Tài liệu Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của kiểm toán nhà nước.

kiÓm to¸n nhµ n−íc Héi ®ång khoa häc B¸O C¸O TæNG KÕT ®Ò tµi khoa häc cÊp bé C¬ së lý luËn vµ thùc tiÔn x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc Chñ nhiÖm ®Ò tµi: Mai Vinh 7564 25/11/2009 Hµ Néi, th¸ng 3 - 2009 Lêi nãi ®Çu 1. ý nghÜa cña §Ò tµi Trong nh÷ng n¨m qua, KiÓm to¸n Nhµ n−íc thùc hiÖn hai h×nh thøc kiÓm to¸n chñ yÕu lµ kiÓm to¸n tu©n thñ vµ kiÓm to¸n b¸o c¸o tµi chÝnh. C¸c h×nh thøc kiÓm to¸n nµy ®−îc thùc hiÖn chñ yÕu sau khi c¸c nghiÖp vô kinh tÕ ph¸t sinh vµ thùc sù hoµn thµnh ®−îc ph¶n ¸nh trªn sæ, b¸o c¸o kÕ to¸n vµ c¸c tµi liÖu cã liªn quan (hay cßn gäi lµ kiÓm to¸n sau). Nh− vËy, viÖc ph¸t hiÖn gian lËn, sai sãt sau khi c¸c hµnh vi nµy ®· ®−îc thùc hiÖn, ®ång nghÜa víi viÖc ®· lµm mÊt ®i mét sè l−îng tiÒn, tµi s¶n cña Nhµ n−íc, khã cã kh¶ n¨ng thu håi ®Çy ®ñ; c¸c h×nh thøc kiÓm to¸n nµy h¹n chÕ mét phÇn hiÖu qu¶ trong c«ng t¸c ng¨n ngõa l·ng phÝ, gian lËn trong qu¶n lý, ®iÒu hµnh vµ sö dông kinh phÝ ng©n s¸ch nhµ n−íc vµ tµi s¶n c«ng. §Ó n©ng cao hiÖu qu¶ ho¹t ®éng cña kiÓm to¸n nãi chung vµ ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc nãi riªng, ngoµi viÖc kiÓm to¸n sau chóng ta ph¶i tiÕn hµnh kiÓm to¸n tr−íc (hay cßn gäi lµ tiÒn kiÓm) ®Ó ph¸t hiÖn, ng¨n chÆn kÞp thêi kh«ng ®Ó ph¸t sinh sai sãt, gian lËn sÈy trong qu¸ tr×nh sö dông kinh phÝ, c«ng quü quèc gia, võa n©ng cao hiÖu qu¶ trong c«ng t¸c qu¶n lý kinh tÕ, tµi chÝnh b¶o ®¶m an toµn tµi s¶n, c«ng quü quèc gia, võa b¶o vÖ ®−îc c¸n bé. TiÒn kiÓm lµ mét biÖn ph¸p kh¾c phôc nh÷ng h¹n chÕ cña hËu kiÓm nh»m n©ng cao chÊt l−îng, hiÖu qu¶ cña kiÓm to¸n trong ®Êu tranh chèng l·ng phÝ, thÊt tho¸t ng©n s¸ch nhµ n−íc, do ®ã cÇn sím nghiªn cøu ®−a vµo ¸p dông trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc. V× vËy, viÖc nghiªn cøu nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn ®Ó x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc lµ yªu cÇu bøc thiÕt nh»m lµm s¸ng tá nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn lµm c¬ sá cho x©y dùng quy tr×nh vµ tæ chøc thùc hiÖn quy tr×nh thèng nhÊt trong ho¹t ®éng cña toµn ngµnh. Do ®ã viÖc nghiªn cøu ®Ò tµi nµy kh«ng nh÷ng cã ý nghÜa vÒ thùc tiÔn tr−íc m¾t mµ cßn cã ý nghÜa c¶ vÒ mÆt lý luËn l©u dµi. 2 2. Môc tiªu nghiªn cøu cña ®Ò tµi Nghiªn cøu ®Ò tµi "C¬ së lý luËn vµ thùc tiÔn x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc” víi c¸c môc tiªu c¬ b¶n sau: - HÖ thèng ho¸ vµ ph©n tÝch nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn liªn quan ®Õn c«ng t¸c tæ chøc thùc hiÖn tiÒn kiÓm to¸n trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc, lµm c¬ së cho viÖc x©y dùng quy tr×nh tiÒn kiÓm to¸n vµ tæ chøc thùc hiÖn quy tr×nh tiÒn kiÓm. - Nghiªn cøu, ®¸nh gi¸ thùc tr¹ng vÒ c«ng t¸c tiÒn kiÓm to¸n cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc vµ mét sè kinh nghiÖn cña n−íc ngoµi, tõ ®ã ®−a ra nh÷ng bµi häc kinh nghiÖm trong viÖc x©y dùng vµ hoµn thiÖn quy tr×nh tiÒn kiÓm to¸n. - §Ò xuÊt c¸c gi¶i ph¸p chñ yÕu x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tæ chøc thùc hiÖn tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng KiÓm to¸n Nhµ n−íc. 3. §èi t−îng, ph¹m vÞ nghiªn cøu 3.1. §èi t−îng nghiªn cøu: §Ó gi¶i quyÕt néi dung cña ®Ò tµi, chóng t«i ®i s©u nghiªn cøu c¸c vÊn ®Ò c¬ b¶n vÒ c¬ së lý luËn vµ c¸c gi¶i ph¸p x©y dùng quy tr×nh tiÒn kiÓm to¸m, nh−: môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tæ chøc thùc hiÖn tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng KiÓm to¸n Nhµ n−íc. 3.2. Ph¹m vi nghiªn cøu: §Ò tµi chØ tËp trung nghiªn cøu c¸c vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn liªn quan ®Õn ho¹t ®éng tiÒn kiÓm trong lÜnh vùc lËp dù to¸n ng©n s¸ch nhµ n−íc. 4. Ph−¬ng ph¸p nghiªn cøu §Ò tµi sö dông ph−¬ng ph¸p luËn duy vËt biÖn chøng vµ duy vËt lÞch sö, nh÷ng nguyªn lý c¬ b¶n trong qu¶n lý kinh tÕ nãi chung vµ kiÓm tra kiÓm so¸t nãi riªng. §ång thêi ®Ò tµi còng sö dông c¸c ph−¬ng ph¸p nghiªn cøu cô thÓ nh− : 3 Ph−¬ng ph¸p tæng hîp, ph−¬ng ph¸p ph©n tÝch, kiÓm chøng, thèng kª, hÖ thèng ho¸... Tõ ®ã ®−a ra c¸c gi¶i ph¸p kiÕn nghÞ vÒ : Môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc phï hîp víi ®iÒu kiÖn cô thÓ vµ m«i tr−êng ph¸p lý hiÖn nay ë ViÖt Nam. 5. Nh÷ng ®ãng gãp cña ®Ò tµi Trªn c¬ së nghiªn cøu, hÖ thèng ho¸ nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn ®Ò tµi cã nh÷ng ®ãng gãp sau : - Lµm s¸ng tá nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn vÒ viÖc x©y dùng quy tr×nh tiÒn kiÓm - §¸nh gi¸ thùc tr¹ng vÒ ho¹t ®éng kiÓm to¸n trong nh÷ng n¨m qua, tõ ®ã rót ra nh÷ng kÕt qu¶ ®· ®¹t ®−îc vµ nh÷ng tån t¹i cÇn kh¾c phôc. - §Ò xuÊt gi¶i ph¸p x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng