trì, khai thác, sử dụng công trình xây dựng15: Không phê duyệt quy trình bảo trì công trình xây dựng theo quy định; Không tổ chức giám sát, nghiệm thu việc khắc phục, sửa chữa của nhà thầu thi công xây dựng, nhà thầu cung ứng thiết bị công trình xây dựng; Không tổ chức lập quy trình bảo trì công trình xây dựng hoặc không thực hiện bảo trì công trình theo đúng quy trình được duyệt; Không lập kế hoạch bảo trì công trình xây dựng hằng năm theo quy định; Không lập hồ sơ sửa chữa công trình theo quy định; Không bàn giao, bàn giao chậm hoặc bàn giao không đầy đủ quy trình bảo trì công trình xây dựng được duyệt cho chủ sở hữu, đơn vị quản lý sử dụng công trình; Không lập, thẩm định, phê duyệt dự toán bảo trì đối với công trình xây dựng sử dụng vốn nhà nước. - Vi phạm quy định về quản lý, lưu trữ hồ sơ gồm các hành vi 16 : Không lưu trữ hồ sơ hoàn thành công trình xây dựng hoặc lưu trữ không đầy đủ danh mục tài Điều 17 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. Điều 19 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 16 Điều 20 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 14 15 19 liệu theo quy định; Không lưu trữ hoặc lưu trữ không đầy đủ hồ sơ đồ án quy hoạch xây dựng theo quy định. - Vi phạm quy định về sự cố công trình gồm17: Không báo cáo cơ quan có thẩm quyền theo quy định khi xảy ra sự cố công trình; Không tổ chức bảo vệ hiện trường sự cố công trình hoặc tự ý phá dỡ, thu dọn hiện trường khi chưa được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận; Không lập hồ sơ sự cố công trình theo quy định. 1.1.3.2. Những hành vi vi phạm hành chính của nhà thầu Nhà thầu trong hoạt động xây dựng đô thị là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng khi tham gia quan hệ hợp đồng trong lĩnh vực xây dựng đô thị. Nhà thầu là một chủ thể tham gia vào hoạt động xây dựng đô thị với vai trò là người thực hiện thiết kế; khảo sát; giám sát; thi công công trình xây dựng… theo hợp đồng thoả thuận với chủ đầu tư. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định các tiêu chuẩn về năng lực hoạt động của nhà thầu xây dựng và cấp chứng chỉ hành nghề xây dựng. Nhóm các hành vi VPHC của nhà thầu gồm: - Vi phạm quy định về điều kiện hoạt động xây dựng18: Cá nhân hoạt động xây dựng không đủ điều kiện năng lực theo quy định hoặc sai chứng chỉ hành nghề hoặc không có chứng chỉ hành nghề hoặc chứng chỉ hành nghề đã hết hiệu lực; Tổ chức hoạt động xây dựng không có chứng chỉ hành nghề hoặc không đủ điều kiện năng lực tương ứng với loại, cấp công trình đảm nhận đối với các chức danh theo quy định; Hoạt động không đủ điều kiện năng lực theo quy định; Hoạt động xây dựng không có chứng chỉ năng lực hoặc chứng chỉ năng lực đã hết hiệu lực theo quy định; Không có hợp đồng lao động với những cá nhân đảm nhận những chức danh chủ chốt theo quy định; Những chức danh chủ chốt không có chứng nhận bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ về lĩnh vực đặc thù của dự án theo quy định. 17 18 Điều 21 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. Điều 23 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. 20