Tài liệu Pháp luật về tổ chức hđnd ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN VĂN TÂN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 62.38.01.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Trương Thị Hồng Hà Hà Nội, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án là trung thực, đảm bảo độ chuẩn xác cao nhất có thể. Các tài liệu tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình. Hà Nội, tháng 10 năm 2016 Tác giả Trần Văn Tân TRẦN VĂN TÂN MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1 Chương 1 ...................................................................................................................... 13 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........ 13 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài ....................................... 13 1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ......................................................................... 17 1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án ................................. 31 CHƯƠNG 2.................................................................................................................. 35 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN............................................................................................ 35 2.1. Những vấn đề lý luận của pháp luật về tổ chức HĐND......................................... 35 2.2. Lịch sử pháp luật về tổ chức HĐND ...................................................................... 64 2.3. Lý luận điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND .................................................... 76 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................ 79 Chương 3 ...................................................................................................................... 81 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HĐND VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HĐND Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...................................... 81 3.1. Thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay............................. 81 3.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. .............................. 86 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................... 107 Chương 4 .................................................................................................................... 109 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HĐND Ở VIỆT NAM HIỆN NAY........................................................................... 109 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay .......... 109 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta hiện nay .............. 120 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 .......................................................................................... 142 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 143 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 145 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Dưới sự lãnh đạo sáng suốt của Đảng, sự nỗ lực, phấn đấu không ngừng của các tầng lớp nhân dân; sự nghiệp đổi mới 30 năm qua đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử trên con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam Xã hội chủ nghĩa. Nhận thức rõ hơn bản chất dân chủ và pháp quyền của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Xác định rõ hơn vị trí, vai trò của Quốc hội: Xây dựng Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Nhận thức và xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia và trong quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xác định rõ hơn vị trí, chức năng của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội; đề cao tính dân chủ và pháp quyền trong điều hành của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; xác định yêu cầu và những nội dung tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Vị trí, vai trò, chức năng và tính độc lập trong hoạt động của hệ thống tư pháp được nhận thức rõ hơn, định hướng xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Chính vì vậy đã làm tăng thêm thế và lực mới của Việt Nam, tạo điều kiện để đẩy mạnh hơn nữa sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1986 đến nay, chính quyền địa phương chưa có những kết quả cải cách rõ rệt như chính quyền trung ương. Chưa có cuộc cải cách nào tạo sự chuyển biến đồng bộ, thay đổi căn bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chậm được đổi mới; chức năng, nhiệm vụ còn chồng chéo, tổ chức bộ máy cồng kềnh, chia cắt, phân tán, nhiều tầng nấc; biên chế ngày càng phình to; hiệu lực, hiệu quả hoạt động thấp. Việc thí điểm mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là việc không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường triển khai kéo dài, kết quả mang lại không như mong đợi. Vấn đề nghiên cứu chính quyền địa phương nói chung, HĐND nói riêng được đặt ra từ rất lâu. Tuy chưa đủ căn cứ để khẳng định vấn đề này đặt ra từ khi nào, 1 nhưng lịch sử nghiên cứu những vấn đề về chính quyền địa phương và HĐND chắc chắn có một bề dày đáng kể. Theo đánh giá của các nhà khoa học, hiện nay đã có hàng trăm, thậm chí hàng nghìn công trình nghiên cứu lớn nhỏ có liên quan về chính quyền địa phương, về HĐND. Hơn nữa, nghiên cứu vấn đề này không có nghĩa là chỉ quan tâm đến yếu tố pháp lý hay các công trình nghiên cứu dưới góc độ pháp