KiÓm to¸n Nhµ n−íc 6. Néi dung cña ®Ò tµi Ngoµi phÇn më ®Çu vµ kÕt luËn, néi dung cña ®Ò tµi bao gåm 3 ch−¬ng : Ch−¬ng 1. C¬ së lý luËn vÒ quy tr×nh tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng kiÓm to¸n nhµ n−íc ®èi víi lÜnh vùc ng©n s¸ch nhµ n−íc Ch−¬ng 2. Thùc tr¹ng vÒ tiÒn kiÓm vµ yªu cÇu tiÒn kiÓm trong qu¶n lý kinh tÕ , tµi chÝnh hiÖn nay Ch−¬ng 3. Nh÷ng gi¶i ph¸p x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc tiÒn kiÓm trong ho¹t ®éng cña KiÓm to¸n Nhµ n−íc. 4 Ch−¬ng 1 C¬ së lý luËn x©y dùng môc tiªu, néi dung, quy tr×nh vµ ph−¬ng thøc “tiÒn kiÓm” ®èi víi lÜnh vùc ng©n s¸ch nhµ n−íc 1.1. Kh¸i niÖm, sù cÇn thiÕt, vai trß vµ t¸c dông cña tiÒn kiÓm 1.1.1. B¶n chÊt, chøc n¨ng vµ ph©n lo¹i kiÓm to¸n a. B¶n chÊt kiÓm to¸n KiÓm to¸n cã tõ gèc Latin “Audit”, nguyªn b¶n lµ “Auditing” g¾n liÒn víi nÒn v¨n minh Ai CËp vµ La M· cæ ®¹i. Tõ “Audit cã tõ gèc Latin “Audire” cã nghÜa lµ “nghe”. H×nh ¶nh ban ®Çu cña kiÓm to¸n cæ ®iÓn lµ viÖc kiÓm tra ®−îc thùc hiÖn b»ng c¸ch ng−êi so¹n th¶o b¸o c¸o ®äc to lªn cho mét bªn ®éc lËp nghe råi chÊp nhËn. Ngµy nay, trªn thÕ giíi cã nhiÒu lo¹i kiÓm to¸n kh¸c nhau. Tuy vËy, cã thÓ nªu mét ®Þnh nghÜa chung nhÊt vÒ kiÓm to¸n nh− sau: KiÓm to¸n lµ qu¸ tr×nh c¸c chuyªn gia ®éc lËp vµ cã thÈm quyÒn, cã kü n¨ng nghiÖp vô, thu thËp vµ ®¸nh gi¸ c¸c b»ng chøng vÒ c¸c th«ng tin cã thÓ ®Þnh l−îng cña mét ®¬n vÞ nh»m môc ®Ých x¸c nhËn vµ b¸o c¸o vÒ møc ®é phï hîp gi÷a c¸c th«ng tin nµy víi c¸c chuÈn mùc ®· ®−îc x©y dùng. Cã thÓ hiÓu c¸c thuËt ng÷ trong ®Þnh nghÜa trªn nh− sau: - C¸c chuyªn gia ®éc lËp vµ cã thÈm quyÒn: ®ã lµ c¸c kiÓm to¸n viªn (KTV) – chñ thÓ cña qu¸ tr×nh kiÓm to¸n. KTV ph¶i lµ ng−êi cã ®ñ kh¶ n¨ng ®Ó hiÓu c¸c chuÈn mùc ®· sö dông vµ ph¶i ®ñ thÈm quyÒn ®èi víi ®¬n vÞ ®−îc kiÓm to¸n ®Ó cã thÓ thu thËp ®−îc ®Çy ®ñ c¸c b»ng chøng thÝch hîp lµm c¬ së cho c¸c ý kiÕn x¸c nhËn vµ kiÕn nghÞ khi b¸o c¸o kiÓm to¸n; ®ång thêi, KTV ph¶i lµ mét ng−êi ®éc lËp vÒ quan hÖ t×nh c¶m vµ kinh tÕ víi l·nh ®¹o ®¬n vÞ ®−îc kiÓm to¸n. KTV ph¶i lµ ng−êi v« t− vµ kh¸ch quan trong c«ng viÖc kiÓm 5 to¸n. Tuy nhiªn, tÝnh ®éc lËp cña KTV kh«ng ph¶i lµ tuyÖt ®èi, nh−ng nã lµ môc tiªu h−íng tíi vµ ph¶i ®¹t ®−îc ë mét møc ®é nhÊt ®Þnh nµo ®ã. - Thu thËp vµ ®¸nh gi¸ c¸c b»ng chøng: b»ng chøng kiÓm to¸n ®−îc hiÓu mét c¸ch chung nhÊt lµ mäi th«ng tin, tµi liÖu KTV ®· thu thËp ®Ó x¸c ®Þnh møc ®é t−¬ng quan vµ phï hîp gi÷a c¸c th«ng tin cã thÓ ®Þnh h−íng cña mét ®¬n vÞ víi c¸c chuÈn mùc ®· ®−îc thiÕt lËp. Qu¸ tr×nh kiÓm to¸n thùc chÊt lµ qu¸ tr×nh sö dông c¸c ph−¬ng ph¸p, c¸c kü thuËt kiÓm to¸n ®Ó thu thËp vµ xÐt ®o¸n c¸c b»ng chøng kiÓm to¸n cho môc ®Ých nãi trªn. - C¸c th«ng tin ®· ®−îc ®Þnh l−îng vµ c¸c chuÈn mùc ®· ®−îc x©y dùng: ®Ó tiÕn hµnh mét cuéc kiÓm to¸n th× cÇn ph¶i cã c¸c th«ng tin cã thÓ ®Þnh l−îng, cã thÓ kiÓm tra ®−îc vµ c¸c chuÈn mùc cÇn thiÕt ®Ó theo ®ã, KTV cã thÓ ®¸nh gi¸ th«ng tin. C¸c th«ng tin cña mét ®¬n vÞ cã thÓ lµ th«ng tin tµi chÝnh vµ th«ng tin phi tµi chÝnh. C¸c chuÈn mùc ®−îc x©y dùng vµ sö dông trong kiÓm to¸n lµ c¬ së ®Ó ®¸nh gi¸ c¸c th«ng tin ®· kiÓm tra. C¸c chuÈn mùc nµy rÊt ®a d¹ng vµ phong phó tuú thuéc tõng lo¹i kiÓm to¸n vµ môc ®Ých cña tõng cuéc kiÓm to¸n. Th«ng th−êng c¸c chuÈn mùc nµy ®−îc quy ®Þnh trong c¸c v¨n b¶n ph¸p quy vÒ c¸c lÜnh vùc kh¸c nhau. Còng cã thÓ lµ quy ®Þnh néi bé trong ngµnh, ®Þa ph−¬ng hay ®¬n vÞ. - §¬n vÞ ®−îc kiÓm to¸n: ®¬n vÞ ®−îc kiÓm to¸n cã thÓ lµ mét tæ chøc kinh tÕ hay ®¬n vÞ hµnh chÝnh, sù nghiÖp… cã t− c¸ch ph¸p nh©n. Trong mét sè tr−êng hîp, ®¬n vÞ ®−îc kiÓm to¸n cã thÓ liªn quan ®Õn nhiÒu c¬ quan, ®¬n vÞ, tuú thuéc vµo ®èi t−îng, môc ®Ých cña cuéc kiÓm to¸n. - B¸o c¸o kÕt qu¶: giai ®o¹n cuèi cïng cña qu¸ tr×nh kiÓm to¸n lµ b¸o c¸o kÕt qu¶ kiÓm to¸n. Tuú thuéc vµo lo¹i kiÓm to¸n, c¸c b¸o c¸o cã thÓ kh¸c nhau vÒ b¶n chÊt, vÒ néi dung nh−ng trong mäi tr−êng hîp, chóng ®Òu ph¶i th«ng tin cho ng−êi ®äc vÒ møc ®é t−¬ng qua vµ phï hîp gi÷a c¸c th«ng tin ®· kiÓm tra vµ c¸c chuÈn mùc ®· ®−îc x©y dùng. H×nh thøc b¸o c¸o kiÓm to¸n còng rÊt kh¸c nhau, cã thÓ lµ rÊt phøc t¹p (nh− kkhi kiÓm to¸n b¸o c¸o tµi 6 chÝnh) hoÆc chØ ®¬n gi¶n b»ng miÖng (tr−êng hîp cuéc kiÓm to¸n ®−îc tiÕn hµnh ®Ó b¸o c¸o cho mét c¸ nh©n nµo ®ã). b. Chøc n¨ng kiÓm to¸n Chøc n¨ng c¬ b¶n cña kiÓm to¸n lµ x¸c minh vµ bµy tá ý kiÕn. Tõ ®Þnh nghÜa trªn ta cã thÓ thÊy, chøc n¨ng x¸c minh vµ bµy tá ý kiÕn chÝnh lµ qu¸ tr×nh thu thËp c¸c b»ng chøng nh»m x¸c nhËn vµ b¸o c¸o vÒ møc ®é phï hîp gi÷a c¸c th«ng tin nµy (®èi t−îng kiÓm to¸n) víi c¸c chuÈn mùc ®· ®−îc x©y dùng. X¸c minh lµ chøc n¨ng c¬ b¶n nhÊt g¾n liÒn víi sù ra ®êi, tån t¹i vµ ph¸t triÓn cña ho¹t ®éng kiÓm to¸n. B¶n th©n chøc n¨ng nµy kh«ng ngõng ph¸t triÓn vµ ®−îc thÓ hiÖn kh¸c