Tài liệu Chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THU HƯƠNG CHÍNH SÁCH PHÒNG NGỪA TỘI PHẠM KINH TẾ TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS NGUYỄN KHẮC BÌNH Hà Nội, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN HOÀNG THU HƯƠNG MỤC LỤC MỞ ĐẦU…………………………………………………………………... 1 CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÒNG NGỪA TỘI PHẠM KINH TẾ………………………………… 8 1.1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức thực thi chính sách công………… 8 1.2. Tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế…………. 17 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÒNG NGỪA TỘI PHẠM KINH TẾ………………………… 44 2.1. Một số đặc điểm, tình hình kinh tế xã hội của Hà Nội trong giai đoạn 2013 - 2015……………………………………………………………….... 44 2.2. Tình hình tội phạm kinh tế trên địa bàn thành phố Hà Nội…………… 48 2.3. Các đặc điểm của tội phạm kinh tế trên địa bàn thành phố Hà Nội…… 53 2.4. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của lực lượng Công an thành phố Hà Nội…………………………………. 57 CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TRONG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÒNG NGỪA TỘI PHẠM KINH TẾ CỦA CÔNG AN THÀNH PHỐ HÀ NỘI…………………… 65 3.1. Dự báo tình hình có liên quan đến tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an thành phố Hà Nội…………………….. 65 3.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế trên địa bàn thành phố Hà Nội………………………………. 68 KẾT LUẬN………………………………………………………………... 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 78 PHỤ LỤC 80 KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT ANQG An ninh quốc gia BLHS Bộ luật hình sự BLTTHS Bộ luật tố tụng hình sự CAND Công an nhân dân CSND Cảnh sát nhân dân CSĐT Cảnh sát điều tra CSHS Cảnh sát hình sự CSKT Cảnh sát kinh tế CSKV Cảnh sát khu vực TTATXH Trật tự an toàn xã hội CSĐTTP về KT và CV - Cảnh sát điều tra về tội phạm CATP Hà Nội kinh tế và chức vụ - Công an Thành phố Hà Nội MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng nhiệm vụ đấu tranh phòng chống tội phạm để bảo vệ ANQG và giữ gìn TTATXH trong toàn bộ sự nghiệp cách mạng, xem đó là nhân tố quan trọng có ý nghĩa sống còn của cách mạng Việt Nam. Sau hơn 30 năm đổi mới, đất nước ta nói chung, thành phố Hà Nội nói riêng đã đạt được những thành tựu to lớn trên các mặt kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, đời sống của nhân dân không ngừng được nâng cao. Thế và lực của nước ta ngày càng lớn mạnh trên trường quốc tế, vị thế của Thủ đô ngày càng được củng cố và xứng đáng là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa của cả nước. Bên cạnh đó, chúng ta đang phải đối mặt với sự gia tăng không ngừng của các loại tội phạm, đặc biệt là tội phạm kinh tế. Hậu quả mà chúng gây ra ngày càng lớn, không chỉ là thiệt hại về kinh tế mà còn ảnh hưởng trên các mặt chính trị - xã hội, ảnh hưởng đến đường lối, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế của đất nước, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước. Trên địa bàn thành phố Hà Nội, tình hình tội phạm kinh tế đã và đang diễn ra phức tạp, có xu hướng gia tăng cả về tính chất, mức độ phạm tội cũng như hậu quả, tác hại gây ra cho xã hội. Trong đó, đáng lưu ý là tội phạm kinh tế xảy ra ở nhiều lĩnh vực, diễn ra ngày càng phức tạp, tinh vi dưới nhiều hình thức, cấp độ khác nhau, đã và đang gây ra những thiệt hại to lớn về kinh tế, xã hội. Do vậy, đấu tranh phòng, chống tội phạm nói chung, tội phạm kinh tế nói riêng đặc biệt là công tác phòng ngừa không để tội phạm kinh tế xảy ra, hạn chế ở mức thấp nhất hậu quả của loại tội phạm này từ đó nâng cao năng lực lãnh đạo, uy tín của hệ thống chính trị; đảm bảo cho đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được thực hiện nghiêm túc; góp phần làm lành mạnh hoá môi trường đầu tư, hợp tác quốc tế, bảo vệ tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân là nhiệm vụ quan trọng của toàn Đảng, toàn dân và của các cơ quan bảo vệ pháp luật hiện nay. Nhận thức đầy đủ vấn đề nêu trên, công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm nói chung, tội phạm kinh tế nói riêng của lực lượng CSKT - Công an TP Hà Nội 1 trong những năm qua đã có nhiều