luật. Bởi vì, đây là lĩnh vực nghiên cứu được nhiều nhà khoa học tiếp cận dưới mọi góc độ khác nhau. Các công trình liên quan vì thế ngày càng phong phú, đa dạng hơn (bao gồm cả sách chuyên khảo, tạp chí các chuyên ngành luật học, chính trị học, hành chính học, chính sách công, triết học, sử học…). Song cho đến nay, trong phạm vi các tư liệu đã được công bố, chưa có một công trình nghiên cứu độc lập nào đối với pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam. Mặt khác, các công trình nghiên cứu có liên quan về chính quyền địa phương nói chung, về HĐND nói riêng đã được tập trung nghiên cứu trước khi Quốc hội Khóa XIII biểu quyết thông qua bản Hiến pháp năm 1992 bổ sung, sửa đổi với tên gọi Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 (vào ngày 28/11/2013, tại Kỳ họp thứ 6) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015. Và đương nhiên cũng trước khi Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI có chủ trương (tại Hội nghị Trung ương mười một từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015): Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Bên cạnh đó, các công trình khoa học nêu trên được tập trung nghiên cứu trong bối cảnh Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03/12/2004; Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015; Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại biểu HĐND ngày 24/11/2010 chưa ban hành hoặc đã được ban hành nhưng chưa bộc lộ rõ những tồn tại, hạn chế, bất cập qua thực tiễn. Chính vì vậy, Nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài nghiên cứu của mình là: “Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay”. Đề tài luận án được thực hiện dựa trên cơ sở thực tiễn và lý luận sau đây: 1.1. Trước hết, pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam là một đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp bách xuất phát từ dự báo tình hình thế giới, khu vực và trong nước thời gian tới Trong đó có nhiều tác động thuận như: Hòa bình, hợp tác, phát triển vẫn là xu thế lớn; xu thế đa cực hóa và dân chủ hóa quan hệ quốc tế tiếp tục phát triển, tạo 2 thuận lợi cho Việt Nam triển khai hiệu quả chính sách đối ngoại độc lập, tự chủ, đa phương hóa, đa dạng hóa, tranh thủ các nguồn lực từ bên ngoài để phát triển nhanh hơn, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. Khoa học - công nghệ, kinh tế tri thức phát triển mạnh mẽ. Kinh tế thế giới từng bước phục hồi và tăng trưởng trở lại. Thách thức giải quyết, ứng phó các vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh sau khủng hoảng đã để lại những kinh nghiệm quý. Hầu hết các quốc gia đều tiến hành cơ cấu lại nền kinh tế, điều chỉnh phương thức phát triển, tạo cơ hội để nước ta có cơ hội tiếp cận, tiếp thu những thành quả và phát triển trong xu thế chung của nhân loại. Châu Á - Thài Bình Dương, trong đó có Đông Nam Á tiếp tục phát triển năng động, ngày càng đóng vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế, chính trị thế giới, trở thành tiêu điểm cạnh tranh, thu hút sự quan tâm của các nước lớn. Từ năm 2015, ASEAN trở thành cộng đồng và phát huy vai trò trung tâm ở khu vực. Đây là điều kiện thuận lợi để chúng ta tiếp tục mở rộng hợp tác quốc tế, phát huy vai trò, vị thế trong khu vực và trên trường quốc tế. Ba mươi năm đổi mới đất nước ta đã tạo ra thế và lực mới. Thế mới và lực mới là tổng hòa những thành tựu hết sức to lớn, rất quan trọng về phát triển kinh tế, ổn định chính trị - xã hội, mở rộng quan hệ đối ngoại và hội nhập quốc tế. Thành quả và những kinh nghiệm, bài học, thành công, chưa thành công chính là tiền đề vật chất và tinh thần quan trọng để chúng ta tiếp tục đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới. Tuy nhiên, vẫn tiềm ẩn nhiều tác động không thuận đến Việt Nam như: Tình trạng bất ổn trong đời sống chính trị thế giới, khu vực (xung đột chủng tộc, tôn giáo; ly khai, khủng bố, bạo loạn chính trị, can thiệp vũ trang, chiến tranh cục bộ, chiến tranh mạng…) tác động thường xuyên đến đời sống của các quốc gia, trong đó có nước ta. Những vấn đề toàn cầu do an ninh tài chính, an ninh năng lượng, an ninh mạng, an ninh lương thực, biến đổi khí hậu; các vấn đề an ninh truyền thống và phi truyền thống tiếp tục diễn biến phức tạp… thách thức quyết liệt đến nước ta. Sự cạnh tranh ngày càng gay gắt về kinh tế, về khoa học - công nghệ giữa các quốc gia tạo nên sức ép rất lớn đối với nước ta; trong khi năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả, sự cạnh tranh kinh tế của Việt Nam còn thấp, trình độ khoa học - cộng nghệ và chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều hạn chế. Châu Á - Thái Bình Dương và khu vực Đông Nam Á sẽ tiếp tục là địa bàn cạnh tranh, tranh chấp gay gắt của các nước lớn; chịu sự tác động, lôi kéo và thỏa hiệp giữa các nước lớn. Tình trạng tranh chấp lãnh thổ, chủ quyền biển, đảo, nhất là trên biển Đông, tiếp tục gây ra những căng thẳng trong quan hệ khu vực và quốc tế 3 cùng với những diễn biến phức tạp về chính trị, kinh tế của một số nước trên thế giới và khu vực… là thách thức lớn đến an ninh và phát triển của nước ta. Ở trong nước, kinh tế từng bước ra khỏi tình trạng suy giảm tăng trưởng, nhưng còn nhiều khó khăn và sẽ ứng phó với hai thách thức: “bẫy thu nhập trung bình” và “bẫy tự do hóa thương mại”. Bốn nguy cơ Đảng ta nêu ra vẫn đang hiện hữu. Nguy cơ “tụt hậu xa hơn về kinh tế” và sự suy thoái về tư tưởng chính trị đạo đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, công chức và tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí diễn biến phức tạp. Những biểu hiện xa rời chủ nghĩa xã hội, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” vẫn tồn tại, phức tạp, xuất hiện những âm mưu và hoạt động nhằm hình thành các tổ chức đối lập. Các thế lực thù định tăng cường chống phá, thực hiện “diễn biến hòa bình” nhằm thay đổi chế độ chính trị ở nước ta. Bảo vệ chủ quyền biển, đảo đứng trước nhiều khó khăn, thách thức lớn, nghiêm trọng. Niềm tin của cán bộ, đảng viên và nhân dân có mặt giảm suốt. Nhìn chung, tình hình và xu hướng nêu trên sẽ tạo ra cả những thời cơ lẫn thách thức đan xen đối với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nói chung và tổ chức của chính quyền địa phương cũng như hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND nói riêng trong thời gian tới. 1.2. Lý do thứ hai là xuất phát từ việc khẳng định chế độ dân chủ ở nước ta là dân chủ xã hội chủ nghĩa Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ, vừa là mục tiêu, vừa là động lực phát triển đất nước. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam phải vừa thể hiện dân chủ phổ quát của nhân loại, vừa thể hiện những giá trị đặc trưng phản ánh bản sắc, đặc điểm văn hóa, truyền thống của Việt Nam; có nội dung cốt lõi là tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền làm chủ của nhân dân, gắn với trách nhiệm và nghĩa vụ công dân nhằm tạo ra ngày càng đầy đủ những điều kiện cho sự giải phóng mọi năng lực sáng tạo của con người, gắn liền với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đảng ta nhận thức ngày càng đầy đủ hơn về tất yếu khách quan phải đẩy mạnh phát triển các hình thức và phương thức thực hiện dân chủ, nhất là các hình thức dân chủ trực tiếp. Mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực bằng hai hình thức dân chủ: trực tiếp và gián tiếp, chủ yếu thông qua các cơ quan đại diện: Quốc hội và HĐND các cấp. Do vậy, vấn đề hoàn thiện pháp luật về tổ chức của các cơ quan dân cử; trong đó, có HĐND là cần thiết và cấp bách để thực hiện tốt hơn nữa vai trò là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền 4 làm chủ của nhân dân, góp phần tích cực vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. 1.3. Lý do thứ ba, trên cơ sở định hướng của Hội nghị Trung ương lần thứ mười một, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI Từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015, Hội nghị Trung ương lần thứ mười một, Ban Chấp hành Trung ương khóa XI đã quyết định chọn phương án: Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Ưu điểm nổi bật của phương án này là: bảo đảm sự phù hợp với Hiến pháp 2013 và không làm xáo trộn mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay; thể hiện sự thống nhất giữa việc phân chia địa giới hành chính với việc thiết lập tổ chức chính quyền địa phương cùng với các tổ chức đảng, đoàn thể chính trị - xã hội…; đáp ứng yêu cầu phải có sự giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp, bảo đảm thực hiện được nguyên tắc cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương phải chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra; việc tổ chức cấp chính quyền gồm HĐND và UBND ở đơn vị hành chính cấp cơ sở thể hiện sự gần dân, sát dân của chính quyền và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Việc phân biệt chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được thể hiện trong các quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của HĐND, UBND ở từng loại đơn vị hành chính cho phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý khác nhau giữa đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, chính quyền nông thôn cần được chú trọng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý toàn diện theo lãnh thổ ở cả 03 cấp; chính quyền đô thị cần được tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn quản lý theo ngành, lĩnh vực với sự phân cấp, ủy quyền phù hợp giữa cấp thành phố với các thị xã, quận, phường…. Trung ương nhấn mạnh, trên cơ sở thống nhất về mô hình chính quyền địa phương như đã nêu, cần tập trung tinh giản bộ máy, biên chế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị; đổi mới, quy định thật rõ việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền của cấp trên đối với cấp dưới. Xác định rõ các nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện để thực hiện phân quyền, phân cấp, ủy quyền, tạo điều kiện để chính quyền các cấp thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, đồng thời bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND phải gắn với đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND, đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy đảng, nâng cao chất lượng cán bộ và đại biểu HĐND, tạo mọi điều kiện để HĐND hoạt 5 động có thực quyền, nhất là trong việc xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát có hiệu quả hoạt động của UBND, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. 