nhau tuú ®èi t−îng cô thÓ cña kiÓm to¸n, cã thÓ lµ mét b¶n dù to¸n hay b¶ng kª khai tµi chÝnh hay nghiÖp vô kinh tÕ cô thÓ hoÆc toµn bé tµi liÖu liªn quan ®Õn ho¹t ®éng tµi chÝnh. Chøc n¨ng bµy tá ý kiÕn còng cã qu¸ tr×nh ph¸t triÓn l©u dµi song s¶n phÈm cô thÓ chØ thÊy râ ë thêi kú ph¸t triÓn cña kiÓm to¸n chñ yÕu vµo cuèi thÕ kû XX. C¸ch thøc thùc hiÖn chøc n¨ng bµy tá ý kiÕn còng rÊt kh¸c biÖt gi÷a c¸c kh¸ch thÓ kiÓm to¸n vµ gi÷a c¸c n−íc cã c¬ së kinh tÕ vµ ph¸p lý kh¸c nhau. §èi víi khu vùc c«ng, chøc n¨ng bµy tá ý kiÕn cã thÓ nh− lµ mét ph¸n quyÕt cña toµ ¸n (nh− Toµ ThÈm kÕ Céng hoµ Ph¸p vµ mét sè n−íc T©y ©u), còng cã thÓ lµ nh÷ng ý kiÕn t− vÊn ®èi víi mét b¶n b¸o c¸o tµi chÝnh hay nh÷ng ý kiÕn thÈm ®Þnh vÒ dù luËt vÒ ng©n s¸ch tr−íc khi ®−a ra Quèc héi xem xÐt (nh− §øc, Australia,…). c. Ph©n lo¹i kiÓm to¸n Còng nh− c¸c ho¹t ®éng kh¸c, ho¹t ®éng kiÓm to¸n cã thÓ ph©n lo¹i theo nhiÒu tiªu chÝ kh¸c nhau: - Theo ®èi t−îng cô thÓ, kiÓm to¸n cã thÓ ph©n thµnh kiÓm to¸n b¸o c¸o tµi chÝnh, kiÓm to¸n tu©n thñ vµ kiÓm to¸n ho¹t ®éng. - Theo c¸ch tæ chøc bé m¸y kiÓm to¸n, cã thÓ ph©n kiÓm to¸n thµnh KTNN, kiÓm to¸n ®éc lËp vµ kiÓm to¸n néi bé. 7 - Theo quan hÖ gi÷a chñ thÓ vµ kh¸ch thÓ kiÓm to¸n, cã thÓ ph©n kiÓm to¸n thµnh néi kiÓm vµ ngo¹i kiÓm. - Theo b¶n chÊt cña kh¸ch thÓ kiÓm to¸n, cã thÓ ph©n kiÓm to¸n thµnh kiÓm to¸n doanh nghiÖp, kiÓm to¸n dù ¸n vµ c¸c c«ng tr×nh, kiÓm to¸n c¸c ®¬n vÞ dù to¸n,… - Theo quan hÖ vÒ thêi ®iÓm kiÓm to¸n vµ thêi ®iÓm thùc hiÖn nghiÖp vô, cã thÓ ph©n thµnh kiÓm to¸n tr−íc (tiÒn kiÓm), kiÓm to¸n trong (kiÓm to¸n thùc thi) vµ kiÓm to¸n sau (hËu kiÓm - kiÓm to¸n b¸o c¸o tµi chÝnh). Liªn quan ®Õn néi dung, §Ò tµi sÏ tËp trung ®i s©u nghiªn cøu vµ ho¹t ®éng kiÓm to¸n tr−íc hay cßn gäi lµ “tiÒn kiÓm”. 1.1.2. Kh¸i niÖm, sù cÇn thiÕt cña tiÒn kiÓm a. Kh¸i niÖn tiÒn kiÓm “TiÒn kiÓm” theo nghÜa h¸n viÖt ®ã lµ ho¹t ®éng kiÓm tra tr−íc ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch nµo ®ã tr−íc khi b¶n kÕ ho¹ch ®ã ®−îc triÓn khai trong thùc tÕ. Khi kiÓm tra tr−íc ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch, ng−êi ta th−êng xem xÐt bèi c¶nh b¶n kÕ ho¹ch sÏ ®−îc thùc thi trong t−¬ng lai, xem xÐt nh÷ng vÊn ®Ò liªn quan ®Õn b¶n kÕ ho¹ch ®· diÔn ra tr−íc ®ã còng nh− hiÖn t¹i ®Ó ®−a ra nh÷ng ý kiÕn mang tÝnh t− vÊn cho nhµ lËp kÕ ho¹ch c©n nh¾c ®iÒu chØnh, bæ sung tr−íc khi b¶n kÕ ho¹ch ®ã ®−îc th«ng qua nh»m ®¶m b¶o cho b¶n kÕ ho¹ch cã kh¶ n¨ng thùc thi víi hiÖu qu¶ cao. Trong lÜnh vùc tµi chÝnh, ho¹t ®éng tiÒn kiÓm chÝnh lµ viÖc kiÓm tra tr−íc ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh. Khi chñ thÓ tiÕn hµnh kiÓm tra ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh lµ mét c¬ quan kiÓm to¸n ®éc lËp tõ bªn ngoµi th× ho¹t ®éng tiÒn kiÓm ®ã chÝnh lµ ho¹t ®éng kiÓm to¸n, lµ kiÓm to¸n tr−íc ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh; chñ thÓ thùc hiÖn c«ng t¸c kiÓm tra ®ã lµ KiÓm to¸n Nhµ n−íc (KTNN). Nh− vËy, d−íi gãc ®é kiÓm to¸n chóng ta cã thÓ ®−a ra kh¸i niÖm tiÒn kiÓm nh− sau: 8 TiÒn kiÓm lµ ho¹t ®éng kiÓm tra tr−íc ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh (cã thÓ lµ dù to¸n ng©n s¸ch cña mét quèc gia hay cña mét c¬ quan, mét ®¬n vÞ doanh nghiÖp hoÆc b¶n dù to¸n cña mét dù ¸n ®Çu t−) sÏ ®−îc thùc hiÖn trong t−¬ng lai, ®−îc tiÕn hµnh bëi c¸c KTV trªn c¬ së ®èi chiÕu viÖc thùc hiÖn kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña nh÷ng kú tr−íc ®ã, kú hiÖn t¹i, xem xÐt nhu cÇu thùc tÕ vµ nh÷ng chØ tiªu ph¸t triÓn trong t−¬ng lai ®Ó ®−a ra c¸c ý kiÕn cung cÊp cho chñ thÓ cã thÈm quyÒn lµm c¨n cø phª chuÈn b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®ã nh»m ®¶m b¶o cho b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh cã tÝnh kh¶ thi cao, s¸t víi ®iÒu kiÖn thùc tÕ; ®ång thêi còng ®−a ra c¸c ý kiÕn t− vÊn cho c¸c chñ thÓ khi thùc thi b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh. D−íi gãc ®é kiÓm to¸n, tiÒn kiÓm lµ ho¹t ®éng kiÓm to¸n, v× vËy, nã mang ®Çy ®ñ b¶n chÊt, ®Æc ®iÓm cña ho¹t ®éng kiÓm to¸n vµ cã ®Çy ®ñ chøc n¨ng cña ho¹t ®éng kiÓm to¸n, ®ã lµ chøc n¨ng x¸c minh vµ bµy tá ý kiÕn. Chøc n¨ng x¸c minh ë ®©y chÝnh lµ viÖc tiÕn hµnh ®èi chiÕu viÖc thùc hiÖn kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña nh÷ng kú tr−íc ®ã, kú hiÖn t¹i, xem xÐt nhu cÇu thùc tÕ vµ nh÷ng chØ tiªu ph¸t triÓn trong t−¬ng lai; chøc n¨ng bµy tá ý kiÕn ®ã chÝnh lµ ®−a ra c¸c ý kiÕn cung cÊp cho chñ thÓ cã thÈm quyÒn lµm c¨n cø x©y dùng còng nh− phª chuÈn b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh vµ ®−a ra c¸c ý kiÕn t− vÊn cho c¸c chñ thÓ thùc thi b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®ã. b. Sù cÇn thiÕt cña tiÒn kiÓm Chóng ta ®Òu biÕt r»ng, c¸c b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña bÊt kú mét c¬ quan, ®¬n vÞ, tæ chøc nµo ®Òu lµ ®èi t−îng quan t©m cña rÊt nhiÒu ng−êi. NÕu ®ã lµ mét b¶n dù to¸n cña mét doanh nghiÖp th× sù quan t©m ®ã lµ: c¸c chñ doanh nghiÖp, ng−êi lao ®«ng trong doanh nghiÖp, c¸c thµnh viªn héi ®ång qu¶n trÞ vµ c¸c cæ ®«ng ë c¸c c«ng ty cæ phÇn, ng©n hµng, c¸c chñ ®Çu t−, c¬ quan thuÕ,… nÕu b¶n dù to¸n ®ã cña mét c¬ quan, tæ chøc nhµ n−íc th× sù quan t©m ®ã l·nh ®¹o c¬ quan, ®¬n vÞ, c¸n bé, c«ng chøc trong ®¬n vÞ, c¬ quan cÊp trªn, c¬ quan tµi chÝnh,… cao h¬n n÷a, nÕu b¶n dù to¸n ®ã lµ dù to¸n ng©n s¸ch cña mét quèc gia, th× ng−êi quan t©m ®ã rÊt réng, ®ã lµ Quèc héi – víi t− c¸ch lµ chñ thÓ quyÕt ®Þnh dù to¸n ng©n s¸ch, ChÝnh phñ – víi t− c¸ch 9 lµ c¬ quan ®iÒu hµnh, thùc thi dù to¸n ng©n s¸ch, c¸c c¬ quan qu¶n lý tµi chÝnh, c¬ quan thuÕ, c¸c cÊp, c¸c ngµnh, c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ thô h−ëng ng©n s¸ch nhµ n−íc vµ mäi tÇng líp nh©n d©n,… Tuy mçi ®èi t−îng quan t©m ®Õn b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña mçi tæ chøc, mçi c¬ quan, ®¬n vÞ ë mçi gãc ®é kh¸c nhau, nh−ng tÊt c¶ ®Òu mong muèn cÇn cã mét b¶n dù to¸n cã ®é chÝnh x¸c, cã kh¶ n¨ng thùc hiÖn vµ viÖc thùc hiÖn ®em l¹i hiÖu qu¶ cao; nh÷ng ng−êi liªn quan ®Òu cã thÓ h−ëng lîi tõ b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®ã. §Ó ®¹t ®−îc ®iÒu ®ã, cÇn ph¶i cã mét bªn thø ba - ®éc lËp, kh¸ch quan, cã kiÕn thùc vÒ nghiÖp vô tµi chÝnh, uy tÝn vµ tr¸ch nhiÖm ®Ó kiÓm tra tr−íc, ®−a ra c¸c ý kiÕn ph¶n biÖn ®èi víi b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®ã lµ b¶n kÕ ho¹ch ®ã cã phï hîp víi c¸c nguyªn t¾c, chuÈn mùc tµi chÝnh hay kh«ng, cã s¸t víi thùc tÕ cña mçi c¬ quan, ®¬n vÞ,… vµ phï hîp víi quy luËt ph¸t triÓn hay kh«ng. Ho¹t ®éng ®ã chÝnh lµ ho¹t ®éng tiÒn kiÓm. Nh− vËy, tiÒn kiÓm kh«ng n»m ngoµi môc ®Ých nh»m cung cÊp cho chñ thÓ cã ®ñ c¨n cø tr−íc khi quyÕt ®Þnh th«ng qua b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh vµ ®−a ra nh÷ng dù b¸o khi thùc hiÖn b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®ã trong t−¬ng lai ®Ó ®¹t hiÖu qu¶ cao nhÊt khi thùc thi nhiÖm vô cña tæ chøc. 1.1.3. Vai trß, t¸c dông cña tiÒn kiÓm Víi môc ®Ých lµ ®¶m b¶o cho b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh vÒ tÝnh chÝnh x¸c, cã kh¶ n¨ng thùc thi vµ viÖc thùc thi ®em l¹i hiÖu qu¶ cao, tiÒn kiÓm cã nh÷ng vai trß, t¸c dông sau ®©y: - TiÒn kiÓm gãp phÇn t¨ng c−êng tiÕt kiÖm vµ n©ng cao hiÖu qu¶ sö dông nguån lùc tµi chÝnh, h¹n chÕ ®−îc nh÷ng chi tiªu kh«ng cÇn thiÕt, ®ång thêi khai th¸c hîp lý c¸c nguån lùc kh¸c cho sù ph¸t triÓn cña mét c¬ quan, ®¬n vÞ vµ cao h¬n lµ sù ph¸t triÓn kinh tÕ - x· héi cña mét quèc gia (nh− tiÒn kiÓm ®èi víi dù to¸n ng©n s¸ch nhµ n−íc (NSNN) hoÆc ®èi víi dù to¸n cña mét dù ¸n ®Çu t−). - Thùc hiÖn tiÒn kiÓm ®èi víi dù to¸n ng©n s¸ch nhµ n−íc sÏ ®¶m b¶o cho viÖc cñng cè lßng tin cña nh©n d©n ®èi víi Nhµ n−íc. Nh©n d©n lµ ng−êi chñ së h÷u thùc c¸c nguån lùc mµ Nhµ n−íc qu¶n lý. ViÖc tiÕn hµnh tiÒn kiÓm 10 to¸n lµm minh b¹ch c¸c quan hÖ tµi chÝnh vµ ®¸nh gi¸ mét c¸ch kh¸ch quan, c«ng khai vÒ viÖc x©y dùng dù to¸n NSNN. - Thùc hiÖn tiÒn kiÓm sÏ gióp cho c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ tæ chøc thùc hiÖn c«ng viÖc thùc hiÖn ®óng môc tiªu, cã kÕ ho¹ch cô thÓ trong viÖc sö dông nguån lùc tµi chÝnh, lµ ®iÒu kiÖn thóc ®Èy viÖc kiÓm so¸t chÊt l−îng c«ng viÖc vµ sö dông tiÕt kiÖm c¸c nguån lùc cña ®¬n vÞ. - Thùc hiÖn tiÒn kiÓm sÏ ph©n tÝch nh÷ng khiÕm khuyÕt trong viÖc thùc hiÖn kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña kú tr−íc ®ã vµ trong kú hiÖn t¹i cña c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ vµ ®Ó c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ thÊy râ nh÷ng mÆt h¹n chÕ, nguyªn nh©n vµ nh÷ng hËu qu¶ cña nã còng nh− nh÷ng gi¶i ph¸p kh¾c phôc; ®iÒu ®ã mang l¹i nh÷ng lîi Ých lín cho c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ. 1.1.4. §Æc tr−ng c¬ b¶n cña tiÒn kiÓm TiÒn kiÓm víi ý nghÜa lµ kiÓm to¸n tr−íc cã nh÷ng ®Æc tr−ng c¬ b¶n sau: - KiÓm to¸n ®èi víi mét b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh tr−íc khi phª chuÈn vµ thùc thi; - Dùa trªn c¬ së vÒ t×nh h×nh thùc hiÖn kÕ ho¹ch tµi chÝnh cña nh÷ng kú tr−íc, kú hiÖn t¹i vµ c¸c chØ tiªu ph¸t triÓn, m«i tr−êng kinh tÕ – x· h«i, …; - Thùc hiÖn tiÒn kiÓm ph¶i b¸m s¸t qu¸ tr×nh lËp kÕ ho¹ch tµi chÝnh ë c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ; b¸m s¸t vµ n¾m ch¾c quy tr×nh lËp kÕ ho¹ch tµi chÝnh, néi dung cña b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh ®Ó kÞp thêi ®−a ra c¸c ý kiÕn t− vÊn, ph¶n biÖn tr−íc khi tr×nh cÊp cã thÈm quyÒn phª chuÈn; - C¸c ý kiÕn vÒ b¶n kÕ ho¹ch tµi chÝnh mang tÝnh chÊt t− vÊn, kiÕn nghÞ vµ ph¶n biÖn mét c¸ch ®éc lËp. 1.2. TiÒn