cố gắng, song tình hình tội phạm kinh tế trên địa bàn thành phố Hà Nội vẫn đang diễn biến hết sức phức tạp. Công tác phòng ngừa tội phạm kinh tế gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc. Quan hệ phối hợp giữa các lực lượng trong điều tra phòng, chống tội phạm kinh tế đã và đang tồn tại những bất cập; các văn bản pháp luật hướng dẫn về việc phòng ngừa, điều tra xử lý tội phạm kinh tế không đầy đủ và chưa rõ ràng; trình độ Điều tra viên và trinh sát còn nhiều hạn chế… dẫn đến hiệu quả phòng, chống loại tội phạm này chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu công tác đấu tranh và phòng chống tội phạm kinh tế trong bối cảnh hội nhập quốc tế này càng sâu rộng. Do vậy, những vấn đề về lý luận và thực tiễn nêu trên đang cần được nghiên cứu, giải quyết để nâng cao hiệu quả phòng ngừa tội phạm kinh tế. Từ những vấn đề trên, tôi lựa chọn nghiên cứu đề tài “Chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đấu tranh phòng chống tội phạm nói chung, tội phạm kinh tế nói riêng là những vấn đề đã được các nhà khoa học, các cán bộ thực tiễn quan tâm nghiên cứu. Trong thời gian qua, ở nước ta đã có các cơ quan chức năng, các nhà chuyên môn nghiên cứu về tội phạm kinh tế dưới nhiều góc độ, khía cạnh khác nhau. Đáng chú ý là những công trình nghiên cứu sau: “Tổ chức hoạt động nghiệp vụ trinh sát trong đấu tranh chống tội phạm kinh tế ở nước ta hiện nay”, Phan Thị Hồng Nhung, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Cảnh sát nhân dân, Hà Nội, năm 2005. (16) “Điều tra các vụ án cố ý làm trái quy định của nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh”, Nguyễn Tiến Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Cảnh sát nhân dân, Hà Nội, năm 2003. (18) “Hỏi cung bị can trong điều tra tội phạm kinh tế quy định của nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng của phòng Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ - Công an tỉnh Bình Định”, Nguyễn Hải Thông, Luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Cảnh sát nhân dân, Hà Nội, năm 2004. (17) 2 “Tổ chức phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm kinh tế”, Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về kinh tế và chức vụ - Bộ Công an, nhà xuất bản Công an nhân dân, năm 2003. (4) Đề tài khoa học cấp Bộ Công an “Nâng cao hiệu quả công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm về kinh tế trong lĩnh vực ngân hàng theo chức năng của lực lượng Cảnh sát kinh tế”, Bộ Công an, năm 2015. Tội phạm ở Việt Nam, thực trạng, nguyên nhân và giải pháp của tác giả Lê Thế Tiệm, NXB Công an nhân dân 1994. Trong công trình này, các tác giả đã đưa ra bức tranh tổng quát nhất về tình hình hình tội phạm ở Việt Nam, nguyên nhân và các giải pháp phòng ngừa tình hình tội phạm ở Việt Nam những năm đầu đổi mới và đặc biệt có những dự báo về tình hình tội phạm, các yếu tố tác động đến tình hình tội phạm trong giai đoạn sau. Tuy công bố đã lâu nhưng cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu về tình hình tội phạm, nguyên nhân, điều kiện của tội phạm nói chung có giá trị để tham khảo tiếp cận tình hình tội phạm, nguyên nhân và các biện pháp phòng ngừa tội phạm trong tình hình hiện nay. Các nghiên cứu trên đều đưa ra những nhận định trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng thì cuộc đấu tranh phòng chống tội phạm kinh tế ngày càng phức tạp và phải có những giải pháp mới để phù hợp với những thay đổi của đời sống kinh tế xã hội của đất nước, vùng, địa phương. Trong đó ,các tác giả cũng nêu lên công tác phòng ngừa tội phạm kinh tế có ý nghĩa rất lớn trong cuộc đấu tranh chống tội phạm kinh tế ở nước ta hiện nay. Ngoài ra, vấn đề đấu tranh phòng, chống các tội phạm kinh tế còn được đề cập trong một số giáo trình của Học viện Cảnh sát nhân dân và bài báo đăng tải trên các Tạp chí Công an nhân dân, Tạp chí pháp luật... Chuyên ngành Chính sách công mới được đào tạo ở một số Học viện, trường đại học. Do đó những nghiên cứu về Chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế dưới quan điểm nhận thức của chính sách công chưa nhiều; đặc biệt là nghiên cứu chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế trên địa bàn Thủ đô Hà Nội đến nay chưa có. Tác giả hy vọng với nghiên cứu của đề tài này sẽ góp phần làm sinh động về thực tiễn tổ 3 chức thực thi chính sách phòng ngừa tội phạm nói chung trong đó có tội phạm kinh tế trên địa bàn Hà Nội; góp phần vào việc bảo vệ và giữ gìn an ninh của Thủ đô Hà Nội và cả nước trong tình hình mới. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu: Trên nền tảng lý luận về chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế và thực tiễn tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế trên địa bàn TP Hà Nội để đề xuất giải pháp tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế trên địa bàn thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích nêu trên, đề tài tập trung giải quyết những nhiệm vụ sau đây: - Xác lập những vấn đề lý luận về chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế. - Đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội trong những năm gần đây. - Dự báo tình hình tội phạm kinh tế và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tượng phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội. 4.2. Khách thể nghiên cứu: Chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an thành phố Hà Nội. 4.3. Phạm vi nghiên cứu: - Phạm vi nghiên cứu là tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội. - Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2013 - đến năm 2015. 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cách tiếp cận nghiên cứu: Cơ sở phương pháp luận của việc nghiên cứu đề tài là Chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về đấu tranh phòng chống tội phạm nói chung và tội phạm về kinh tế nói riêng. Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và luận văn triệt để vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến tổ chức thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu: - Những vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế ở nước ta hiện nay là gì? - Thực trạng thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội như thế nào? Những kết quả đạt được đã đáp ứng được mục tiêu chính sách đã đề ra hay chưa? Những bất cập trong việc thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội là gì? - Giải pháp nào đổi mới trong tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội trong giai đoạn hiện nay? 5.3. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng các phương pháp cụ thể là: Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận Tiến hành sưu tầm sách, báo, giáo trình, tạp chí, tài liệu khoa học... liên quan tới đề tài, từ đó phân tích, tổng hợp và xây dựng nên cơ sở lý luận của đề tài. Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn - Phương pháp khảo sát bằng phiếu hỏi: Tiến hành xây dựng phiếu điều tra dành cho đối tượng là chỉ huy cấp phòng, quận, huyện và chiến sĩ công an đang công tác trong các đơn vị công an TP Hà Nội thuộc khối an ninh và cảnh sát kinh tế, một số lãnh đạo khối nội chính thuộc thành phố Hà Nội. 5 - Phương pháp phỏng vấn: Tiến hành phỏng vấn các đối tượng là chỉ huy cấp phòng, quận, huyện, thị xã và chiến sĩ công an đang công tác trong các đơn vị công an TP Hà Nội thuộc khối an ninh và cảnh sát kinh tế nhằm thu thập thông tin bổ sung, từ đó góp phần xây dựng cơ sở thực trạng của đề tài. - Phương pháp quan sát: Tiến hành quan sát việc tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an TP Hà Nội nhằm thu thập thông tin trực tiếp để đánh giá thực trạng của hoạt động này, từ đó góp phần xây dựng cơ sở thực trạng của đề tài. - Phương pháp chuyên gia: Tiến hành xin ý kiến của các chuyên gia am hiểu về vấn đề đề tài nghiên cứu, nhằm khảo sát tính cấp thiết và khả thi của các giải pháp đề xuất và hoàn thiện cấu trúc của đề tài. Nhóm phương pháp bổ trợ - Phương pháp thống kê toán học: Tiến hành xử lý số liệu đã thu thập bằng phần mềm Microsoft Excell 2013, nhằm thu lấy các thông tin đã được chọn lọc, góp phần xây dựng cơ sở thực tiễn của đề tài. - Phương pháp lưu trữ: Đề tài được lưu trữ bằng file mềm và văn bản. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận: - Đề tài vận dụng bổ sung lý thuyết khoa học chính sách công để làm phong phú thêm những vấn đề đặt ra trong việc tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế. - Đề tài cung cấp những nghiên cứu, tư liệu, khảo sát thực tế tại Công an TP Hà Nội qua đó góp phần làm phong phú thêm hệ thống lý luận của khoa học Chính sách công. - Có giá trị tham khảo cho các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc thiết lập hệ thống quản lý và thực thi chính sách công trong lĩnh vực bảo vệ pháp luật. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: 6 Qua thực tiễn nghiên cứu đề tài góp phần chỉ ra những sơ hở, thiếu sót trong quản lý kinh tế của Nhà nước bị tội phạm lợi dụng hoạt động; những địa bàn, tuyến, lĩnh vực, ngành hàng, khâu công việc... thường bị xâm hại. Những kết luận và đề xuất có thể giúp lực lượng CSKT cũng như các cơ quan bảo vệ pháp luật ở TP Hà Nội và Công an các địa phương tham khảo, vận dụng nhằm hoàn thiện tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế trong giai đoạn hiện nay. Mặt khác, những nội dung mà đề tài nghiên cứu còn có thể được tham khảo, khai thác sử dụng trong nghiên cứu, giảng dạy, biên soạn giáo trình, xây dựng quy trình phòng ngừa tội phạm kinh tế trong các trường CAND. 7. Cơ cấu của luận văn - Chương 1: Lý luận về tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế. - Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an Thành phố Hà Nội. - Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện chính sách phòng ngừa tội phạm kinh tế của Công an Thành phố Hà Nội. 7 Chương 1 LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÒNG NGỪA TỘI PHẠM KINH TẾ 1.1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức thực thi Chính sách công 1.1.1. Khái niệm về Chính sách công Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa Chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi. Từ thực tế chính sách của các ngành, các địa phương và các quốc gia, cũng như qua những cuộc thảo luận trên các diễn đàn nghiên cứu chính sách, chúng ta có thể chọn ra một số cách tiếp cận quan trọng nhất để phân tích trước khi đi đến một khái niệm chung nhất về Chính sách công. Trong cuốn sách Khoa học chính trị, Michael G.Roskin định nghĩa "Chính trị học là khoa học về đấu tranh và cạnh tranh quyền lực chính trị". Trong cuộc đấu tranh đó, công cụ chính sách đóng một vai trò hết sức quyết định tới sự thành bại của đường lối chính trị. Từ đó, chúng ta có thể hiểu: "Chính sách là tập hợp biện pháp mà một chủ thể quyền lực đưa ra để định hướng xã hội thực hiện mục tiêu chính trị của chủ thể quyền lực". [15, tr. 36] Ví dụ, chính sách cấm vận của Mỹ đối với một quốc gia nào đó là tập hợp những biện pháp đối xử của Chính phủ Mỹ đối với hàng loạt hoạt động của quốc gia này nhằm mục đích đẩy nhanh hay kìm hãm sự phát triển của đất nước này trong khuôn khổ ảnh hưởng của Mỹ, đồng thời khẳng định quyền lực của Mỹ trên trường quốc tế. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, chính sách mang tính độc lập tương đối với chính trị. Chẳng hạn, trong một quốc gia, dù Nội các bị đổ theo sự thay đổi về quyền lực của các tập đoàn chính trị khác nhau, nhưng hàng loạt chính sách đối với dân chúng vẫn không hề thay đổi, ví dụ: Chính sách thu nhập, chính sách thuế, chính sách thương mại… Từ tiếp cận xã hội học, chúng ta có thể hiểu: "Chính sách là tập hợp biện pháp do chủ thể quản lý đưa ra, nhằm tạo lợi thế cho một (hoặc một số) nhóm xã hội, 8 giảm lợi thế của một (hoặc một số) nhóm xã hội khác, để thúc đẩy việc thực hiện một (hoặc một số) mục tiêu xã hội mà chủ thể quyền lực đang hướng tới".[7, tr. 23] Đương nhiên, khi nói đến một nhóm xã hội được ưu đãi, thì cũng có nghĩa là có một số nhóm sẽ không được ưu đãi, thậm chí có nhóm còn bị thiệt hại và điều đó dẫn đến một hệ lụy rất quan trọng về mặt xã hội là một chính sách luôn dẫn đến một bất bình đẳng xã hội. Nhóm được ưu đãi không nhất thiết là nhóm chiếm số đông trong xã hội. Chẳng hạn, chính sách lương ưu đãi dành cho công an và quân đội. Xét từ tiếp cận nhân học và nhân học xã hội, chúng ta hiểu: Chính sách là phương tiện tác động đến hàng loạt sinh hoạt văn hóa và xã hội của con người, từ đây dẫn đến những phản ứng của xã hội đối với chính sách, và hơn nữa, là những kiến tạo xã hội mới do chính sách dẫn đến. Ví dụ, chính sách thực hành một đường lối kinh tế mở cửa đã dẫn đến những thay đổi rất căn bản trong các sinh hoạt xã hội ở Việt Nam. Với các cách tiếp cận trên đây, có thể đi đến khái niệm tổng quát về chính sách như sau: Chính sách là những hành động ứng xử của chủ thể với các hiện tượng tồn tại trong quá trình vận động phát triển nhằm đạt mục tiêu nhất định. Từ khái niệm chung về chính sách, nhiều nhà nghiên cứu đã đưa ra những khái niệm cụ thể về Chính sách công. Một khái niệm đơn giản và dễ nhớ nhất là của Thomas R. Dye (1984); "Chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm".(7, tr. 33) Nhưng theo quan niệm của Charles O. Jones (1984) thì ông cho rằng: "Chính sách công là một tập hợp các yếu tố gồm: + Dự định (intentions): Mong muốn của chính quyền; + Mục tiêu (goals): dự định được tuyên bố và cụ thể hóa; + Đề xuất (proposals): các cách thức để đạt được mục tiêu; + Các quyết định hay các lựa chọn (decisions ỏ choices); + Hiệu lực (effects)". (Giáo trình CSC, Học viện Chính sách Phát triển) Tóm lại từ các khái niệm trên, chúng ta có thể đi đến một khái niệm chung nhất về Chính sách công như sau: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện 9 bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng”. 1.1.2. Quy trình chính sách công 1.1.2.1. Khái niệm: Quy trình chính sách được hiểu là quá trình luân chuyển các giai đoạn từ khởi sự chính sách đến khi xác định được hiệu quả của chính sách trong đời sống xã hội. Các giai đoạn của quy trình chính sách có liên hệ chặt chẽ với nhau theo nguyên tắc: Giai đoạn trước là nền tảng cho giai đoạn tiếp theo và kết quả của giai đoạn trước là thông tin cần và đủ cho giai đoạn tiếp theo. Các học giả trên thế giới đã đưa ra nhiều mô hình về quy trình Chính sách công (Public Policy Process). Về thực chất, khó có thể mô tả quy trình chính sách một cách đơn giản và rõ ràng, nó vừa có tính liên tục, vừa có tính biến động. Quá trình đó là liên tục bởi vì các chính sách của Nhà nước thường bắt nguồn từ những ý đồ hay quyết định đã tồn tại trong quá khứ, chứ không phải từ chỗ không có gì. Chính sách không chấm dứt đột ngột, nó luôn là tiền đề cho những ý tưởng mới hoặc chính sách mới trong tương lai. Điều đó có nghĩa là, khó có thể tìm được sự khởi đầu cũng như sự kết thúc của hầu hết chính sách. Quy trình chính sách đồng thời cũng là biến động do tác động của nhiều yếu tố tham gia vào việc tạo ra chính sách. Đương nhiên, một số chính sách hay thay đổi thường xuyên hơn và nhiều hơn một số chính sách khác, nhưng rất khó xác định một chính sách nào đó hoàn toàn ổn định trong một thời gian dài. Các chính sách cần được xem xét như là nó ở trong một trạng thái tương đối ổn định, chứ không phải là nó xác định một cách vững chắc. Nghiên cứu chính sách theo quan điểm quy trình cũng có nghĩa là hoạt động quản lý Nhà nước thông qua việc ban hành các chính sách công xảy ra mang tính thường xuyên, các chính sách này ra đời tiếp theo các chính sách khác và trong quá trình đó chính sách công luôn được hoàn thiện, bổ sung. Mặt khác, cách tiếp cận chính sách theo quy trình (chu trình/quá trình) có thể giúp cho những ai quan tâm đến chính sách có thể tiếp cận ở các góc độ khác nhau của chính sách và do đó dễ dàng tham gia vào quy trình này. Đồng thời các nhà quản lý cũng tự xác định vai trò, vị trí, năng lực và những hoạt động cần thiết khi tham gia vào từng giai đoạn 10 của quy trình chính sách. Họ tự biết họ phải làm gì, làm như thế nào khi nắm vững bản chất của từng giai đoạn. 1.1.2.2. Các giai đoạn trong quy trình chính sách công: Trên thực tế, tuy các mô hình quy trình chính sách công có khác nhau về chi tiết, song nhìn chung có thể quy về 3 giai đoạn cơ bản của quy trình này là: - Hoạch định chính sách: Trong giai đoạn này, các chính sách được nghiên cứu đề xuất để Nhà nước phê chuẩn và ban hành công khai. Quá trình đề xuất chính sách bao gồm việc xác định vấn đề cần ra chính sách, xác định các mục tiêu mà chính sách cần đạt được và xác định các giải pháp cần thiết để đạt tới các mục tiêu đó. Muốn xác định được vấn đề chính sách, cần phải thường xuyên quan sát và phân tích tình hình thực tế để dự báo được những mâu thuẫn cơ bản cần giải quyết nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển của xã hội. - Thực thi chính sách: Đây là giai đoạn thực hiện các mục tiêu chính sách công trên thực tế. Nói cách khác, đây là giai đoạn vận dụng những giải pháp định trước để đạt được các mục tiêu chính sách. Chính trong giai đoạn này, chính sách được biến thành kết quả thực tế. Giai đoạn này bao gồm các hoạt động triển khai, phối hợp thực hiện, kiểm tra đôn đốc và hiệu quả chính sách cùng các biện pháp tổ chức thực thi để chính sách phát huy tác dụng trong cuộc sống. - Đánh giá chính sách: Đây là một giai đoạn quan trọng trong quy trình chính sách. Trong giai đoạn này, người ta tiến hành so sánh các kết quả của chính sách công với các mục tiêu đề ra, phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội đạt được thông qua việc thực thi chính sách trên thực tế. 1.1.3. Tổ chức thực thi chính sách công 1.1.3.1. Khái niệm: Chính sách được hoạch định ra xuất phát từ yêu cầu khách quan của thực tế, từ những nhu cầu của xã hội. Trải qua rất nhiều thời kỳ, từ năm 1930 đến 1960, các nhà nghiên cứu quy trình chính sách hầu như chỉ tập trung tìm tòi về việc hoạch định Chính sách công. Song cho đến tận ngày nay, người ta vẫn khó có thể khẳng định rằng, một chính sách đề ra là tốt hay xấu. Điều đó chỉ có thể được đánh giá bằng thực tế là chính sách đó được xã hội chấp nhận hay không. Chỉ có thực tiễn là phán xét chính xác nhất chính sách nào là tích cực và chính sách nào là tiêu cực. 11 Trong thập kỷ 70, các nhà nghiên cứu đã chuyển trọng tâm sang giai đoạn thực thi chính sách. Theo nguyên lý triết học, chính sách là một dạng thức vật chất đặc biệt nên nó cũng cần thực hiện những chức năng để tồn tại. Song muốn thực hiện được chức năng, chính sách phải tham gia vào quá trình vận động như các vật chất khác. Nghĩa là sau khi ban hành, chính sách phải được triển khai trong đời sống xã hội. Do vậy, tổ chức thực thi chính sách là tất yếu khách quan để duy trì sự tồn tại của công cụ chính sách theo yêu cầu quản lý Nhà nước và cũng là để đạt mục tiêu đề ra của chính sách. Với cách tư duy này có thể đi đến khái niệm về tổ chức thực thi chính sách như sau: "Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước".[76, tr. 9] Trong quá trình thực thi chính sách, các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ và con người được đưa vào các hoạt động có tính định hướng để đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nói cách khác, đây là quá trình kết hợp giữa con người với các nguồn lực vật chất, tài chính, khoa học công nghệ nhằm sử dụng các nguồn lực này một cách có hiệu quả theo những mục tiêu đề ra. Chủ thể thực thi chính sách trước hết quan trọng nhất là các cơ quan hành chính Nhà nước, bởi vì đây chính là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý và tổ chức triển khai các công việc hàng ngày của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp và tư pháp cũng như các tổ chức Đảng, đoàn thể cũng có vai trò quan trọng trong việc huy động và tổ chức lực lượng tham gia triển khai chính sách. 1.1.3.2. Vị trí của thực thi chính sách: Tổ chức thực thi chính sách là một khâu hợp thành quy trình chính sách, nếu thiếu vắng giai đoạn này thì quy trình chính sách không thể tồn tại. Tổ chức thực thi chính sách là trung tâm kết nối các giai đoạn trong quy trình chính sách thành một hệ thống. Trên thực tế, giai đoạn thực thi chính sách được coi là giai đoạn tổng hợp của cả 3 giai đoạn của quy trình chính sách: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Nhiều chính sách do các cơ quan Trung ương đề ra và giao cho địa phương thực hiện, nhưng khi chính sách về đến địa phương, người ta phải tiến hành 12 nghiên cứu áp dụng nó phù hợp với thực tế của địa phương. Điều đó có nghĩa là giai đoạn thực thi chính sách lại bao hàm cả nội dung hoạch định chính sách. Hơn nữa, trong quá trình thực hiện chính sách, người ta phải tiến hành đánh giá chính sách để có thể điều chỉnh kịp thời cho phù hợp với mục tiêu. Vì vậy, giai đoạn thực thi chính sách lại bao gồm cả những công việc thuộc về đánh giá chính sách. So với các khâu khác trong quy trình chính sách, tổ chức thực thi chính sách có vị trí đặc biệt quan trọng, vì đây là bước hiện thực hóa chính sách trong đời sống. Chúng ta biết rằng, nếu đưa vào thực thi một chính sách tốt, không những mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà còn góp phần làm tăng uy tín của Nhà nước trong quá trình quản lý xã hội. Tuy nhiên, để có được một chính sách tốt các nhà hoạch định phải trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm rất công phu. Nhưng dù tốt đến đâu thì chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu nó không được đưa vào thực hiện. Luận giải trên đây cho chúng ta nhận thức đầy đủ về vị trí quan trọng của thực thi chính sách, từ đó có ý thức tự giác trong việc tổ chức thực thi chính sách công. 1.1.3.3. Ý nghĩa của việc thực thi chính sách: Thực thi chính sách công là giai đoạn có ý nghĩa quyết định đối với việc thành công hay thất bại của một chính sách. Cụ thể, hoạt động này mang lại những ý nghĩa to lớn sau đây: - Tổ chức thực thi chính sách là giai đoạn biến ý đồ chính sách thành hiện thực Trong nền kinh tế nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thị trường có định hướng XHCN, mỗi thành phần kinh tế có một vai trò nhất định đối với sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước, trong đó kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Để quản lý điều hành, Nhà nước có thái độ ứng xử một cách thích hợp với mỗi vấn đề phát sinh thuộc các thành phần kinh tế khác nhau. Trong quản lý xã hội, công cụ được Nhà nước dùng để chuyển tải thái độ ứng xử của mình với các đối tượng quản lý và chính sách. Tùy theo yêu cầu quản lý phát triển của nền kinh tế ở từng thời kỳ, Nhà nước chủ động ban hành các chính sách để thể hiện ý chí trong quan hệ với các thành phần kinh tế theo định hướng. Như vậy, thực thi chính sách là giai đoạn biến ý đồ chính sách thành hiện thực. 13 - Tổ chức thực thi chính sách để từng bước thực hiện mục tiêu chính sách và mục tiêu chung Mục tiêu chính sách có liên quan đến nhiều hoạt động chính trị, kinh tế, xã hội theo những cấp độ khác nhau. Tuy nhiên trong cùng một thời điểm không thể giải quyết tất cả các vấn đề liên quan và cũng không thể bỏ qua giai đoạn của mỗi quá trình. Thực thi chính sách để giải quyết các vấn đề trong mối quan hệ biện chứng với những mục tiêu cơ bản nhất để thúc đẩy quá trình vận động của cả hệ thống đến mục tiêu chung. Ví dụ : nhằ m phá t triể n Tâ y Nguyê n, Tâ y Nam Bộ , Tâ y Bắ c, Bộ Giá o dụ c và Đà o tạ o đ ã có nhiề u chí nh sá ch đ à o tạ o nguồ n nhâ n lự c cho 3 Tâ y; trong đ ó có chí nh sá ch giao cho mộ t số trư ờ ng đ ạ i họ c trọ ng đ iể m ở thà nh phố đ ặ t lớ p tạ i cơ sở giá o dụ c ở cá c đ ị a phư ơ ng thuộ c khu vự c 3 Tâ y đ à o tạ o nguồ n nhâ n lự c tạ i chỗ phụ c vụ c cô ng cuộ c xâ y dự ng kinh tế và giữ gì n an ninh quố c phò ng củ a khu vự c 3 Tâ y. - Thực thi chính sách là để khẳng định tính đúng đắn của chính sách Chính sách đúng đắn là chính sách đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn của một chính sách tốt. Tuy nhiên, một chính sách được coi là tốt thì giá trị của nó cũng chỉ mới dừng lại ở phương diện nguyện vọng, mong muốn mà thôi. Tính chuẩn mực của chính sách ở giai đoạn này cũng mới chỉ là sự thừa nhận của chủ thể ban hành chính sách. Một khi chính sách được triển khai thực hiện rộng rãi trong đời sống xã hội, thì tính đúng đắn của nó được khẳng định ở mức cao hơn, tức là được cả xã hội thừa nhận, nhất là các đối tượng thụ hưởng chính sách. - Qua thực thi giúp cho chính sách ngày càng hoàn chỉnh Chính sách được hoạch định bởi tập thể nên không thể tránh khỏi sự ảnh hưởng của ý chí chủ quan. Bên cạnh đó các quá trình kinh tế, xã hội lại thường xuyên vận động. Phát triển trong khi chính sách được hoạch định lại dựa chủ yếu vào thực trạng của môi trường sống và có khoảng cách khá lớn về thời gian kể từ khi hoạch định cho đến lúc tổ chức thực thi. Do ảnh hưởng của ý chí chủ quan và sự vận động phát triển của môi trường nên giữa chính sách và thực tế xã hội trong giai đoạn tổ chức thực thi chắc chắn có khoảng cách cần được lấp đầy bằng những điều 14 chỉnh về chính sách hay các biện pháp tổ chức thực thi chính sách. Những điều chỉnh, bổ sung về mục tiêu hay biện pháp chính sách trong quá trình thực thi chính là hoạt động hoàn chỉnh của những