1.4. Lý do thứ tư, xuất phát từ yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, bản Hiến pháp năm 1992 bổ sung, sửa đổi với tên gọi Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã được Quốc hội khóa XIII biểu quyết thông qua. Theo đó: Tại Chương I, Chế độ chính trị: Hiến pháp 2013 đã bổ sung, phát triển nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” theo tinh thần của Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ đổi mới. Đây là điểm mới quan trọng của Hiến pháp so với các bản Hiến pháp trước vì lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, nguyên tắc “kiểm soát quyền lực” được ghi nhận trong Hiến pháp. Đồng thời, tiếp tục thể hiện xuyên suốt, nhất quán quan điểm “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức” nhưng bổ sung một điểm mới quan trọng đó là: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ”. Hơn nữa, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp 2013 quy định “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp” được ghi nhận và phát triển thành nguyên tắc trong Hiến pháp. Theo đó, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện không chỉ thông qua Quốc hội và HĐND như Hiến pháp năm 1992 quy định mà còn thông qua các cơ quan khác của Nhà nước. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 đã đổi tên Chương IX “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” ở Hiến pháp năm 1992 thành Chương: “Chính quyền địa phương” để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở cho việc quy định mở về chính quyền địa phương, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Những chế định cụ thể về tổ chức và hoạt động của HĐND do Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định. 6 1.5. Lý do thứ năm, xuất phát từ quá trình hoạt động thực tiễn của HĐND kể từ khi Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 có hiệu lực thi hành Thời gian qua, HĐND các cấp trong cả nước đã có những bước đổi mới về cơ cấu tổ chức và hoạt động nên hiệu lực, hiệu quả được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên, so với yêu cầu đặt ra vẫn còn khá khiêm tốn, còn nhiều hạn chế, bất cập, đó là: Trước hết, cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND bất cập, nhân sự thường xuyên biến động, nhất là đối với Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND, Văn phòng giúp việc HĐND... Hai là, chức năng quyết định của HĐND còn nhiều hạn chế do đa số đại biểu HĐND khi đến kỳ họp mới đọc các báo cáo, tài liệu nên cách tiếp cận thông tin thường chưa thật sự đầy đủ, dẫn đến việc tham gia thảo luận để thông qua Nghị quyết đôi khi mang tính hình thức. Trong khi đó, về thời gian, Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định các cơ quan chức năng phải gửi báo cáo đến HĐND tỉnh trước ngày khai mạc kỳ họp 15 ngày song hầu như không kỳ họp nào thực hiện được điều này, chỉ gần đến kỳ họp mới nhận được báo cáo chính thức. Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến Nghị quyết HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, có một số Nghị quyết mặc dù đã ban hành trong thời gian tương đối dài nhưng đại bộ phận nhân dân, thậm chí các cơ quan, đơn vị liên quan vẫn không nắm được nội dung của Nghị quyết. Hơn nữa, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động của Nghị quyết là rất cần thiết và mang tính bắt buộc theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03 tháng 12 năm 2004. Song, trên thực tế, nhiều dự thảo nghị quyết cơ quan chủ trì soạn thảo không thực hiện được việc lấy ý kiến, đặc biệt là các nghị quyết có liên quan trực tiếp đến việc thực hiện nghĩa vụ của công dân do quỹ thời gian từ khi soạn thảo đến khi hoàn chỉnh nghị quyết để trình kỳ họp thường rất ngắn. Ngoài ra, việc phê chuẩn nghị quyết HĐND theo quy định tại Khoản 1, Điều 10 và Khoản 3, Điều 51, Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 có mâu thuẫn với nhau nên rất lúng túng trong khâu tổ chức thực hiện. Ba là, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều bất cập: Nội dung giám sát chưa trọng tâm, chọn đối tượng giám sát chưa phù hợp; hình thức giám sát chủ yếu chỉ nghe báo cáo bằng văn bản, thiếu khảo sát, kiểm tra, đối chứng thực tế; thời gian giám sát quá ít, thường bố trí một buổi nên khó phát hiện được vấn đề; chưa thường xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng xem xét, giải quyết các kết luận sau giám sát; việc mời chuyên gia trên từng lĩnh vực cụ thể tham gia các buổi giám sát còn rất hạn chế; thành viên các Ban HĐND ít tham gia hoạt động giám sát; một số đối tượng được giám sát còn có biểu hiện cho rằng giám sát là tìm khuyết điểm, gây 7 khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cơ quan liên quan; chưa có quy định chế tài đủ mạnh đối với hành vi không thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát... Bốn là, việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu còn nhiều vấn đề hạn chế, bất cập; nhiều ý kiến khác nhau cả về phạm vi, đối tượng, thời gian lấy phiếu, hình thức phiếu đánh giá; văn bản hướng dẫn còn một số điểm chưa thật rõ ràng, chưa lường hết được các tình huống trong thực tiễn như việc tính mốc thời gian để người được lấy phiếu làm báo cáo tự đánh giá, người được lấy phiếu đã bị khởi tố, điều tra hoặc đang bị tạm đình chỉ công tác; người được lấy phiếu giữ chức vụ mới được HĐND bầu hoặc người được lấy phiếu giữ nhiều chức vụ do HĐND bầu… 1.6. Lý do thứ sáu, xuất phát từ xu hướng chung của các Nhà nước dân chủ trên thế giới Xu hướng chung của các Nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có HĐND theo nguyên tắc tự quản. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Công ước về tự quản địa phương, nên đối với những nước mới muốn xin gia nhập Liên minh Châu Âu thì một trong những điều kiện đòi hỏi là phải tham gia Công ước này. Hiện nay, Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng đến đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong thời gian tới. Như vậy, xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, việc nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết và cấp bách, là đòi hỏi bức thiết của thực tiễn cuộc sống. 2. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 2.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài: tổ chức của HĐND các cấp ở Việt Nam và hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức HĐND các cấp ở Việt Nam và pháp luật về chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới. 2.2. Phạm vi nghiên cứu Không gian: trên phạm vi cả nước. Thời gian: nghiên cứu pháp luật về tổ chức HĐND từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất là từ năm 2011 đến nay (chủ yếu tập trung trong nhiệm kỳ Nhiệm kỳ 2011 - 2016 để đánh giá thực tiễn). 8 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài có mục đích nghiên cứu một cách có hệ thống đối với pháp luật về tổ chức HĐND và việc thực hiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của HĐND. Trên cơ sở nghiên cứu tổng kết, luận giải làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, đề tài đề xuất các kiến nghị, quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, đề tài có những nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Tiến hành phân loại, đánh giá khách quan khoa học về tổng quan tình hình nghiên cứu và xác định những vấn đề kế thừa, những vấn đề cần phải nghiên cứu theo mục đích, nhiệm vụ của luận án. Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản pháp luật về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Qua đó, làm rõ khái niệm điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND; vị trí pháp lý, tính chất, quan niệm, mô hình HĐND hợp lý; khái niệm, đặc điểm, hiệu quả của pháp luật về tổ chức HĐND; đánh giá tính thống nhất, toàn diện, khách quan, khả thi và kỹ thuật lập pháp của pháp luật về tổ chức HĐND hiện hành; trình bày, phân tích được các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói riêng ở một số nước trên thế giới và những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam. Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá đúng thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND và tình hình thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta trên cơ sở khảo sát thực trạng tổ chức của HĐND các cấp ở nước ta từ năm 1945 đến nay (chủ yếu tập trung trong Nhiệm kỳ 2011 - 2016). Phân tích, đánh giá những kết quả đạt được và chỉ ra những vướng mắc, bất hợp lý, tồn tại, hạn chế về cơ cấu tổ chức của HĐND cần giải quyết từ góc độ thể chế, cũng như góc độ thực tiễn pháp lý và chính trị. Nghiên cứu, đề xuất quan điểm và giải pháp khoa học đúng đắn, hợp lý nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa; bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, tiếp tục hoàn thiện hình thức dân chủ đại diện, bảo đảm nhân dân thực hiện quyền 9 làm chủ thông qua Quốc hội, HĐND, các cơ quan khác của Nhà nước và cả hệ thống chính trị. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Căn cứ vào cơ sở phương pháp luận như đã nêu trên, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu như sau: Phương pháp duy vật biện chứng để tiếp cận nghiên cứu, từ góc độ lý luận chính trị học - góc độ thể chế chính trị, thể chế Nhà nước để phân tích và cắt nghĩa các vấn đề đặt ra. Đề tài sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu truyền thống và hiện đại của khoa học luật như phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp, lịch sử, điều tra xã hội học, hệ thống hoá, mô hình hoá, phỏng vấn chuyên sâu. Phương pháp phân tích được sử dụng trong chương 1, 2, 3 và 4 của luận án để làm sáng tỏ các mô hình chính quyền địa phương, các yếu tố cấu thành chính quyền địa phương, trong nghiên cứu tổ chức và hoạt động HĐND các cấp, các giai đoạn phát triển của HĐND, các thành tựu và hạn chế của HĐND các cấp ở Việt Nam hiện nay. Phương pháp so sánh được sử dụng trong việc tìm ra các điểm giống và khác nhau giữa các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung và Hội đồng địa phương nói riêng của các nước khác nhau, đối với việc xác định những thay đổi trong tổ chức của HĐND các cấp ở các giai đoạn khác nhau. Phương pháp này cũng được sử dụng để xác định những điểm giống và khác nhau giữa đô thị và nông thôn, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Phương pháp thống kê được sử dụng để tìm hiểu trình độ của đại biểu HĐND, số Chủ tịch HĐND kiêm Bí thư cấp uỷ đảng cùng cấp, số Trưởng, Phó Trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách, số Nghị quyết chuyên đề, số lượng chất vấn và trả lời chất vấn, các ý kiến đồng quan điểm trong điều tra xã hội học, các ý kiến trái chiều… Phương pháp lịch sử được áp dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển pháp luật về HĐND ở nước ta, quá trình thay đổi cấu trúc các đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta, quy luật phát triển của chính quyền địa phương các nước trên thế giới. Phương pháp điều tra xã hội học được áp dụng để tìm hiểu ý kiến của người dân ở các địa phương khác nhau về tổ chức của HĐND ở nước ta hiện nay. Phương pháp hệ thống hoá được áp dụng để nghiên cứu pháp luật về tổ chức HĐND các cấp qua từng thời kỳ và từng địa phương, đồng thời sử dụng để đánh giá mức độ gắn kết và tác động qua lại giữa các cơ cấu tổ chức HĐND với nhau. 10 Phương pháp mô hình hoá được áp dụng để trình bày kết quả nghiên cứu, nhất là trong việc đề xuất, kiến nghị xây dựng mô hình HĐND phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị kinh tế - hành chính đặc biệt trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Phương pháp phỏng vấn chuyên sâu được áp dụng để tìm hiểu ý kiến của một số chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn có hiểu biết sâu sắc về HĐND ở Việt Nam. Phối hợp, tham gia tổ chức hội thảo để trình bày các kết quả nghiên cứu, thu thập ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn trên lĩnh vực này để hoàn thiện công trình nghiên cứu. Phương pháp diễn giải và quy nạp được áp dụng nhằm lý giải và rút ra những kết luận cần thiết sau mỗi lần nghiên cứu. Phương pháp nghiên cứu lý luận: thu thập, phân tích, xử lý, tổng hợp tư liệu để xác định những nội dung cốt lõi của đề tài. Phương pháp nghiên cứu thực tiễn: khảo sát, điều tra, phỏng vấn để thu thập tư liệu, số liệu. 5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu độc lập, có hệ thống và toàn diện đối với “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay” nên sẽ góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận của pháp luật về tổ chức của HĐND: Khái niệm chính quyền địa phương và chính quyền cơ sở; khái niệm, vị trí, tính chất, quan niệm, mô hình hợp lý của HĐND; lý luận điều chỉnh pháp luật về tổ chức HĐND; đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật về tổ chức HĐND; hiệu quả pháp luật về tổ chức HĐND; so sánh pháp luật về tổ chức HĐND; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở nước ta hiện nay; những kinh nghiệm nước ngoài có thể tiếp thu để xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam; trình bày, phân tích được các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói riêng ở một số nước trên thế giới và những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam. Luận án tiến hành đánh giá tổng thể, toàn diện đối với thực trạng pháp luật về tổ chức của HĐND một cách khách quan, khoa học trên cơ sở bộ tiêu chí đánh giá chi tiết; góp phần tổng kết thực tiễn về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Luận án là công trình nghiên cứu mang tính khái quát cao khi luận chứng hệ các giải pháp, kiến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay. Đây là các giải pháp có tính toàn diện, sát thực, khả thi và hữu ích cho tổ chức của HĐND các cấp. 11 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Về mặt lý luận Luận án góp phần bổ sung, làm phong phú, hoàn chỉnh thêm các luận chứng khoa học về đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; về đổi mới hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương và HĐND nói riêng. 6.2. Về mặt thực tiễn Kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn để các cơ quan có thẩm quyền ban hành cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm đổi mới, hoàn thiện tổ chức của HĐND; qua đó, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh của từng địa phương. Bên cạnh đó, luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận về chính quyền địa phương nói chung và tổ chức của HĐND nói riêng ở nước ta hiện nay tại các cơ sở nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo khoa học pháp lý, chính trị và hành chính. Nhất là, luận án cũng góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho HĐND các cấp trên phạm vi toàn quốc có thể nghiên cứu, vận dụng vào thực tiễn để đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của mình. 7. Kết cấu của luận án Với đối tượng, phạm vi và mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu như đã trình bày nêu trên, luận án được kết cấu gồm: ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, phần nội dung gồm 04 chương, cụ thể như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án. Chương 2: Những vấn đề lý luận và lịch sử của pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND và thực hiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay. 12 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài 1.1.1. Sách - Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Edition by Joachim Jens Hesse, Published Nomos verlagsgesellschaft, Postfach 610.7570 Baden-Baden, 1991, Sách chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in International Perspective) của tác giả Joachim Jens Hesse (Chủ biên - biên tập), Nxb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, năm 1991. Cuốn sách được nghiên cứu bởi nhiều tác giả (gồm 623 trang). Các tác giả đã tập trung phân tích chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, Đức... Trong đó, các tác giả tập trung phân tích sự hình thành, phát triển của các chính quyền địa phương, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn cảnh quốc tế, nhất là trong quá trình nền công nghiệp phát triển, sự đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã đặt ra vấn đề phải tổ chức các chính quyền đô thị với tính đặc thù của nó nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. - Song, De-fu, 2001, Chính quyền và cải cách chính quyền của Trung Quốc, Legality publishing House. Theo cuốn sách (từ trang 387 - 397), sau cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc, các cơ quan chính quyền đã giảm từ 53 xuống còn 40; ở những tỉnh kém phát triển và số dân ít hơn chỉ còn lại 30 cơ quan. Các cơ quan quản lý nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương đã giảm từ 61 xuống còn 45; ở các thành phố lớn giảm xuống còn 40 hoặc ít hơn; ở các thành phố trung tâm giảm xuống còn 30 hoặc ít hơn. Đối với những thành phố ở các vùng kém phát triển có dân số ít, số lượng các cơ quan nhà nước thậm chí ít hơn nữa. Đối với các khu vực tự trị, các cơ quan nhà nước giảm từ 35 xuống còn 25. Cấp quận, huyện còn 22 cơ quan đối với những quận, huyện lớn, 18 cơ quan đối với những quận, huyện vừa và 14 cơ quan đối với những quận, huyện nhỏ. Các cơ quan nhà nước ở những quận, huyện nghèo hoặc ít dân số hơn giảm về số lượng nhưng được tăng thêm quyền hạn, Như vậy, tác giả cho rằng, đặc điểm của cải cách chính quyền địa phương gồm: (1) có những điểm tương đồng về số lượng, chức năng và thậm chí là tên gọi của các cơ quan ở các tỉnh khác nhau; (2) việc xây dựng lại mô hình cơ quan chính quyền địa phương về cơ bản giống chính quyền trung ương; (3) nguyên tắc cơ bản của cải cách chính quyền địa phương là giảm những cơ quan trực tiếp quản lý kinh tế và tăng cường sự quản lý toàn diện cho các cơ quan. 13 - Cuốn sách: “Định hướng cải cách trong lĩnh vực quản trị địa phương của Nhật Bản cho những năm đầu của Thế kỷ XIX” (The Trends of the legal Goverment in Japan for the early years of XIX century) của Giáo sư Koju Kuroda, Đại học Tokyo, do NXB Đại học Tokyo ấn hành năm 2001 đã có ảnh hưởng rất lớn trong việc hoạch định chính sách tự quản địa phương ở Nhật Bản, theo nhận định của Giáo sư Aikyo Masanori: “Làm thay đổi quan điểm bảo thủ truyền thống của Đảng dân chủ tự do thống lĩnh trong nhiều thập niên qua”. Theo đó, các quy tắc về tổ chức, điều hành bộ máy chính quyền địa phương được pháp luật quy định phù hợp với nguyên tắc tự trị địa phương. Các địa phương sẽ tổ chức HĐND như một cơ quan để thảo luận, biểu quyết phù hợp với quy định của luật pháp. Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, thành viên của HĐND và các công chức địa phương khác theo quy định của pháp luật đều được bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu trực tiếp trong cộng đồng. Chính quyền địa phương có thẩm quyền trong quản lý tài sản của mình, thực thi công việc, quản trị hành chính và ban hành các quyết định của mình phù hợp với các quy định của pháp luật. Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận. - “Báo cáo đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực và kế hoạch hỗ trợ cho HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tài chính - ngân sách” do PGS.TS. Charles Hankla, Chuyên gia Đào tạo Quốc tế, Đại học Georgia - Hoa Kỳ nghiên cứu vào tháng 5 năm 2013. Theo đó, mục đích của công trình nghiên cứu này là nhằm xác định khoảng cách về năng lực gây ảnh hưởng đến khả năng của HĐND cấp tỉnh của Việt Nam trong việc thực hiện các nhiệm vụ quan trọng về giám sát ngân sách và khuyến nghị các chủ đề đào tạo để xử lý những khoảng cách này. Trên cơ sở đó, nội dung của báo cáo nghiên cứu gồm: (1) vai trò quan trọng của HĐND cấp tỉnh trong quy trình ngân sách tại Việt Nam, nhấn mạnh vào các chức năng cơ bản là đại diện và giám sát mà cơ quan này phải thực hiện; (2) những điểm mạnh sẵn có của HĐND cấp tỉnh nhằm thực hiện các vai trò theo luật định; (3) những hạn chế về mặt thể chế mà HĐND phải đối mặt khi thực hiện các vai trò của mình; (4) nhu cầu và thực tế đào tạo, bồi dưỡng đại biểu HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. Đây chính là công trình nghiên cứu nước ngoài rất có giá trị cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn trong quá trình tổ chức, hoạt động của HĐND nói chung và đào tạo, bồi dưỡng cho đại biểu HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay nói riêng. - Báo cáo nghiên cứu (2014), Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của Nhật bản, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA). Nội dung của Báo cáo nghiên cứu này tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: (1) những đặc trưng trong hệ 14 thống chính quyền địa phương Nhật Bản; (2) mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền Trung ương và người dân; (3) một số kết quả đạt được từ quá trình đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. Có thể khẳng định rằng đây là nguồn dữ liệu hết sức quý báu để Nghiên cứu sinh tham khảo, xem xét giải quyết những vấn đề có liên quan của luận án mà mình đang nghiên cứu như: thúc đẩy quá trình phân công chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và địa phương; đẩy mạnh phân cấp, nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương; tăng cường sự tham gia của người dân và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình cải cách hay nói cách khác, chủ quyền nhân dân cần được phát huy tích cực hơn vào việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương; mở rộng quyền độc lập về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương, đi đôi với việc thống nhất quyền lực hành chính và tài chính tự quản; giải quyết tình trạng phát triển không đồng đều giữa các địa phương và sự cách biệt giữa các vùng, miền trong cả nước... 1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài đăng tải trên tạp chí - Ở Nga và các nước Đông Âu vốn là các quốc gia xã hội chủ nghĩa trước đây, trong quá trình cải cách, chuyển đổi chế độ chính trị và chế độ kinh tế - xã hội, vấn đề tự quản hành chính địa phương cũng nổi lên bức xúc và song song với đó là hàng loạt các công trình nghiên cứu có giá trị như: Tự quản địa phương - tính Nhà nước hay tính xã hội, M.A.Kraxnop, Tạp chí Nhà nước và pháp luật Xô Viết, số 10 /1990, (tiếng Nga); Tự quản địa phương, kinh nghiệm hiện đại của Nga về điều chỉnh pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật Liên bang Nga ấn hành năm 1998; Sự hình thành quyền sở hữu tự quản ở Liên Bang Nga , E.M.Anđreieva Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3/2001 (tiếng Nga). - Diao, Tian-ding and Ning Fu, 1999, Cải cách tổ chức chính quyền ở Trung Quốc, lý thuyết và thực hiện, Law Publishing House. Tác giả đã khẳng định