kiÓm trong lÜnh vùc NSNN §Ó x¸c ®Þnh râ néi dung, ph¹m vi, quy tr×nh tiÒn kiÓm ®èi víi lÜnh vùc NSNN, tr−íc hÕt ta ®i s©u vµo nghiªn cøu vÒ ®Æc ®iÓm, néi dung thu – chi NSNN, ph©n cÊp qu¶n lý NSNN vµ quy tr×nh lËp dù to¸n NSNN. 11 1.2.1. Kh¸i niÖm, ®Æc ®iÓm cña NSNN Trong tiÕn tr×nh lÞch sö, kh¸i niÖm NSNN ®· xuÊt hiÖn tån t¹i cïng víi ph¹m trï Nhµ n−íc. Sù h×nh thµnh vµ ph¸t triÓn cña NSNN g¾n liÒn víi sù xuÊt hiÖn Nhµ n−íc vµ cña kinh tÕ hµng ho¸ tiÒn tÖ. Nãi c¸ch kh¸c, sù ra ®êi cña Nhµ n−íc, sù tån t¹i cña kinh tÕ hµng ho¸ tiÒn tÖ lµ nh÷ng tiÒn ®Ò ph¸t sinh, tån t¹i vµ ph¸t triÓn cña NSNN. XÐt vÒ h×nh thøc, NSNN lµ mét b¶n dù to¸n thu – chi do ChÝnh phñ lËp ra, ®Ö tr×nh Quèc héi phª chuÈn vµ giao cho ChÝnh phñ tæ chøc thùc hiÖn. XÐt vÒ thùc thÓ, NSNN bao gåm nh÷ng nguån thu vµ kho¶n chi cô thÓ ®−îc ®Þnh l−îng. C¸c nguån thu ®Òu ®−îc ®éng viªn vµ nép vµo mét quü tiÒn tÖ tËp trung. C¸c nguån chi ®Òu ®−îc xuÊt ra tõ quü tiÒn tÖ ®ã. Gi÷a nguån thu vµ c¸c kho¶n chi cã quan hÖ rµng buéc víi nhau gäi lµ c©n ®èi. C©n ®èi thu – chi lµ mét c©n ®èi lín trong nÒn kinh tÕ vµ ®−îc Nhµ n−íc quan t©m ®Æc biÖt. Trªn c¬ së ®ã cã thÓ kh¼ng ®Þnh NSNN lµ quü tiÒn tÖ tËp trung lín nhÊt cña Nhµ n−íc. XÐt vÒ c¸c quan hÖ kinh tÕ chøa ®ùng trong NSNN, c¸c kho¶n thu (nguån h×nh thµnh quü NSNN); c¸c kho¶n chi (xuÊt quü NSNN) ®Òu ph¶n ¸nh mèi quan hÖ kinh tÕ nhÊt ®Þnh gi÷a Nhµ n−íc víi ng−êi nép thuÕ, gi÷a Nhµ n−íc víi c¬ quan, ®¬n vÞ thô h−ëng NSNN. Ho¹t ®éng thu – chi NSNN lµ ho¹t ®éng t¹o lËp vµ sö dông quü NSNN lµm cho nguån lùc tµi chÝnh vËn ®éng gi÷a mét bªn lµ Nhµ n−íc vµ mét bªn lµ chñ thÓ ph©n phèi vµ ng−îc l¹i trong qu¸ tr×nh ph©n phèi c¸c nguån lùc tµi chÝnh. Nhµ n−íc sö dông c¸c quan hÖ thu nép vµ cÊp ph¸t NSNN ®Ó ®iÒu chØnh c¸c quan hÖ kinh tÕ vÜ m«. Tõ sù ph©n tÝch ®ã chóng ta cã thÓ x¸c ®Þnh, NSNN ®−îc ®Æc tr−ng b»ng sù vËn ®éng cña c¸c nguån tµi chÝnh g¾n liÒn víi qu¸ tr×nh t¹o lËp vµ sö dông quü tiÒn tÖ tËp trung cña Nhµ n−íc nh»m thùc hiÖn c¸c chøc n¨ng cña Nhµ n−íc trªn c¬ së luËt ®Þnh. Nã ph¶n ¸nh c¸c quan hÖ kinh tÕ gi÷a Nhµ n−íc vµ c¸c chñ thÓ trong x· héi, ph¸t sinh khi Nhµ n−íc tham gia ph©n phèi c¸c nguån lùc tµi chÝnh quèc gia theo nguyªn t¾c kh«ng båi hoµn trùc tiÕp chñ yÕu. NSNN cã nh÷ng ®Æc ®iÓm sau: 12 - Ho¹t ®éng cña NSNN lu«n g¾n víi quyÒn lùc nhµ n−íc. §Ó thùc hiÖn chøc n¨ng cña m×nh, Nhµ n−íc lu«n cÇn ph¶i cã mét nguån lùc nhÊt ®Þnh. B»ng quyÒn lùc cña m×nh, Nhµ n−íc t¹o nguån lùc th«ng qua viÖc t¹o lËp quü NSNN. C¸c ho¹t ®éng t¹o lËp vµ sö dông NSNN lu«n g¾n chÆt víi quyÒn lùc kinh tÕ, chÝnh trÞ cña Nhµ n−íc. Nhµ n−íc ®Æt ra c¸c kho¶n thuÕ vµ m¾c thu ®Ó t¹« lËp quü; ®ång thêi ®Æt ra c¸c ®Þnh møc, chÕ ®é, tiªu chuÈn cho ®Ó sö dông nguån lùc tËp trung vµo thùc hiÖn nh÷ng nhiÖm vô nhÊt ®Þnh vµ ®¶m b¶o nu«i d−ìng bé m¸y thùc hiÖn c¸c chøc n¨ng cña m×nh. - C¸c ho¹t ®éng cña NSNN ®Òu ®−îc tiÕn hµnh trªn c¬ së luËt ®Þnh. Nhµ n−íc ®Æt ra c¸c kho¶n thuÕ, phÝ, lÖ phÝ vµ c¸c kho¶n ph¶i nép kh¸c th«ng qua c¸c luËt, ph¸p lÖnh,… C¸c kho¶n chi còng ®−îc quy ®Þnh râ cho tõng cÊp, tõng ®¬n vÞ vµ tõng kho¶n chi theo chÕ ®é, tiªu chuÈn chi NSNN. ViÖc ®Æt ra c¸c luËt vÒ thu – chi lµ mét yªu cÇu thùc tÕ kh¸ch quan b¾t nguån tõ quyÒn lùc nhµ n−íc, ph¹m vi ho¹t ®éng cña NSNN. - Èn sau c¸c ho¹t ®éng thu – chi NSNN lµ viÖc xö lý c¸c mèi quan hÖ kinh tÕ, quan hÖ lîi Ých trong x· héi khi Nhµ n−íc tham gia ph©n phèi c¸c nguån lùc tµi chÝnh quèc gia. C¸c doanh nghiÖp nép thuÕ cho Nhµ n−íc gãp phÇn h×nh thµnh nguån thu cña NSNN; ®ång thêi, doanh nghiÖp ®−îc Nhµ n−íc trî cÊp, trî gi¸, ®Çu t−, tµi trî vèn (nÕu cã), ®−îc h−ëng c¸c lîi Ých gi¸n tiÕp kh¸c (c¬ së h¹ tÇng, gi¸o dôc, ®µo t¹o nguån nh©n lùc, …) do Nhµ n−íc chñ tr× mang l¹i. C¸c hé gia ®×nh, d©n c− x· héi vµ c¸c ®oµn thÓ, tæ chøc phi lîi nhuËn cã nghÜa vô ®èng thuÕ cho Nhµ n−íc vµ ®−îc Nhµ n−íc tµi trî hoÆc cÊp kinh phÝ (trî cÊp gia ®×nh, trî cÊp thÊt nghiÖp, kinh phÝ ho¹t ®éng, …), ®−îc Nhµ n−íc b¶o ®¶m vÒ quèc phßng, an ninh, c¬ së h¹ tÇng, b¶o ®¶m x· héi, gi¸o dôc, ch¨m sãc søc khoÎ céng ®ång, phóc lîi c«ng céng kh¸c, … Th«ng qua viÖc t¹o lËp vµ sö dông NSNN, thÓ hiÖn mèi quan hÖ kinh tÕ gi÷a mét bªn lµ Nhµ n−íc vµ mét bªn lµ c¸c t¸c nh©n cña nÒn kinh tÕ ph¸t sinh trong qu¸ tr×nh ph©n phèi vµ sö dông c¸c nguån lùc cña nÒn kinh tÕ. - NSNN tr−íc khi ®−îc chi dïng cho nh÷ng môc ®Ých nhÊt ®Þnh, ®−îc chia thµnh nh÷ng quü nhá cã t¸c dông riªng. Nãi c¸ch kh¸c, NSNN tr−íc khi ph©n phèi sö dông ®−îc ph©n chia thµnh c¸c quü nhá theo nh÷ng môc ®Ých 13 nhÊt ®Þnh, kh«ng trùc tiÕp sö dông tõ quü NSNN. NSNN lµ quü tiÒn tÖ tËp trung lín nhÊt cña Nhµ n−íc, tr−íc khi ph©n phèi quü nµy cho nh÷ng môc ®Ých nhÊt ®Þnh ®−îc chia nhá (cÊp ph¸t) cho nh÷ng quü riªng víi môc ®Ých kh¸c nhau, chñ thÓ sö dông c¸c quü nµy lµ c¸c ®¬n vÞ sö dông NSNN; c¸c ®¬n vÞ nµy ®−îc toµn quyÒn sö dông quü ®−îc ph©n phèi theo nh÷ng thÓ chÕ ng©n s¸ch ®−îc ®−îc Nhµ n−íc quy ®Þnh. Th«ng qua viÖc ph©n phèi quü tiÒn tÖ tËp trung thµnh ¸cc quü nhá víi môc ®Ých kh¸c nhau chÝnh lµ qu¸ tr×nh sö dông quü NSNN nh»m thùc hiÖn chøc n¨ng cña m×nh, kh«ng trùc tiÕp chi dïng tõ quü tiÒn tÖ tËp trung. §©y lµ mét ®Æc tr−ng mµ chóng ta cã thÓ dÔ rµng ph©n biÖt víi c¸c quü kh¸c cña Nhµ n−íc. - Nhµ n−íc sö dông NSNN nh− mét c«ng cô ®Ó qu¶n lý vÜ m« nÒn kinh tÕ. Th«ng qua c¸c c«ng cô ®éng viªn nguån thu vµ chi tiªu NSNN, Nhµ n−íc thùc hiÖn ®iÒu tiÕt vÜ m« nÒn kinh tÕ. Trong tõng thêi kú cã thÓ miÔn gi¶m thuÕ hoÆc t¨ng chi tiªu hoÆc kÕt hîp c¶ hai c«ng cô trªn ®Ó ®iÒu tiÕt vÜ m« nÒn kinh tÕ, ®¶m b¶o nÒn kinh tÕ ph¸t triÓn bÒn v÷ng. Th«ng qua c«ng cô NSNN, Nhµ n−íc thùc hiÖn ®iÒu tiÕt c¸c chÝnh s¸ch kh¸c còng nh− c¸c chiÕn l−îc ph¸t triÓn dµi h¹n cña ®Êt n−íc. 1.2.2. Néi dung thu – chi NSNN NSNN gåm hai néi dung c¬ b¶n ®ã lµ: - Thu NSNN: Thu NSNN lµ qu¸ tr×nh tËp trung mét phÇn nguån lùc tµi chÝnh quèc gia h×nh thµnh quü NSNN. §Ó cã nguån thu, Nhµ n−íc cã thÓ huy ®éng tõ c¸c tæ chøc kinh tÕ, tËp thÓ vµ c¸ thÓ th«ng qua c¸c h×nh thøc thuÕ, phÝ, lÖ phÝ. Trong tr−êng hîp kh«ng ®ñ ®¸p øng nhu cÇu chi tiªu, Nhµ n−íc cã thÓ ph¸t hµnh c«ng tr¸i ®Ó vay nî trong vµ ngoµi n−íc. Trong mét sè tr−êng hîp, Nhµ n−íc cã thÓ ph¸t hµnh tiÒn ®Ó bï ®¾p th©m hôt cña NSNN. - Chi NSNN: Chi NSNN lµ qu¸ tr×nh ph©n phèi vµ sö dông quü NSNN nh»m nu«i d−ìng bé m¸y cña Nhµ n−íc vµ thùc hiÖn chøc n¨ng cña m×nh theo nh÷ng nguyªn t¾c nhÊt ®Þnh. Quy m«, c¬ cÊu cña chi NSNN nh− thÕ nµo lµ tuú thuéc vµo tõng Nhµ n−íc vµ mùuc tiªu ph¸t triÓn cña quèc gia trong tõng thêi kú. 14 1.2.3. Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN Cã thÓ hiÓu vÒ ph©n cÊp qu¶n lý NSNN nh− sau: Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN lµ viÖc ph©n ®Þnh ph¹m vi tr¸ch nhiÖm, quyÒn h¹n cña c¸c cÊp chÝnh quyÒn Nhµ n−íc tõ trung −¬ng tíi c¸c ®Þa ph−¬ng trong qu¸ tr×nh tæ chøc t¹o lËp vµ sö dông NSNN phôc vô cho viÖc thùc thi c¸c chøc n¨ng, nhiÖm vô cña Nhµ n−íc. Ph©n cÊp NSNN thùc chÊt lµ viÖc xö lý c¸c mèi quan hÖ gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn nhµ n−íc tõ trung −¬ng ®Õn c¸c ®Þa ph−¬ng trong ho¹t ®éng cña NSNN, tõ ®ã cho phÐp h×nh thµnh mét c¬ chÕ ph©n chia ranh giíi quyÒn lùc vÒ qu¶n lý NSNN gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn. VÒ c¬ b¶n, ph©n cÊp qu¶n lý NSNN thÓ hiÖn ë nh÷ng néi dung sau ®©y: - Néi dung ph©n cÊp thÓ hiÖn ë viÖc thiÕt kÕ m« h×nh tæ chøc hÖ thèng NSNN bao gåm mét sè cÊp nhÊt ®Þnh. HÖ thèng NSNN ®−îc x©y dùng dùa trªn nh÷ng nguyªn t¾c nhÊt ®Þnh, ®¶m b¶o ®−îc mèi quan hÖ trªn – d−íi, ngang – däc gi÷a c¸c cÊp, nh−ng ®iÒu quan träng nhÊt lµ ®¶m b¶o tÝnh ®éc lËp vµ tù chñ t−¬ng ®èi cña tõng cÊp trong toµn hÖ thèng. HÖ thèng c¸c cÊp ng©n s¸ch lu«n g¾n liÒn víi hÖ thèng chÝnh quyÒn nhµ n−íc, nèi c¸ch kh¸c, mçi cÊp chÝnh quyÒn cã mét ng©n s¸ch riªng ®¶m b¶o cho ho¹t ®éng cña bé m¸y vµ cung cÊp c¸c dÞch vô c«ng trong ph¹m vi quyÒn h¹n cña bé m¸y. QuyÒn vµ nghÜa vô cña mçi cÊp ng©n s¸ch ®−îc thùc hiÖn th«ng qua c¬ chÕ ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch. Mçi cÊp ng©n s¸ch ®−îc ph©n ®Þnh mét sè nguån thu vµ nhiÖm vô chi nhÊt ®Þnh. - Néi dung ph©n cÊp qu¶n lý NSNN thÓ hiÖn ë nh÷ng c¬ së ph¸p lý nh»m quy ®Þnh thÈm quyÒn cña c¸c c¬ quan Nhµ n−íc, c¸c bé phËn tõ trung −¬ng ®Õn ®Þa ph−¬ng. C¬ së ph¸p lý nµy cã thÓ ®−îc x©y dùng dùa trªn luËt c¬ b¶n (HiÕn ph¸p) hoÆc c¸c ®¹o luËt tæ chøc hµnh chÝnh, tõ ®ã ®Þnh ra hµnh lang ph¸p lý cho viÖc chuyÓn giao thÈm quyÒn g¾n víi c¸c tr¸ch nhiÖm t−¬ng øng víi quyÒn lùc ®· ®−îc ph©n cÊp ®ã. - Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN thÓ hiÖn ë c¸c néi dung vÒ quan hÖ vËt chÊt gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn nhµ n−íc. Thùc chÊt cña néi dung nµy lµ ph©n giao 15 (ph©n chia) nguån thu vµ nhiÖm vô chi NSNN cho tõng cÊp chÝnh quyÒn tõ trung −¬ng ®Õn ®Þa ph−¬ng. - Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN thÓ hiÖn mèi quan hÖ gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn nhµ n−íc trong mét chu tr×nh ng©n s¸ch nhµ n−íc bao gåm tÊt c¶ c¸c kh©u: lËp ng©n s¸ch, chÊp hµnh, quyÕt to¸n. 1.2.4. LËp dù to¸n NSNN a. Kh¸i niÖm vÒ lËp dù to¸n NSNN Mçi quèc gia lu«n ph¶i ®èi mÆt víi nhu cÇu chi tiªu ngµy cµng lín trong khi kh¶ n¨ng nguån lùc lu«n bÞ h¹n chÕ. §iÒu ®ã ®Æt ra cho mçi quèc gia lu«n ph¶i cã nh÷ng ph−¬ng thøc, biÖn ph¸p nh»m gi¶i quyÕt m©u thuÉn gi÷a nhu cÇu chi tiªu ngµy cµng cao víi nguån lùc h¹n chÕ. §Ó qu¶n lý mét c¸ch cã hiÖu qu¶, tiÕt kiÖm nguån lùc khan hiÕm cña m×nh, mçi quèc gia ®Òu ph¶i sö dông nh÷ng c¸ch thøc nhÊt ®Þnh ®Ó so¹n