chính sách đang có và góp phần rút kinh nghiệm cho việc hoạch định các chính sách kỳ sau. 1.1.3.4. Những yêu cầu cơ bản đối với tổ chức thực thi chính sách công: - Yêu cầu thực hiện mục tiêu Mục tiêu chính sách phải được thực hiện cụ thể, rõ ràng, chính xác. Đây là yêu cầu quan trọng đầu tiên để thu hút mọi hoạt động thực thi chính sách theo một định hướng. Thực thi chính sách là những hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước và các đối tượng chính sách nhằm đạt được những mục tiêu trực tiếp. Ứng với mỗi mục tiêu trực tiếp này là những chương trình, dự án cụ thể. Kết quả thực thi chính sách theo quá trình hoạt động trong từng thời kỳ, được lượng hóa bằng những thước đo cụ thể. Tổng hợp kết quả thực hiện mục tiêu của các chương trình, dự án và các hoạt động thực thi khác thành mục tiêu chung của chính sách. Theo nguyên lý vận động đó, muốn thực hiện thành công các chính sách, Nhà nước phải xác định mục tiêu của từng chính sách thật cụ thể, rõ ràng và chuẩn xác. - Yêu cầu đảm bảo tính hệ thống Tổ chức thực thi chính sách là một bộ phận cấu thành trong quy trình chính sách. Nó kết hợp chặt chẽ với các bộ phận khác trong quy trình tạo nên một hệ thống thống nhất. Ngay quá trình tổ chức thực thi cũng bao gồm nhiều bước hợp thành một hệ thống, vì thế khi tiến hành tổ chức thực thi chính sách cần thiết phải bảo đảm tính hệ thống trong mỗi quá trình. Nội dung của tính hệ thống bao gồm: - Hệ thống mục tiêu và biện pháp của chính sách; - Hệ thống trong tổ chức bộ máy thực thi chính sách; - Hệ thống trong điều hành, phối hợp thực hiện; - Hệ thống trong sử dụng công cụ chính sách với các công cụ quản lý khác. Nói như vậy không có nghĩa là chúng ta thực hiện một cách máy móc lộ trình và phương thức thực thi chính sách của Nhà nước. Tùy theo điều kiện cụ thể mà tiến hành thực hiện các bước cho hợp lý. Chẳng hạn, việc vận động thực thi chính 15 sách không nhất thiết chỉ có các cơ quan quản lý nhà nước, mà còn có nhiều tổ chức chính trị, chính trị - xã hội khác cùng tham gia mới đạt kết quả tốt. - Yêu cầu các cơ quan nhà nước phải đảm bảo tính khoa học, hợp lý và pháp lý trong tổ chức thực thi chính sách công Yêu cầu này đòi hỏi hệ thống bộ máy quản lý nhà nước phải gọn nhẹ, đủ năng lực tổ chức thực hiện chính sách theo quy trình khoa học. Tính khoa học thể hiện trong quá trình tổ chức thực thi chính sách là việc phối hợp nhịp nhàng giữa cơ quan quản lý chính sách, việc thu hút các nguồn lực hướng mạnh vào thực hiện mục tiêu chính sách, hình thành các chương trình, dự án để thực hiện có hiệu quả một chính sách… Quy trình thực thi chính sách lại chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khi nó được triển khai vào đời sống xã hội. Bởi vậy tính khoa học của quá trình tổ chức thực thi chính sách phải thể hiện được sức sống để tồn tại trong thực tế như: mục tiêu cụ thể của chính sách phải phù hợp với mục tiêu phát triển của địa phương trong từng thời kỳ; các biện pháp thực hiện mục tiêu chính sách phải tương ứng với trình độ nhận thức và tài nguyên của vùng, miền, địa phương… Như vậy, không thể thực hiện các bước theo quy trình khoa học một cách máy móc. Tùy vào tình hình thực tế mà lựa chọn cách thức tổ chức thực thi chính sách cho phù hợp. Tuy vậy, quá trình vận dụng vẫn phải tuân theo các nguyên tắc pháp lý để đảm bảo tính tập trung, thống nhất trong chấp hành chính sách. Tính pháp lý được thể hiện trong tổ chức thực thi chính sách là việc chấp hành các chế định về thực thi chính sách như: trách nhiệm, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân được giao thực thi chính sách, thủ tục giải quyết các mối quan hệ trong thực thi chính sách, cưỡng chế thực hiện chính sách trong những trường hợp cần thiết. - Yêu cầu đảm bảo lợi ích thật sự cho các đối tượng thụ hưởng Trong xã hội có nhiều nhóm lợi ích, các nhóm lợi ích lại biến động theo không gian và thời gian. Tùy theo tính chất của mỗi chế độ xã hội mà các nhóm lợi ích sẽ thụ hưởng khác nhau. Nhà nước thường ra tay bảo vệ và chuyển lợi ích đến các đối tượng thụ hưởng trong xã hội bằng chính sách. Để công cụ này phát huy tác dụng, cần phải có sự hưởng ứng thực hiện một cách tự giác trên cơ sở lòng tin của dân 16