trong nghiên cứu của mình luận điểm cải cách chính quyền trung ương là hình mẫu và có ảnh hưởng tới cải cách chính quyền địa phương. Cải cách chính quyền trung ương được chỉ đạo theo một nguyên tắc cơ bản: “Quyết định số lượng nhân sự trong mỗi cơ quan; quyết định vị trí trong mỗi cơ quan và quyết định ai sẽ ở vị trí nào”. Mô hình cơ bản đã được hình thành, bao gồm việc tổ chức lại hoặc giải thể một số bộ phận trực tiếp quản lý kinh tế; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan trong việc điều tiết kinh tế vĩ mô; tăng số lượng các cơ quan dịch vụ xã hội và phát triển các cơ quan trung gian xã hội. Như vậy, cải cách chính quyền trung ương cung cấp một số hình mẫu cho cải cách chính quyền địa phương như về tỷ lệ giảm các cơ quan, về các bước thực hiện và chính sách sắp xếp lại nhân lực dôi dư (ví dụ: chính sách 15 hưởng những lợi ích vật chất, đào tạo định hướng nghề nghiệp, bổ sung các doanh nghiệp, tối ưu hoá tổ chức). - Shi, Shu-guang, 2001, “Bốn tương quan trong cải cách tổ chức chính quyền địa phương”, Law and Public Administration, số 1, trang 22-23. Theo tác giả, khó khăn lớn luôn luôn tồn tại trong cải cách chính quyền địa phương. Vì vậy, các địa phương phải xác định được cái gì quan trọng nhất, cấp thiết nhất để giải quyết. Trong quá trình cải cách, các địa phương được khuyến cáo nên thực hiện theo những nguyên tắc sau: (1) thay đổi nhận thức là hàng đầu; (2) thành lập một hệ thống phúc lợi xã hội tương đối hoàn thiện được ưu tiên hơn là giải tán và sắp xếp lại nhân lực dôi dư; (3) thay đổi chức năng Nhà nước được ưu tiên hơn việc sắp xếp lại các cơ quan nhà nước; (4) tăng cường ngân sách tài chính được ưu tiên hơn giảm quy mô của các cơ quan nhà nước. - Nadja Charaby - Giám đốc Văn phòng Quỹ Rosa Luxemburg khu vực Đông Nam Á (2014), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Cộng hòa liên bang Đức, cơ chế kiểm soát giữa chính quyền liên bang và địa phương. Trong bài viết của mình, tác giả đã khẳng định cơ quan lập pháp bang (Landtag) ở Đức là cơ quan lập pháp duy nhất đại diện cho cơ quan Quốc hội cấp bang theo Hiến pháp (Bundesland); được bầu theo nhiệm kỳ 04 hoặc 05 năm và do người dân của bang bầu; có nhiệm vụ: kiểm soát chính quyền bang, kiểm soát ngân sách của bang, chuẩn bị cho bầu cử Thủ tướng, chuẩn bị một phần bầu cử Bộ trưởng và tham gia lập pháp. Hội đồng quận là cơ quan lập pháp của quận, chịu trách nhiệm tự quyết các vấn đề của địa phương; được bầu 5 năm một lần, trừ bang Bavaria là 6 năm. Hội đồng thành phố (Gemeinderat) là cơ quan chính quyền của một đơn vị hành chính cấp đô thị; cơ quan này còn được gọi là Stadtrat (Hội đồng thành phố hoặc thị trấn); việc bầu cử diễn ra theo nhiệm kỳ 04 năm, 05 năm hoặc 06 năm một lần tùy theo các bang và theo Luật tổ chức thành phố. Qua tham khảo các công trình nêu trên cho thấy, theo cách tiếp cận ở những góc độ khác nhau, các nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền luôn xác định hoàn thiện cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó nhiều công trình xác định vai trò của chính quyền địa phương, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung. Chính vì vậy, một số nội dung, quan điểm trong các công trình là những tài liệu có giá trị cả về lý luận và thực tiễn làm nền tảng, cơ sở lý luận quan trọng trong quá trình chọn lọc, kế thừa, phát triển trong luận án. 16 1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài 1.2.1. Các công trình nghiên cứu xuất bản trên các sách - Vũ Quốc Thông (1973), các cơ quan đại diện dân chúng Việt Nam dưới thời Pháp thuộc (trong cuốn sách Pháp chế sử) Nxb. Tủ sách Đại học, Sài Gòn. Với công trình nghiên cứu này, nhà nghiên cứu Vũ Quốc Thông đã chỉ ra rằng trong thời kỳ thực dân Pháp đô hộ Việt Nam, lần đầu tiên cơ quan đại diện của dân chúng được thành lập. Cơ quan đại diện của dân chúng chỉ mang tính chất hình thức vì bầu cử theo đầu phiếu hạn chế và Hội đồng dân cử chỉ là cơ quan tư vấn cho cơ quan hành pháp và ý kiến của Hội đồng dân cử chỉ được chấp nhận khi được cơ quan bảo hộ Pháp đồng ý. Tuy vậy, đây là thiết chế bầu cử xuất hiện đầu tiên tại Việt Nam và nhiều chí sĩ yêu nước như Huỳnh Thúc Kháng đã sử dụng công cụ này để đấu tranh đòi các quyền và tự do người Việt Nam. - PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên), (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phương ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. - PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), (2006), Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Đây là cuốn sách có giá trị khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học có uy tín lớn như PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thư. Công trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền. - GS.TS Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), (2006), Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Cuốn sách khẳng định cần đổi mới chính quyền địa phương, trong đó không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường và cải cách cơ quan hành pháp ở cấp quận, phường (trong đó có việc đổi tên gọi là Ủy ban hành chính quận, phường) nhằm nâng cao trách nhiệm và đảm bảo sự quản lý điều hành thông suốt của các cơ quan hành pháp từ trung ương đến địa phương. - GS.TS Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách tổng quan những vấn đề chung về quy định tổ chức bộ máy nhà nước trong các bản Hiến pháp. Theo đó, tác giả đã tập trung phân tích sâu những quy định về tổ chức bộ máy nhà nước của Hiến pháp 17