lËp vµ ph©n bæ NSNN vµo nh÷ng môc tiªu, ngµnh, lÜnh vùc nhÊt ®Þnh. §©y lµ c«ng viÖc cã ý nghÜa hÕt søc quan träng trong quy tr×nh ng©n s¸ch cña mçi quèc gia. LËp dù to¸n ng©n s¸ch s¸t víi thùc tÕ kh«ng nh÷ng lµ tiÒn ®Ò cña chÊp hµnh vµ quyÕt to¸n ng©n s¸ch, mµ cßn lµ tiªu chuÈn, th−íc ®o ®Ó ®¸nh gi¸ chÝnh x¸c møc ®é t¨ng thu – chi NSNN, phôc vô ®iÒu hµnh vÜ m« nÒn kinh tÕ. LËp dù to¸n ng©n s¸ch ®¶m b¶o viÖc ph©n bæ kinh phÝ NSNN vèn eo hÑp vµo nh÷ng môc tiªu nhÊt ®Þnh ®· ®−îc ®Þnh tr−íc theo thø tù −u tiªn, ph¸t huy ®−îc hiÖu qu¶ tèi ®a sö dông nguån lùc c«ng. LËp dù to¸n ng©n s¸ch cßn thÓ hiÖn môc tiªu, chiÕn l−îc ph¸t triÓn kinh tÕ – x· héi cña mçi quèc gia th«ng qua viÖc ph©n bæ nguån lùc vµo c¸c ngµnh, vïng phôc vô ph¸t triÓn kinh tÕ – x· héi theo môc tiªu ®· ®−îc x¸c ®Þnh. Nh− vËy, lËp dù to¸n NSNN thùc chÊt lµ dù to¸n c¸c kho¶n thu – chi cña NSNN trong mét n¨m tµi chÝnh. ViÖc dù to¸n ®Çy ®ñ c¸c kho¶n thu – chi, c¸c kho¶n chi ®¶m b¶o thø tù −u tiªn cña Nhµ n−íc trong ph¸t triÓn kinh tÕ x· héi sÏ cã t¸c dông quan träng ®Õn ph¸t triÓn kinh tÕ - x· héi nãi chung vµ thùc hiÖn ng©n s¸ch nãi riªng. LËp NSNN chØ ®−îc coi lµ hoµn thµnh khi dù to¸n ®· ®−îc c¬ quan Nhµ n−íc cã thÈm quyÒn quyÕt ®Þnh. Thêi gian lËp dù to¸n NSNN cho mét chu tr×nh ng©n s¸ch cña n¨m kÕ tiÕp ph¶i ®−îc tiÕn hµnh ngay 16 trong thêi gian diÔn ra chÊp hµnh ng©n s¸ch cña n¨m hiÖn t¹i. Th«ng qua dù to¸n NSNN, c¸c cÊp ng©n s¸ch, c¸c ®¬n vÞ thô h−ëng ng©n s¸ch tÝnh to¸n mét møc nhÊt ®Þnh l−îng ng©n s¸ch trong n¨m nh»m hoµn thµnh nh÷ng nhiÖm vô ®−îc giao. Khi lËp dù to¸n NSNN ng−êi ta ph¶i dùa vµo nh÷ng c¬ së nhÊt ®Þnh, lùa chän ph−¬ng ph¸p nhÊt ®Þnh vµ quy tr×nh lËp cô thÓ ®¶m b¶o cho NSNN ®−îc so¹n lËp mét c¸ch khoa häc, kh¶ thi s¸t víi ®iÒu kiÖn thùc tÕ. b. C¨n cø lËp dù to¸n NSNN §Ó dù to¸n NSNN s¸t víi thùc tÕ, cã kh¶ n¨ng thùc thi, khi lËp dù to¸n ph¶i dùa vµo c¸c c¨n cø sau: - Dùa trªn c¬ së nh÷ng nhiÖm vô ph¸t triÓn kinh tÕ – x· héi vµ b¶o ®¶m v÷ng ch¾c quèc phßng an ninh. Khi x©y dùng c¸c chØ tiªu thu ng©n s¸ch ph¶i ®−îc x¸c ®Þnh trªn c¬ së t¨ng tr−ëng kinh tÕ vµ phï hîp víi quy ®Þnh cña ph¸p luËt. Dùa vµo c¨n cø nµy, x¸c ®Þnh ®−îc môc tiªu, nhiÖm vô cÇn ®éng viªn vµ khai th¸c nguån thu cña NSNN còng nh− viÖc ph©n phèi, sö dông quü NSNN cã träng t©m, träng ®iÓm, theo nh÷ng môc tiªu mµ quèc gia ®ang theo ®uæi. - Dùa vµo c¸c chØ tiªu cña kÕ ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ – x· héi cña Nhµ n−íc. §©y lµ c¨n cø hÕt søc quan träng, gióp cho viÖc lËp dù to¸n NSNN x¸c ®Þnh ®−îc kh¶ n¨ng vµ møc ®é, lÜnh vùc cÇn ®éng viªn, khai th¸c nguån thu; ®ång thêi x¸c ®Þnh nhu cÇu ph©n phèi vµ sö dông NSNN. - C¨n cø vµo chÕ ®é tiªu chuÈn, ®Þnh møc thu, chi NSNN. ViÖc ®éng viªn nguån lùc vµo NSNN ph¶i c¨n cø vµo hÖ thèng ph¸p luËt còng nh− chÕ ®é, chÝnh s¸ch vÒ thu NSNN hiÖn hµnh; ®ång thêi, c¸c kho¶n chi trong dù to¸n ®−îc x¸c ®Þnh ph¶i c¨n cø vµo kÕt qu¶ ho¹t ®éng, ®Þnh møc tiªu chuÈn vµ chÝnh s¸ch chi NSNN, phï hîp víi quy m« vµ tèc ®é t¨ng tr−ëng kinh tÕ còng nh− chÝnh s¸ch chi tiªu cña ChÝnh phñ trong tõng thêi kú. - Ngoµi ra, lËp dù to¸n NSNN cßn ph¶i c¨n cø vµo kÕt qu¶ thùc hiÖn NSNN trong thêi gian qua. §©y kh«ng nh÷ng lµ c¨n cø quan träng bæ sung kinh nghiÖm cÇn thiÕt cho viÖc lËp dù to¸n mµ cßn cã c¬ së ®Ó bè trÝ nguån kinh phÝ cho nh÷ng dù ¸n, ch−¬ng tr×nh ho¹t ®éng, tr¸nh bÞ gi¸n ®o¹n do thiÕu kinh phÝ. 17 c. Quy tr×nh lËp dù to¸n NSNN + Kh¸i niÖm: Quy tr×nh lËp dù to¸n NSNN cã thÓ hiÓu lµ tr×nh tù c¸c b−íc c«ng viÖc ®Î thùc hiÖn viÖc lËp dù to¸n NSNN. Quy tr×nh ph¶i bao qu¸t ®−îc c¸c b−íc c«ng viÖc tõ viÖc chuÈn bÞ so¹n lËp ®Õn khi th¶o luËn, ®Ö tr×nh Quèc héi phª chuÈn vµ ph©n bæ nhiÖm vô thu – chi cho c¸c ®¬n vÞ cã nhiÖm vô thu – chi ng©n s¸ch, c¸c cÊp ng©n s¸ch. §Æc tr−ng cña quy tr×nh gåm nh÷ng néi dung sau ®©y: - Quy tr×nh lËp dù to¸n sÏ chØ râ r»ng nh÷ng c¬ quan nµo tham gia qu¸ tr×nh lËp dù to¸n, tõ c¬ quan ho¹ch ®Þnh chiÕn l−îc ®Õn c¬ quan thô h−ëng ng©n s¸ch. Quy tr×nh chØ râ nhiÖm vô cña tõng c¬ quan trong tõng kh©u cña qu¸ tr×nh lËp ng©n s¸ch. Th«ng qua quy tr×nh, mçi c¬ quan nhµ n−íc, ®¬n vÞ cã liªn quan sÏ biÕt ®−îc yªu cÇu còng nh− khèi l−îng c«ng viÖc cña qu¸ tr×nh h×nh thµnh ng©n s¸ch mµ m×nh ph¶i thùc hiÖn. - Quy tr×nh lËp dù to¸n chØ râ vÒ mÆt thêi gian vµ c¸h thøc tiÕn hµnh cña c¸c c¬ quan nhµ n−íc trong qu¸ tr×nh lËp dù to¸n. Quy tr×nh ph¶i quy didnhj tr×nh tù thêi gian cho tõng b−íc c«ng viÖc mét c¸ch khoa häc, tr¸nh viÖc trïng l¾p hoÆc kh«ng ®ñ thêi gian sÏ ¶nh h−ëng ®Õn chÊt l−îng dù to¸n. Quy tr×nh sÏ chØ râ thêi gian lËp dù to¸n cña c¸c ®¬n vÞ, c¬ quan thô h−ëng ng©n s¸ch; thêi gian tæng hîp dù to¸n cña Bé Tµi chÝnh; thêi gian ®µm ph¸n ng©n s¸ch, th¶o luËn ë ChÝnh phñ, th¶o luËn vµ phª chuÈn cña Quèc héi. Quy ®Þnh nµy tuú thuéc vµ tõng quèc gia riªng biÖt. - C¸c tµi liÖu chñan bÞ trong qu¸ tr×nh lËp dù to¸n: quy tr×nh lËp dù to¸n ph¶i quy ®Þnh ®Çy ®ñ nguyªn t¾c, c¸ch thøc lËp vµ c¸c tµi liÖu ®Ó lËp, c¸c tµi liÖu mµ c¬ quan, ®¬n vÞ thô h−ëng ng©n s¸ch ph¶i chuÈn bÞ, c¬ quan tæng hîp dù to¸n (Bé Tµi chÝnh), ChÝnh phñ ph¶i chuÈn bÞ tr×nh Quèc héi ®Ó Quèc héi th¶o luËn vµ quyÕt ®Þnh. - C¸c quy ®Þnh mang tÝnh kû thuËt lËp dù to¸n: ®©y lµ mét vÊn ®Ò quan träng cña kh©u lËp dù to¸n bao gåm tõ viÖc ban hµnh c¸c c¨n cø lËp dù to¸n, ban hµnh sè kiÓm tra, hÖ thèng biÓu mÉu, tµi liÖu vÒ dù to¸n NSNN; quy didnhj vÒ tr×nh tù göi b¸o c¸o, tæng hîp dù to¸n, tr×nh dù to¸n, th¶o luËn vµ 18 quyÕt ®Þnh, quy tr×nh giao dù to¸n. C¸c quy ®Þnh vÒ kü thuËt chÆt chÏ ®¶m b¶o cho viÖc lËp dù to¸n mét c¸ch ®óng ®¾n, hîp lý vµ cã tÝnh kh¶ thi. + Néi dung cña quy tr×nh lËp dù to¸n NSNN: Ho¹t ®éng lËp ng©n s¸ch ph¶i bao gåm toµn bé ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan nhµ n−íc tõ kh©u chuÈn bÞ lËp dù to¸n ®Õn viÖc Quèc héi phª chuÈn ng©n s¸ch vµ c¸c c¬ quan dù to¸n ph©n bæ cho c¸c ®¬n vÞ sö dông ng©n s¸ch ®Ó lµm c¬ së cho viÖc thùc hiÖn ng©n s¸ch. Theo ®ã, quy tr×nh lËp dù to¸n ng©n s¸ch gåm c¸c b−íc sau: - ChuÈn bÞ lËp dù to¸n: Hµng n¨m, trªn c¬ së dù b¸o c¸c chØ tiªu kinh tÕ vÜ m«, c¬ quan hµnh ph¸p chØ ®¹o c¸c c¬ quan liªn quan trong viÖc lËp kÕ ho¹ch (dù to¸n) ng©n s¸ch. C«ng viÖc chuÈn bÞ lËp dù to¸n ®¶m b¶o cung cÊp cho c¸c c¬ quan, c¸c bé, ngµnh vµ ®Þa ph−¬ng nh÷ng th«ng tin dù b¸o vÜ m« vµ c¸c chiÕn l−îc −u tiªn cña ChÝnh phñ trong n¨m kÕ ho¹ch ®Ó ®Þnh h−íng cho lËp dù to¸n mét c¸ch s¸t thùc theo chØ ®¹o cña ChÝnh phñ. C¨n cø vµo chØ ®¹o cña ChÝnh phñ, nh÷ng dù b¸o vÒ kinh tÕ vÜ m«, Bé Tµi chÝnh ban hµnh sè kiÓm tra cho c¸c c¬ quan trung −¬ng vµ c¸c ®Þa ph−¬ng ®Ó lµm c¨n cø lËp dù to¸n. - LËp dù to¸n NSNN: C¸c c¬ quan trung −¬ng vµ ®Þa ph−¬ng c¨n cø vµo chØ ®¹o cña ChÝnh phñ, h−íng dÉ cña Bé Tµi chÝnh vµ sè kiÓm tra tiÕn hµnh lËp dù to¸n cho n¨m tiÕp theo. Dù to¸n bao gåm nguån thu mµ ®¬n vÞ ®−îc h−ëng lµ c¸c kho¶n thu ph¸t sinh theo luËt, c¸c kho¶n ®−îc h−ëng kh¸c; c¸c kho¶n chi ®Ó thùc hiÖn nhiÖm vô trong n¨m vµ nguån bï ®¾p c¸c kho¶n chi nÕu nguån thu kh«ng ®¶m b¶o. - §µm ph¸n ng©n s¸ch: §©y lµ c¸c buæi lµm viÖc gi÷a c¬ quan tµi chÝnh vµ c¸c c¬ quan nhµ n−íc cã liªn quan vÒ dù to¸n ng©n s¸ch cña tõng c¬ quan riªng biÖt. Qu¸ tr×nh ®µm ph¸n ®Ó thèng nhÊt ®−îc tæng sè thu – chi vµ c¸c lÜnh vùc thu – chi cña tõng c¬ quan. Mçi quèc gia kh¸c nhau th× viÖc ®µm ph¸n ng©n s¸ch còng kh¸c nhau. Ch¼ng h¹n nh− Hoa Kú, sau khi kÕ ho¹ch chi tiªu ®−îc rµ so¸t vµ lËp kÕ 19 ho¹ch sÏ ph¶i chuyÓn cho V¨n phßng Tµi chÝnh qu¶n trÞ (OMB) cña Tæng thèng. OMB sÏ lµm viÖc víi tõng ®¬n vÞ ®Ó th¶o luËn vÒ ng©n s¸ch ®Ó thèng nhÊt kÕ ho¹ch chi tiªu. Trong tr−êng hîp cã ý kiÕn bÊt ®ång th× c¸c ®¬n vÞ ®−îc quyÒn b¸o c¸o trùc tiÕp cho Tæng thèng (ChÝnh s¸ch c«ng cña Hoa Kú giai ®o¹n 1935 – 2001, NXB Thèng kª, tr. 557). ë ViÖt Nam, viÖc ®µm ph¸n quy ®Þnh, c¬ quan tµi chÝnh tiÕn hµnh lµm viÖc vÒ dù to¸n ng©n s¸ch víi c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ cïng cÊp vµ Uû ban nh©n d©n cÊp d−íi. Trong tr−êng hîp cã bÊt ®ång ý kiÕn th× c¬ quan tµi chÝnh b¸o c¸o Chñ tÞch Uû ban nh©n d©n tØnh, Bé Tµi chÝnh b¸o c¸o Thñ t−íng ChÝnh phñ xem xÐt quyÕt ®Þnh. - Tæng hîp dù to¸n NSNN: Sau khi ®µm ph¸n ng©n s¸ch kÕt thóc, Bé Tµi chÝnh tæng hîp dù to¸n trªn c¬ së c¸c dù to¸n cña c¸c ®¬n vÞ ®Ó lËp dù to¸n NSNN. Dù to¸n ng©n s¸ch ph¶i bao gåm ®Çy ®ñ c¸c kho¶n thu ph¸t sinh theo luËt trong n¨m kÕ ho¹ch, c¸c kho¶n kÕt dù dù kiÕn vµ c¸c kho¶n bï ®¾p béi chi, ph−¬ng ¸n bï ®¾p nÕu cã. Dù to¸n ng©n s¸ch sÏ ®Ö tr×nh ChÝnh phñ th¶o luËn. - Th¶o luËn ng©n s¸ch ë ChÝnh phñ: C¨n cø vµo dù to¸n do Bé Tµi chÝnh tr×nh, ChÝnh phñ sÏ th¶o luËn ng©n s¸ch cho n¨m kÕ ho¹ch. C¸c vÊn ®Ò th¶o luËn chñ yÕu lµ dù to¸n ®· bè trÝ ®Çy ®ñ c¸c kho¶n chi theo môc −u tiªn cña ChÝnh phñ ®Ò ra hay ch−a. Sau khi th¶o luËn nÕu cã sù t¸n ®ång sÏ tr×nh Quèc héi. Trong tr−êng hîp cÇn ®iÒu chØnh sÏ yªu cÇu Bé Tµi chÝnh vµ c¸c c¬ quan cã liªn quan ®iÒu chØnh tr−íc khi tr×nh Quèc héi. - ThÈm ®Þnh ®éc lËp: §Ó dù to¸n ng©n s¸ch ®¶m b¶o kh¶ thi, c¸c nguån lùc quèc gia ®−îc ®éng viªn vµ ph©n bæ vµo nh÷ng môc tiªu mµ quèc gia theo ®uæi. MÆt kh¸c còng tr¸nh ®−îc nh÷ng sai sãt vµ gian lËn trong qu¸ tr×nh lËp dù to¸n. Dù to¸n c¸c bé, c¸c ngµnh vµ dù to¸n ng©n s¸ch cña ChÝnh phñ lËp th¶o luan¹ tr−íc khi tr×nh Quèc héi phª chuÈn cÇn ®−îc thÈm ®Þnh, ®¸nh gi¸ bëi mét c¬ quan ®éc lËp. C¬ quan thÈm ®Þnh ®¸nh gi¸ ®éc lËp cã tr¸ch nhiÖm xem xÐt l¹i toµn bé dù to¸n, ph−¬ng ¸n ph©n bæ dù to¸n tõ c¬ së lËp, xem xÐt c¸c dù b¸o vÒ t¨ng tr−ëng kinh tÕ vµ c¸c th«ng tin dù b¸o kh¸c trong n¨m kÕ ho¹ch. B»ng 20